31.07.1995

Valtion vakuusrahasto - Asiakirjojen julkisuus - Salassapitositoumus - Ehto

Valtion vakuusrahastolle huomautettu vastaisen varalle tietojen antamatta jättämisestä asianosaiselle

Asianosaiset olivat heitä vastaan nostetun oikeudenkäynnin tultua vireille pyytäneet valtion vakuusrahastolta jäljennökset erityistilintarkastuskertomuksesta ja erään asianajajan lausunnosta, joihin kanne perustui.

Vakuusrahasto oli toimittanut pyynnön hoidettavaksi Suomen Säästöpankki - SSP Oy:n puolesta. Asiakirjojen antamisesta oli ensi vaiheessa kokonaan kieltäydytty. Asiakirjat olisi sittemmin oltu valmiita antamaan, mutta ainoastaan salassapitositoumusta vastaan. Asianosaiset eivät olleet suostuneet tekemään tällaista sitoumusta. Vakuusrahasto ei ollut tehnyt asiassa kirjallista päätöstä, eikä liioin katsonut ratkaisunsa edellyttävän valitusosoituksen antamista.

Oikeuskansleri on todennut ratkaisussaan, että hallintoviranomaisten edellytetään noudattavan lakia ja ylimpien tuomioistuinten ratkaisuista ilmeneviä oikeusperiaatteita. Valtion vakuusrahaston olisi pitänyt huolehtia ja varmistua siitä, että sille esitettyjen pyyntöjen nojalla asianosaisille korkeimman hallinto-oikeuden omaksuman tulkinnan mukaisesti olisi toimitettu heidän pyytämänsä asiakirjat. Tieto asiakirjoista olisi ollut annettava hakijoille sitoumuksesta riippumatta, koska velvollisuus salassapitoon muita koskevista tiedoista syntyy suoraan lain nojalla. Kielteisessä tapauksessa vakuusrahaston olisi ollut viipymättä tehtävä asiassa perusteltu, yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain 8 §:n edellyttämä valitusosoituksin varustettu päätös.

Näissä kohdin vakuusrahasto oli rikkonut asiassa noudatettavia säännöksiä.

AsiakJulkL 8 19 ja 19 a §

"1. KANTELU

R.B., joka toimi Suomen Säästöpankki - SSP Oy:n Etelä-Kymen
aluehallintoneuvoston puheenjohtajana, ja M.K., joka toimi sanotun
pankin paikallishallituksen puheenjohtajana, ovat kertoneet
oikeuskanslerille 7.3.1994 osoittamassaan kirjoituksessa,
että Suomen Säästöpankki - SSP Oy oli haastanut heidät ynnä
eräät muut henkilöt vastaamaan Kotkan käräjäoikeudessa vahingonkorvausta
koskevaan kanteeseen Etelä-Kymen Säästöpankissa
tehtyjen luototusta koskevien päätösten johdosta.

Suomen Säästöpankki - SSP Oy:n ylimääräinen yhtiökokous oli
päättänyt kanteista 28.12.1993. Kokouksessa valtion vakuusrahaston
johtaja Heikki Koivisto oli edustanut n. 99 prosenttia
Suomen Säästöpankki - SSP Oy:n osakepääomasta, eli SYP:tä,
KOP:tä, OKO:a ja PSP:tä. Hän oli esitellyt vahingonkorvauskanteiden
nostamisen ja päättänyt niistä em. neljän pankin valtakirjoilla.

Nostetut kanteet perustuivat valtion vakuusrahaston Suomen
Säästöpankissa vakuusrahastolain nojalla toimituttamaan erityistilintarkastukseen.
Sen oli 7.-8.9.1993 suorittanut Tilintarkastustoimisto
A.A. Oy. Haminan kaupungista oleva asianajaja
oli tehnyt oikeudellisen lausunnon tarkastuksen perusteella
ajettavan kanteen tueksi. Hän oli saanut valtakirjan nojalla
vapaan oikeuden kanteiden ajamiseen ja niistä laskuttamiseen.
Vastaajia vastaan oli lisäksi haettu oikeudellisena turvaamistoimenpiteenä
takavarikko.

R.B. ja M.K. olivat pyytäneet 7.1.1994 päivätyllä kirjeellä
valtion vakuusrahastolta jäljennöksiä erityistilintarkastuskertomuksesta
ja asianajajan lausunnosta. Vakuusrahasto oli
lähettänyt kirjeen toimenpiteitä varten Suomen Säästöpankki -
SSP Oy:n johtoryhmälle. Johtoryhmä ei ollut lausuntoa nähnyt
tai saanut, mutta oli kuitenkin vastannut asiassa.

R.B. ja M.K. olivat 7.2.1994 uudistaneet vakuusrahastolle
pyynnön asiakirjojen saamiseksi tai että vakuusrahasto tekisi
asiasta valituskelpoisen päätöksen. Tähän kirjeeseen ei ollut
7.3.1994 mennessä vastattu.

R.B. ja M.K. ovat katsoneet, että heillä on asianosaisina oikeus
saada tieto po. asiakirjoista. He ovat näkemyksensä tueksi
viitanneet korkeimman hallinto-oikeuden samankaltaisessa
asiassa 27.10.1993 antamaan päätökseen dnro 6786/1/92.

