04.03.1993

Toimivalta - Ministeriön antama ohje ja määräys - Ohjeen sisältö ja sitovuus

Sosiaali- ja terveysministeriön menettely työttömyysturvalain soveltamista koskevaa ohjetta annettaessa

TyöttömyysturvaL 31 § ja 33 §
L viranomaisten määräyksiä ja ohjeita koskevista toimenpiteistä 2 § 3 § 4 § ja 10 §
VNp viranomaisten määräyksiä ja ohjeita koskevista toimenpiteistä 1 10 §

"1. KANTELUKIRJOITUS

Oikeuskanslerille 24.6.1991 osoitetussa Suomen Työnantajain
Keskusliiton ja Liiketyönantajain Keskusliitto LTK:n kirjoituksessa
on pyydetty oikeuskansleria tutkimaan, oliko sosiaali-
ja terveysministeriö menetellyt lainmukaisesti. Ministeriö
oli 8.4.1991 antanut Kansaneläkelaitokselle ja työttömyyskassoille
työttömyysturvalain soveltamista koskevan ohjeen
vuoden 1989 verotustietojen käyttämisestä. Ohje sisälsi kirjoituksen
mukaan myös yleisohjeen liikaa maksettujen työttömyyspäivärahojen
takaisinperinnästä luopumisesta. Tällaisen
ohjeen antamiseen ministeriöllä ei kuitenkaan olisi ollut
laillista oikeutta. Lisäksi kirjoituksessa on katsottu, että
annettu ohje on työttömyysturvalain säännösten kanssa ristiriidassa.

Kirjoituksessa on todettu, että takaisinperinnästä tai siitä
luopumisesta voi työttömyysturvalain 31 §:n nojalla päättää
vain sosiaalivakuutustoimikunta, työttömyyskassa, työttömyysturvalautakunta
tai vakuutusoikeus. Sosiaali- ja terveysministeriölle
ei tällaista oikeutta ole annettu. Työttömyysturvalain
33 §:n säännös ei kirjoituksen mukaan oikeuttaisi antamaan
tällaista ohjetta.

2. SOSIAALI- JA TERVEYSMINISTERIÖN SELVITYS

Kirjoituksen johdosta sosiaali- ja terveysministeriöltä on
hankittu selvitys, josta oheisena seuraa jäljennös.

Sosiaali- ja terveysministeriö on esittänyt 1.8.1991 päivätyssä
selvityksessään muun ohella, että vuodelta 1989 toimitettavan
verotuksen viivästymisestä johtuvista poikkeusjärjestelyistä
annetun lain (956/90) 2 §:n mukaan, kun laissa, asetuksessa
tai muussa määräyksessä viitataan viimeksi toimitettuun
verotukseen, katsotaan viittauksen tarkoittavan vuodelta
1988 toimitettua verotusta valtiovarainministeriön tarkemmin
määräämään ajankohtaan saakka.

Selvityksen mukaan valtiovarainministeriö oli sanotun lainkohdan
nojalla 28.3.1991 päättänyt, että viimeksi toimitetulla
verotuksella tarkoitettiin vuodelta 1989 toimitettua verotusta
1.4.1991 lukien. Kuitenkin niissä tapauksissa, joissa verohallinto
toimitti verovuotta 1989 koskevat verotustiedot suoraan
asianomaiselle viranomaiselle, päätöstä sovellettiin heti,
kun tiedot olivat käytettävissä ja viimeistään 1.5.1991
lukien.

Selvityksessä on todettu, että sosiaali- ja terveysministeriö
oli 8.4.1991 antanut työttömyysturvalain 33 §:n nojalla Kansaneläkelaitokselle
ja työttömyyskassoille ohjeet vuoden 1989
verotustietojen käyttämisestä työttömyysturvapäätöksissä. Sanotussa
ohjeessa oli myös todettu, että koska Kansaneläkelaitos
sai verovuotta 1989 koskevat verotustiedot suoraan verohallinnolta,
sen oli valtiovarainministeriön päätöksen mukaan
tarkistettava ne työttömyysturvaetuuksia koskevat päätökset,
joissa päivärahan laskemisen perusteena oli käytetty vuoden
1988 verotuloja, siitä lukien, kun vuotta 1989 koskevat verotustiedot
olivat käytettävissä, kuitenkin viimeistään 1.5.1991
alkaen. Työttömyyskassojen puolestaan tuli tarkistaa päätöksensä
1.4.1991 lukien.

Ministeriön ohjeen mukaan oli pidettävä kohtuullisena, että
vuoden 1989 verotuksen viivästymisestä aiheutunut liikamaksu
jätetään työttömyysturvalain 31 §:n nojalla takaisin perimättä.

