30.12.1992

Korkeakoulujen lukukausimaksu, valtion maksuperustelaki - Taannehtiva lainsäädäntö - Helsingin yliopisto

Kysymys lukukausimaksujen määräämisestä korkeakouluihin 1.1.1993 alkaen

Opetusministeriön aikomuksena oli ottaa käyttöön lukukausimaksut korkeakouluissa 1.1.1993 alkaen tekemällä tätä tarkoittava valtion maksuperustelain (150/92) mukainen päätös.

SYL esitti kantelussaan, ettei opetusministeriön aikoma päätös olisi valtion maksuperustelain mukainen. Ministeriö puuttuisi yksipuolisesti jo syntyneeseen julkisoikeudelliseen oikeussuhteeseen. Päätös rikkoisi myös yhdenvertaisuusperiaatetta, tasa-arvolakia, YK:n hyväksymää ns. TSS-sopimusta ja Helsingin yliopiston itsehallinto-oikeutta.

Oikeuskansleri totesi päätöksessään, ettei lukukausimaksujen perintää korkeakouluissa sinänsä voida pitää valtion maksuperustelain vastaisena, koska kysymys on sellaisista laissa tarkoitetuista rajattuun henkilöryhmään kohdistuvista suoritteista, joiden tuottamisesta voidaan periä maksu opetusministeriölle laissa annetun harkintavallan rajoissa. Päätösehdotus ei myöskään ole sillä tavoin ristiriidassa yhdenvertaisuusperiaatteen kanssa, että oikeuskanslerin laillisuusvalvojana tulisi arvioida se tällä perusteella selvästi lainvastaiseksi. Vaikka päätös olisi TSS-sopimuksen tavoitteiden vastainen, ei sitä voida tämän johdosta leimata lainvastaiseksi.

Korkeakoulujen lukukausimaksujen ehdotettu voimaantulon ajankohta 1.1.1993 on opiskelijoiden ja korkeakoulujen kannalta poikkeuksellinen. Se muuttaisi lukuvuoden alussa voimassa ollutta perusjärjestelmää, johon lukukausimaksut eivät ole kuuluneet, lukuvuoden aikana taannehtivasti kytkemällä lukukausimaksut osin 5 tai 7 vuotta sitten tapahtuneisiin tosiseikkoihin. Kesken lukuvuoden ja hyvin lyhyellä valmisteluajalla suoritettuna maksujen täytäntöönpano aiheuttaisi sekä yleisten oikeusperiaatteiden että alakohtaisten toimintojen kannalta oikeudellisesti kohtuuttoman suuria pulmia.

Päätöksessä tarkemmin kuvatuilla perusteilla oikeuskansleri katsoi, ettei opetusministeriön valmistelemaa lukukausimaksupäätöstä tulisi saattaa voimaan kesken lukuvuoden.

Helsingin yliopistoa olisi syytä kuulla lukukausimaksujen käyttöönotosta sen hallitusmuotoon perustuvan itsehallinnon johdosta.

Koska valtion talousarvioesitys vuodelle 1993 oli eduskunnan lopullista hyväksymistä vailla, oli asianmukaista, että ratkaisu tehtäisiin tarvittavan valmistelun jälkeen vasta sitten kun eduskunta on lopullisesti hyväksynyt vuoden 1993 talousarvion ja että se sopeutettaisiin yhdenvertaisuus- ja tasa-arvonäkökohdat riittävästi huomioon ottaen korkeakouluja ja niiden opiskelijoita koskeviin perussäännöksiin.

Puitelain väljyyden omaavaa maksuperustelakia tulisi maksuista päätettäessä soveltaa huomioon ottaen kunkin hallinnonalan erityislaatu ja erityisolosuhteet. Siten opetusministeriön olisi otettava huomioon taloudellisten seikkojen ohella mm. korkeakoulujen itsehallinnosta ja niissä opiskelevien oikeusasemasta ja oikeusturvasta annetut säännökset.

Valtion maksuperustelaki (150/92)

1. KANTELUKIRJOITUS

Suomen ylioppilaskuntien liitto r.y. on oikeuskanslerille
4.12.1992 osoittamassaan kirjoituksessa kiinnittänyt huomiota
valtioneuvoston raha-asiainvaliokunnan 3.12.1992 tekemään
puoltavaan päätökseen koskien opetusministeriön päätöstä korkeakoulujen
eräistä suoritteista perittävistä maksuista. Liitolla
oli syytä epäillä, että opetusministeriön päätös, jota
raha-asiainvaliokunta oli puoltanut, ei olisi lain- ja perustuslainmukainen.
Liitto on pyytänyt oikeuskansleria puuttumaan
asiaan jo ennen lopullista päätöksentekoa.

Kantelunsa tueksi liitto on esittänyt seuraavat perustelut.

1. Opetusministeriön päätösehdotuksen mukaan lukukausimaksuja
alettaisiin periä korkeakouluissa 1.1.1993 lukien. Opiskelijat
ovat kirjoittautuneet läsnä- tai poissaoleviksi korkeakouluihinsa
koko lukuvuodeksi 1992 - 93 jo alkusyksyllä 1992. Päätöksellään
opetusministeriö puuttuisi yksipuolisesti opiskelijan
ja korkeakoulujen väliseen, kirjoittautumisvaiheessa syntyneeseen
julkisoikeudelliseen oikeussuhteeseen. Tämä yksipuolinen
puuttuminen on yleisten julkisoikeudellisten periaatteiden
vastainen ja tapahtuu opiskelijan vahingoksi.

2. Opetusministeriön aikoma päätös on tarkoitettu koskemaan
kaikkia Suomen korkeakouluja. Helsingin yliopistolle on hallitusmuodon
77 §:ssä kuitenkin säädetty itsehallinto-oikeus,
jonka ytimenä korkeinta opetusta ja opiskelua nimenomaisesti
voidaan pitää. Näin ollen opetusministeriön päätös olisi
hallitusmuodon 77 §:n vastainen määrätessään myös Helsingin
yliopiston ottamaan lukukausimaksut käyttöön ilman, että niistä
on säädetty sen paremmin lakia kuin asetustakaan, ja ilman,
että Helsingin yliopiston konsistori on antanut asiasta lausuntonsa.
Jos hallitusmuodon 77 §:n perusteella Helsingin
yliopisto rajataan lukukausimaksupäätöksen ulkopuolelle samalla,
kun kyseinen maksu muissa korkeakouluissa otettaisiin
käyttöön, rikotaan puolestaan hallitusmuodon 5 §:ää vastaan.
Tällöin korkeakouluopiskelijat joutuvat lain edessä tosiasiallisesti
epätasa-arvoiseen asemaan riippuen siitä, missä korkeakoulussa
he tutkintoaan suorittavat.

3. Opetusministeriön aikoma päätös olisi vastoin naisten ja
miesten välisestä tasa-arvosta annetun lain 7 §:ää. Ne opiskelevat
naiset, jotka ovat opiskeluaikanaan hankkineet lapsia ja
pyrkineet myös äitiyslomansa aikana edistämään opintojaan,
joutuvat tosiasiallisesti opetusministeriön päätöksen seurauksena
sukupuolensa takia syrjityiksi. Samaten ne opiskelevat
miehet, jotka ovat suorittaneet asepalveluksensa opiskeluaikanaan
ja pyrkineet edistämään tuona aikana mahdollisuuksiensa
mukaan opintojaan, joutuvat opetusministeriön päätöksen takia
sukupuolensa takia syrjityiksi.

4. Opetusministeriön aikoma päätös rikkoisi Suomen kansalaisten
yhdenvertaisuusperiaatetta, josta on säädetty hallitusmuodon
5 §:ssä. Kansalaisten yhdenvertaisuus lain edessä ei ministeriön
päätöksessä toteutuisi, sillä osa opiskelijoista
joutuisi maksamaan lukukausimaksua ja osa ei. Myöskään valtion
maksuperustelaki (150/92) ei sisällä sellaista periaatetta,
joka tekisi tämän yhdenvertaisuusperiaatteen loukkaamisen
lailliseksi.