Edellä sanotun perusteella R.B. ja M.K. ovat pyytäneet oikeuskansleria
ryhtymään toimenpiteisiin valtion vakuusrahastoa
vastaan saadakseen oikeuksiensa puolustamiseksi tarpeelliset
asiakirjat, joihin heitä vastaan nostetut kanteet perustuvat.

Kantelussa on lisäksi paheksuttu valtion vakuusrahaston johtajan
Koiviston menettelyä. Hän oli itse esitellyt kanne-esityksiä
ja valtakirjalla päättänyt kanteiden nostamisesta. Myös
vakuusrahaston antama valtuutus asianajajalle asian ajamiseksi
keinolla millä hyvänsä ja oikeus vapaaseen laskutukseen oli
sopimaton. Vakuusrahaston menettely turvaamistoimenpiteen hakemisesta
oli varomatonta. Aiheettomasta toimenpiteestä aiheutuisi
hakijalle ankara vahingonkorvausvastuu.

2. VALTION VAKUUSRAHASTON SELVITYS

Valtion vakuusrahaston johtokunta on esittänyt tänne 31.3.1994
saapuneessa, johtokunnan puheenjohtajan hallitusneuvos Pekka
Laajasen ja johtaja Heikki Koiviston allekirjoittamassa selvityksessä,
että valtion vakuusrahastosta annettu laki edellyttää
suoritettavaksi erityistarkastuksen kaikissa tukea hakevissa
ja saavissa pankeissa. Vakuusrahaston on ryhdyttävä tarpeen
vaatiessa välittömästi tarkastuksessa ilmenneiden seikkojen
johdosta asianmukaisiin toimiin syytetoimet mukaan lukien
lain perustelujen ja eduskunnan lausunnon mukaan.

Valtion vakuusrahaston johtokunta oli määrännyt Tilintarkastustoimisto
A.A. Oy:n suorittamaan erityistarkastuksen Suomen
Säästöpankki-SSP Oy:ssä. Vakuusrahasto oli hankkinut tarkastuksessa
havaituista väärinkäytöksistä asianajajalausunnot.
Johtokunta oli niiden perusteella päättänyt vahingonkorvauskanteiden
nostamisesta todennäköisesti moitittaviin ja vahinkoja
aiheuttaneisiin toimiin osallistuneita henkilöitä vastaan.
Kanteiden nostamisesta oli päättänyt myös SSP:n ylimääräinen
yhtiökokous 28.12.1993, jolloin vakuusrahaston johtaja
Koivisto oli käyttänyt osakkeenomistajien enemmistön äänivaltaa.

R.B. ja M.K. olivat pyytäneet vakuusrahastolle 18.1.1994 toimitetulla
kirjeellään jäljennöstä erityistarkastuskertomuksesta
ja asianajajan tekemästä tarkastukseen perustuvasta lausunnosta.
Kirjeeseen oli vastattu kantajan Suomen Säästöpankki-SSP
Oy:n 4.2.1994 päivätyllä kirjeellä. Siinä oli ilmoitettu,
ettei vakuusrahasto katsonut voivansa luovuttaa pyydettyjä
tietoja. R.B:iä ja M.K:aa oli kehotettu ottamaan yhteyttä
SSP:n oikeudenkäyntiasiamieheen saadakseen tietoja siltä osin,
kuin niihin oli viitattu haasteessa. Yhteydenottokehotusta ei
ollut noudatettu.

R.B. ja M.K. olivat vakuusrahastolle 14.2.1994 toimittamallaan
kirjeellä uudelleen pyytäneet saada haltuunsa erityistarkastusraportin
tai väliraportin sekä kantajan asiamiehen lausunnon
raportista 15.2.1994 mennessä. SSP:n oikeudenkäyntiasiamies
oli 14.3.1994 päivätyillä kirjeillään pyytänyt R.B:iä ja
M.K:aa ottamaan yhteyttä luovuttaakseen näiden pyytämää aineistoa
salassapitositoumusta vastaan.

Oikeudenkäyntiasiamies oli edelleen 17.3.1994 päivätyillä kirjeillään
tiedustellut, oliko pyyntö asiakirja-aineiston saamiseksi
edelleen voimassa. R.B:iä ja M.K:aa oli pyydetty ottamaan
yhteyttä myös siinä tapauksessa, etteivät he katso tarvitsevansa
aineistoa tässä vaiheessa. Vastaajien asiamiehen
ensimmäinen kirje oli toimitettu kantajan asiamiehelle
28.3.1994.