Ministeriö on selvityksessään todennut, ettei sen työttömyysturvalain
33 §:n nojalla antama ohje ole Kansaneläkelaitosta
ja työttömyyskassoja sitova. Ratkaisun takaisinperinnästä tekee
Kansaneläkelaitos tai työttömyyskassa. Toisaalta ministeriö
on katsonut, että sen ohje, jonka mukaan on pidettävä
kohtuullisena, että vuoden 1989 verotuksen viivästymisestä aiheutunut
liikamaksu jätetään työttömyysturvalain 31 §:n nojalla
takaisin perimättä, on lain mukainen, koska liikamaksu ei
ole johtunut hakijasta ja useissa tapauksissa liikaa maksettu
erä on ollut vähäinen eli alle 250 markkaa.

Sosiaali- ja terveysministeriö on selvityksessään katsonut,
että sen 8.4.1991 antama ohje vuoden 1989 verotustietojen
käyttämisestä on työttömyysturvalain mukainen.

3. SOVELLETTAVISTA SÄÄNNÖKSISTÄ

3.1. Hallintoviranomaisten antamista määräyksistä ja ohjeista

Valtion hallintoviranomaisten määräysten ja ohjeiden antamisesta
säädetään viranomaisten määräyksiä ja ohjeita koskevista
toimenpiteistä 16.6.1989 annetussa, 1.1.1990 voimaan tulleessa
laissa (573/89).

Lain 2 §:n mukaan lakia sovelletaan valtioneuvoston kanslian
ja ministeriöiden sekä niiden alaisten valtion hallintoviranomaisten
antamiin määräyksiin ja viranomaisten antamiin ohjeisiin.

Lain 3 §:n mukaan määräyksillä tarkoitetaan viranomaisen
päättämiä yleisiä sääntöjä, joita on velvoittavina noudatettava
niissä tarkoitetuissa yksittäistapauksissa. Ohjeilla tarkoitetaan
viranomaisen päättämiä yleisiä sääntöjä, jotka eivät
ole velvoittavia.

Lain 4 §:n 1 momentin mukaan määräyksistä tulee käydä ilmi
säännökset, joihin viranomaisen toimivalta antaa määräykset
perustuu. Lain 10 §:n mukaan 4 §:n 1 momenttia sovelletaan
myös viranomaisen antamiin ohjeisiin.

Lain 11 §:n nojalla valtioneuvostolla on oikeus antaa tarkemmat
määräykset lain täytäntöönpanosta. Tämän valtuutuksen nojalla
on 31.8.1989 annettu valtioneuvoston päätös viranomaisten
määräyksiä ja ohjeita koskevista toimenpiteistä (786/89).

Valtioneuvoston päätöksen 1 §:n 1 momentti sisältää luettelon
niistä seikoista, joiden tulee ilmetä annetuista määräyksistä.
Määräyksistä tulee muun ohella käydä ilmi niiden sitovuus ja
säännökset, joihin viranomaisen toimivalta antaa määräykset
perustuu. Päätöksen 10 §:n 1 momentin mukaan 1 §:n 1 momentti
koskee myös viranomaisten antamia ohjeita. Sanotun 10 §:n 2
momentissa on lisäksi säädetty, että ohjeista tulee selvästi
käydä ilmi, että kysymys on ohjeesta.

3.2. Työttömyysturvalain säännöksistä

Työttömyysturvalain (602/84) 31 §:ssä säädetään, että jos henkilö
on saanut työttömyyspäivärahaa enemmän kuin mihin hänellä
on ollut oikeus, on aiheettomasti maksettu päiväraha perittävä
takaisin. Päiväraha voidaan jättää osittain tai kokonaan
perimättä, jos se katsotaan kohtuulliseksi ja päivärahan
maksamisen ei ole katsottava johtuneen hakijan vilpillisestä
menettelystä tai törkeästä tuottamuksesta taikka takaisin perittävä
määrä on vähäinen.

Mainitun pykälän 3 momentista ilmenee, että takaisinperintää
koskevien päätösten tekeminen kuuluu sosiaalivakuutustoimikunnan,
työttömyyskassan, työttömyysturvalautakunnan ja vakuutusoikeuden
toimivaltaan.

Työttömyysturvalain 33 §:n nojalla sosiaali- ja terveysministeriön
tehtävänä on antaa yleiset ohjeet työttömyysturvan
osalta yhdenmukaisen käytännön aikaansaamiseksi perusturvassa
ja ansioturvassa.