5. Lukukausimaksuja koskevalla päätöksellään opetusministeriö
muuttaisi korkeakoulujen vakiintuneita toimintaperiaatteita ja
niiden järjestysmuodon perusteita erittäin olennaisella ja
kauaskantoisella tavalla. Täten ohitettaisiin eduskunnan tahto
asiassa. Hallitusmuodon 77 §:n mukaan uusia säännöksiä Helsingin
yliopiston järjestysmuodon perusteista annetaan lailla,
mutta tarkemmat yliopistoa koskevat säännökset asetuksella,
sitten kun kummassakin tapauksessa konsistori on asiasta antanut
lausuntonsa. Helsingin yliopiston konsistorin kantaa opetusministeriö
ei ole lukukausimaksupäätöstä valmistellessaan
selvittänyt.

6. Liiton mielestä opetusministeriön aikoma päätös olisi valtion
maksuperustelain vastainen. Maksuperustelain periaatteena
on maksujen suoritekohtaisuus. Opetusministeriön päätöksen perusteella
opiskelija joutuisi kuitenkin 1.1.1993 lukien tosiasiallisesti
maksamaan oikeudestaan suorittaa tiettyjä lukukausimaksun
käsitteen alle niputettuja suoritteita käyttipä
hän niitä tai ei. Edelleen hän joutuisi maksamaan hypoteettisista
suoritteista etukäteen ja niitä erittelemättä, jolloin
suoritteen ja maksun kohtaanto ei välttämättä toteutuisi. Liiton
mielestä opetusministeriön päätös ei voinut nojata maksuperustelakiin.

7. Opetusministeriön päätös rikkoisi Suomessa asetuksella voimaan
saatettua Yhdistyneiden kansakuntien yleiskokouksen
16.12.1966 hyväksymää taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä
oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen
(TSS-sopimus) 13 artiklaa vastaan (A taloudellisia, sosiaalisia
ja sivistyksellisiä oikeuksia koskevan kansainvälisen
yleissopimuksen voimaansaattamisesta 16.1.1976/106, SopS 6).
Sopimuksen 13 artiklan 2 momentissa sopimusvaltiot tunnustavat,
että sopimuksen täydellisen toteutumisen kannalta: -- c)
korkeampi opetus on kaikin asianmukaisin tavoin tehtävä yhtä
mahdolliseksi kaikille kyvykkyyden perusteella ja ennen kaikkea
ottamalla asteittain käyttöön maksuton opetus.

Edellä mainituin perustein ja ottaen huomioon hallitusmuodon
92 §:n säännöksen kyseessäolevan raha-asiainvaliokunnan puoltaman
opetusministeriön päätöksen valmistelusta ja lopullisesta
päättämisestä olisi pidättäydyttävä kunnes asian lain- ja
perustuslainmukaisuus on kokonaisuudessaan käsitelty.

2. HANKITUT SELVITYKSET

Kirjoituksen johdosta opetusministeriöltä on hankittu selvitys
ja valtiovarainministeriöltä lausunto. Jäljennökset niistä
liitteineen on toimitettu Suomen ylioppilaskuntien liitto
r.y:lle tiedoksi. Liitto on antanut niiden johdosta vastineen.
Lisäksi tänne on hankittu jäljennös tasa-arvovaltuutetun
samassa asiassa antamasta lausunnosta.

Opetusministeriön selvitykseen liittyy jäljennöksiä valtion
maksuperustelakia ja siihen perustuvia päätöksiä koskevista
lausuntoasiakirjoista ja jäljennös valtioneuvoston raha-asiainvaliokunnan
esittelylistasta 3.12.1992 (Wilenius Veikko/OPM).

2.1 Opetusministeriön selvitys

Opetusministeriö on esittänyt 9.12.1992 päivätyssä selvityksessään,
että valtion maksuperustelailla (150/92), joka tuli
voimaan 1.3.1992, kumottiin aikaisempi valtion maksuperustelaki
(980/73) ja laki eräiden viranomaisten toimituskirjoista ja
virkatoimista suoritettavain maksujen perusteista (806/42).
Uuden lain mukaan kumottujen lakien nojalla annetut asetukset
jäävät voimaan 31.12.1993 saakka, jollei niitä erikseen tätä
ennen kumota. Hallituksen esityksessä eduskunnalle vuoden 1993
talousarvioksi on todettu (mom 29.10.28; maksullinen palvelutoiminta),
että korkeakoulujen maksuista päätetään 1.1.1993
lukien valtion uuden maksuperustelain mukaisesti opetusministeriön
päätöksellä. Valtioneuvoston periaatepäätöksessä
14.10.1992, joka koskee toimenpiteitä julkisen talouden tasapainon
parantamiseksi, on maininta lukukausimaksun käyttöönotosta
vuoden 1993 alusta lukien.

Opetusministeriö on ilmoittanut kirjeellään 5.11.1992 valtiovarainministeriölle
tarkistusehdotusten tekemisestä vuoden
1993 talousarvioesitykseen. Tarkistuksissa on otettu huomioon
talousarvioesitystä koordinoivan ministerityöryhmän 3.11.1992
käsittelemät kannanotot korkeakoulujen lukukausimaksuista.
Opetusministeriön päätösluonnos, jota puollettiin valtioneuvoston
raha-asiainkäsittelyssä 3.12.1992, perustui tähän.

Valtion maksuperustelain mukaan asianomainen ministeriö päättää,
mitkä hallinnonalan viranomaisten suoritteet tai suoriteryhmät
ovat maksullisia ja mistä suoritteista tai suoriteryhmistä
maksu määrätään omakustannusarvon perusteella sekä mitkä
suoritteet hinnoitellaan liiketaloudellisin perustein. Opetusministeriön
tarkoituksena on antaa uuden maksuperustelain mukainen,
1.1.1993 voimaan tuleva päätös korkeakoulujen eräistä
suoritteista perittävistä maksuista. Samasta ajankohdasta lukien
esitetään vastaavasti kumottavaksi seuraavat asetukset:

1) asetus korkeakouluilta tilatuista tutkimuksista ja muista
palvelutehtävistä perittävistä maksuista (955/75) siihen myöhemmin
tehtyine muutoksineen,

2) asetus Jyväskylän yliopistossa suoritettavista maksuista
(529/64) siihen myöhemmin tehtyine muutoksineen, ja

3) asetus Oulun yliopistossa suoritettavista maksuista
(531/64) siihen myöhemmin tehtyine muutoksineen.

Suomen ylioppilaskuntien liitto ry:n kirjeeseen sisältyvien
kohdittain numeroitujen kanteluperustelujen johdosta opetusministeriö
on ilmoittanut lisäksi seuraavaa:

1. Helsingin yliopistosta annetun asetuksen (1241/91) 50 §:n 2
momentin mukaan opiskelijan on lukuvuosittain ilmoittauduttava
läsnäolevaksi tai poissaolevaksi rehtorin määräämällä tavalla.
Vastaavalla tavalla on säädetty muiden korkeakoulujen osalta.
Jos opiskelija, joka on ilmoittautunut läsnäolevaksi lukuvuodeksi
1992/93, muuttaa ilmoituksensa poissaoloilmoitukseksi
1993, hän ei ole velvollinen suorittamaan lukukausimaksua opetusministeriön
päätösluonnoksen mukaan. Korkeakoulujen päätösvaltaan
kuuluu määrätä ilmoittautumisen perusteet. Muun muassa
Helsingin yliopistossa on asia ollut järjestettynä niin, että
poissaoloilmoitus tulee jättää 15.1 mennessä.

2. Kysymys ei ole hallitusmuodon 77 §:ssä tarkoitetuista
asioista. Tätä tukee myös Helsingin yliopiston kannanotto
9.9.1992, jolloin yliopiston konsistori antoi lausuntonsa
opetusministeriön maksupäätösluonnoksesta ja uuteen maksujärjestelmään
siirtymisestä. Opetusministeriön päätösluonnoksessa
ei edellä kerrotussa vaiheessa ollut lukukausimaksuja koskevia
määräyksiä. Yliopisto ei kuitenkaan ollut vastustanut korkeakoulujen
maksuasetuksen (955/75) kumoamista eikä maksuista
päättämisen delegointia ministeriölle lausunnoissaan 7.8.1991
ja 9.9.1992.