Vakuusrahaston mielestä lakia yleisten asiakirjain julkisuudesta
ei voida soveltaa siten, että viranomainen on aina velvollinen
luovuttamaan jokaisen asiakirjan, joka voi vaikuttaa
asian käsittelyyn. Vakuusrahaston johtaja oli käyttänyt Suomen
Säästöpankki- SSP Oy:n yhtiökokouksessa siviilioikeudellista
osakkeenomistajalle kuuluvaa valtaa. Tämän vuoksi ei ollut
selvää, oliko R.B:llä ja M.K:lla mainittuun lakiin perustuvaa
oikeutta saada pyytämiään asiakirjoja haltuunsa, varsinkin kun
lain 19 §:n 2 momentin mukaan tärkeä yleinen tai yksityinen
etu voi estää asiakirjan antamisen. Pyydetyt asiakirjat sisälsivät
pankkisalaisuuden alaista aineistoa, joka lienee pidettävä
salassa myös lain 9 §:n mukaan. Salassapitovelvollisuus
mainitaan myös valtion vakuusrahastosta annetun lain 18 §:ssä.

Vakuusrahaston käsityksen mukaan R.B:llä ja M.K:lla ei ollut
tarvetta saada pyytämiään asiakirjoja sillä perusteella, että
niiden saamatta jääminen loukkaisi heidän oikeusturvaansa. He
tulisivat kuitenkin oikeudenkäynnin aikana saamaan myös kaiken
muun materiaalin, johon oikeudenkäynnissä vedotaan ja jota tähän
mennessä ei ollut heille vielä luovutettu, vaikka eivät
ole olleet yhteydessä SSP:n oikeudenkäyntiasiamieheen ehdotetulla
tavalla.

3. VASTINE

R.B. ja M.K. ovat esittäneet oikeuskanslerille 25.4.1994
osoittamassaan vastineessa, että he olivat pankkilakien mukaan
salassapitovelvollisia kyseisissä asiakirjoissa olevia asiakkaita
koskevista tiedoista. He eivät olleet halukkaita tekemään
mitään yleistä salassapitositoumusta. Kantajan asiamies
oli vastannut heille 29.3.1994 päivätyllä kirjeellään ilmoittaen,
ettei voi toimittaa tilintarkastuskertomusta. Omasta
lausunnostaan hän ei ollut maininnut mitään.

R.B. ja M.K. olivat kohdistaneet pyyntönsä vakuusrahastolle,
ei yksityiselle asiamiehelle. He olivat pyytäneet jäljennöstä
erityistilintarkastuskertomuksesta ja asianajajan siihen perustuvasta
lausunnosta taikka sitä, että vakuusrahasto tekisi
asiasta valituskelpoisen päätöksen.

R.B:n ja M.K:n mielestä heillä on oikeus pyytämiinsä asiakirjoihin.
He olivat rahoitustoimintalain 26 §:n mukaan vaitiolovelvollisia.
Lisäksi laki yleisten asiakirjain julkisuudesta
kieltää 19 a §:ssä ilmaisemasta sivullisille salassa pidettäviä
tietoja. He ovat uudistaneet asiassa tekemänsä kantelun.

4. LISÄSELVITYS

Valtion vakuusrahasto on esittänyt 17.6.1994 päivätyssä lisäselvityksessään,
että vakuusrahasto oli ollut valmis antamaan
M.K:n ja R.B:n pyytämän asiakirjan. Vakuusrahasto oli kuitenkin
koko ajan edellyttänyt erillisen salassapitosopimuksen allekirjoittamista.

Kysymys ei ollut rahoitustoimintalain 26 §:n alaisesta asiasta.
Erityistilintarkastuskertomus oli valtion vakuusrahastosta
annetun lain 14 a §:n nojalla teetetty asiakirja. Suomen
Säästöpankki - SSP Oy:llä ei ollut omistusoikeutta siihen, eikä
edes po. erityistarkastuskertomusta hallussaan. Tarkastuskertomus
oli valtion vakuusrahaston omistama asiakirja. Valtion
vakuusrahastosta annetun lain 14 a §:ään perustui myös
se, että valtion vakuusrahasto oli edellyttänyt kaikilta
asianomaisilta erillistä salassapitositoumusta ehtona erityistilintarkastuskertomuksen
luovuttamiselle. Kaikki muut osapuolet,
jotka olivat saaneet po. tarkastuskertomuksen, olivat antaneet
salassapitositoumuksen.

Valtion vakuusrahasto oli antanut myönteisen päätöksen pyyntöön
antaa asiakirjat R.B:lle ja M.K:lle. Myönteinen päätös
sisälsi ehdon salassapitosopimuksesta. Vakuusrahasto oli näin
tehdessään halunnut korostaa asiakirjojen erityistä luonnetta.
Vakuusrahasto ei ollut katsonut päätöksensä edellyttävän valitusosoituksen
antamista.

Sittemmin oli käynyt vain selville, etteivät M.K. ja R.B. halunneet
antaa erillistä salassapitositoumusta. Heidän viittauksensa
siihen, että he olisivat yleisten asiakirjain julkisuudesta
annetun lain 19 a §:n nojalla jo sinänsä sitoutuneet
pitämään asiat salaisina, ei ollut riittävä. Salassapitositoumuksella
oli nimenomaan haluttu korostaa mainitun säännöksen
velvoitteita.

