20.7.1995

Sosiaali- ja terveysministeriön huomiota kiinnitetty riittävän laaja-alaisen kuulemisen tarpeellisuuteen lainvalmistelussa ja maksuperustelainsäädännön tulkintaan suoritteiden maksuttomuudesta, kun asiakirjajäljennöksiä annetaan lausuntoa varten vireillä olevista lainsäädäntöhankkeista. Kannanotot saatettu myös valtiovarainministeriön tietoon.

Suomen Kuluttajaliitto oli pyytänyt sosiaali- ja terveysministeriöltä saada tulla kuulluksi hallituksessa valmistellusta luonnoksesta alkoholilaiksi. Ministeriö ei ollut pitänyt liiton kuulemista tarpeellisena. Liitto oli kuitenkin saanut antaa asiassa oma-aloitteisen lausunnon, mutta oli joutunut maksamaan lakiehdotusluonnoksesta kopioimismaksun.

Oikeuskansleri on todennut antamassaan ratkaisussa mm. seuraavaa.

Yleisesti voidaan arvioida, että lainvalmistelun lopputuloksen laadun kannalta kuultavien piirin pitäisi olla mahdollisimman laaja. Valmistelun kiireeseen vedoten ei tulisi aiheettomasti rajata kuultavia tahoja ja asettaa kohtuuttoman lyhyitä reagointiaikoja. Jos kansalais- ja etujärjestöt haluavat esittää lainvalmisteluasiassa näkemyksensä, tällaista pyyntöä ei olisi syytä evätä. Kun otetaan huomioon lainvalmistelun luonne sekä kuulemis- ja lausuntomenettelyjen tarkoitus, olisi erityisesti yhteiskunnallisesti merkittävien lakien valmistelussa pyrittävä kuulemaan kaikkia niitä ryhmiä ja tahoja, joiden alalla suunniteltu lainsäädäntö vaikuttaa. Lainsäädännön onnistuneisuus edellyttää, että mahdollisimman monet erilaiset perustellut yhteiskunnalliset mielipiteet ja näkemykset tulevat esille ja arvioitaviksi asiassa. Tasapuolisuuden ja oikeasuhtaisuuden sekä avoimuuden noudattaminen lausuntoja pyydettäessä on tärkeää ja myös hyvän lainvalmistelutavan mukaista.

Asiassa oli esitettävissä varteenotettavia perusteluja sen näkökannan tueksi, että Suomen Kuluttajaliiton kuulemista alkoholilain esitysluonnoksesta olisi ollut pidettävä hyvän lainvalmistelutavan kannalta tuossa valmisteluvaiheessa tarpeellisena.

Sillä seikalla, kuuleeko viranomainen jotakin tahoa lainvalmistelussa, on käytännöllisiä seuraamuksia maksujen kannalta. Asiakirjajäljennös, jonka viranomainen antaa tässä tarkoituksessa, on maksuton. Viranomaisen suoritteen tuottaminen ei tällöin johdu vastaanottajasta.

Suomen Kuluttajaliiton esittämällä pyynnöllä alkoholilakiluonnoksen saamisesta lausunnon antamista varten oli selkeä yhteys lainvalmisteluun liittyviin viranomaisen tehtäviin. Asiassa olisi ollut lain puitteissa mahdollisuus, ja myös suositeltavaa, menetellä siten, että sosiaali- ja terveysministeriö, arvioituaan tilanteessa kuulemisen tarpeelliseksi, olisi antanut jäljennöksen maksuttomana.

"1. KANTELUKIRJOITUS

Suomen Kuluttajaliitto on kertonut oikeuskanslerille 18.3.1994 osoittamassaan kirjoituksessa, että uusi alkoholilaki (1143/94) oli ollut valmisteltavana sosiaali- ja terveysministeriössä. Mainittu laki tuli olemaan erittäin keskeinen Suomen alkoholipolitiikan kannalta. Siihen kohdistui suuri julkinen mielenkiinto. Sekä alalla toimivilla elinkeinonharjoittajilla että kuluttajia suomalaisessa yhteiskunnallisessa keskustelussa edustavilla kuluttajajärjestöillä oli perusteltuja syitä odottaa, että alkoholilainsäädännön uudistamisesta käytäisiin avoin ja kriittinen julkinen keskustelu. Terveyspoliittisten näkökohtien rinnalla alkoholilainsäädännön valmistelussa tuli ottaa huomioon kuluttajien odotukset ja elinkeinopoliittiset näkökohdat.

