26.01.1995

Valtioneuvoston yleisistunto - Liikuntalaki

Kannanotto liikuntalaissa (984/79) tarkoitettujen valtakunnallisten liikuntajärjestöjen avustusasioiden käsittelystä

Työministerille ilmoitettu oikeuskanslerin kannanotto siitä, ratkaistiinko liikuntalain 24 §:ssä tarkoitetut valtakunnallisten liikuntajärjestöjen avustusasiat valtioneuvoston yleisistunnossa vai opetusministeriössä. Ministerille on toimitettu oikeuskanslerinvirastossa laadittu seuraava muistio:

RATKAISTAANKO LIIKUNTALAIN (984/79) 24 §:SSÄ TARKOITETUT VALTAKUNNALLISTEN LIIKUNTAJÄRJESTÖJEN AVUSTUSASIAT VALTIONEUVOSTON YLEISISTUNNOSSA VAI OPETUSMINISTERIÖSSÄ

1. Lainsäädännön muuttuminen

Kysymys tullut esille sen johdosta, että asioiden ratkaisemista valtioneuvostossa koskeva lainsäädäntö muuttui 1.1.1994 alkaen. Tuolloin tulivat voimaan HM 40 §:n, VN-lain ja VNOS:n muutokset (1119 ja 1120 sekä 1392/93; HE 184/92)

Liikuntalain 24 §:n muutos (1091/93) tuli myös voimaan 1.1.1994. Sen mukaan valtioneuvosto myöntää 5 luvussa tarkoitetut avustukset opetusministeriön esittelystä. Valtioneuvoston toimivalta oli kuitenkin mainittu jo lainkohdan alkuperäisessä muodossa (984/79). Tämä merkitsi ennen 1.1.1994 VN:n yleisistunnon ratkaisutoimivaltaa.

Valtioneuvosto on viimeksi vuonna 1993 tehnyt ratkaisun valtionavustusten myöntämisestä. Vuoden 1994 osalta ratkaisun on tehnyt opetusministeriö 3.3.1994.

2. Toimivallan jako

Vuoden 1994 alusta voimaan tulleiden lainmuutosten mukaan valtioneuvostolla ja sen toimivallalla tarkoitetaan kokonaisuutta, joka käsittää sekä valtioneuvoston yleisistunnon että ministeriöiden toimivallan.

Valtioneuvoston yleisistunnon ja ministeriöiden toimivallanjakoa koskeva yleissäännös on HM 40 §:n 2 momentissa: yleisistunnossa ratkaistaan laajakantoiset ja periaatteellisestä tärkeät asiat sekä ne muut asiat, joiden merkitys sitä vaatii. Säännös sisällytettiin lainkohtaan perustuslakivaliokunnan (PeVM 11/1993 vp) mietinnön pohjalta. Ratkaisuvallan järjestämisen perusteista muutoin säädetään lailla (VN-laki). Tarkemmat säännökset ratkaisuvallasta annetaan asetuksella (VNOS).

Em. PEVM:ssä on korostettu sitä, että lain- ja asetuksentasoisissa säännöksissä olisi luonnollisesti otettava huomioon prv:n ehdottama yleissäännös ratkaisuvallan järjestämisen perusteista ja edistettävä sen toteutumista käytännössä.

VN-lain 5-8 §:t sisältävät toimivaltaa koskevat säännökset. VNOS:n 11 §:n 1 kohdassa on vastaavasti säädetty, että yleisistunnossa käsitellään VN-lain 5-8 §:ssä tarkoitetut asiat.

Merkittävä esillä olevan kysymyksen kannalta on lain 7 §. VN:lle HM 40 §:n 1 momentin mukaan kuuluvat hallitus- ja hallintoasiat ratkaistaan ao ministeriössä, jollei niitä laissa tai asetuksessa säädetä ratkaistavaksi yleisistunnossa.

On myös syytä kiinnittää huomiota VN-lain 8 §:ään, jonka mukaan yleisistunnossa ratkaistavaksi voidaan yksittäistapauksessa siirtää muutoin ministerin päätettäväksi kuuluva asia, jos sen katsotaan olevan niin laajakantoinen tai periaatteellisesti tärkeä, että se olisi ratkaistava yleisistunnossa. Siirtämisestä päättää yleisistunto pääministerin tai asianomaisen ministerin esityksestä.

