31.3.1993

Hyväksyessään vuoden 1993 talousarvion eduskunta oli sisällyttänyt kirjelmäänsä lausuman, jonka mukaan hallituksen, käyttäessään monenväliseen kehitysyhteistyöhön osoitettua määrärahaa sekä tehdessään sitä koskevia lupauksia ja sitoumuksia, tuli säilyttää määrärahojen jakosuhde ennallaan. Apulaisoikeuskansleri katsoi, että em. lausuman tulkinnassa tuli ottaa huomioon eduskunnan hyväksymä vuoden 1991 tulo- ja menoarviossa oleva nimenomainen valtuutus sitoutua vuosina 1991 - 1993 IDA:n yhdeksänteen lisärahoitukseen ja sen nojalla suoritetut hallintotoimet sekä vuoden 1993 talousarvion perustelut kokonaisuudessaan. Eduskunnan lausuman ei voitu katsoa oikeudellisesti estävän Suomea muuten velvoittavien sitoumusten täyttämistä.

"1. ULKOASIAINMINISTERIÖN LAUSUNTOPYYNTÖ

Ulkoasiainministeriö on oikeuskanslerille 26.2.1993 osoittamassaan kirjeessä pyytänyt oikeuskanslerilta lausuntoa siitä, miten eduskunnan päättämän vuoden 1993 talousarvion momenttiin 24.30.66 liittyvää, eduskunnan 14.1.1993 päivättyyn kirjelmään sisältyvää lausumaa monenkeskisen kansainvälisen kehitysyhteistyön määrärahojen käyttämisestä on tulkittava.

Ulkoasiainministeriön kannalta on ongelmana, että IDA:n (International Development Association) yhdeksännen lisärahoituksen kolmas ja viimeinen maksuosuus erääntyy kuluvan vuoden maaliskuun loppuun mennessä. Kun otetaan huomioon vuoden 1993 talousarviossa monenkeskiseen kehitysyhteistyöhön osoitettu määrä, eduskunnan lausuman noudattaminen merkitsisi sitä, ettei Suomi voisi maksaa vuonna 1993 lisärahoituksen kolmatta maksuerää kokonaisuudessaan vuonna 1991 annetun ilmoituksen mukaisesti.

2. TAUSTATIETOJA

Vuoden 1991 tulo- ja menoarvion momentin 24.30.66 perusteluissa todetaan, että "kansainvälisen kehitysjärjestön (IDA) yhdeksänteen lisärahoitukseen Suomi saa sitoutua osallistumaan vuosina 1991 - 1993 enintään 768.000.000 markan osuudella, josta aiheutuva vuotuinen maksuosuus on 256.000.000 markkaa." Valtuutta käytettiin 14.2.1991, jolloin valtiovarainministeri ilmoitti IDA:lle osoittamassaan kirjeessä, että Suomen hallitus osallistuu IDA:n yhdeksänteen lisärahoitukseen yhteensä 768 miljoonalla markalla.

Vuoden 1993 talousarvioehdotuksen johdosta annetussa eduskunnan 14.1.1993 päivätyssä kirjelmässä on momentin 24.30.66 osalta todettu seuraavaa:

"Eduskunta edellyttää, että hallitus käyttäessään monenväliseen kehitysyhteistyöhön osoitettua määrärahaa sekä tehdessään monenvälistä kehitysyhteistyötä koskevia lupauksia ja sitoumuksia ei muuta määrärahan sisäistä jakosuhdetta vuoteen 1992 verrattuna ainakaan YK:n kehitysjärjestöjen -kuten YK:n lastenrahaston (UNICEF), YK:n väestörahaston (UNFPA) ja YK:n kehitysohjelman (UNDP)- kannalta epäedulliseen suuntaan, vaan vähentää mieluummin Maailmanpankkiin kuuluvalle Kansainväliselle kehitysjärjestölle (IDA) annettavaa rahoitusta, ellei kyseisen määrärahan kokonaissumma kasva. Eduskunta edellyttää myös, että monenvälisen kehitysyhteistyön suunnitelmallisuutta lisätään mahdollistamalla monivuotiset rahoitussitoumukset YK-järjestöille."

3. VALTIOVARAINMINISTERIÖN LAUSUNTO

Ulkoasiainministeriö hankki asiassa valtiovarainministeriöltä lausunnon.

Valtiovarainministeriön tulo- ja menoarvio-osasto totesi 24.2.1993 antamassaan lausunnossa, että eduskunnan vuoden 1991 tulo- ja menoarviossa myöntämä valtuus oikeutti hallinnon tekemään myös vuosien 1992 ja 1993 osalta sitoumuksia, joita eduskunta ei voinut enää myöhemmin budjettipäätöksillään rajoittaa. Asian kannalta ratkaisevaksi muodostui se, olivatko valtiovarainministerin em. ilmoitus ja sitä seuranneet vaiheet johtaneet Suomen sitoutumiseen IDA-rahoitukseen.

Eduskunnan vuoden 1993 talousarvion yhteydessä tekemä kannanotto kohdistuu kuluvaan budjettivuoteen. Se on hallintoa velvoittava, ellei Suomen tekemistä sitoumuksista muuta johdu. Jos valtiovarainministerin 14.2.1991 antama ilmoitus on johtanut Suomen sitoutumiseen, tämä merkitsee, että eduskunnan lausumaa tulee noudattaa vain siinä laajuudessa kuin käytettävissä on vuodelle 1993 budjetoitua monenkeskisen kehitysyhteistyön määrärahaa. Lisäksi lausuma tulee ottaa huomioon annettaessa vuoden 1993 talousarvioon sisältyvien valtuuksien nojalla uusia sitoumuksia.

