24.02.1992

Virkavastuu - ja -velvollisuus - Esteellisyys - Kunnallinen liiketoiminta

Kysymys pääosin kaupungin omistaman kiinteistöosakeyhtiön hallituksen puheenjohtajana toimineen kaupunginjohtajan vastuusta yhtiössä havaituista laiminlyönneistä ja hänen velvollisuudestaan ryhtyä toimenpiteisiin asian johdosta kaupunginhallinnossa.

Lyhennysote apulaisoikeuskansleri Jukka Pasasen päätöksestä 24.2.1992, dnro 27/5/91.

Apulaisoikeuskanslerin päätös asiassa, joka koskee Harjavallan

kaupungin viranomaisten ja luottamushenkilöiden menettelyä kiinteistöosakeyhtiön hallintoon liittyvissä asioissa. Annettu

Helsingissä 24 päivänä helmikuuta 1992.

1. ASIAN VIREILLETULO

Harjavallan kaupungista oleva A oli oikeuskanslerille 8.1.1989 osoittamassaan kirjoituksessa kertonut, että Kiinteistö Oy Harjavallan Virastotalo-nimiselle yhtiölle oli 9.8.1974 hyväksytty yhtiöjärjestys. Kyseisen yhtiön toimialana oli hallita ja rakentaa omistamaansa Harjavallan kaupungin Harjavallan kylässä olevaa rakennuskaavan mukaista korttelia nro 102 ja omistaa sekä hallita sillä olevaa rakennusta. Korttelissa sijaitsee ns. Harjavallan Virastotalo. Harjavallan kaupunki omistaa mainitun yhtiön osakkeet tai ainakin lähes kaikki.

Kirjoituksen mukaan vuoden 1988 syksyn aikana yleisesti oli tullut tietoon, ettei edellä mainitun yhtiön hallintoa eikä taloutta oltu hoidettu säännösten edellyttämällä tavalla, muun muassa yhtiökokouksia ei oltu pidetty vuoden 1976 jälkeen. Hallituksen puheenjohtajana oli ollut suurimman osan ajasta Harjavallan silloinen kaupunginjohtaja Antti Koskinen ja muut yhtiön hallituksen jäsenet olivat kaupungin luottamusmiehiä.

A oli kirjoituksessaan pyytänyt oikeuskansleria tutkimaan asian ja ryhtymään niihin toimenpiteisiin, joihin asia antoi aihetta.

A oli 9.2.1989 toimittanut oikeuskanslerinvirastolle jäljennöksen Harjavallan kaupunginhallituksen 16.5.1988 pitämässä kokouksessa käsitellystä lisäesityslistasta, jossa oli kysymys edellä mainitun yhtiön ylimääräisen yhtiökokouksen koollekutsumisen tarpeesta.

----------------------------

7. RATKAISU

Tämän asian olen tutkinut.

7.1. Sovellettavat säännökset

----------------------------

7.2. Kiinteistö Oy Harjavallan Virastotalon toiminnan

arviointi

Esillä olevassa asiassa on kysymys pääosin Kiinteistö Oy Harjavallan Virastotalo-nimisen osakeyhtiön toiminnasta, sen hallinnosta ja taloudenhoidosta. Selvitysten mukaan Harjavallan kaupunki omistaa yhtiön osakkeista valtaosan ja sen hallituksen jäseninä on kunnallisia virka- ja luottamusmiehiä.

Selvitysten mukaan yhtiön toiminnassa ei ollut useiden vuosien aikana noudatettu kirjanpitolain eikä osakeyhtiölain säännösten edellyttämiä menettelymuotoja. Yhtiön hallinnon ja taloudenhoidon kohdalla oli puutteita, muun ohella kirjanpito oli jätetty hoitamatta ja tilinpäätökset tekemättä.