Sosiaali- ja terveysministeriö oli halunnut Suomen Kuluttajaliiton näkemyksen mukaan valmistella alkoholilain kaikkien hyvään lainvalmistelutapaan kuuluvien periaatteiden vastaisesti. Julkisen keskustelun välttäminen asiasta lakiehdotuksen valmistelun jokaisessa vaiheessa oli ollut liiton mielestä ministeriön nimenomainen pyrkimys. Viimeisimmästä luonnoksesta oli pyydetty lausunnot erittäin nopeassa aikataulussa ja hyvin suppealta piiriltä.

Suomen Kuluttajaliitto oli tuonut julki kiinnostuksensa esittää näkemyksiään alkoholipolitiikan suunnasta tulevaisuudessa. Sosiaali- ja terveysministeriö oli ilmoittanut, ettei se pyydä kuluttajataholta lausuntoa asiassa.

Ministeriö oli kuitenkin antanut Suomen Kuluttajaliitolle mahdollisuuden lausua näkemyksensä viimeisimmästä eli 7.3.1994 päivätystä lakiluonnoksesta. Luonnos oli annettu Suomen Kuluttajaliitolle maksua vastaan, kun se oli käyty hakemassa suoraan ministeriöstä. Ministeriölle oli tällöin maksettava 248 markkaa. Summa johtui lakiehdotuksen kopiointikustannuksista.

Suomen Kuluttajaliiton mielestä sosiaali- ja terveysministeriön menettely oli ristiriidassa julkisuuslainsäädännön kanssa. Se rikkoi myös valtion maksuperustelain (150/92) 5 §:n 3 kohdan nimenomaista määräystä. Valtion maksuperustelain nojalla annetut ministeriöiden päätökset voivat olla ristiriidassa valtionhallinnon palveluperiaatteen ja hallinnon avoimuuden kanssa, jos niitä käytetään väärin mm. hallinnon julkisuuden rajoittamiseen.

Suomen Kuluttajaliiton mielestä sosiaali- ja terveysministeriön 21.12.1993 antama päätös sosiaali- ja terveysministeriön maksullisista suoritteista (1653/93) oli valtion maksuperustelain vastainen, koska siinä ei ole lain 5 §:n mukaista varausta. Esim. vastaavassa opetusministeriön päätöksessä opetusministeriön suoritteiden maksullisuudesta (169/94) todetaan nimenomaan, että muutoin liiketaloudellisin perustein hinnoiteltavat suoritteet ovat maksuttomia silloin, kun ne liittyvät ministeriön neuvonta-, opastus-, tiedotus- tai selvitystoimintaan.

Edellä sanottuun viitaten Suomen Kuluttajaliitto on pyytänyt oikeuskansleria

1) selvittämään, ovatko sosiaali- ja terveysministeriön käyttöön ottamat "lainvalmisteluun vaikuttamismaksut" julkisuusperiaatteen mukaisia ja ryhtymään toimenpiteisiin tällaisten maksujen perimisen lopettamiseksi kaikissa ministeriöissä;

2) arvioimaan, onko tarvetta ryhtyä toimiin maksuperustelain muuttamiseksi, jotta keinotekoisia maksuja ei käytettäisi julkisuusperiaatetta loukkaavalla tavalla;

3) valvomaan ministeriöiden maksuperustelain nojalla antamien päätösten soveltamista julkisuusperiaatetta kunnioittavalla tavalla;

4) ryhtymään toimenpiteisiin sosiaali- ja terveysministeriön maksullisista suoritteista antaman päätöksen (1653/93) muuttamiseksi valtion maksuperustelain mukaiseksi;

5) arvioimaan, onko ryhdyttävä toimiin nyt valmistellun alkoholilain hylkäämiseksi heikon, julkisuusperiaatetta ja tasapuolisuutta loukanneen lainvalmistelun vuoksi; ja

6) ryhtymään toimenpiteisiin alkoholilain valmistelun käynnistämiseksi hyvän lainvalmistelutavan mukaisesti.

2. HANKITUT SELVITYKSET

Sosiaali- ja terveysministeriöltä on hankittu kirjoituksen johdosta menettelyn perusteista selvitys kantelussa lainvastaisiksi arvioitujen toimintojen johdosta.

Valtiovarainministeriöltä on hankittu lausunto siltä osin, kuin asiassa on kysymys valtion maksuperustelainsäädännön alaan kuuluvista seikoista.

Suomen Kuluttajaliitto on antanut selvityksen ja lausunnon johdosta vastineensa.