3. Opetusministeriön päätösluonnoksen mukaan 1.1.1993 jälkeen
ensimmäistä kertaa läsnäolleeksi kirjoittautuneilla opiskelijoilla
on säännönmukaisesti 11 lukukauden (viiden ja puolen
vuoden) ajan kestävä lukukausimaksuvapautus, johon lasketaan
vain läsnäolleiksi kirjoittaudutut lukukaudet. Ennen 1.1.1993
läsnäolleeksi kirjoittautuneet opiskelijat ovat saattaneet
kirjoittautua läsnäolleeksi voimatta kuitenkaan opiskella täysitehoisesti
raskauden, varusmiespalvelun, sairauden tai muun
vastaavan syyn vuoksi. Tästä syystä on ministeriön päätösluonnoksessa
pidennetty heidän maksuvapautustaan kolmella lukukaudella
eli 14 lukukauteen (seitsemään vuoteen).

4. Valtion maksuperustelain nojalla maksu voidaan jättää kokonaan
perimättä, jos siihen muun muassa koulutustoimintaan
liittyvistä syistä on perusteltua syytä. Opetusministeriön
päätösluonnoksen lähtökohtana on, että jokaiselle opiskelijalle
varataan koulutuspoliittisista syistä maksuton opiskeluaika
yhtä perustutkintoa varten keskimääräiseksi tavoiteopiskeluajaksi
eli samaksi ajaksi kuin opintotukea maksetaan. Koulutuspoliittisista
syistä on vapautettu muun muassa jatkotutkintoa
opiskelevat.

5. Opetusministeriö on viitannut edellä kohdassa 2 lausumaansa
kantaan.

6. Valtion maksuperustelaissa suorite on määritelty yleisluontoisesti,
koska tavoitteena on ollut säätää yleislaki, joka
soveltuisi mahdollisimman monelle viranomaiselle. Asianomainen
ministeriö päättää, mitkä hallinnonalan viranomaisen suoritteet
tai suoriteryhmät ovat maksullisia. Opetusministeriön
päätösluonnoksessa maksulliset julkisoikeudelliset suoritteet
on määritelty lain tarkoittamaksi suoriteryhmäksi. Tämä suoriteryhmä
on se kokonaisuus, mihin sisältyvät palvelut korkeakoulun
on ylläpidettävä ja tarjottava opiskelijoiden käytettäväksi.
Päätösluonnoksessa määrätään, että näistä suoritteista
peritään lukukausimaksuna (suoriteryhmän maksuna) 1000 markkaa
lukukaudelta läsnäolevaksi kirjoittautuneelta opiskelijalta.
Kun maksu peritään vain läsnäolleeksi kirjoittautuneelta opiskelijalta,
on tavoitteena ollut, että suoritteen ja maksun
kohtaanto myös toteutuisi.

7. Opetusministeriön mielestä ministeriön päätösluonnoksella
toteutettavaksi tarkoitettu lukukausimaksujärjestelmä ei riko
Suomen ylioppilaskuntien liiton kantelukirjelmässä tarkoitettua
yleissopimusta.

Opetusministeriö on katsonut, ettei sen käsiteltävänä oleva
päätösluonnos ole Suomen ylioppilaskuntien liiton kirjelmässä
väitetyllä tavalla lain vastainen.

2.2 Valtiovarainministeriön lausunto

Valtiovarainministeriö on esittänyt 10.12.1992 päivätyssä lausunnossaan,
että valtion maksuperustelaki koskee Helsingin
yliopistoa talousarvion piiriin kuuluvalta osalta. Tarkoituksena
oli, että Helsingin yliopiston toiminnalle, siltä osin
kuin sen talous on valtion talousarvion piirissä, annetaan
maksuperusteet valtion maksuperustelailla. Sinänsä maksuperustelain
soveltamisala on laajempi kuin budjettitalouteen kuuluva
valtion toiminta. Korkeakoulujen, myös Helsingin yliopiston,
se opetustoiminta, johon lukukausimaksut kohdistuvat, on
valtion talousarvion piirissä.

Lain 4 §:ssä säädetään maksullisista suoritteista. Pykälän perusteella
yliopistojen opetus ja sen edellyttämät tai siihen
liittyvät tehtävät, kuten kuulustelut, arvioinnit, valinta- ja
tasokokeet, opinnäytteiden ohjaus- ja tarkastus, opintoneuvonta,
todistukset opintosuorituksista sekä tutkintotodistukset
kuuluvat maksullisiin suoritteisiin. Suoritteet on myös lain
3 §:n 2 kohdan johdosta luettava julkisoikeudellisiin suoritteisiin,
jolloin julkisoikeudellisten suoritteiden maksun määräämistä
koskeva lain 6 § tulee sovellettavaksi. Maksuperustelain
julkisoikeudellisten suoritteiden maksut määrätään suoritteen
omakustannusarvon mukaan (lain 6 § 1) tai vaihtoehtoisesti
samanlaisista suoritteista voidaan määrätä kiinteä maksu
(lain 6 § 2), jolloin maksun suuruutta määrättäessä otetaan
huomioon suoritteiden keskimääräinen kokonaiskustannus. Ministeriö
päättää kiinteän maksun markkamääräisen suuruuden.

Maksuperustelain 6 §:n 2 momenttia valmisteltaessa pyrittiin
huomioimaan samanlaiset viranomaiset kuten korkeakoulut. Lain
mukaan eri viranomaistenkin samankaltaisille suoritteille voidaan
määrätä samansuuruinen maksu, joka keskimäärin kattaa viranomaisten
suoritteiden kokonaiskustannukset. Näin lailla on
edelleen tarkoitus mahdollistaa maksut, joilla katetaan useita
erilaisia yksittäisiä toimenpiteitä. Tällaisia maksuja on paljon
käytössä, muun muassa erilaiset vuosittaiset valvontamaksut.

Saman 6 §:n 3 momentissa säädetään siitä, milloin maksu voidaan
määrätä perittäväksi yleisesti suoritteen omakustannusarvoa
alempana tai jättää kokonaan perimättä tai erityisestä
syystä määrätä omakustannusarvoa korkeampana. Maksu voidaan
koulutustoimintaan tai yleiseen kulttuuritoimintaan liittyvistä
syistä määrätä suoritteen omakustannusarvoa alemmaksi tai
jättää kokonaan perimättä. Erityisestä syystä maksu voidaan
tämän lisäksi tietyltä ryhmältä määrätä perittäväksi suoritteen
omakustannusarvoa alempana tai jättää kokonaan perimättä.
Momentin johdosta asianomainen ministeriö voi olla määräämättä
korkeakoulujen opetussuoritteista maksuja. Laki ei tätä
kuitenkaan edellytä. Laki antaa myös mahdollisuuden määrätä
maksulliseksi tietynkaltainen koulutustoiminta ja myös se, että
tietyltä ryhmältä maksut peritään, vaikka se muille olisikin
maksutonta. Tarkasteltaessa opetusministeriön päätösluonnosta
tämän pykälän antamien valtuuksien perusteella on päätös
tämän säännöksen mukainen.

Valtiovarainministeriöllä ei ole syytä epäillä opetusministeriön
valmisteleman päätösluonnoksen lainmukaisuutta.

2.3 Suomen ylioppilaskuntien liiton vastine

Suomen ylioppilaskuntien liitto r.y on esittänyt opetusministeriön
selvityksen ja valtiovarainministeriön lausunnon johdosta
16.12.1992 antamassaan vastineessa mm. seuraavaa.

1. Saattamalla lukukausimaksupäätös voimaan 1.1.1993 lukien
puututaan takautuvasti jo syntyneeseen julkisoikeudelliseen
oikeussuhteeseen opiskelijan vahingoksi. Opiskelijan ilmoittautuminen
koko lukuvuodeksi läsnäolevaksi opiskelijaksi on
sisäänkirjoittautumispäätös, jolla on oikeusvoimavaikutus. Mikäli
asiaa tarkasteltaisiin analogisena sopimusoikeudellisten
periaatteiden kanssa, olisi kyseessä yksipuolinen sopimusrikkomus.