VNOS:n osalta merkittävä on sen 11b §:n 6 kohta. Sen mukaan valtioneuvoston yleisistunnossa ratkaistaan yhteiskuntapoliittisesti merkittävien määrärahojen jako tai jakoa koskevat periaatteet, samoin kuin määrärahojen jako alueellisesti, jolleivät jakoperusteet ole säädöksissä tai määräyksissä taikka valtion talousarvion perusteluissa eikä kyse ole virastojen ja laitosten toimintamenoihin tarkoitetuista määrärahoista.

3. Arviointia

3.1 Kysymys valtioneuvostolle kuuluvien asioiden jakaantumisesta yleisistunnon ja ministeriössä tapahtuvan ratkaisutoimivallan osalta on ehkä jäänyt aikanaan riittävää huomiota vaille. Vaikkakin yleispyrkimyksenä oli siirtää asioita pois yleisistunnolta ja antaa tämän johdosta HM:n ja lain nojalla määräyksiä yleisistunnon toimivallasta sekä asetustasolla luettelomaisia sääntöjä, asioiden moninaisuuden vuoksi ei tässä täysin ole voitu onnistua. Tulkintatilanteita on esiintynyt suhteellisen usein. Kuten VNK:n ohjeissa todetaan, monissa tapauksissa toimivaltakysymyksen ratkaisu jää jatkossakin suuressa määrin riippumaan harkinnasta.

Yleiseksi tulkintaohjeeksi voitaneen kuitenkin asettaa se, että valtioneuvosto-sanan merkityssisältö toimivalta-arvioita tehtäessä tulisi tapahtua uusitun HM 40 §:n, VN -lain 5-8 §:n ja näiden perusteella annetun VNOS:n lähtökohdista.

Kun tarkastelee esitettyä kysymystä, näyttäisi sen osalta lähinnä tulevan kysymyksen VNOS 11 b:n 6-kohta, jonka mukaan yleisistunnossa käsitellään ja ratkaistaan taloudellisista asioista mm. yhteiskuntapoliittisesti merkittävien määrärahojen jako tai jakoa koskevat periaatteet. Kun eduskunnan talousarvion perusteluihin sisältyy jo yleisten perusteiden rajaamista, kysymykseen tulisi nyt siten tarkoitettujen määrärahojen varsinainen jakaminen.

VNK:n antaminen ohjeiden mukaan VNOS 11 b §:n 6-kohdan osalta yksittäisten määrärahojen jaosta vain poikkeustapauksessa päättää yleisistunto. Näitä poikkeuksia ovat esimerkiksi puolueiden toimintaa tukevien määrärahojen jakaminen, sanomalehtien kuljetus-, jakelu- ja muiden kustannusten alentamista sekä sanomalehdistön kehittämishankkeiden ja uutis- ja tietotoimistojen toiminnan tukemiseksi osoitetun määrärahan jakaminen.

Otsikossa tarkoitettujen asioiden ratkaisemista ei siten ole ohjeissa edellytetty nimenomaisesti tuotavaksi yleisistuntoon. Yleisistunnon nimenomaisten säännösten perusteella tapahtuvaa käsittelyä on kerrotulla tavalla pyritty supistamaan.

3.2. Toisaalta VN-lain 7 §:n säännökset huomioon ottaen on kysyttävä, onko liikuntalaki VN-lain 7 §:ssä tarkoitettu laki, jolla valtionavustusten ratkaiseminen on säädetty tapahtuvaksi valtioneuvoston yleisistunnossa.

Valtionavustusten ratkaiseminen oli liikuntalain 24 §:n mukaan, sellaisena kuin se on alkuperäisessä muodossaan, jaettu valtioneuvoston ja opetusministeriön kesken. Voimassa olevassa 24 §:ssä (1091/93) toimivalta on sanamuodon mukaan sama.

Liikuntalain muuttamista koskevassa HE:ssä 228/93 ei ole selvitetty tarkemmin kysymystä asioiden ratkaisemisesta valtioneuvostossa. Lakiteksti toistaa tältä osalta aikaisemmin lain sisällön sitä muuttamatta.