Harjavallan kaupunginhallitus on sittemmin yhtiön osake-enemmistön omistajan edustajana ryhtynyt toimenpiteisiin tavoitteenaan yhtiön tilanteen korjaaminen. Selvitysten mukaan yhtiön toiminta on normalisoitunut ja selvitystyön yhteydessä ilmenneiden, yhtiölle laiminlyönneistä aiheutuneiden vahinkojen korvaamisesta on sovittu yhtiön ja vanhan hallituksen jäsenten sekä isännöitsijän kanssa. Suoranaista vahinkoa ei todetuista laiminlyönneistä sen sijaan ollut osoitettu aiheutuneen Harjavallan kaupungille.

Osakeyhtiön kirjanpidon ja tilinpäätösten laiminlyöntien kohdalla on syytä epäillä, että asiassa voi olla kysymys vuosien 1976 - 1988 osalta jatketusta kirjanpitorikoksesta. Kohdassa 7.1.4. kerrottujen vanhentumista koskevien säännösten nojalla syyteoikeus siitä ei tässä vaiheessa vielä ole rauennut. Huhtikuun alusta 1992 lukien voitaisiin rangaistus kuitenkin tuomita vain niistä rikollisen toiminnan osateoista, joiden osalta syyteoikeus ei ole vanhentunut syytettä nostettaessa. Toisin sanoen kysymykseen voisivat tulla vain vuosina 1987 ja 1988 tapahtuneet kirjanpitolain vastaiset teot. Osakeyhtiörikkomus on kaikilta osin jo vanhentunut.

Harkittaessa esillä olevassa asiassa varsinaisen esitutkinnan toimituttamista ja kirjanpitovelvollisten mahdollista asettamista syytteeseen kirjanpitorikoksesta, totean seuraavaa.

Kirjanpito palvelee yritysten, luotonantajien, osakkeenomistajien ja julkisen vallan tiedonsaannin tarpeita yrityksen taloudellisesta tilasta. Kirjanpidon oikeellisuuden ja tarkkuuden eräänä tarkoituksena on ehkäistä yritykseen kohdistuvaa rikollisuutta ja lisätä rikosten ilmituloriskiä. Harjavallan kaupungin aloitteesta yhtiössä oli suoritettu vuosia 1976 - 1988 koskeva tilintarkastus. Tarkastuksen perusteella on voitu todeta, ettei taloudellisia väärinkäytöksiä ollut tapahtunut yhtiössä. Asiassa ei ole ilmennyt syytä epäillä, että kirjanpidon laiminlyönnillä olisi vilpillisesti pyritty saavuttamaan jollekin oikeudettomia taloudellisia etuja. Yhtiön kirjanpidon laiminlyömisestä aiheutuneiden kustannusten korvaamisesta on sovittu yhtiön sekä aiemman hallituksen ja isännöitsijän kesken.

Edellä olevan johdosta ja huomioon ottaen rikoslain voimaanpanemisesta annetun asetuksen syyttäjälle suoman harkintavallan, katson, koska kirjanpitoon liittyvät epäselvyydet on asianomaisten kesken selvitetty ja vahingot korvattu, ettei asiassa ole enää tässä vaiheessa aihetta jatkotutkimuksiin tai muihin toimenpiteisiin oikeuskanslerin taholta.

7.3. Kaupungin virkamiesten ja luottamushenkilöiden toiminta yhtiössä

Esillä olevassa asiassa on kysymys osakeyhtiön toimintaa ja kirjanpitoa koskevien säännösten soveltamisen ohella Harjavallan kaupungin virkamiesten ja luottamushenkilöiden virkavelvollisuuksista ja -vastuusta.

Rikoslain 2 luvun 12 §:ään (muut. 792/89) sisältyy virkamiehen määritelmä, joka rajaa rikosoikeudellisen virkavastuun piiriin kuuluvat henkilöt. Sen mukaan muiden ohella kunnalliset virkamiehet ja luottamushenkilöt kuuluvat mainitun käsitteen piiriin julkista valtaa käyttäessään. Näin ollen, mikäli kunnallinen virkamies tai muu edellä tarkoitettu henkilö toimii viranomaisen määräämänä edustajana esimerkiksi yhtiökokouksessa, häntä tässäkin tehtävässä sitovat hänen virkavelvollisuutensa viranomaiseen nähden. Merkitystä on tällöin sillä, onko hänelle annettu valinnan yhteydessä tai muutoin menettelyohjeita kaupungin edun valvomiseksi.