2. Helsingin yliopiston erikoisaseman osalta liitto on esittänyt,
että valtion maksuperustelain uudistamisen myötä erilaisista
julkisoikeudellisesti organisoiduista suoritteista perittävien
maksujen käsittely- ja säätämisjärjestelmä oli muuttunut.
Asetustaso maksuasetuksineen oli jäänyt kokonaan pois.
Tämä seikka oli nyt käsiteltävänä olevassa asiassa johtanut
siihen, että korkeakoulujen kuulemismenettely ei enää asianmukaisella
tavalla toteutunut. Mainitun säädöstasossa tapahtuneen
muutoksen ei voida samalla tulkita tarkoittaneen korkeakoulujen
yleisen itsehallinto-oikeuden kaventamista. Erityisesti
silloin, kun periaatteellisesti tärkeistä ja kauaskantoisista
sekä korkeakouluja välittömästi koskettavista asioista
säädetään pelkillä ministeriöiden päätöksillä ja korkeakouluja
kuulematta, liikutaan hyvin kyseenalaisella toimintapohjalla.

Kun konsistorissa käsiteltiin valtion maksuperustelain luonnosta,
kyseiset ehdotukset ja oletukset olivat luonteeltaan
aivan olennaisesti toisenlaisia kuin mitä lukukausimaksun kaltainen
maksu on. Lukukausimaksun pakollinen periminen opiskelijoilta
on asia, joka puuttuu olennaisesti yliopiston toiseen
perustehtävään eli opetukseen. Helsingin ylipiston konsistori
ei missään vaiheessa ollut käsitellyt lukukausimaksujen pakollista
perintää opiskelijoilta. Lukukausimaksuesitys koskettaa
siinä määrin Helsingin yliopiston järjestysmuodon perusteita
(hallitusmuodon 77 §) - ja kuuluu täten Helsingin yliopiston
yleisen itsehallinnon piiriin - ettei asiasta ole mahdollista
säätää kuulematta Helsingin yliopiston konsistoria. Lisäksi
lukukausimaksuja koskeva esitys saattaa olla laadultaan jopa
sellainen, jonka voitaisiin katsoa kuuluvan kokonaisuudessaan
Helsingin yliopiston autonomian piiriin.

3. Tasa-arvolain osalta liitto on todennut, että kyseessä on
opiskeluaikaa koskeva takautuva päätös, jonka pätevyyttä tai
oikeellisuutta ei olennaisesti korjaa opetusministeriön ilmoittama
"pidennys" 14 lukukauteen. Yli 7 vuotta kirjoilla olleet
opiskelijat ovat joka tapauksessa jo tehneet opiskeluaikaansa
koskevat erilaiset peruuttamattomat päätökset. Näiden
asioiden yksiselitteinen niputtaminen jälkikäteen määriteltyyn
kolmeen lisälukukauteen ei olennaisesti muuta sitä seikkaa,
että eräät opiskelijaryhmät joutuvat tasa-arvolain 7 §:n tarkoittamalla
tavalla tosiasiallisesti sukupuolensa takia syrjityiksi.

4. Yhdenvertaisuudesta liitto on todennut, että päätösluonnoksen
mukaan jokaiselle opiskelijalle varataan koulutuspoliittisista
syistä maksuton opiskeluaika yhtä perustutkintoa varten
keskimääräiseksi tavoiteopiskeluajaksi eli samaksi ajaksi kuin
opintotukea maksetaan. Uusi opintotukijärjestelmä rakentuu
kuitenkin kuukausittain haettavalle opintotuelle ja sen mukanaan
tuomalle joustolle. Ilmoittautua opiskelija voi vain lukukausittain.
Päätös edellyttäisi myös, että opiskelijalla jo
opinnot aloittaessaan on tiedossaan kyseinen koulutuspoliittinen
lähtökohta. Ennen 1.1.1993 aloittaneilla opiskelijoilla ei
tätä periaatetta ole ollut tiedossa opintoja aloitettaessa.

Jos kyseinen tavoiteaika asetetaan, opiskelijalla on oltava
mahdollisuus sen täyttämiseen. Opintotukijärjestelmä, kohtuullinen
tutkintorakenne, sen laajuus ja vaatimustaso ovat asioita,
jotka eivät ole kaikilta osiltaan olleet kunnossa. Opiskelijaa
ei voida jälkikäteen tehdyin päätöksin rangaista siitä,
etteivät hänen vaikutusalueensa ulkopuoliset asiat ole olleet
asianmukaisesti järjestettyinä. Lisäksi opetusministeriön päätösluonnos
rikkoisi toteutuessaan hallitusmuodon 5 §:ää siten,
että samassa asemassa olevista opiskelijoista osa joutuisi lukukausimaksua
maksamaan ja osa ei riippuen siitä, kuinka pitkään
he ovat tutkintoaan suorittaneet.

5-kohdan johdosta liitto on viitannut 2-kohdassa esittämäänsä.

6. Valtion maksuperustelain osalta liitto on esittänyt, että
ministeriöt laajensivat tarkoitushakuisesti suoriteryhmän käsitteen
mahdollista sovellutusalaa niin, että kyseinen käsite
menettää täysin merkityksensä. Myöskään ministeriöiden perusteluinaan
suoriteryhmistä käyttämä termi "samankaltaiset suoritukset"
ei pidä opiskelijoiden kohdalla paikkaansa opiskelijoiden
opintosuoritusten välillä vallitsevien opiskelijakohtaisten,
alakohtaisten ja korkeakoulukohtaisten suurten eroavuuksien
vuoksi. Maksuperustelain nojalla maksullisiksi määriteltyjen
julkisoikeudellisten suoritteiden tulisi olla yhtälaisesti
maksullisia kaikille kansalaisille. Näin ollen maksuperustelaki
ei siis antaisi opetusministeriölle mahdollisuutta
määrätä samoja suoritteita joillekin ihmisryhmille maksullisiksi
ja toisille maksuttomiksi.

Maksuvelvollisuudesta syntyviin oikeusturvanongelmiin liittyen
maksuvelvollisille tulisi voida antaa riittävän ajoissa ja
selkeästi tiedoksi heidän maksuvelvollisuutensa ja käytännön
maksujärjestelyt, jotta he voivat ilmoittautua.

Suunnittelun muotoisessa päätöksessä on kyseessä opiskeluvero,
josta ei voida säätää ministeriöpäätöksellä, vaan joka edellyttää
normaalia veronsäätämisjärjestystä. Mikäli ministeriöiden
tekemät tulkinnat valtion maksuperustelaista tässä tilanteessa
hyväksytään, se merkitsee suurta periaatteellista ennakkopäätöstä.
Tällöin mistä tahansa suoritteeksi ilmoitetusta
asiasta voidaan alkaa pelkillä ministeriöiden yksipuolisilla
päätöksillä periä millaisia maksuja tahansa. Eduskunnan ei
voida katsoa automaattisesti antaneen valtion maksuperustelain
hyväksymisen yhteydessä millekään ministeriölle edelläkuvatun
laajuisia valtuuksia.

2.4 Tasa-arvovaltuutetun lausunto

Tasa-arvovaltuutettu Tuulikki Petäjäniemi on Suomen ylioppilaskuntien
liitto r.y:lle 17.12.1992 antamassaan lausunnossa
nro 28/51/92 todennut mm., että opetusministeriön päätösluonnoksessa
lukukausimaksuvapautus määritetään kaavamaisesti 11
lukukaudeksi kaikille niille opiskelijoille, jotka kirjoittautuvat
ensimmäistä kertaa läsnäolleeksi 1.1.1993 jälkeen, ja 14
lukukaudeksi kaikille ennen 1.1.1993 läsnäolleeksi kirjoittautuneille.
Koska pidempi maksuvapautusaika on sama kaikille ennen
1.1.1993 korkeakoulujen kirjoissa oleville, se ei ota tosiasiallisesti
huomioon esim. äitiys- ja vanhempainrahakauden
aikaista opiskelun hidastumista vanhemmuuden vuoksi. Koulutuspoliittinen
periaate, jonka mukaan jokaiselle opiskelijalle
varataan maksuton opiskeluaika yhtä perustutkintoa varten keskimääräiseksi
tavoiteopiskeluajaksi, saattaa jäädä yksittäistapauksessa
tosiasiallisesti toteutumatta, jollei tasa-arvolain
tarkoittamaa raskauden, vanhemmuuden tai perhevelvollisuuksien
vaikutusta opiskelumahdollisuuksiin voida tapauskohtaisesti
ottaa tarvittaessa huomioon.