5. LISÄVASTINE

R.B. ja M.K. ovat esittäneet 3.8.1994 päivätyssä lisävastineessaan,
ettei valtion vakuusrahaston vaatimus erillisen salassapitosopimuksen
allekirjoittamisesta perustunut valtion
vakuusrahastosta annettuun eikä mihinkään muuhunkaan lakiin.
Jos joku asia on esim. rahoitustoimintalain tai yleisten asiakirjain
julkisuudesta annetun lain mukaan pidettävä salassa,
on se pidettävä salassa riippumatta siitä, tehdäänkö tästä eri
sopimus vai ei. Viranomaisen väitetyllä "omistusoikeudella" ei
ole merkitystä asiakirjojen julkisuudesta annetun lain mukaisille
yleisille asiakirjoille.

Valtion vakuusrahaston johtokunta oli ilmoittanut tehneensä
myönteisen päätöksen asiakirjojen antamisesta R.B:lle ja
M.K:lle, ja että myönteinen päätös sisälsi ehdot salassapitosopimuksesta.
Vakuusrahasto ei kuitenkaan ollut toimittanut
tuota päätöstä ainakaan heille. Suomen Säästöpankki-SSP Oy:n
oikeudenkäyntiasiamiehen kirjallinen yhteydenotto ei voinut
korvata viranomaisen velvollisuuksia yksityistä kansalaista
kohtaan.

R.B. ja M.K. ovat ilmoittaneet Kotkan käräjäoikeuden 3. osaston
lähettäneen heille 14.6.1994 päivätyllä kirjeellä po. erityistarkastuskertomuksen
ja siitä annetun asianajajan lausunnon.
Nämä asiakirjat oli Kotkan käräjäoikeuden päätöksellä
17.6.1994 julistettu salaisiksi kymmenen vuoden ajaksi, koska
ne sisälsivät sellaisia asiakastietoja, jotka on talletuspankkien
toiminnasta annetun lain 58 §:n mukaisesti pidettävä salassa.
Se seikka, että ensin oli vastoin lakia kieltäydytty
antamasta asiakirjoja ja sitten annettu ne, ei kuitenkaan tehnyt
tekoa eli kieltäytymistä tekemättömäksi.

Kyseinen Tilintarkastustoimisto A.A. Oy:n tarkastuskertomus
Suomen Säästöpankki-SSP Oy:n Etelä-Kymen säästöpankkialueelta
ei sisältänyt mitään toimenpide-ehdotuksia Etelä-Kymen Säästöpankin
hallitusta tai Karhulan paikallishallitusta vastaan.
Valtion vakuusrahasto ei ilmeisestikään tämän vuoksi ollut halunnut
antaa tuota erityistarkastuskertomusta, johon mm. R.
B:iä ja M.K:aa vastaan nostettujen kanteiden oli väitetty perustuvan,
heille asianosaisina tiedoksi. Samoin oli ymmärrettävää,
ettei vakuusrahasto ollut esittänyt kertomusta niiltä
osin, kuin siinä ei ollut asiakkaita koskevia, siis salaisina
pidettäviä tietoja Suomen Säästöpankki Oy:n yhtiökokoukselle,
vaan oli siellä väittänyt suoritetun erityistarkastuksen tuoneen
esiin moitittavia tekoja.

Suomen Säästöpankki Oy:n johtokunta oli valtion vakuusrahaston
esityksestä päättänyt hyväksyä lopullisesti mm. R.B:iä ja
M.K:aa vastaan ajetut kanteet ja haastehakemuksen sisällön ilman,
että sillä oli ollut käytettävissään sitä tarkastuskertomusta,
jossa "tarkastuksessa havaitut väärinkäytökset" olivat
mukamas tulleet esiin.

Käsiteltäessä R.B:iä ja M.K:aa ym. vastaan nostettuja kanteita
oli lähdetty siitä, että pankin erään tulosyksikön johtajana
luoton myöntämishetkellä toimineen henkilön johtamalle yhtiölle
oli myönnetty pankkitakaus. Tarkastuskertomuksessa oli kuitenkin
selvästi todettu, ettei po. luotonsaaja enää ollut
säästöpankin palveluksessa tuona luotonmyöntämisajankohtana.
Kyseinen tarkastuskertomus oli ollut valtion vakuusrahastolla
ja asianajajalla koko ajan käytössään. Asiassa oli mahdollisesti
erehdytetty joko valtion vakuusrahastoa viranomaisena
tai Suomen Säästöpankki SSP Oy:n yhtiökokousta tai johtokuntaa
tuomalla esiin kyseinen väärä tieto.

Asianajaja oli, saadakseen vapaasti laskuttaa Suomen Säästöpankki-
SSP Oy:tä ja tätä kautta kuluttaa veronmaksajien rahoja,
halunnut nostaa mahdollisimman monta kannetta millä tahansa
keksimällään perusteella välittämättä ammattitarkastajien
lausunnoista, mitä omanvoitonpyyntöistä toimintatapaa yhteiskunnan
varoilla tehtynä ei voinut hyväksyä. R.B. ja M.K. ovat
kiinnittäneet viranomaisten ja asianajajien ylimpänä valvojana
toimivan oikeuskanslerin huomiota asiaan. Oikeuskanslerilla on
oikeus saada käyttöönsä tarkastuskertomus tosiseikkojen varmistamiseksi
näiltä osin.