VN-lain 7 § tarkoittanee sitä, että erityislaissa asia säädetään nimenomaan valtioneuvoston yleisistunnon ratkaistavaksi. Liikuntalain 24 §:n 1 momentissa mainitaan valtioneuvosto ja että asian esittely tapahtuu opetusministeriöstä. Liikuntalain 24 §:n 2 momentissa puolestaan säädetään, että eräät valtionavustusasiat ratkaisee opetusministeriö. Toimivallan jako näkyy myös 1.1.1994 voimaan tulleessa asetuksessa liikunta-asetuksen muuttamisesta (1475/93).

Eduskunnassa ovat olleet samanaikaisesti käsiteltävänä hallituksen esitykset asioiden ratkaisemista valtioneuvostossa koskevan lainsäädännön muuttamisesta ja liikuntalain muuttamisesta. Kun liikuntalain muuttamista koskevassa hallituksen esityksessä ei ollut kosketeltu kysymystä valtioneuvoston toimivallasta, ei se ilmeisesti ollut tullut esille tuota esitystä käsiteltäessä.

Erityislain osalta on otettava huomioon em. PeVM:ssä esitetty siitä, että yleisistunnossa käsitellään tärkeät asiat.

Tulkinnanvaraisena on mielestäni pidettävä sitä, onko liikuntalaki VN-lain 7 §:ssä tarkoitettu laki.

4. Johtopäätökset

4.1. Ensisijaisesti OPM:n asiana on ollut harkita, onko ko avustusten jakamisessa kysymys VNOS 11b §:n 6 kohdassa tarkoitetusta yhteiskuntapoliittisesti merkittävien määrärahojen jaosta. Yleisistunnossa on ajateltu käsiteltäväksi ja käsitelty ainakin puolueille ja sanomalehdistölle osoitettujen määrärahojen jakaminen.

Kysymys siitä, onko ko. avustukset ratkaistava valtioneuvoston yleisistunnossa vai opetusministeriössä on ollut selvitysten valossa tulkinnanvarainen. Opetusministeriön menettelyä sen ottaessa ratkaistavakseen avustukset vuonna 1994 ei voida pitää virheellisenä.

Totean kuitenkin samalla, että VNOS 11b §:n 6 kohta on kirjoitettu tässä kohdin avoimeen ja joustavaan ja siten käyttäjän kannalta varsin harkinnanvaraiseen muotoon. Se, mitä yksittäisessä tilanteessa tarkoitetaan yhteiskuntapoliittisesti merkittävillä määrärahoilla, on nähdäkseni keskeisesti poliittisesti arvioitava kysymys, jota eri aikakausina on saatettu arvioida eri tavoin. Nähtävästi yhteiskuntapolitiikan merkitys tarkasteltavien määrärahojen alueella on saattanut olla aikaisemmin nykyistä suurempikin.

Mikäli ko. määrärahan jakoa pidetään yhteiskuntapoliittisesti merkittävänä, jollaisia yleisistunnossa on tosin ollut peräti harvoin,ja asia haluttaisiin käsitellä valtioneuvoston yleisistunnossa, olisi toimivaltaperuste perustettava VNOS 11b §:n 6 kohtaan.

Yleisistunto voi ottaa asian ratkaistavaksi myös siinä tapauksessa, että VN-lain 8 §:n edellytykset täyttyvät.

4.2. Mielestäni arviointi siitä, mitä ovat yhteiskuntapoliittisesti merkittävät määrärahat, on pitkälti poliittisesti arvioitava kysymys. Tämän johdosta ja ottaen huomioon edellä kerrotun säännösten tulkinnanvaraisuuden, olisi suotavaa, että valtakunnallisten liikuntajärjestöjen avustusten myöntämistä vuonna 1995 koskeva asia VN-lain 8 §:n nojalla siirrettäisiin valtioneuvoston yleisistunnon käsiteltäväksi.

Finlex ® on oikeusministeriön omistama oikeudellisen aineiston julkinen ja maksuton Internet-palvelu.
Finlexin sisällön tuottaa ja sitä ylläpitää Edita Publishing Oy. Oikeusministeriö tai Edita eivät vastaa tietokantojen sisällössä mahdollisesti esiintyvistä virheistä, niiden käytöstä käyttäjälle aiheutuvista välittömistä tai välillisistä vahingoista tai Internet-tietoverkossa esiintyvistä käyttökatkoista tai muista häiriöistä.