Lisäksi tänne on hankittu täydentävänä selvityksenä sosiaali- ja terveysministeriöstä nähtäviksi jäljennökset alkoholilakiluonnoksen (7.3.1994) käsittelyä koskevista diaarilehdistä, Suomen Kuluttajaliiton sosiaali- ja terveysministeriölle 18.3.1994 antamasta lausunnosta ja liitolle 14.3.1994 osoitetusta jäljennöksen saamista koskevasta kopioimismaksusta.

2.1 Sosiaali- ja terveysministeriön selvitys

Sosiaali- ja terveysministeriö on esittänyt 27.4.1994 päivätyssä, vt. kansliapäällikkö Markku Lehdon ja vt. ylitarkastaja Ismo Tuomisen allekirjoittamassa selvityksessä, että sosiaali- ja terveysministeriö oli 17.3.1992 asettanut työryhmän selvittämään alkoholilainsäädännön muutostarpeita. Siinä olivat olleet edustettuina sosiaali- ja terveysministeriö, kauppa- ja teollisuusministeriö, valtiovarainministeriö, Oy Alko Ab sekä Alkoholipoliittinen tutkimuslaitos. Työryhmä oli jättänyt ensimmäisen osamietintönsä 2.11.1992 ja laajemman kokonaismietinnön 4.6.1993.

Työryhmän mietinnöstä oli pyydetty lausunnot useilta ministeriöiltä ja monilta muilta tahoilta. Mietinnöt olivat olleet saatavissa sosiaali- ja terveysministeriöstä ja mahdollisuus lausunnon antamiseen oli annettu kaikille sitä haluaville. Luonnos hallituksen esitykseksi alkoholilaiksi ja siihen liittyväksi muuksi lainsäädännöksi perustui työryhmän ehdotuksiin.

Harkittaessa sitä, keiltä ministeriö oli pyytänyt lausuntoa, oli otettu huomioon ennen kaikkea se, että uudistus vaikuttaa välittömästi lähinnä elinkeinonharjoittajiin. Tämän lisäksi esityksestä olivat saaneet antaa lausunnon kaikki tätä haluavat. Asiakirjan kopiosta oli tällöin peritty voimassa olevan sosiaali- ja terveysministeriön palveluhinnaston mukainen maksu kaikilta muilta paitsi niiltä, joilta ministeriö oli kirjallisesti pyytänyt lausunnon. Esityksestä oli lisäksi annettu suppeita osia erikseen ilmaiseksi.

Yleisten asiakirjain julkisuudesta annetussa laissa tarkoitettu tiedonsaantioikeus oli ministeriön käsityksen mukaan toteutunut lainvalmistelun yhteydessä. Alkoholilainsäädännön valmistelun eri vaiheissa oli kuultu mahdollisimman laajasti niitä tahoja, joiden toimintaan lainsäädännön muutos keskeisimmin vaikuttaa. Esitysluonnos oli ollut sen lausuntokierrokselle lähettämisen jälkeen luettavissa ja kopioitavissa sosiaali- ja terveysministeriössä.

Sosiaali- ja terveysministeriö on esittänyt, että valtion viranomaisten suoritteet on varsin laajasti säädetty maksullisiksi. Vastaanottajan tilaamat suoritteet ovat pääsääntöisesti maksullisia. Viranomaisten neuvot, ohjeet, opastus ja tiedottaminen ovat kuitenkin valtion maksuperustelain 5 §:n 3 kohdan mukaan maksuttomia, jos niistä aiheutuu vain vähäisiä kustannuksia.

Hallituksen esitysluonnoksesta oli peritty sosiaali- ja terveysministeriön palveluhinnaston mukainen kopiointimaksu. Hinnasto perustui ministeriön päätökseen sosiaali- ja terveysministeriön maksullisista suoritteista (1653/93). Kopiointimaksu 2 markkaa sivulta oli muihin virastoihin verrattuna alhainen. Esitysluonnos oli käsittänyt kaikkiaan 124 sivua, jolloin asiakirjan kokonaiskustannus oli ollut 248 markkaa. Niiden tiedustelijoiden määrä, jotka olisivat halunneet koko asiakirjan, oli ollut kymmeniä. Mikäli esitysluonnosta olisi jaettu ilmaiseksi kaikille sitä haluaville, tiedottamisen kustannukset eivät olisi olleet vähäiset.