Muutoin kuin edellä mainitussa tapauksessa kunnallisen virka- tai luottamusmiehen toiminta osakeyhtiössä ei voi kuulua virkavastuun piiriin ja sen osalta vastuukysymykset ovat ratkaistavissa osakeyhtiölain asianomaisten säännösten nojalla. Tässä tapauksessa katson, ettei Kiinteistö Oy Harjavallan Virastotalon hallituksen jäsenten toimintaan ole aihetta enemmälti puuttua.

7.4. Kaupunginjohtajan asema ja virkavastuu

Niiltä osin kuin asiassa on kysymys Harjavallan kaupungin kaupunginjohtajana ja edellä mainitun osakeyhtiön hallituksen puheenjohtajana toimineen Antti Koskisen menettelystä kaupunginhallinnossa totean seuraavaa.

Kohdassa 7.1.1. selostetuista säännöksistä ja määräyksistä ilmenee, että kaupunginjohtajan virkavelvollisuuksiin kuuluu hallinnon valvonta ja johto sekä siihen liittyen kaupunginjohtajan tarpeellisiksi katsomien esitysten tekeminen kaupunginhallitukselle ja huolehtiminen siitä, että asiat saatetaan käsittelyyn tarpeellisella joutuisuudella.

Edellä mainittuun viitaten kaupunginjohtajan velvollisuuksiin voitaneen katsoa kuuluneen, kuten Turun ja Porin lääninhallitus on lausunnossaan todennut, myös kaupungin omaisuuden hoidon valvonta. Näin ollen kaupunginjohtajan olisi tullut valvoa, että puheena oleva yhtiö, jonka osake-enemmistön omisti Harjavallan kaupunki ja jonka toiminnassa on suurelta osin kysymys kaupungin varojen käytöstä, olisi toiminut kaupungin edun mukaisesti ja niin, ettei yhtiöön sijoitettujen kaupungin varojen säilyminen vaarantuisi. Valvonnan puuttuminen olisi saattanut mahdollistaa varojen lainvastaisen käytön. Kaupunginhallinnossa olisi tullut muun ohella huolehtia siitä, että puheena olevan yhtiön yhtiökokouksiin olisi vuosittain määrätty kaupungin edustaja.

Kunnallislaista ovat alkuaan puuttuneet säännökset viranhaltijain esteellisyydestä. Sen sijaan luottamushenkilöiden esteellisyyden osalta sisältyivät säännökset lain 25 §:ään. Viranhaltijoiden esteellisyydestä katsottiin olevan soveltuvin osin voimassa se, mitä tuomarin esteellisyydestä on oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 1 §:ssä säädetty. Hallintomenettelylain tultua voimaan 1.1.1983 lukien säännökset esteellisyydestä, joita on selostettu kohdassa 7.1.1., tulivat koskemaan myös kunnallisia viranhaltijoita.

Kaupunginjohtajana toiminut Koskinen on selvityksessään todennut, ettei hän ole voinut esteellisenä toimia yhtiön asioissa kaupunginhallinnossa. Esteellisyyden toteaminen ja sen johdosta asian käsittelyyn osallistumisesta pidättäytyminen on ensisijaisesti asianomaisen itsensä vastuulla. Esteellisenäkin virkamiehen tulee ryhtyä toimenpiteisiin sen suhteen, että asiaa hoitamaan määrätään esteetön virkamies. Oikeudenkäymiskaarta on käytännössä tulkittu siten, että vaikka tuomioistuimen puheenjohtaja on ollut esteellinen käsittelemään juttua tuomarina, tämä seikka ei ole estänyt häntä ottamasta osaa jutun siirtämiseen asianosaisen puhevallan säilyttämistä varten toiseen oikeudenkäyntitilaisuuteen (KKO 1933 I 93). Vastaava periaate ilmenee nykyisen hallintomenettelylain 11 §:n 2 momentista.

