30.12.1992

Sosiaaliministeriön vakuutusosaston osastopäällikköä ei tullut, ellei erityisen painavat syyt sitä välttämättä vaadi, esittää tai määrätä Merimieseläkekassan ja Eläketurvakeskuksen hallitusten puheenjohtajiksi. Merimieseläkekassa ja Eläketurvakeskus katsottu hallintomenettelylain 10 §:ssä tarkoitetuiksi julkisoikeudellisiksi laitoksiksi

HallML 10 § 1 mom 5 ja 6 kohta

1 Ministeriön lausuntopyyntö

Sosiaali- ja terveysministeriö on pyytänyt lausuntoa siitä,
onko ministeriön vakuutusosaston osastopäällikön katsottava
olevan esteellinen toimimaan merimieseläkelain (72/56) 2 §:n 1
momentissa tarkoitetun Merimieseläkekassan ja työntekijäin
eläkelain (395/61) 14 §:n 1 momentissa tarkoitetun Eläketurvakeskuksen
hallituksen puheenjohtajana. Asiassa vallitsevan
hallintokäytännön sekä asiaan liittyvien erityiskysymysten
osalta ministeriö on todennut seuraavan.

Merimieseläkelain 36 §:n 1 momentin mukaan Merimieseläkekassan
hallinto on järjestetty siten, että laivanvarustajilla ja
merenkulkijoilla on samansuuruinen edustus kassan hallituksessa
ja että hallituksen puheenjohtajana ja samalla valtion
edustajana toimii sosiaali- ja terveysministeriön esityksestä
nimettävä henkilö. Työntekijäin eläkelain 14 §:n 2 momentin
mukaan Eläketurvakeskuksen hallituksen muodostavat sosiaali- ja
terveysministeriön määräämät puheenjohtaja ja varapuheenjohtaja
sekä 11 edustajiston valitsemaa muuta jäsentä. Eläketurvakeskuksen
edustajiston asettaa sosiaali- ja terveysministeriö.

Ministeriö on edelleen todennut, että maamme ensimmäisiä työeläkelakeja,
merimieseläkelakia ja työntekijäin eläkelakia
toimeenpantaessa katsottiin sosiaali- ja terveysministeriön
vakuutusosaston osastopäälliköllä olevan suurin tasapuolinen
pätevyys ja asiantuntemus todettujen lakien mukaisen eläketurvan
toteuttamiselle. Samalla pidettiin tarpeellisena, että vakuutusosaston
osastopäällikkö toimii Merimieseläkekassassa
merimieseläkelain 4 §:ssä säädetystä valtion maksuvastuusta
johtuvien valtion etujen valvojana. Näillä perusteilla sosiaali-
ja terveysministeriö määräsi ministeriön vakuutusosaston
osastopäällikön Merimieseläkekassan hallituksen puheenjohtajaksi
vuonna 1956 ja Eläketurvakeskuksen hallituksen puheenjohtajaksi
vuonna 1962. Samoin ministeriö on menetellyt myös
myöhemmin vakuutusosaston osastopäällikön vaihtuessa. Mainittujen
menettelymuotojen vakiintuessa voimassa olleen sekä sittemmin
uudistuneen lainsäädännön ei ole katsottu asettaneen
estettä selostetulle menettelylle, koska Merimieseläkekassan
ja Eläketurvakeskuksen hallituksen puheenjohtajana toimiva ministeriön
vakuutusosaston osastopäällikkö on voimassa olevan
virkamiesoikeuden sekä erityisesti hallintomenettelylain
(598/82) periaatteiden mukaisesti esteellistänyt itsensä niiden
virkatehtävien suorittamisessa, joilla on ollut intressiyhteyttä
Merimieseläkekassan tai Eläketurvakeskuksen toimintaan.

Ministeriö on samalla ilmoittanut, että ministeriön vakuutusosaston
osastopäällikön virkaa parhaillaan täytettäessä ministeriö
ottaa kantaa myös osastopäällikön oikeuteen toimia Merimieseläkekassan
ja Eläketurvakeskuksen hallituksen puheenjohtajana.
Sen johdosta ministeriö on pitänyt tärkeänä, että sillä
on käytettävissään valtioneuvoston oikeuskanslerin lausunto
asiaan vaikuttavista oikeudellisista näkökohdista.