Tiedottamista näin laajasta lainvalmisteluhankkeesta jakamalla esitysluonnoksesta ilmaisia kappaleita pyytäjille ei voida pitää lain mukaisena. Kustannusten suuruudesta ja tiedotustavan tarkoituksenmukaisuudesta johtuen sosiaali- ja terveysministeriön menettelyn ei voida katsoa olleen ristiriidassa valtion maksuperustelain kanssa. Hallinnon lainalaisuusperiaatetta toteutetaan sosiaali- ja terveysministeriössä siitä riippumatta, onko lain täytäntöönpanoa koskevaan ministeriön päätökseen kopioitu lain säännöksiä vai ei.

Sosiaali- ja terveysministeriö on katsonut, että sen menettely alkoholilainsäädännön valmistelun yhteydessä oli ollut sekä julkisuuslainsäädännön että valtion maksuperustelainsäädännön mukaista.

2.2 Valtiovarainministeriön lausunto

Valtiovarainministeriö on esittänyt 27.4.1994 päivätyssä lausunnossaan, että valtion maksuperustelain 4 §:ssä luetellaan suoritteet, joiden tulee olla maksullisia, ellei suoritteen maksuttomuudelle ole perusteltua syytä. Tällaisia suoritteita ovat mm. valtion viranomaisen tuottamat tavarat.

Lain 5 §:n mukaan maksuttomia tulee olla, jollei suoritteen maksullisuudelle ole erityistä syytä, mm. suoritteet, joiden tuottamisen ei voida katsoa kohdistuvan suoranaisesti yksittäiseen henkilöön, yritykseen eikä muuten tarkoin rajattuun ryhmään sekä viranomaisten neuvot, ohjeet, opastus ja tiedottaminen, jos näistä aiheutuu vain vähäisiä kustannuksia.

Sosiaali- ja terveysministeriön 21.12.1993 antaman päätöksen (1653/93) mukaan valtion maksuperustelain 7 §:ssä tarkoitetut suoritteet, jotka sosiaali- ja terveysministeriö hinnoittelee liiketaloudellisin perustein, on lueteltu päätöksen 2 §:ssä. Näitä ovat mm. valokopiot ja muut jäljennökset.

Maksuperustepäätöksissä saatettaisiin luetella kaikki muu lainsäädäntö ja kansainväliset sopimukset, joiden johdosta maksuperustelaki ja maksupäätös syrjäytyvät. Tarkoituksenmukaisuussyistä, päätösten muutostarpeiden vähentämiseksi ja yleisen luettavuuden johdosta niitä ei kuitenkaan yleensä ole sisällytetty maksupäätöksiin, vaan virkamiehille on annettu ohjeita ja heitä on koulutettu ottamaan huomioon muut säännökset yksittäistä maksupäätöstä tehdessään. Samoin viranomainen joutuu tekemään rajanvetoa maksuttomien ja maksullisten suoritteiden osalta. Maksutonta on maksuperustelain 5 §:n 1 kohdan nojalla se viranomaisen toiminta, joka tehdään valtion yleisessä intressissä. Sekä hallintomenettelylain johdosta että maksuperustelain nojalla erityisesti on maksutonta vähäinen neuvonta ja tiedotus.

Asiakirjojen julkisuus on eri asia kuin oman kappaleen tekeminen jokaiselle sen pyytäjälle. Asiakirjaan voi käydä tutustumassa viranomaisen luona. Vaikka asiakirjat ovat julkisia ja kaikkien saatavilla, viranomaiset eivät voi jo taloudellisista syistä lähteä siitä, että kopiot niistä toimitettaisiin kaikille pyytäjille maksutta. Maksullisuus on myös keino ohjata toimintaa.

Valokopiot eivät täytä maksuperustelain mukaista julkisoikeudellisen suoritteen määritelmää ja ne on näin ollen hinnoiteltava liiketaloudellisin perustein. Niitä ei kuitenkaan voi hinnoitella miten korkealle tahansa, eikä viranomainen saa käyttää hyväksi määräävää asemaansa hinnoittelussa. Tällaiset suoritteet tulisi pääsääntöisesti hinnoitella lähelle suoritteen omakustannushintaa.

Yleisesti arvioiden sosiaali- ja terveysministeriön hinnoittelu vastasi samaa suuruusluokkaa kuin asetuksen oikeaksi todistamattomista jäljennöksistä valtiolle perittävistä maksuista annetun, 31.12.1993 kumoutuneen asetuksen viimeisimmän muutoksen (819/91) mukaiset maksut.