Kaupunginjohtaja Koskisen menettelyn osalta voidaan yhteenvetona todeta, että katsoessaan yhtiön hallituksen puheenjohtajana olleensa esteellinen käsittelemään yhtiön asioita kaupunginhallinnossa, hänen olisi pitänyt huolehtia siitä, että näiden asioiden hoito olisi muutoin asianmukaisesti järjestetty. Kun Koskinen toisaalta oli vastuussa yhtiön toiminnassa havaituista puutteista ja kun hän toisaalta ei ollut ryhtynyt esteellisyydestään johtuvien syiden vuoksi kaupunginhallinnossa asian vaatimiin toimenpiteisiin, hänen toimintaansa, jonka seurauksena kaupungin edun valvonta oli useiden vuosien aikana laiminlyöty, voidaan jälkikäteen oikeudellisin perustein arvostella.

7.5. Loppupäätelmä

Selvitysten mukaan Harjavallan kaupungin hallinnossa ei ole annettu yksityiskohtaisia säännöksiä tai määräyksiä, joissa olisi määrätty viranhaltijoiden tai luottamusmiesten velvollisuudesta puheena olevan kiinteistöosakeyhtiön asioiden valmistelun ja valvonnan suhteen. Näin ollen osakeyhtiön hallintotehtävien sinänsä ei voida katsoa kuuluneen yhtiön toimintaan osallistuneiden viranhaltijoiden tai luottamusmiesten virka- tai luottamustehtäviin siten, että he olisivat olleet niistä virkavastuussa. Kuitenkin totean, että tällaisessa toiminnassa, jossa on kysymys kaupungin ja samalla kuntalaisten yhteisten varojen hoidosta, tulee menettely olla järjestetty säännösten edellyttämällä tavalla niin, ettei luottamus kaupungin hallintoon vähentyisi.

Niiltä osin kuin asiassa on kysymys Harjavallan kaupunginjohtajana toimineen, nykyisen Harjavallan sairaalan hallintojohtajan Antti Koskisen menettelystä voidaan edellisessä kappaleessa esitetystä poiketen katsoa, että hänen olisi pitänyt, todettuaan olevansa itse esteellinen virkavelvollisuuksiinsa kuuluvaan valvontatehtävään, ryhtyä tarpeellisiin toimenpiteisiin kaupungin omaisuuden hoidon valvonnan järjestämiseksi. Koskisen laiminlyönnin seurauksena ja valvonnan puuttuessa oli yhtiön hallinnossa ja taloudenhoidossa tapahtunut laiminlyöntejä. Tämän johdosta Koskisen menettelyä voidaan arvostella, minkä vuoksi olen pitänyt aiheellisena, muihin toimenpiteisiin ryhtymättä, kiinnittää hallintojohtaja Koskisen huomiota edellä esittämiini käsityksiin hänen menettelynsä johdosta.

Edellä mainitussa tarkoituksessa lähetän tästä päätöksestäni jäljennökset Harjavallan kaupunginhallitukselle tiedoksi ja edelleen Harjavallan sairaalan hallintojohtaja Koskisen tietoon saatettavaksi.

Jäljennökset päätöksestäni lähetetään myös Turun ja Porin lääninhallitukselle ja Suomen Kaupunkiliitolle tiedoksi.

Finlex ® on oikeusministeriön omistama oikeudellisen aineiston julkinen ja maksuton Internet-palvelu.
Finlexin sisällön tuottaa ja sitä ylläpitää Edita Publishing Oy. Oikeusministeriö tai Edita eivät vastaa tietokantojen sisällössä mahdollisesti esiintyvistä virheistä, niiden käytöstä käyttäjälle aiheutuvista välittömistä tai välillisistä vahingoista tai Internet-tietoverkossa esiintyvistä käyttökatkoista tai muista häiriöistä.