2 Vakuutusosaston osastopäällikön tehtävät

Sosiaali- ja terveysministeriön vakuutusosaston käsiteltäviin
asioihin kuuluvat sosiaali- ja terveysministeriöstä annetun
asetuksen (1176/91) 5 §:n mukaan mm. eläkelaitoksia ja Eläketurvakeskusta
sekä niiden valvontaa ja tarkastusta koskevat
asiat. Vakuutusosaston osastopäällikön tehtävänä on 19 §:n mukaan
muun ohella valvoa ministeriön alaisten osaston toimialalla
toimivien laitosten ja viranomaisten toimintaa.

3 Merimieseläkekassan ja Eläketurvakeskuksen hallinto

Merimieseläkekassalle kuuluu merimieseläkelain mukaisen vakuutustoiminnan
harjoittaminen. Sanotun lain 35 §:n mukaan Merimieseläkekassassa
on hallitus ja valtuuskunta. Sanotun lain
36 §:n mukaan eläkekassan valtuuskunta nimittää kolmeksi kalenterivuodeksi
kerrallaan eläkekassan hallituksen, johon kuuluu
viisi jäsentä. Sosiaali- ja terveysministeriön esityksestä
nimitetään yksi hallituksen jäsen, joka toimii myös hallituksen
puheenjohtajana. Muista jäsenistä tulee kahden edustaa
laivanvarustajia ja kahden merenkulkijoita. Jäseneksi ei saa
nimittää henkilöä, jolla ei ole merenkulku- tai vakuutusalan
taikka sijoitustoiminnan tuntemusta (35 §).

Eläketurvakeskus toimii työntekijäin eläkelain mukaan laissa
tarkoitettujen eläkelaitoksille aiheutuvien kulujen selvittäjänä,
laissa säädetyn luottovakuutuksen antajana sekä muiden
sellaisten tehtävien suorittajana, jotka sille on erikseen
säädetty tai jotka edellyttävät eläkelaitosten yhteistoimintaa.
Eläketurvakeskuksen asiana on myös hoitaa eläkelaitosten
valvontaan liittyviä toimeenpanotehtäviä sanotun lain osalta
siten kuin sosiaali- ja terveysministeriö määrää.

Työntekijäin eläkelain 14 §:n 2 momentin mukaan Eläketurvakeskuksen
päätäntävaltaa käyttävät sosiaali- ja terveysministeriön
asettama edustajisto sekä hallitus, jonka muodostavat sosiaali-
ja terveysministeriön määräämät puheenjohtaja ja varapuheenjohtaja
sekä 11 edustajiston valitsemaa muuta jäsentä.
Hallituksen jäsenistä tulee yhden olla vakuutuslakimies, yhden
vakuutuslääkäri ja yhden vakuutusmatemaatikko.

4 Esteellisyyssäännökset

Virkamiesten esteellisyydestä on säädetty hallintomenettelylaissa
(598/82). Hallintomenettelylain estellisyyssäännökset
koskevat hallintoasiain käsittelyä. Ne tulevat ensisijassa sovellettaviksi,
kun on kysymys ministeriön virkamiehen esteellisyydestä
virkatoiminnassaan. Esteellisyys koskee yleensä sekä
osallistumista päätöksentekoon että myös asian valmistelua.

Ministeriön lausuntopyynnössä tarkoitetuissa tapauksissa tulevat
erityisesti sovellettaviksi hallintomenettelylain 10 §:n 1
momentin 5 ja 6 kohdan mukaiset perusteet. Nämä virkamiehen
esteellisyyden aiheuttavat perusteet ovat

-ns. yhteisöjäävi (5 kohta): virkamies on esteellinen, jos hän
on hallituksen tai siihen rinnastettavan toimielimen jäsenenä
taikka toimitusjohtajana tai sitä vastaavassa asemassa sellaisessa
yhteisössä, säätiössä tai julkisoikeudellisessa laitoksessa,
joka on asianosainen tai jolla asian ratkaisusta on
odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa ja

-yleislausekkeeseen perustuva esteellisyys (6 kohta): virkamies
on esteellinen, jos luottamus virkamiehen puolueettomuuteen
muusta erityisestä syystä vaarantuu.

5 Esteellisyyden arviointi

5.1 Yleistä

Virkamiehen viranhoidolta vaaditaan, että se on objektiivista
ja puolueetonta. Näiden vaatimusten toteutuminen edellyttää
muun ohella, että virkamies on käsitellessään asiaa esteetön.
Sen vuoksi hänen tulee välttää tehtäviä, joiden vuoksi hän
olisi esteellinen hoitamaan virkatehtäviään. Tämä on tärkeätä
myös sen vuoksi, että yleisön luottamus virkamiehen puolueettomuuteen
säilyisi.