2.3 Suomen Kuluttajaliiton vastine

Suomen Kuluttajaliitto on esittänyt 15.6.1994 päivätyssä vastineessaan, että keskeinen näkemysero liiton ja sosiaali- ja terveysministeriön välillä koski kuulemisen riittävyyttä valmistelun eri vaiheissa. Liiton mielestä kuuleminen oli ollut tietoisesti puutteellista. Kuluttajatahoja ei ollut valmistelun missään vaiheessa kuultu ministeriön aloitteesta. Tämä koski niin kuluttajien etujärjestöjä kuin kilpailuviranomaisiakin. Yhteistä unohdetuille tahoille oli ollut se, että niiden esittämät huomautukset olisivat olleet sosiaali- ja terveysministeriön kannalta todennäköisesti varsin kriittisiä.

Suomen Kuluttajaliiton kantelu pohjautui näkemykseen, että alkoholilain valmistelussa myös kuluttajien näkökannat olisi tullut ottaa huomioon. Tämä olisi tapahtunut pyytämällä lausunnot esim. kuluttaja- ja kilpailuviranomaisilta ja kuluttajajärjestöiltä. Niin ei ollut kuitenkaan tehty.

Sosiaali- ja terveysministeriö ei ollut noudattanut valtionhallinnon palveluperiaatetta ja hallinnon avoimuuden periaatetta hyvän lainvalmistelutavan edellyttämässä laajuudessa. Mainittuun kantelun ydinkohtaan sosiaali- ja terveysministeriö ei ollut ottanut selvityksessään kantaa.

Suomen Kuluttajaliitto oli halunnut kiinnittää huomiota valtion maksuperustelain ja julkisuuslainsäädännön tulkinnan ongelmiin ristiriitatilanteissa ja tahallisen suppeisiin lausuntokierroksiin hyvän lainsäädäntötavan näkökulmasta. Lainvalmistelu on niin keskeistä yhteiskunnallista toimintaa, että julkisuusperiaatteen ja avoimen tiedottamisen tulee syrjäyttää tarve suoritteiden liiketaloudelliseen hinnoitteluun myös epäselvissä tulkintatilanteissa. Kun Suomen Kuluttajaliitto oli pyytänyt alkoholilain luonnoksen voidakseen esittää siitä näkemyksensä, kysymys oli selvästi sellaisesta tiedottamisesta, jonka olisi pitänyt olla maksutonta.

Suomen Kuluttajaliiton mielestä sosiaali- ja terveysministeriön selvitys ja valtiovarainministeriön lausunto eivät antaneet perusteita asettaa kyseenalaiseksi kantelun lähtökohtia. Niitä olivat

- kuluttajanäkökohdan tietoinen sivuuttaminen julkisen keskustelun hillitsemisen tarkoituksessa alkoholilain kaikissa valmisteluvaiheissa;

- julkisuusperiaatteen loukkaaminen maksuperustelain harkitsemattomalla soveltamisella Suomen Kuluttajaliiton ilmoitettua halukkuutensa vaikuttaa lain sisältöön valmistelun loppuvaiheessa; ja

- hyvän lainvalmistelutavan johdonmukainen loukkaaminen kyseisen lain valmistelun aikana.

3. RATKAISU

Tämän asian olen tutkinut.

3.1 Julkisuusperiaatteesta

Viranomaisten asiakirjojen julkisuutta määrittelee laki yleisten asiakirjain julkisuudesta (83/51). Yleiset asiakirjat ovat lain pääsäännön mukaan julkisia ja jokaisella on oikeus saada niistä tieto. Laki rakentuu siten julkisuusperiaatteelle.

Yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain mukaan asiakirjat jakaantuvat julkisuusasteeltaan kolmeen ryhmään: julkisiin, harkinnanvaraisesti julkisiin (ns. ei-julkiset asiakirjat) ja salassa pidettäviin asiakirjoihin. Harkinnanvaraisesti julkiset asiakirjat voidaan jakaa kahteen ryhmään: viranomaisten valmisteltavina oleviin asiakirjoihin (keskeneräiset asiakirjat) ja ns. sisäisiin viranomaisselvityksiin. Näitä ovat viranomaisten omassa keskuudessa syntyneet ehdotukset, luonnokset, mietinnöt, lausunnot, muistiot ja muut selvitykset.

Julkisuusperiaate yleisenä tiedonsaantioikeutena tarkoittaa sitä, että jokaisella on oikeus saada tieto yleisestä asiakirjasta, joka on julkinen. Ei-julkisesta asiakirjasta tiedon saa vain viranomaisen luvalla. Oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta eli ns. yleisöjulkisuus merkitsee, että viranomaisen on pyynnöstä annettava asiakirjasta jäljennös tai ote. Mikäli se virkatoimintaa haittaamatta käy päinsä, asiakirja on myös annettava viranomaisen luona luettavaksi tai jäljennettäväksi.