6. RATKAISU

R.B. ja M.K. ovat, paitsi pyytäneet oikeuskansleria tutkimaan
valtion vakuusrahaston toimintaa asiakirjojen saamista koskevalta
osalta, myös arvioineet puoleltaan kriittisesti eräitä
riita-asiaan kuuluvia asiakysymyksiä, asianajajan menettelyä
sekä vakuusrahaston silloisen johtajan Heikki Koiviston toimintaa
eräiltä muilta osin. Näissä kohdin totean seuraavaa.

6.1. Riita-asiaan kuuluvat asiakysymykset

R.B. ja M.K. ovat pyytäneet oikeuskansleria puuttumaan siihen,
että heitä vastaan nostetut kanteet saattoivat perustua vääriin
tietoihin ja erehdyttämiseen. Tällaiset vastaajapuolen
puolustuksekseen esittämät väitteet käsitellään riita-asiain
oikeudenkäynnissä, johon yhteyteen niiden selvittäminen ja
tutkiminen kuuluu.

Kysymyksessä oleva asia on tullut vireille 30.12.1993. Kotkan
käräjäoikeus on pitänyt siinä valmisteluistunnot 23.3.1995 ja
31.3.1995 sekä pääkäsittelyn 10.4.1995 ja 27.4.1995 välisenä
aikana.

Kotkan käräjäoikeus on 1.6.1995 antamassaan tuomiossa nro 2014
hylännyt kanteen.

Ratkaisuun on haettu Kouvolan hovioikeudessa muutosta ja asia
on siellä vireillä.

Oikeuskanslerilla ei ole toimivaltaa arvioida riita-asiaan
liittyviä asiakysymyksiä eikä syytä puuttua tuomioistuimessa
vireillä olevaan asiaan tältä osin.

6.2. Asianajajan menettely

Asianajajan tulee asianajajista annetun lain 5 §:n 1 momentin
mukaan rehellisesti ja tunnollisesti täyttää hänelle uskotut
tehtävät sekä kaikessa toiminnassaan noudattaa hyvää asianajajatapaa.
Hän on velvollinen parhaan kykynsä mukaan valvomaan
päämiehensä oikeutta ja etua. Asianajajalla on tässä tarkoituksessa
eräänä keinona harkintavaltansa puitteissa mahdollisuus
nostaa oikeudessa kanne päämiehensä edun valvomiseksi.

Asianajajien toiminnan valvonta vastapuolen käyttämän asiamiehen
osalta kuuluu valvonta-asiana ensisijassa Suomen Asianajajaliiton
hallitukselle, jonka puoleen asiassa vastapuolen on
tarvittaessa mahdollista kääntyä. Asianajajayhdistyksen hallituksen
on lain 6 §:n 1 momentin nojalla valvottava, että
asianajajat esiintyessään tuomioistuimessa tai muun viranomaisen
luona sekä muussakin toiminnassaan täyttävät velvollisuutensa.

Asia ei tässä vaiheessa johda puoleltani enempään.

6.3. Koiviston toiminta korvauskanteita nostettaessa

Kantelussa on arvosteltu myös valtion vakuusrahaston ja sen
johtajan Heikki Koiviston toimintaa päätettäessä vahingonkorvauskanteiden
nostamisesta ja valtakirjan antamisesta asianajajalle.
Kirjoituksissa ei ole tuotu esiin todennäköisiä syitä
sen tueksi, että riita-asiassa olisi menetelty vastoin virkavelvollisuuksia
tai muutoin harkintavalta ylittäen. Tällaiset
toimet sisältyvät vakuusrahastolle laissa säädettyjen tehtävien
hoitamiseen.

Siltä osin kuin Koivisto on toiminut po. asiassa yksityisten
rahalaitosten puolesta, kysymys on ensisijaisesti yksityisoikeudellisesta
asiasta, jonka arvioiminen ei kuulu oikeuskanslerin
toimivaltaan. Totean kuitenkin tässä yhteydessä sen, että
olen 28.4.1995 antamassani ratkaisussa dnro 3/51/95 yleisen
edun vuoksi kiinnittänyt huomiota eräisiin eturistiriitoihin
ja esteellisyyksiin, joita oli saattanut syntyä valtion vakuusrahaston
johtajana 31.5.1995 saakka toimineen Koiviston
osalta.

6.4 Asiakirjojen saamispyynnön käsittelyn perusteet

6.4.1 Tapahtumien pääpiirteet

R.B. ja M.K. olivat heitä vastaan 30.12.1993 nostetun oikeudenkäynnin
tultua vireille 7.1.1994 Vakuusrahastolle osoitetulla
kirjallisella pyynnöllä vaatineet saada tiedon mm. heidän
toimiaan koskevista kantelukirjoituksessa mainituista erityistilintarkastuskertomuksesta
ja asianajajan lausunnosta.

Valtion vakuusrahasto oli toimittanut R.B:n ja M.K:n sille
osoittaman, erityistilintarkastuskertomusta ja asianajajan
lausunnon saamista koskevan pyynnön hoidettavaksi Suomen Säästöpankki
- SSP Oy:n puolesta. Asiakirjojen antamisesta oli ensi
vaiheessa kokonaan kieltäydytty. Tästä oli ilmoitettu Suomen
Säästöpankki - SSP Oy:n 4.2.1994 päivätyllä kirjeellä. Sen
mukaan vakuusrahasto ei ollut katsonut voivansa luovuttaa pyydettyjä
tietoja.