Kun YK:n neljän erityisjärjestön osuus määrärahoista ja IDA-9:n jäljellä oleva maksuosuus otetaan huomioon, erien yhteissumma ylittää vuoden 1993 talousarvion käyttösuunnitelmassa kehitysyhteistyöhön osoitetun määrän.

Valtiovarainministeriön kannan mukaan Suomi on tullut sidotuksi IDA-rahoitukseen, eikä eduskunnan kuluvana vuonna esittämää lausumaa siten näyttäisi olevan mahdollista noudattaa ainakaan tältä osin.

4. ULKOASIAINMINISTERIÖN LISÄKIRJELMÄ

Ulkoasiainministeriön oikeudelliselta osastolta saadussa kannanotossa (lainsäädäntöneuvos Ronald Wrede, 24.3.1993) todetaan, että IDA:n hyväksymässä resoluutiossa nro 150, jolla mainitusta lisärahoituksesta on päätetty, viitataan IDA:n perussäännön III artiklaan. Se koskee menettelyä jäsenmaiden osuuksia korotettaessa tilapäisesti eli lisäosuuksia merkittäessä. Päätöksen lisärahoituksen toimeenpanemisesta on katsottava tapahtuneen perussäännön mukaisesti.

Resoluution 2.a kohdassa todetaan, että jäsenmaan, joka suostuu maksamaan sille merkittyjä lisäosuuksia, on jätettävä IDA:lle tätä koskeva "sitoutumiskirja" (Instrument of Commitment). Suomen puolesta tällainen sitoutumiskirja jätettiin helmikuussa 1991 silloisen valtiovarainministeri Matti Louekosken allekirjoittamana.

Edellä olevan perusteella kannanotossa katsotaan, että Suomi on sitovasti velvoittautunut maksamaan ilmoittamansa määrän lisäosuuksia vuosina 1991-1993. Perussäännössä sen enempää kuin lisärahoitusta koskevassa resoluutiossa ei ole mainintaa menettelystä, jolla jäsenmaa kokonaan vapautuisi velvollisuuksistaan. Sopimusjärjestelmän puitteissa voitaisiin neuvotella resoluution 3.b kohdan mukaisesti mahdollisuudesta lykätä maksuosuuden tai sen osan maksamista tuossa kohdassa edellytetyllä tavalla.

5. ASIAN OIKEUDELLINEN ARVIOINTI

Eduskunta on vuoden 1991 tulo- ja menoarvion perustelujen mukaan oikeuttanut hallintoviranomaiset sitoutumaan vuosina 1991 - 1993 IDA:n lisärahoitukseen niissä esitetyllä tavalla. Saadun selvityksen nojalla on katsottava, että tämän valtuuksen perusteella suoritetut hallintoviranomaisen toimenpiteet ovat merkinneet Suomen sitoutumista mm. vuonna 1993 lisärahoitukseen IDA:lle.

Mitä tulee vuoden 1993 talousarvioesityksestä (HE nro 122/1992 vp.) annettuun eduskunnan kirjelmään sisältyvään lausumaan, niin tämänkaltaista lausumaa saatetaan periaatteellisesti pitää joko hallitusta oikeudellisesti velvoittavana määräyksenä tai sille osoitettuna toivomuksena. Katson, että po. tapauksessa talousarvion perusteluihin liittyvää eduskunnan lausumaa määrärahojen jakosuhteen säilyttämisestä on ensisijaisesti pidettävä hallitusta oikeudellisesti velvoittavana normina, koska lausuman muotoilusta tai muista asianhaaroista ei käy selville, että se olisi tarkoitettu lähinnä vain hallitukseen kohdistetuksi toivomukseksi.

Lausuman sisältöä, merkitystä ja vaikutuksia arvioitaessa on kuitenkin otettava huomioon, että valtion velvoitteet sitovat talousarvion päättäjää ja sen soveltajaa. Talousarvion soveltamisessa on vastattava valtion velvoitteista riippumatta siitä, onko tarkoitusta varten määräraha vai ei. Suomen kansainvälisille kehitysrahoituslaitoksille (kuten IDA:lle) valtuuksien nojalla tekemiin sitoumuksiin on vuoden 1993 talousarvioesityksen perusteluissa viitattu. Jäsenmaiden rahoitustuki YK:n pääasiallisille kehitysjärjestöille on perustelujen mukaan vapaaehtoista ja maksulupaus annetaan yleensä vuodeksi kerrallaan.

Eduskunnan vastaukseen 14.1.1993 sisältyvän lausuman tulkinnassa tulee ottaa huomioon myös eduskunnan hyväksymä vuoden 1991 tulo- ja menoarvion ao. kohdan nimenomainen valtuutus ja sen nojalla suoritetut hallintotoimet sekä vuoden 1993 talousarvion perustelut ja arvioida asiaa kokonaisuutena kaikkien esille tulleiden seikkojen valossa. Näin tarkasteltuna mainittua lausumaa ei liene ymmärrettävä tarkoitetun siten ehdottomaksi, että se vaikuttaisi Suomen IDA:lle sitovasti lupaaman vuoden 1993 maksuosuuden suorittamiseen.

6. LOPPUPÄÄTELMÄ

Edellä sanotun perusteella ja viitaten valtiovarainministeriön lausuntoon totean, että eduskunnan vuoden 1993 talousarvion hyväksymiseen liittämän po. lausuman ei voida katsoa oikeudellisesti estävän Suomea muuten velvoittavien sitoumusten täyttämistä."