Tasa-arvovaltuutettu on katsonut lausunnossaan, että lukukausimaksuvelvoitteen
määräytyminen kaavamaisesti pelkästään läsnäololukukausien
perusteella myös opiskelijan äitiys-, isyys- ja
vanhempainrahakauden aikana ilman tapauskohtaista harkintaa,
saattaa yksittäisessä tapauksessa johtaa tasa-arvolain
7 §:n vastaiseen syrjintään. Myös varusmiespalveluksen tai siviilipalveluksen
suorittaminen saattaa yksittäistapauksessa,
erityisesti läsnäololukukausia takautuvasti laskettaessa,
asettaa yksittäisen miesopiskelijan lukukausimaksun suhteen
eri asemaan.

3. SOVELLETTAVISTA SÄÄNNÖKSISTÄ

3.1 Hallitusmuodon säännöksistä

Hallitusmuodon 61 §:n (1077/91) mukaan valtion verosta säädetään
lailla, jossa ovat säännökset verovelvollisuuden ja veron
suuruuden perusteista sekä verovelvollisen oikeusturvasta.
Hallitusmuodon 62 §:n (1077/91) mukaan valtion viranomaisten
virkatoimien, palvelujen ja muun toiminnan maksullisuuden sekä
perittävien maksujen suuruuden yleisistä perusteista säädetään
lailla.

3.2 Valtion maksuperustelaki

Valtion maksuperustelain (150/92) 1 §:n mukaan valtion viranomaisten
suoritteiden maksullisuuden ja suoritteista perittävien
maksujen suuruuden yleisistä perusteista sekä maksujen
muista perusteista säädetään sanotussa laissa.

Lain 3 §:n mukaan tarkoitetaan:

1) valtion viranomaisten suoritteella virkatoimia, valtion
tuottamia tavaroita ja palveluita sekä muuta toimintaa; sekä

2) julkisoikeudellisella suoritteella valtion viranomaisen
suoritetta, jonka kysyntä perustuu lakiin tai asetukseen ja
jonka tuottamiseen viranomaisella on tosiasiallinen yksinoikeus.

Lain 4 §:n nojalla seuraavien suoritteiden tulee olla maksullisia,
jollei suoritteen maksuttomuudelle ole perusteltua syytä:

1) tavarat, jotka valtion viranomainen on tuottanut;

2) palvelut, jotka on tuotettu tilauksesta tai muusta toimeksiannosta;

3) päätökset, jotka on tehty hakemuksesta; sekä

4) muu toiminta, milloin suoritteen tuottaminen on seurausta
vastaanottajan toimenpiteestä.

Lain 5 §:n mukaan seuraavien suoritteiden on oltava maksuttomia,
jollei suoritteen maksullisuudelle ole erityistä syytä:

1) suoritteet, joiden tuottamisen ei voida katsoa kohdistuvan
suoranaisesti yksittäiseen henkilöön, yritykseen eikä muuten
tarkoin rajattuun ryhmään;

2) suoritteet, joiden tarkoituksena on toimeentulon turvaavan
etuuden antaminen; sekä

3) viranomaisen neuvot, ohjeet, opastus ja tiedottaminen, jos
näistä aiheutuu vain vähäisiä kustannuksia.

Lain 6 §:n 1 momentin mukaan julkisoikeudellisesta suoritteesta
valtiolle perittävän maksun suuruuden tulee vastata suoritteen
tuottamisesta valtiolle aiheutuvien kokonaiskustannusten
määrää (omakustannusarvo).

Sanotun 6 §:n 2 momentin mukaan yhden tai useamman viranomaisen
samanlaatuisista suoritteista voidaan määrätä samansuuruinen
maksu silloinkin, kun suoritteen tuottamisesta aiheutuvat
kustannukset poikkeavat toisistaan. Tällaisen kiinteän maksun
suuruutta määrättäessä on otettava huomioon suoritteiden keskimääräinen
kokonaiskustannus.

Maksuperustelain 6 §:n 3 momentin mukaan maksu voidaan määrätä
perittäväksi yleisesti suoritteen omakustannusarvoa alempana
tai jättää kokonaan perimättä, jos siihen terveyden- ja sairaanhoitoon,
muihin sosiaalisiin tarkoituksiin, oikeudenhoitoon,
ympäristönsuojeluun, koulutustoimintaan tai yleiseen
kulttuuritoimintaan liittyvistä tai näihin verrattavista syistä
on perusteltua syytä. Erityisestä syystä maksu voidaan määrätä
tietyltä ryhmältä perittäväksi suoritteen omakustannusarvoa
alempana tai jättää kokonaan perimättä.

Lain 8 §:n mukaan asianomainen ministeriö päättää, mitkä hallinnonalan
viranomaisten suoritteet tai suoriteryhmät ovat
maksullisia ja mistä suoritteesta tai suoriteryhmästä maksu
määrätään omakustannusarvon perusteella sekä mitkä suoritteet
hinnoitellaan liiketaloudellisin perustein.

Ministeriö päättää myös 6 §:n 2 momentissa tarkoitetuista
kiinteistä maksuista sekä mistä suoritteesta tai suoriteryhmästä,
millä 6 §:n 3 tai 4 momentissa sanotulla perusteella ja
miten maksun suuruus voidaan määrätä suoritteen omakustannusarvosta
poiketen.

Lain 9 §:n mukaan muissa kuin 8 §:ssä tarkoitetuissa tapauksissa
toimivalta maksuja ja suoritteiden hinnoittelua koskevissa
asioissa on asianomaisella viranomaisella.

Lakiin sisältyvien voimaantulo- ja siirtymäsäännösten mukaan
laki on tullut voimaan 1.3.1992.

Sanotulla lailla on kumottu:

1) 29.12.1973 annettu valtion maksuperustelaki (980/73); sekä

2) eräiden viranomaisten toimituskirjoista ja virkatoimista
suoritettavain maksujen perusteista 17.10.1942 annettu laki
(806/42) siihen myöhemmin tehtyine muutoksineen.

Kumottavien lakien nojalla annetut asetukset jäävät voimaan
31.12.1993 saakka, jollei niitä erikseen tätä ennen kumota.

3.3 Muut säännökset

Kantelun tueksi on viitattu hallitusmuodon 5 §:ään, jonka mukaan
Suomen kansalaiset ovat yhdenvertaiset lain edessä. Lisäksi
on vedottu hallitusmuodon 77 §:ään. Sen mukaan Helsingin
yliopistolla on itsehallinto, ja uusia säännöksiä yliopiston
järjestysmuodon perusteista annetaan lailla, mutta tarkemmat
yliopistoa koskevat säännökset asetuksella, sitten kun kummassakin
tapauksessa konsistori on antanut asiasta lausuntonsa.
Kantelun tueksi on vielä vedottu naisten ja miesten välisestä
tasa-arvosta annettuun lakiin (609/86) sekä taloudellisia, sosiaalisia
ja sivistyksellisiä oikeuksia koskevaan kansainväliseen
yleissopimukseen (16.1.1976/106, SopS 6/76).

4. TARKASTELTAVANA OLEVA PÄÄTÖSLUONNOS

Opetusministeriössä on siellä laadittujen 25.11.1992 päivättyjen
muistioiden pohjalta valmisteltu luonnos opetusministeriön
päätökseksi korkeakoulujen eräistä suoritteista perittävistä
maksuista. Mainittu päätösluonnos perustuu opetusministeriön
5.11.1992 valtiovarainministeriölle osoittamaan kirjeeseen ja
talousarvioesitystä koordinoivan ministerityöryhmän 3.11.1992
käsittelemään kannanottoon korkeakoulujen lukukausimaksuista,
kuten edellä kohdassa 2.1 jo on todettu. Päätösehdotus nojautuu
valtion maksuperustelakiin (150/92) ja se sisältää mm. lukukausimaksun
käyttöönoton. Asia koskee Helsingin yliopistoa
ja muita korkeakouluja. Päätösehdotus käsiteltiin 3.12.1992
valtioneuvoston raha-asiainvaliokunnassa, jolloin sitä puollettiin
esityksen mukaisesti.