R.B. ja M.K. olivat uudistaneet pyyntönsä asiakirjojen saamisesta
vakuusrahastolle osoitetulla 7.2.1994 päivätyllä kirjeellään.
He olivat samalla vaihtoehtoisesti pyytäneet valtion
vakuusrahastolta valituskelpoista päätöstä.

Vakuusrahasto on esittänyt selvityksessään, että pyydettyä aineistoa
olisi oltu valmiita antamaan, mutta ainoastaan salassapitositoumusta
vastaan. R.B. ja M.K. ovat puolestaan esittäneet
lisävastineessaan, ettei vakuusrahasto ollut toimittanut
heille sellaista myönteistä päätöstä asiakirjojen antamisesta,
joka olisi sisältänyt salassapitosopimusta koskevan ehdon.
R.B. ja M.K. eivät olleet suostuneet tekemään tällaista sitoumusta.
Vakuusrahasto ei ollut katsonut ratkaisunsa edellyttävän
valitusosoituksen antamista.

Asiakirjoista ei ilmene, että vakuusrahasto olisi tehnyt
asiassa kirjallisen päätöksen, jonka se olisi toimittanut
R.B:lle ja M.K:lle.

6.4.2 Sovellettavat lainkohdat

Yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain (83/51) 1 §:n
mukaan yleiset asiakirjat ovat julkisia. Lain 2 §:n mukaan
yleisiä asiakirjoja ovat viranomaisen laatimat ja antamat sekä
sille lähetetyt tai annetut asiakirjat, jotka ovat sen hallussa.

Lain 9 §:n mukaan salassa on pidettävä sellainen asia tai
asiakirja, josta niin on lailla säädetty. Asetuksella voidaan
asia tai asiakirja säätää salassa pidettäväksi mm., mikäli
valtion tai itsehallintoyhdyskunnan tai yksityisen liiketoimen
varmistaminen sitä vaatii (673/91).

Salassapitoa koskevia säännöksiä on luottolaitostoiminnasta
annetun lain (1607/93) 94 §:ssä. Sen nojalla luottolaitosten
toimielinten jäsenet tai niiden palveluksessa olevat eivät saa
ilmaista asiakkaiden tai muiden henkilöiden taloudellista asemaa
tai liikesalaisuuksia koskevia tietoja ilman heidän suostumustaan.

Valtion vakuusrahastosta annetun lain 18 §:ssä on säädetty rahaston
johtoelinten ja sen palveluksessa olevien henkilöiden
salassapitovelvollisuudesta.

Vaikka asiakirja ei ole julkinen, hakijalla, valittajalla sekä
muulla, jonka etua, oikeutta tai velvollisuutta asia koskee
(asianosainen), on asiakirjain julkisuudesta annetun lain
19 §:n (601/82) mukaan oikeus saada tieto asiakirjasta, jos se
voi tai on voinut vaikuttaa asian käsittelyyn. Tieto edellä
tarkoitetusta asiakirjasta voidaan kuitenkin jättää antamatta,
jos tiedon antaminen olisi vastoin erittäin tärkeää yleistä
tai yksityistä etua, eikä asiakirja kuulu riita- tai rikosasian
oikeudenkäyntiaineistoon.

Yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain 19 a §:n
(601/82) mukaan asianosainen ei saa ilmaista sivulliselle
19 §:n nojalla saamiaan salassa pidettäviä tietoja, jotka koskevat
muita kuin asianosaista itseään. Asianosaisen edustajalla
tai avustajalla on sama salassapitovelvollisuus kuin asianosaisella.

Jos asianomainen virkamies kieltäytyy antamasta tietoa asiakirjasta,
on tiedon pyytäjällä lain 8 §:n 1 momentin (472/87)
mukaan oikeus saada asia viranomaisen ratkaistavaksi. Viranomaisen
ratkaisusta on oikeus valittaa siinä järjestyksessä,
jossa kyseisen viranomaisen päätökseen yleensä haetaan muutosta.
Jos sellaista muutoksenhakumenettelyä ei ole, tehdään valitus
sille viranomaiselle, jonka alainen päätöksen tehnyt viranomainen
on. Jollei tällaista viranomaista ole, valtion viranomaisen
ratkaisusta valitetaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle
ja muun viranomaisen ratkaisusta lääninoikeudelle. Valituksen
johdosta annettuun ratkaisuunkin saa hakea muutosta tavallista
muutoksenhakutietä. Edellä 1 momentissa mainittu asia
on viipymättä käsiteltävä.