Asianosaisjulkisuus tarkoittaa asianosaisen oikeutta saada pyynnöstä tietoja oman asiansa käsittelyyn vaikuttavista tai vaikuttaneista asiakirjoista riippumatta siitä, ovatko nämä asiakirjat muutoin julkisia.

Julkisuuden tehokkaan toteutumisen yhtenä edellytyksenä on, että viranomaiset tiedottavat toiminnastaan myös oma-aloitteisesti. Voimassa olevaan lainsäädäntöön ei sisälly selkeitä velvoitteita viranomaisille toteuttaa toiminnassaan julkisuusperiaatetta ja ottaa sitä huomioon toimintojaan suunnitellessaan. Vireillä olevan julkisuuslainsäädännön kokonaisuudistuksen eräänä päätarkoituksena on tehostaa julkisuusperiaatteen toteutumista julkisten tehtävien hoidossa ja lisätä valmistelun julkisuutta.

Tiedottamisvelvollisuutta hallintomenettelyssä korostetaan hallintomenettelylain (598/82) 13 §:ssä. Siinä velvoitetaan ilmoittamaan julkisesti asian vireillä olosta, jos asian ratkaisulla voi olla huomattava vaikutus laajalla alueella tai lukuisten henkilöiden oloihin.

3.2 Asiakirjojen maksullisuuden määräytymisestä

Hallitusmuodon 62 §:n (1077/91) mukaan valtion viranomaisten virkatoimien, palvelujen ja muun toiminnan maksullisuuden sekä perittävien maksujen suuruuden yleisistä perusteista säädetään lailla.

Valtion maksuperustelain (150/92) 2 luvussa säädetään suoritteiden maksullisuuden ja maksujen suuruuden yleisistä perusteista.

Sanotun lain 4 §:n mukaan mm. seuraavat suoritteet ovat maksullisia, jollei suoritteen maksuttomuudelle ole perusteltua syytä:

- palvelut, jotka on tuotettu tilauksesta tai muusta toimeksiannosta, ja

- muu toiminta, milloin suoritteen tuottaminen on seurausta vastaanottajan toimenpiteistä.

Lain 5 §:ssä säädetään maksuttomista suoritteista. Sen mukaan maksuttomia ovat mm., jollei suoritteen maksullisuudelle ole erityistä syytä,

1) suoritteet, joiden tuottamisen ei voida katsoa kohdistuvan suoranaisesti yksittäiseen henkilöön, yritykseen eikä muuten tarkoin rajattuun ryhmään,

3) viranomaisen neuvot, ohjeet, opastus ja tiedottaminen, jos näistä aiheutuu vain vähäisiä kustannuksia.

Valtion maksuperustelain 6 §:ssä säädetään julkisoikeudellisista suoritteista perittävistä maksuista. Niiden tulee pääsääntöisesti vastata suoritteen tuottamisesta valtiolle aiheutuvien kokonaiskustannusten määrää eli omakustannusarvoa.

Muiden suoritteiden hinnoista päätetään lain 7 §:n nojalla liiketaloudellisin perustein.

Asianomainen ministeriö päättää valtion maksuperustelain 8 §:n (150/92, nykyisin 348/94) nojalla, mitkä ministeriön ja hallinnonalan muiden viranomaisten suoritteet tai suoriteryhmät ovat maksullisia ja mistä suoritteesta tai suoriteryhmästä maksu määrätään omakustannusarvon perusteella sekä mitkä suoritteet hinnoitellaan liiketaloudellisin perustein.

Sosiaali- ja terveysministeriö oli antanut em. säännöksen nojalla 21.12.1993 päätöksen sosiaali- ja terveysministeriön maksullisista suoritteista (1653/93). Sen 2 §:n nojalla valtion maksuperustelain 7 §:ssä tarkoitettuja suoritteita, jotka sosiaali- ja terveysministeriö hinnoittelee liiketaloudellisin perustein, ovat mm. valokopiot ja muut jäljennökset (2 §:n 7 kohta).