4. RATKAISU

Tämän asian olen tutkinut.

4.1 Sosiaali- ja terveysministeriön toimivalta ja ohjeet

Sosiaali- ja terveysministeriön tehtävänä on edellä mainitun
työttömyysturvalain 33 §:n mukaan antaa yleiset ohjeet työttömyysturvan
osalta yhdenmukaisen käytännön aikaansaamiseksi perusturvassa
ja ansioturvassa. Ministeriö on näin ollen toimivaltainen
antamaan työttömyysturvalain soveltamisohjeita sekä
Kansaneläkelaitokselle että työttömyyskassoille.

Mitä ministeriön antamiin ohjeisiin sinänsä tulee, ne ovat
luonteeltaan menettelyohjeita ja suosituksia eikä niillä siten
ole niitä soveltavan viranomaisen kannalta lain tai toimivaltaisen
viranomaisen antaman määräyksen sitovuutta.

Ohjeesta tulee edellä mainitun valtioneuvoston päätöksen nimenomaisen
määräyksen mukaan selvästi ilmetä, että kysymys on
ohjeesta. Ohjeet tulee laatia sellaiseen muotoon, ettei niiden
soveltajalle synny epätietoisuutta siitä, edellyttävätkö
ohjeet niiden kirjaimellista noudattamista vai, onko kysymyksessä
suositus ja ohje, josta poikkeaminen on mahdollista
niissä yksittäistapauksissa, joissa soveltaja harkitsee ohjeesta
poikkeavan menettelyn aiheelliseksi.

4.2. Työttömyysturvalain soveltamista koskeva ohje

Kirjoituksen kohteena olevassa ohjekirjeessään sosiaali- ja
terveysministeriö on esittänyt käsityksensä ja tulkintansa
työttömyysturvalain 31 §:n soveltamisesta. Ohjeen mukaan,
koska työttömyyspäivärahan liikamaksu oli johtunut verotuksen
viivästymisestä eikä maksunsaaja itse ollut voinut vaikuttaa
asiaan, oli kohtuullista, ettei liikamaksua peritä takaisin.

Mitä sinänsä tulee ohjeessa esitettyyn tulkintaan kohtuullisuudesta,
jolloin liikamaksun takaisinperinnästä on mahdollista
luopua, katson, ettei se ole ristiriidassa sovellettavan
säännöksen kanssa. Ohje on kuitenkin kirjoitettu sellaiseen
muotoon, että siitä saattaa saada käsityksen sen sitovuudesta
kaikissa tapauksissa, vaikka takaisinperinnän kohtuullisuusharkinta
tulee kysymykseen aina kulloinkin esillä olevaa yksittäistapausta
ratkaistaessa. Ohjeesta itsestään ei myöskään
ilmene, että kysymyksessä on ohje eikä esimerkiksi määräys.
Tämä seikka ilmenee ainoastaan ohjeen lähetekirjelmästä.

4.3. Lopputoteamus

Edellä olevaan viitaten katson sosiaali- ja terveysministeriön
toimineen sinänsä sille kuuluvan toimivallan puitteissa antaessaan
kirjoituksessa tarkoitetun ohjeen. Ohje on kuitenkin
toisaalta koskenut laissa ratkaisijan arvioitavaksi tarkoitettua
olosuhdetta - kohtuutta - , toisaalta se on saanut
sanallisesti määräystä muistuttavan muodon.

Pidän aiheellisena kiinnittää sosiaali- ja terveysministeriön
huomiota siihen, että vastaisuudessa annettavien ohjekirjeiden
tulee sisällöltään ja sanamuodoltaan täyttää myös edellä
3.1.-kohdassa mainitussa laissa ja valtioneuvoston päätöksessä
esitetyt vaatimukset. Ohjeen ohjeellisuus tulee riittävän selvästi
ilmetä ohjeesta itsestään.

Edellä mainitussa tarkoituksessa lähetän tästä päätöksestäni
jäljennöksen sosiaali- ja terveysministeriölle. Kirjoitus ei
ole antanut aihetta muihin toimenpiteisiin puoleltani."

Finlex ® on oikeusministeriön omistama oikeudellisen aineiston julkinen ja maksuton Internet-palvelu.
Finlexin sisällön tuottaa ja sitä ylläpitää Edita Publishing Oy. Oikeusministeriö tai Edita eivät vastaa tietokantojen sisällössä mahdollisesti esiintyvistä virheistä, niiden käytöstä käyttäjälle aiheutuvista välittömistä tai välillisistä vahingoista tai Internet-tietoverkossa esiintyvistä käyttökatkoista tai muista häiriöistä.