Esteellisyystilanteiden syntymisen estämiseen pyritään muun
muassa sivutoimirajoituksilla. Valtion virkamieslain (755/86)
24 §:n mukaan sivutoimiluvan myöntämistä harkittaessa on otettava
huomioon, että virkamies ei saa sivutoimen vuoksi tulla
esteelliseksi virassa ja että sivutoimi ei saa vaarantaa luottamusta
virkamiehen tasapuolisuuteen viranhoidossa ja ettei
sivutoimi muutoinkaan saa haitata viran asianmukaista hoitamista.

Edellä mainittuja sivutoimen sallittavuutta rajoittavia perusteita
tulisi soveltuvin osin noudattaa myös silloin, kun ministeriön
virkamies määrätään sellaiseen edustajatehtävään,
jossa hän voi tulla esteelliseksi hoitamaan omia virkatehtäviään
ministeriössä.

Jos virkamies on esteellinen käsittelemään asian, hänen sijaisensa
ja yleensä alaisensa on otettava asia hoidettavakseen.
Tällaisessa tilanteessa syntyy ns. virkahierarkkinen esteellisyys.

Viimeksi mainittu esteellisyys merkitsee, että jos virkamies
on jossakin asiassa esteellinen, ei myöskään välittömästi hänen
alaisensa virkamies voi käsitellä ja ratkaista asiaa. Hallintomenettelylaissa
ei ole nimenomaisesti säädetty esteellisyysperusteeksi
puheena olevaa esteellisyyttä. On katsottu,
että virkamiesten oikeusasema on pyritty järjestämään niin
turvalliseksi ja riippumattomaksi, että tällainen esimiesalainen
- suhde ei voi vaikuttaa asiaan. On myös otettava huomioon,
että virkamiehet hoitavat tehtäviään virkavastuulla.
Lisäksi on pelätty sitä, että sanotunlainen esteellisyysperuste
voisi aiheuttaa hallinnossa tehottomuutta. Kuitenkaan ei
voida täysin sulkea pois sitä mahdollisuutta, etteikö yleislausekkeeseen
perustuva esteellisyys voisi tulla kysymykseen
edellä tarkoitetussa tilanteessa.

5.2 Kannanottoja

Kauppa- ja teollisuusministeriö on, saatuaan oikeuskanslerin
25.3.1985 antaman lausunnon esteellisyydestä valtionyhtiöitä
koskevien asioiden käsittelyssä, antanut lausunnon mukaisen
menettelytapaohjeen valtionyhtiöiden asioita käsitteleville
virkamiehilleen. Ohjeen mukaan viranomaisedustajana valtionyhtiön
hallituksessa tai hallintoneuvostossa toimivan virkamiehen
tuli pidättyä ministeriössä käsittelemästä asioita, joissa
oli kysymys asianomaista yhtiötä koskevasta päätöksenteosta,
lausunnon antamisesta, esityksen tekemisestä tai muusta lopullisesta
kannanotosta. Häntä voitiin kuitenkin kuulla yhtiötä
koskevissa asioissa ja pyytää häneltä tarpeellisia tietoja.

Oikeusministeriön lainvalmisteluosaston esityksestäni laatimassa,
15.11.1989 päivätyssä muistiossa, joka koski ministeriöiden
virkamiesten esteellisyyttä, päädyttiin siihen, että
kun on tarpeellista, että ministeriön virkamies toimii ministeriön
hallinnonalaan kuuluvan valtionyhtiön tai valtion liikelaitoksen
johtoelimessä, tulisi ministeriön sisäisin järjestelyin
huolehtia siitä, etteivät esteellisyystilanteet haittaa
yhtiöitä ja liikelaitoksia koskevien asioiden asianmukaista
käsittelyä ministeriössä. Muistiossa suositeltiin yhtenä tapana
huolehtia tästä sitä, että ministeriön yleisjohtoon kuuluvat
virkamiehet eivät toimisi valtionyhtiöiden eikä liikelaitosten
johtoelimissä. Samaa järjestelyä voitaisiin muistion
mukaan soveltaa myös ministeriön sisällä sen hallintolinjan
johtoon, jolle kuuluu ministeriön hallinnonalaan kuuluvien yhtiöiden
ja laitosten asioiden hoitaminen.

Eduskunnan oikeusasiamies on 31.7.1992 antamassaan päätöksessä
Wärtsilä Meriteollisuus Oy:n vaiheisiin liittyviä virkarikoksia
koskevassa asiassa lausunut, ettei tuntunut uskottavalta,
että kansliapäällikön ja osastopäällikön alaiset virkamiehet
säilyttäisivät viranhoidon vaatiman objektiivisuuden tilanteessa,
jossa heidän pitäisi valvonnallisessa tarkoituksessa
puuttua esimiestensä johtamien yhtiöiden asioihin.