Päätösehdotuksen 2 - 4 §:t kuuluvat seuraavasti:

"2 §

Maksullisia julkisoikeudellisia suoritteita ovat tutkintoihin
kuuluva opetus ja sen edellyttämät tai siihen liittyvät tehtävät,
kuten kuulustelut, arvioinnit, valinta- ja tasokokeet,
opinnäytetöiden ohjaus ja tarkastus, opintoneuvonta, todistukset
opintosuorituksista sekä tutkintotodistukset.

3 §

Edellä 2 §:ssä mainituista suoritteista määrätään maksu lain
6 §:n nojalla koulutus- ja kulttuuritoimintaan liittyvistä
syistä omakustannusarvoa alempana tai maksu jätetään kokonaan
perimättä seuraavasti:

Maksullisia ovat 2 §:ssä mainitut suoritteet siten, että niistä
peritään lukukausimaksuna 1000 markkaa lukukaudelta läsnäolevaksi
kirjoittautuneelta opiskelijalta, kun

a) opiskelija on jo ollut yhteensä 11 lukukautta läsnäolevaksi
kirjoittautuneena korkeakoulussa, tai yhteensä 14 lukukautta,
jos hän on ollut läsnäolleeksi kirjoittautuneena ennen
1.1.1993,

b) hänellä on korkeakoulussa suoritettu perustutkinto tai

c) hänellä on jo toisen tutkinnon suorittamiseen oikeuttava
opiskelupaikka samassa tai muussa korkeakoulussa, johon hän on
ilmoittautunut läsnäolleeksi.

4 §

Maksuttomia ovat 2 §:ssä mainitut suoritteet sen estämättä mitä
edellä 3 §:ssä sanottu, kun ne liittyvät

a) jatkotutkintona suoritettavaan lisensiaatti- tai tohtorintutkintoon,

b) erikoislääkäri-, erikoishammaslääkäri tai erikoiseläinlääkäritutkinnon
suorittamiseen,

c) opintoihin, jotka eivät liity tutkinnon suorittamiseen siinä
korkeakoulussa ja opiskelija on kirjoilla toisessa koulutusyksikössä
tai

d) ulkomaisen korkeakoulun kanssa tehdyn opiskelijavaihtosopimuksen
nojalla tapahtuvaan opiskeluun."

Päätös on ehdotettu tulevaksi voimaan 1.1.1993.

5. RATKAISU

Tämän asian olen tutkinut.

5.1 Arviointi valtion maksuperustelain kannalta

Verolain perustarkoituksena on katsottu olevan kerätä varoja
valtion tehtävien rahoittamiseksi, mutta verotukselle on annettu
myös muita tavoitteita. Hallitusmuodon 62 §:ssä säädetyt
maksut ovat suorituksia tai korvauksia valtiolta saadusta
palveluksenluonteisesta toimesta tai valtion tuottamasta tavarasta.
Maksujen tarkoitus on kattaa valtion tuottamasta suoritteesta
valtiolle aiheutuneet kustannukset. Valtion maksulla
ei yleensä ole tarkoitus vaikuttaa tulonjakoon eikä tietyn
toiminnan rajoittamiseen. Lisäksi on lainsäädäntökäytännössä
kehitetty ns. veronluonteiset maksut, joista on edellytetty
säädettäväksi verolain säätämisjärjestyksessä.

Asiassa on kysymys siitä, antavatko valtion maksuperustelain
(150/92) säännökset opetusministeriölle toimivallan määrätä
lukukausimaksujen suorittamisesta korkeakouluissa raha-asiainvaliokunnassa
puolletun ratkaisun mukaisesti. Hyvin yleisluontoisesta
lakitekstistä tähän ei ole saatavissa nimenomaista
vastausta. Kun kuitenkin otetaan huomioon lain esityöt (vrt.
HE nro 176/1991 vp.) ja valtiovarainministeriön muistio maksuperustetyöryhmän
ehdotuksesta hallituksen esitykseksi eduskunnalle
valtion maksuperustelaiksi (1991:15) sekä valtiovarainministeriön
lausunnossa selvitetyt näkökohdat, lukukausimaksujen
osalta kysymys on sellaisista valtion maksuperustelaissa
tarkoitetuista rajattuun henkilöryhmään kohdistuvista suoritteista,
joiden tuottamisesta niiden kohteena olevilta ministeriön
harkintavallan rajoissa voidaan periä maksu.

Maksullisuutta harkittaessa tulisi selvittää, onko kohtuullista
ja oikeudenmukaista, että suoritteen tuottamiskustannuksiin
osallistuvat kaikki veronmaksajat vai onko oikeampaa, että
suoritteen vastaanottajat itse vastaavat niiden tuottamisen
kustannuksista. Ministeriön on harkittava suoritemaksujen
käyttöönotto lakiin sisältyviä yleisiä periaatteita lähtökohtana
käyttäen. Lain 6 §:stä seuraa, että opetusministeriöllä
on valta koulutustoimintaan liittyvistä syistä jättää päättämättä,
että korkeakoulujen opetussuoritteista peritään maksuja.

Toisaalta ns. kollektiivisuoritteista, joiden tuottamisen ei
voida katsoa kohdistuvan suoranaisesti tarkoin rajattuun ryhmään,
maksua ei pääsääntöisesti peritä. Ne liittyvät valtion
yleiseen hallintoon, poliisitoimeen, maanpuolustukseen yms.
Kuitenkaan vaikeus kohdistaa kustannuksia tietylle suoritteelle
ei sellaisenaan muodosta perustetta suoritteen maksuttomuudelle.

Kun lukukausimaksujen perintää korkeakouluissa edellä sanotun
mukaisesti ei sinänsä voida pitää valtion maksuperustelain
vastaisena, pyrin seuraavassa arvioimaan päätösehdotuksen mukaisten
maksujen määräämisen laillisuutta kantelukirjoituksissa
mainittujen perusväittämien eli yhdenvertaisuusperiaatteen,
tasa-arvon, TSS-sopimuksen, päätöksen voimaantulon ajankohdan
ja Helsingin yliopiston aseman kannalta. Käsittelen myös valtion
talousarvioon liittyviä näkökohtia.

5.2 Kanteluperusteiden tarkastelua

5.2.1 Yhdenvertaisuusperiaate ja tasa-arvonäkökohdat

Opetusministeriön päätösluonnoksessa on pyritty turvaamaan
kullekin opiskelijalle keskimääräisen tavoiteopiskeluajan pituinen
maksuton opiskeluaika yhtä perustutkintoa varten. Maksuperustelain
tarkoituksen kanssa ristiriitaisena ei voitane
pitää sitä, että maksuseuraamuksia kohdennetaan opintojen tavoiteaikojen
ylittämiseen. Tällöin olisi kuitenkin asianmukaista
ottaa huomioon, että opintojen normaalit kestoajat
vaihtelevat tuntuvasti eri korkeakouluissa ja oppialoilla verrattaessa
niitä keskimääräiseen tavoiteaikaan. Ainakin siirtymävaiheen
aikana tulisi myös sellaisille seikoille, jotka
yleisen elämänkokemuksen perusteella muodostavat opintojen
täysipainoiselle harjoittamiselle esteen ja jollaisiksi on nimetty
esim. varusmies- ja siviilipalveluksen suorittaminen sekä
opiskelijan äitiys-, isyys- ja vanhempainrahakaudet, antaa
maksun asettamista silmällä pitäen merkitystä.

Liitän tämän päätöksen oheen tasa-arvovaltuutetun asiassa antaman
lausunnon, jossa esitetyt näkökohdat saatan opetusministeriön
tietoon.