3.3 Kuulemisesta lainvalmistelussa

Lainsäädäntö on vaikutuksiltaan merkittävimpiä yhteiskunnallisen päätöksenteon muotoja. Sillä toteutettavien kansalaisten oikeuksiin ja velvollisuuksiin vaikuttavien ratkaisujen tulisi perustua heidän arvostuksiaan vastaaviin demokraattisiin valintoihin. Vaikka lakien sisällöstä päätetään lopullisesti eduskunnassa, on niiden hallituksen toimesta tapahtuvalla perusteellisella valmistelulla keskeinen merkitys lainsäädännön onnistumiselle. Valtiosääntöoikeudellisesti tämä tarkoittaa sitä, että lainvalmisteluvaiheella on välitöntä merkitystä eduskunnan toimivallan toteutumiselle.

Hallituksen esitysten laatimisohjeissa (Helsinki 1992) käsitellään lyhyesti asian valmisteluun liittyen lausuntoja. Lait ja muut säädökset saattavat kuitenkin koskea varsin erilaisia asioita. Yksityiskohtaisia ohjeita ei tämän vuoksi voida antaa siitä, mitä tahoja säädösten valmistelun yhteydessä olisi kuultava.

Yleisesti voidaan arvioida, että lainvalmistelun lopputuloksen laadun kannalta kuultavien piirin pitäisi olla mahdollisimman laaja. Valmistelun kiireeseen vedoten ei tulisi aiheettomasti rajata kuultavia tahoja ja asettaa kohtuuttoman lyhyitä reagointiaikoja. Kun otetaan huomioon lainvalmistelun luonne sekä kuulemis- ja lausuntomenettelyjen tarkoitus, olisi mielestäni erityisesti yhteiskunnallisesti merkittävien lakien, kuten esim. alkoholilain valmistelussa pyrittävä kuulemaan kaikkia niitä ryhmiä tai etutahoja, joiden alalla suunniteltu lainsäädäntö vaikuttaa. Lainsäädännön onnistuneisuus edellyttää, että mahdollisimman monet erilaiset perustellut yhteiskunnalliset mielipiteet ja näkemykset tulevat esille ja arvioitaviksi asiassa. Tasapuolisuuden ja oikeasuhtaisuuden sekä avoimuuden noudattaminen lausuntoja pyydettäessä on tärkeää ja myös hyvän lainvalmistelutavan mukaista.

Totean tässä yhteydessä, että käsitellessään hallituksen kertomusta vuodelta 1992 (K 6/1993 vp) eduskunnan perustuslakivaliokunta on 26.4.1994 (PeVM 1/1994 vp.) arvostellut lainvalmistelun tasoa ja tällöin kiinnittänyt huomiota mm. valmistelun kapea-alaisuuteen. Valiokunnan mukaan lainvalmisteluun perinteisesti kuuluvalla lausuntokierroksella on mahdollista saada lainvalmistelun lopputulos testatuksi ulkopuolisilla. Eduskunnan ja hallituksen työnjaon kannalta ei ole tarkoituksenmukaista, että lainvalmistelussa sivuutettu lausuntokierros käydään asiallisesti ottaen eduskunnassa valiokuntakäsittelyn aikana.

3.4 Maksuperustelainsäädännön suhteesta julkisuusperiaatteeseen

Valtion maksuperustelaki ja sen nojalla annetut määräykset muodostavat itsenäisen säädöstön, jonka pohjalta suoritteiden maksullisuus tai maksuttomuus kussakin tapauksessa ratkaistaan. Maksuperustelainsäädäntö ja asiakirjojen julkisuus ovat lähtökohtaisesti asiakokonaisuuksia, joita periaatetasolla on arvioitava erikseen. Julkisuusperiaatteen toteuttamisella voi kuitenkin olla merkitystä suoritteiden maksullisuuden tai maksuttomuuden kannalta, kuten valtion maksuperustelain 5 §:stä ilmenee.

3.5 Esillä oleva tapaus

Kantelussa tarkastellussa tilanteessa sosiaali- ja terveysministeriö ei ollut evännyt siltä pyydettyjä tietoja, joten julkisuusperiaatteen loukkaamisesta ainakaan sanan varsinaisessa merkityksessä ei nyt näyttäisi olevan kysymys. Suomen Kuluttajaliitto on saanut 7.3.1994 päivätyn lakiehdotusluonnoksen, mutta on joutunut kuitenkin maksamaan siitä kopioimismaksun. Liitto on antanut sosiaali- ja terveysministeriölle 18.3.1994 päivätyn lausunnon kyseisestä lakiehdotusluonnoksesta. Hallituksen esitys alkoholilaiksi ja siihen liittyväksi lainsäädännöksi (1994 vp - HE 119) annettiin eduskunnalle 10.6.1994. Liiton mielestä sosiaali- ja terveysministeriön olisi pitänyt oma-aloitteisesti kuulla liittoa alkoholilain valmistelussa. Tällöin lausunnon antamista varten annetusta asiakirjasta ei olisi peritty maksua.