5.3 Osastopäällikön esteellisyys

Esillä olevassa tapauksessa sosiaali- ja terveysministeriön
esityksestä nimitetään yksi Merimieseläkekassan hallituksen
jäsen, joka samalla toimii hallituksen puheenjohtajana. Jäsenellä
tulee olla merenkulku- tai vakuutusalan taikka sijoitustoiminnan
tuntemusta. Eläketurvakeskuksen hallitukseen ministeriö
määrää puheenjohtajan ja varapuheenjohtajan. Hallituksessa,
jonka muut 11 jäsentä valitsee edustajisto, tulee olla
vakuutuslakimies, vakuutuslääkäri ja vakuutusmatemaatikko.

Edellä sanotuista hallitusten nimittämisjärjestyksistä ja jäsenten
kelpoisuusvaatimuksista voidaan todeta, että niistä on
säädetty lain tasolla. Merimieseläkekassan hallituksen osalta
sosiaali- ja terveysministeriö esittää oman edustajansa hallituksen
jäseneksi. Lainkohdassa ei ole säädetty, että tehtävä
kuuluisi ministeriön vakuutusosaston osastopäällikölle. Jos
hänet sanottuun tehtävään esitetään, hän tulee esteelliseksi
hoitamaan ministeriössä sanottua eläkekassaa koskevia asioita.
Eläkekassan hallituksen puheenjohtajana hänellä on korostunut
asema eläkekassassa. Hänen on sanotussa tehtävässään erityisesti
pyrittävä edistämään ja valvomaan eläkekassan etua ja
oikeutta. Sama on vastaavasti todettava Eläketurvakeskuksen
hallituksen puheenjohtajan osalta.

Esteellisyyden ristiriitatilanteissa olisi mielestäni asetettava
etusijalle se, että ministeriön osaston toiminta tulee
mahdollisimman hyvin hoidetuksi ja että osastopäällikkö ennen
sivutehtäviä hoitaa hänelle kuuluvat osastonsa johto- ja valvontatehtävät
ja ensisijaisesti vastaa niistä.

6 Loppupäätelmät

Ensiksi voidaan todeta, että hallintomenettelylain ns. yhteisöjäävi
on sovellettavissa puheena olevaan tapaukseen, koska
Merimieseläkekassaa ja Eläketurvakeskusta voitaneen pitää sanotussa
laissa tarkoitettuina julkisoikeudellisina laitoksina.
Näin ollen näiden laitosten hallitusten puheenjohtajana toimiva
virkamies on esteellinen hoitamaan ministeriössä asioita,
jotka koskevat näitä laitoksia tai joiden ratkaisemisesta
näillä on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa.

Yleislausekkeeseen perustuvan esteellisyyden osalta on todettava,
että jos ministeriön vakuutusosaston osastopäällikkö
toimii ministeriön sanotun osaston alaisen laitoksen hallituksen
puheenjohtajana, luottamus osastopäällikön puolueettomuuteen
saattaa vaarantua, vaikkei hän ministeriössä osallistuisikaan
tällaista laitosta koskevien asioiden valmisteluun ja
ratkaisemiseen.

Voitaneen myös todeta, että ne syyt, jotka ilmoituksen mukaan
aikanaan olivat perusteina osastopäällikön esittämiselle tai
määräämiselle puheena oleviin hallituksen puheenjohtajan tehtäviin,
eivät enää samalla tavoin vaadi osastopäällikön osallistumista
osastonsa valvonnan alaisten laitosten hallintoon.
Yleensä ei ole pidettävä hyvänä, että asioiden toimeenpano ja
valvonta ovat samoissa käsissä.

Näin ollen olisi asianmukaista ja suotavaa, ettei ministeriö,
jollei erityisen painavat syyt sitä välttämättä vaadi, esittäisi
tai määräisi vakuutusosaston osastopäällikköä Merimieseläkekassan
tai Eläketurvakeskuksen hallituksen puheenjohtajaksi,
koska hän näiden tehtävien vuoksi tulisi esteelliseksi
hoitamaan sanottujen eläkekassan ja -turvakeskuksen osalta
päätehtäväänsä ministeriössä ja nämä sivutehtävät muutoinkin
saattaisivat vaarantaa luottamusta hänen tasapuolisuuteensa
viranhoidossa.