Yhdenvertaisuusperiaatteen ja tasa-arvonäkökohtien suhteen
voidaan, kuten kantelukirjoituksessa on tehty, esittää epäilyksiä
opetusministeriön päätösehdotuksen sisällön mukaisen
lukukausimaksun asettamiselle. Katsoisin tältä osin kuitenkin
huomioon ottaen maksuperustelain myöntämän erittäin laajan
vallan määrätä julkisia maksuja, että opetusministeriön päätösehdotus
ei näyttäisi olevan sillä tavoin ristiriidassa hallitusmuodon
yhdenvertaisuusperiaatteen tai tasa-arvolain kanssa,
että oikeuskanslerin laillisuusvalvojana tulisi arvioida
se selvästi lainvastaiseksi.

Totean kuitenkin samalla yhdenvertaisuusperiaatetta silmällä
pitäen, että maksuperustelain tarkoituksen rajoissa olisi
asianmukaista pyrkiä kohdistamaan lukukausimaksut eri alojen
opiskelijoihin mahdollisimman tasapuolisin perustein.

5.2.2 TSS-sopimus

Kanteluperusteena on vedottu TSS-sopimukseen. Arvioitaessa sanotun
sopimuksen sitovuutta ja vaikutuksia Suomen oikeuden
kannalta on todettava, että jo asiaa koskevassa hallituksen
esityksessä (HE n:o 42/1974) TSS-sopimuksen katsottiin olevan
luonteeltaan lähinnä ohjelmallinen. Yleissopimuksen ei katsottu
sitovan valtiota siten, että sen olisi ylläpidettävä jotakin
lainsäädäntöä tai ryhdyttävä joihinkin määrättyihin lainsäädäntötoimiin,
vaan siinä tunnustetut oikeudet huomioidaan
lainsäädäntöä kehitettäessä. Eduskunnassa hyväksyttiin hallituksen
esityksen linja, jonka mukaan TSS-sopimus on luonteeltaan
lähinnä ohjelmallinen ja tavoitteita asettava. Tämän mukaisesti
TSS-sopimusta, joka on saatettu voimaan asetuksella,
ei ole Suomessa yleensä oikeudellisesti arvioiden pidetty sopimusvaltiota
siten välittömästi velvoittavana, kuin esim. samoihin
aikoihin laintasoisesti voimaansaatettua kansalaisoikeuksia
ja poliittisia oikeuksia koskevaa kansainvälistä
yleissopimusta (KP-sopimus).

Totean tämän johdosta, että sillä seikalla, että päätös olisi
TSS-sopimuksen tavoitteiden vastainen, ei näyttäisi olevan
edellä sopimuksen oikeudellisesta luonteesta todetut näkökohdat
huomioon ottaen ratkaisevaa merkitystä arvioitaessa ministeriön
tarkoittaman päätöksen lainmukaisuutta.

5.2.3 Valtion talousarvioon liittyviä näkökohtia

Syyskuun 4 päivänä 1992 annetun valtion vuoden 1993 talousarvioesityksen
selvitysosan mukaan opetusministeriön hallinnonalalla
(12.29.10) korkeakoulujen tulot perustuvat valtion maksuperustelain
(150/92) nojalla annettaviin opetusministeriön
päätöksiin korkeakoulujen suoritteista perittävistä maksuista.
Tulot maksullisen palvelutoiminnan suoritteista kertyvät esityksen
mukaan (s. 62) korkeakoulujen lääketieteellisen, hammaslääketieteellisen
ja eläinlääketieteellisen palvelutoiminnan
tuloista, tutkimus-, kopio- ja monistepalveluista sekä
julkaisutoiminnasta ja korkeakoulujen kirjastojen informaatiopalvelutoiminnasta
sekä täydennyskoulutustoiminnasta ja avoimesta
korkeakouluopetuksesta aiheutuvista tuloista, kirjastopalvelun,
julkaisupalvelun ja jäljennöspalvelun tuloista,
kurssimaksutuloista, konserttituloista sekä opetusteatterin
pääsymaksutuloista. Korkeakoulujen maksullisesta palvelutoiminnasta
aiheutuvien menojen kohdalla (29.10.28) talousarvioesityksen
selvitysosassa todetaan, että korkeakoulujen
maksuista päätetään 1.1.1993 lukien uuden valtion maksuperustelain
mukaisesti opetusministeriön päätöksellä.

Sikäli kuin hallituksen talousarvioesityksestä olen voinut havaita,
tulojen asianomaisessa selvitysosassa luetellaan nimikkeinä
suhteellisen vähäisiäkin tuloperusteita. Käytettävissä
olevasta aineistosta ei kuitenkaan nimenomaisesti ilmene, että
hallituksen hallitusmuodon 69 §:n nojalla antamaan esitykseen
olisi sisältynyt mainintaa lukukausi- tai lukuvuosimaksusta,
josta kantelukirjoituksessa on kysymys.

Valtioneuvosto on yleisistunnossaan 14.10.1992 tehnyt periaatepäätöksen
toimenpiteistä julkisen talouden tasapainon parantamiseksi.
Päätöksen maksupolitiikan kehittämistä koskevassa
kohdassa (4.1) todettiin, että korkeakoulujen, lukion ja ammatillisten
oppilaitosten opiskelijoille säädetään 500 markan
lukukausimaksu vuoden 1993 alusta lukien. Opetusministeriö on
periaatepäätöksen mukaisesti esittänyt valtiovarainministeriölle,
että se esittäisi eduskunnan valtiovarainvaliokunnalle
talousarvioesitykseen tehtäväksi tarkistukset, jotka mm. lukukausimaksut
aiheuttavat.

Kun oli käynyt ilmeiseksi, ettei eduskunta ehtisi kalenterivuoden
loppuun mennessä päättämään vuoden 1993 talousarviota,
eduskunta oli ryhtynyt hallitusmuodon 69 §:n 2 momentin tarkoittamiin
toimenpiteisiin hallituksen talousarvioesityksen
noudattamiseksi väliaikaisesti talousarviona. Valtiovarainvaliokunnan
mietinnöstä 8.12.1992 numero 73 (1992 vp-VaVM 73)
ilmenee valiokunnan kantana, että hallituksen esitystä n:o 122
valtion vuoden 1993 talousarvioksi (talousarvioesitys) noudatetaan
vuoden 1993 alusta väliaikaisesti talousarviona. Tästä
päätöksestä ja talousarvioesityksestä riippumatta noudatetaan
ensisijaisesti voimassa olevaa lakia. Talousarvioesityksestä
voidaan poiketa vain, jos poikkeaminen on erityisen perusteltua
ja jos poikkeamisen voidaan ennakoida vastaavan eduskunnan
myöhemmin hyväksymää talousarviota. Valtioneuvostolle on annettu
oikeus tarvittaessa antaa tarkempia määräyksiä päätöksen
soveltamisesta. Valtiovarainvaliokunnan mietinnöstä ilmenevä
päätös on voimassa 1.1.1993 alkaen vuoden 1993 talousarvion
soveltamisen alkamispäivään ja enintään 12.2.1993 saakka.
Eduskunta on hallitusmuodon 69 §:n 2 momentin nojalla
15.12.1992 hyväksynyt valiokunnan mietinnön eduskunnan päätökseksi
(1396/92).

5.2.4 Lukukausimaksupäätöksen voimaantulon ajankohta

Valtion talousarviovuosi on hallitusmuodon 66 §:n ja valtion
talousarviosta annetun lain 1 §:n mukaan kalenterivuosi.
Korkeakoulujen lukuvuosi on alkanut ja alkaa talousarviovuodesta
poiketen elokuun 1 päivänä ja päättyy heinäkuun 31 päivänä.
Opiskelijoiden on ilmoittauduttava opiskeluoikeuttaan
käyttämään lukuvuosittain läsnäoleviksi tai poissaoleviksi.
Opiskelijan ja korkeakoulun suhdetta on lakiin perustuen
säädelty asetustasolla mm. opiskeluoikeuden, opetuksen ja tutkintojen
sekä oikeusturvan ja kurinpidon osalta. Yliopistoja
koskevat asetukset, jotka nojautuvat eduskuntalain antamaan
valtuusperusteeseen, näyttävät säännönmukaisesti opiskeluoikeutta
määriteltäessä kytkevän sen lukuvuosi-käsitteeseen.