6.4.3 Asiakirjain julkisuudesta

Viranomaisten hallussa olevat yleiset asiakirjat ovat julkisia
ja jokaisella on oikeus saada niistä tieto. Yleisöjulkisuuden
tarkoituksena on lähinnä tarjota kansalaisille mahdollisuus
viranomaistoiminnan yleiseen valvontaan. Asianosaisjulkisuus
on pääasiassa oikeussuojakeino. Sen tarkoituksena on taata
asianosaiselle mahdollisuus omien etujensa ja oikeuksiensa
valvomiseen. Asianosainen voi saada tietoja sellaisestakin
asiasta, joka ei ole julkinen yleisölle. Yleisten asiakirjain
julkisuudesta annetun lain säännösten nojalla asianosaisella
on pääsääntöisesti oikeus tutustua hänestä itsestään laadittuun
asiakirja-aineistoon.

Koska pyrkimyksenä on julkisuuden lisääminen, on salassapito
pyrittävä rajaamaan sellaisiin tapauksiin, joissa on ilmeinen
salaamistarve. Salassapito edellyttää nimenomaista säännöstä
tai määräystä. Jos asianomainen virkamies kieltäytyy antamasta
tietoa asiakirjasta, on tiedon pyytäjällä oikeus saada asia
viranomaisen ratkaistavaksi. Viranomaisen ratkaisuun voidaan
hakea muutosta.

6.5. Vakuusrahaston menettely asiakirjojen luovuttamisessa

6.5.1 Asianosaisen oikeus asiakirjoihin

Asianosaisen oikeus saada tämäntapaisessa asiassa tiedokseen
salassa pidettäviä asiakirjoja lienee aikaisemmin ollut sinänsä
jossakin määrin tulkinnanvarainen. Lainmukaisena pidettävä
tulkinta ilmenee korkeimman hallinto-oikeuden samantyyppisessä
asiassa 27.10.1993 äänestyksen jälkeen (3:2) antamasta päätöksestä
dnro 6786/1/92. Korkein hallinto-oikeus on siinä katsonut,
että asianosaisella oli oikeus asiakirjoihin. Vastaavanlainen
kanta oli omaksuttu yksimielisesti ratkaistussa tapauksessa
29.1.1991, taltio 242 (KHO 1991 A 4).

Ensin mainittu ratkaisu on pääpiirteissään seuraava.

Pankkitarkastusvirasto oli hylännyt hakijan pyynnön saada jäljennös
virastolle lausuntopyyntöasian yhteydessä tulleista
kahden asianajajan ja erään varatuomarin laatimista muistioista
sekä asiaan liittyvistä lähetekirjeistä ja saatteista. Korkein
hallinto-oikeus on katsonut, että pyydetyt asiakirjat
olivat pankkitarkastusvirastolle saapuneina yleisiä asiakirjoja.
Hakija oli asianosainen asiassa, jossa selvitettiin hänen
mahdollista vastuutaan ja korvausvelvollisuuttaan erään pankin
toimitusjohtajana. Pankki oli pyytänyt pankkitarkastusviraston
lausuntoa muun ohella kyseisten asiakirjojen perusteella henkilön
vastuuta koskevassa asiassa, minkä lausunnon virasto oli
antanutkin lausuntoon sisältyvine kehotuksineen pankille. Sen
estämättä, että asiakirjoihin mahdollisesti sisältyi salassapidettäviä
tietoja, hakijalla oli yleisten asiakirjain julkisuudesta
annetun lain 19 §:n nojalla asianosaisena oikeus saada
tieto asiakirjoista.

Totean, että hallintoviranomaisten edellytetään noudattavan
ylimpien tuomioistuinten ratkaisuista ilmeneviä oikeusperiaatteita.
Valtion vakuusrahaston olisi mielestäni tullut järjestää
R.B:n ja M.K:n nähtäviksi asiakirjat sen tulkinnan mukaisesti,
jonka korkein hallinto-oikeus oli edellä kerrotuissa
tapauksissa omaksunut.

6.5.2 Salassapitositoumuksen vaatiminen

Asianosainen on salassapitovelvollinen tietoonsa saamistaan
muita koskevista tiedoista sen mukaisesti, kuin yleisten asiakirjain
julkisuudesta annetun lain 19 a §:ssä säädetään. Tämä
lakiin perustuva salassapitovelvollisuus on voimassa riippumatta
asiakirjan saamista koskevaan ratkaisuun liitetyistä
kannanotoista.

Jos asianosainen saa tiedokseen itseään koskevien tietojen
ohella myös muita koskevia salassa pidettäviä asiakirjoja, on
sinällään asianmukaista, että häntä muistutetaan muita koskevasta
salassapitovelvollisuudesta kiinnittämällä huomiota
yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain 19 a §:n säännökseen
ja sen tehosteena olevaan lain 27 §:n rangaistussäännökseen
sekä niiden sisältöön. Tällaisten tietojen antaminen
eteenpäin mitätöisi salassapitojärjestelmän. Huomion kiinnittäminen
tapahtuu viranomaisen yksipuolisin, tiedon pyytäjälle
annettavin tahdonilmaisuin. Rikosoikeudellisesti sanktioidun
salassapitovelvollisuuden luovat oikeusvaikutukset johtuvat
suoraan laista.