Jos viranomaiselta pyydetään asiakirjasta kopiota, tällainen jäljennös on lähtökohtaisesti valtion maksuperustelain 4 §:ssä tarkoitettu, toimeksiannosta aiheutuva maksullinen suorite. Oikeusperusteen maksuttomuudelle saattaa kuitenkin antaa valtion maksuperustelain 5 §:n säännös. Sen mukaan maksutonta on valtion yleisessä intressissä tapahtuva toiminta, samoin kuin tiedottaminen, jos siitä aiheutuu vain vähäisiä kustannuksia. Nämä seikat ovat pääasiallisesti arvostuskysymyksiä.

Yleisesti voidaan arvioida, että jos kansalais- ja etujärjestöt haluavat esittää lainvalmisteluasiassa näkemyksensä, tällaista pyyntöä ei olisi syytä evätä, mikäli kuuleminen voi tapahtua lakiehdotuksen yleisen käsittelyjärjestyksen ja aikataulun puitteissa. Sillä seikalla, katsooko viranomainen aiheelliseksi kuulla jotakin tahoa lainvalmistelussa, on puolestaan käytännöllisiä seuraamuksia maksujen kannalta. Asiakirjajäljennös, jonka viranomainen antaa tässä tarkoituksessa, on maksuton. Viranomaisen suoritteen tuottaminen ei tällöin johdu vastaanottajasta.

Suomen Kuluttajaliiton esittämällä pyynnöllä alkoholilakiluonnoksen saamisesta lausunnon antamista varten oli selkeä yhteys lainvalmisteluun liittyviin viranomaisen tehtäviin. Asiassa olisi ollut lain puitteissa mahdollisuus, ja myös suositeltavaa, menetellä siten, että sosiaali- ja terveysministeriö, arvioituaan tilanteessa kuulemisen tarpeelliseksi, olisi antanut jäljennöksen maksuttomana.

Virkamiesten menettelyn osalta totean kuitenkin, että kun otetaan huomioon sosiaali- ja terveysministeriön selvityksessä sekä valtiovarainministeriön lausunnossa esitetyt seikat, sosiaali- ja terveysministeriö ei ole tapauksen yhteydessä ylittänyt siten harkintavaltansa rajoja, että oikeuskanslerin tulisi ryhtyä asianomaisia virkamiehiä vastaan toimenpiteisiin.

3.6 Muut seikat

Suomen Kuluttajaliitto on pyytänyt oikeuskansleria puuttumaan yleisemmin valtion maksuperustelain ja sen nojalla annettujen määräysten soveltamiseen ja tulkintoihin. Säännöksissä ei näiltä osin ole ilmennyt sellaista, että oikeuskanslerilla laillisuusvalvojana olisi perusteltua aihetta esittää niiden muuttamista.

Sen sijaan katson, että edellä esittämäni näkökohdat suoritteen maksuttomuudesta olisi aiheellista ottaa muissakin vastaavanlaisissa tapauksissa huomioon.

Alkoholilain valmisteluun liittyvästä Suomen Kuluttajaliiton kuulematta jättämistä koskevasta arvostelusta totean, että mielestäni on esitettävissä varteenotettavia perusteluja sen näkökannan tueksi, että Suomen Kuluttajaliiton kuulemista alkoholilain po. esitysluonnoksesta olisi ollut pidettävä hyvän lainvalmistelutavan kannalta tuossa valmisteluvaiheessa tarpeellisena.

3.7 Toimenpiteet

Saatan edellä lainvalmistelusta ja maksuperustelainsäädännön soveltamisesta esittämäni näkökohdat, jotka koskevat riittävän laaja-alaisen kuulemisen tarpeellisuutta lainvalmistelussa ja maksuperustelainsäädännön tulkintaa suoritteiden maksuttomuudesta annettaessa asiakirjajäljennöksiä lausuntoa varten vireillä olevista lainsäädäntöhankkeista, sosiaali- ja terveysministeriön tietoon lähettämällä sille jäljennöksen tästä päätöksestä.

Jäljennöksen siitä lähetän lisäksi valtiovarainministeriölle tiedoksi sekä otettavaksi huomioon valtion maksuperustelainsäädännön soveltamista koskevassa seurannassa ja mahdollisen säännösten tarkistustarpeen harkinnassa.