Korkeakouluopiskelijat ovat syksyllä 1992 kirjoittautuneet
läsnä- tai poissaoleviksi korkeakouluihin lukuvuodeksi 1992 -
1993 opiskeluoikeuttaan koskevien säännösten ja määräysten mukaisesti.
Opetusministeriössä valmistellulla päätöksellä muutettaisiin
korkeakoulujen opiskelijoiden asemaan vaikuttavaa
perusjärjestelmää kesken lukuvuoden siten, että ne, jotka ovat
merkityttäneet itsensä läsnäoleviksi seitsemän lukuvuoden aikana,
joutuisivat suorittamaan lukuvuoden 1992 - 93 loppuosalta
1000 markan suuruisen lukukausimaksun. Maksuvelvollisuus
kytkettäisiin päätösehdotuksessa yli 5 tai 7 vuotta ennen maksun
määräämistä menneisyydessä tapahtuneisiin tosiseikkoihin.

Valtioneuvoston oikeuskanslerin suorittamassa normipäätösten
ennakkolaillisuusvalvonnassa sellaisia säännösmuutosehdotuksia,
joissa pyritään muuttamaan vakiintunutta julkisoikeudellista
oikeussuhdetta toiseksi, on tarkasteltu kriittisesti.
Taannehtivan velvoitteen asettaminen vaatii säännönmukaisesti
oman oikeutusperusteensa. Samanlaatuisia piirteitä on tilanteessa,
jossa velvoitteen asettaminen kytketään menneisyydessä
tapahtuneisiin asioihin. Suhtautuisin varsin kriittisesti siihen,
että annettava velvoitenormi nojautuisi seikkoihin, jotka
ovat tapahtuneet norminantopäivästä lukien yli 5 vuotta aikaisemmin.

Tämän lisäksi korkeakoulujen lukukausimaksuja koskevan päätösehdotuksen
voimaantuloajankohta 1.1.1993 on opiskelijan ja
korkeakoulun kannalta luonteeltaan poikkeuksellinen muuttaessaan
korkeakoulun lukuvuoden aikana sellaisia opiskeluun liittyviä
olosuhteita (opetuksen maksuttomuus), joiden pysyvyyteen
opiskelijat ovat luottaneet heidän arvioidessaan opiskeluaan
taloutensa kannalta ja sen vaikutuksia muuhunkin toimintaansa.
Lukukausimaksuja valtion korkeakouluissa ei ole aikaisemmin
ollut, vaikkakin eräitä vähäisiä selvästi suoritekohtaisia
maksuja kyllä on ollut käytössä.

Kysymys on korkeakoulualaa koskevasta ehdotetusta perusmuutoksesta,
joka on yhdensuuntainen vallitsevan julkistalouden ahdinkotilan
ja julkishallinnon tulosvastuun tehostamisen kanssa.
Opetusministeriön maksuperustelakiin perustuvan ehdotuksen
tueksi voidaan esittää sekä oikeudellisia että taloudellisia
näkökohtia. Ratkaisua tehtäessä on esillä kuitenkin kahden
erilaisen normijärjestelmän yhteensovittaminen. Tämän suorittaminen
kesken lukuvuoden ja hyvin lyhyellä valmisteluajalla
näyttää aiheuttavan sekä yleisten oikeusperiaatteiden että
alakohtaisten toimintojen osalta asian laadun huomioon ottaen
oikeudellisesti kohtuuttoman suuria pulmia.

Kaiken edellä olevan huomioon ottaen ja kun valtion talousarvioesitys
on vielä eduskunnassa lopullista hyväksymistä
vailla, katson ensinnäkin, ettei opetusministeriön valmistelemaa
lukukausimaksupäätöstä tulisi saattaa voimaan kesken
lukuvuoden.

Kun opetusministeriöllä on sinänsä lakiin perustuva toimivalta
asiassa, pitäisin toiseksi asianmukaisena, että eduskunnan aikanaan
hyväksyttyä talousarvion ratkaisu voitaisiin tarvittavan
valmistelun jälkeen sopeuttaa sen kanssa yhdenvertaisuus- ja
tasa-arvonäkökohdat riittävästi huomioon ottaen korkeakouluja
ja niiden opiskelijoita koskeviin perussäännöksiin.

5.2.5 Helsingin yliopiston asema

Se kysymys, tulisiko Helsingin yliopistoa hallitusmuodon
77 §:n mukaan ja Helsingin yliopistoa koskevat säädökset huomioon
ottaen tässä asiassa erikseen kuulla, on jossakin määrin
tulkinnanvarainen. Huomioon ottaen myös sen, mistä yliopistoa
on aikanaan maksuperustelain valmistelun yhteydessä kuultu,
kuulemista voidaan nähdäkseni kuitenkin esiintulleista syistä
pitää perusteltuna.

5.3 Loppupäätelmät

Valtion maksuperustelaki myöntää nykyisen sisältönsä mukaan
siinä mainituille viranomaisille varsin laajan oikeuden määrätä
maksuja erilaatuisten valtion palvelusten käyttämisestä.
Aikaisempaan asetuksentasoiseen järjestelmään verrattuna tämä
oikeus on siirretty eduskunnan hyväksymällä lailla keskeisiltä
osiltaan ministeriöille. Vaikka valtuutus maksujen määräämiseen
on laaja lähestyen sisällöltään puitelain tyyppistä sääntelyä,
tulisi maksujen käyttöönottoa harkittaessa kuitenkin
mielestäni aina ottaa huomioon sen hallinnonalan oikeussuhteiden
laatu, jolla alalla maksuja kulloinkin lain perusteella
määrätään. Maksujen käyttöönoton arviointia ei siten tule suorittaa
irrallaan näistä lähtökohdista, vaan myös kunkin hallinnonalan
oikeussuhteiden erityispiirteet tulisi ottaa kokonaisarvioinnissa
huomioon.

Tämän vuoksi opetusministeriön tulisi annettavaksi tarkoitettua
päätöstä harkitessaan ottaa huomioon taloudellisten seikkojen
ohella mm. korkeakoulujen itsehallinnosta ja niissä
opiskelevien opiskelijoiden oikeusasemasta ja oikeusturvasta
annetut säännökset.

Asiaa koskevan parlamentaarisen käsittelyn osalta viittaan lopuksi
siihen, että eduskunnan sivistysvaliokunta on mietinnössään
15.12.1992 n:o 19 hallituksen esityksen johdosta laiksi
eräistä opetus- ja kulttuuritoimen vuoden 1993 rahoitusta koskevista
järjestelyistä (1992 vp.-SiVM 19 - HE 160), viitattuaan
mm. valtioneuvoston periaatepäätökseen 14.10.1992, päätynyt
ehdottamaan, että mahdollisuudesta periä hallituksen
esityksessä tarkoitettuja lukukausimaksuja luovutaan. Valiokunta
on edellyttänyt opiskeluun liittyviä maksuja tarkasteltavaksi
uudelleen vuotta 1994 koskien niin, että vastaava kertymä
saavutetaan esim. säästöillä.

Edellä sanotuilla perusteilla lähetän jäljennöksen tästä päätöksestä
siitä ilmenevässä tarkoituksessa opetusministeriölle.
Lisäksi lähetän jäljennöksen päätöksestä valtiovarainministeriölle
tiedoksi.

Pyydän opetusministeriötä aikanaan ilmoittamaan minulle, miten
se on menetellyt po. asiassa.

Finlex ® on oikeusministeriön omistama oikeudellisen aineiston julkinen ja maksuton Internet-palvelu.
Finlexin sisällön tuottaa ja sitä ylläpitää Edita Publishing Oy. Oikeusministeriö tai Edita eivät vastaa tietokantojen sisällössä mahdollisesti esiintyvistä virheistä, niiden käytöstä käyttäjälle aiheutuvista välittömistä tai välillisistä vahingoista tai Internet-tietoverkossa esiintyvistä käyttökatkoista tai muista häiriöistä.