Kysymys asianosaisen velvollisuudesta allekirjoittaa häneltä
mahdollisesti edellytettävä salassapitositoumus, jotta hän
saisi tiedon asiakirjoista, on arvioitava julkisoikeudellisesta
tiedonsaantioikeudesta erillään. Asiakirjain julkisuudesta
annetun lain säännökset eivät näytä tuntevan tällaisia sitoumuksia.
Sanotun lain 3 a luvun (Asianosaisen oikeus asiakirjaan)
esitöissä niitä ei myöskään ole käsitelty. Asiakirjojen
julkisuutta koskevia säännöksiä on tämän vuoksi tulkittava siten,
että asianosaisella on laissa turvattu tiedonsaantioikeus
sitoumuksen antamisesta riippumatta. Muunlainen käsitys edellyttäisi
tuekseen laissa olevaa säännöstä.

6.5.3 Asian hoitamisen siirtäminen

Valtion vakuusrahasto näyttää esillä olevassa tapauksessa
siirtäneen asiakirjojen saamista koskevien pyyntöjen edellyttämät
käytännön järjestelyt ja tiedusteluihin vastaamisen pois
itseltään. Totean, että mikäli tehtävä annetaan asianosaisen
palvelutarkoituksessa joustavuussyistä muiden hoidettavaksi,
viranomaisen tulee varmistua siitä, että käsittely toteutetaan
asianmukaisesti ja lain vakuusrahastolta edellyttämällä tavalla.
Asian hoitamisen antamisesta muiden kuin viranomaisen itsensä
tehtäväksi on asiakirjojen pyytäjälle ilmoitettava. Viranomaiselle
kuuluvan toimivallan ja vastuun siirtäminen muille
ei sen sijaan ole ilman siihen oikeuttavaa säännöstä mahdollista.

6.5.4 Päätöksen ja valitusosoituksen antaminen

Viranomaisen velvollisuuksiin kuuluu lain mukaan viipymättä
vastata sille esitettyyn asiakirjojen saamista koskevaan pyyntöön.

Valtion vakuusrahaston olisi tullut yleisten asiakirjain julkisuudesta
annetun lain säännösten perusteella antaa ja toimittaa
R.B:lle ja M.K:lle heidän pyytämänsä asiakirjat. Tässä
yhteydessä olisi ollut asianmukaista kiinnittää huomiota
yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain 19 a ja 27 §:n
sisältöön.

Kun asiakirjajäljennöksiä kuitenkaan ei ollut heille luovutettu,
olisi asiassa joka tapauksessa ollut annettava sanotun
lain 8 §:n nojalla päätös ja siinä esitettävä ratkaisun perustelut.
Tällöin asianomaisilla olisi ollut mahdollisuus saattaa
kysymys kieltäytymisen syiden oikeellisuudesta muutoksenhakutuomioistuimen
arvioitavaksi.

6.6. Johtopäätökset

Totean, että hallintoviranomaisten edellytetään noudattavan
lakia ja ylimpien tuomioistuinten ratkaisuista ilmeneviä oikeusperiaatteita.
Tämän vuoksi valtion vakuusrahaston olisi
pitänyt huolehtia ja varmistua siitä, että sille esitettyjen
pyyntöjen nojalla R.B:lle ja M.K:lle korkeimman hallinto-oikeuden
omaksuman tulkinnan mukaisesti olisi toimitettu po.
asiakirjat. Tieto asiakirjoista olisi ollut annettava hakijoille
sitoumuksesta riippumatta, koska velvollisuus salassapitoon
syntyy suoraan lain nojalla. Kielteisessä tapauksessa
vakuusrahaston olisi ollut viipymättä tehtävä asiassa perusteltu,
yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain 8 §:n
edellyttämä valitusosoituksin varustettu päätös.

Näissä kohdin (kohdat 6.5.1, 6.5.2 ja 6.5.4) vakuusrahasto on
rikkonut asiassa noudatettavia säännöksiä.

Edellä sanotun perusteella ja huomioon ottaen myös sen, että
R.B. ja M.K. ovat saaneet ko. asiakirjat tietoonsa 17.6.1994
ja että asia on hovioikeudessa vireillä, huomautan vastaisen
varalle valtion vakuusrahastoa menettelyn virheellisyydestä.

Lisäksi kiinnitän vakuusrahaston huomiota edellä ilmeneviin
muihinkin lain edellyttämiin tiedon antamisessa noudatettaviin
menettelytapoihin (Asian hoitamisen siirtäminen, kohta 6.5.3).

6.7. Lopputoimet

Edellä sanotussa tarkoituksessa lähetän jäljennöksen tästä
päätöksestä valtion vakuusrahastolle. Jäljennöksen siitä lähetän
myös valtiovarainministeriölle tiedoksi.

Kantelun liitteet palautetaan tämän mukana."

Finlex ® on oikeusministeriön omistama oikeudellisen aineiston julkinen ja maksuton Internet-palvelu.
Finlexin sisällön tuottaa ja sitä ylläpitää Edita Publishing Oy. Oikeusministeriö tai Edita eivät vastaa tietokantojen sisällössä mahdollisesti esiintyvistä virheistä, niiden käytöstä käyttäjälle aiheutuvista välittömistä tai välillisistä vahingoista tai Internet-tietoverkossa esiintyvistä käyttökatkoista tai muista häiriöistä.