12.06.1990

Verotus - Verohallitus - Toimivalta - Maksumuistutusmenettely

Huomion kiinnittäminen toimivaltaan uudesta veronkantomenettelystä päätettäessä

Verohallituksen huomiota kiinnitetty veronkantolain 27 a §:n nojalla erikoisperintänä käyttöön otettuun ns. protestiuhkaiseen maksumuistutusmenettelyyn työnantajasuoritusten ja liikevaihtoverojen perinnässä. Menettely oli tosiasialliselta luonteeltaan enemmän veronkantolain 27 §:n 2 momentissa säänneltyä jälkikantoa, joten päätäntävalta asiassa olisi kuulunut valtiovarainministeriölle.

VeronkantoL 27 § 2 mom.
VeronkantoL 27 a §

KANTELU

Suomen Ulosottoapulaisten Yhdistys r.y. on oikeuskanslerille
16.3.1989 osoittamassaan kirjoituksessa kertonut, että verohallitus
oli Veronkannon Käsikirjassa 10.5.1988 julkaistulla
ohjeella (verohallituksen julkaisu 166) ottanut erikoisperintänä
veronkantolain 27 a §:n nojalla käyttöön ns. maksumuistutusmenettelyn
työnantajasuoritusten ja liikevaihtoverojäämien
perinnässä (EP-ilmoitusmenettely). Mainitun ohjeen mukainen
menettely toteutettiin lähettämällä kaikille sen piiriin kuuluville
yli 5.000 markan suorituksen laiminlyöneille ulosottoon
toimittamisen sijasta maksumuistutus. Siinä verovelvolliselle
annettiin uusi eräpäivä, maksuaikaa noin kuukausi ja ns.
protestiuhka.

Yhdistyksen mielestä lisämaksuaika ennen ulosottoa muodostui
EP- ilmoitusmenettelyä käyttäen melko pitkäksi. Parhaassakin
tapauksessa jäämä voitiin lähettää varsinaiseen ulosottoon
vasta 3-4 kuukauden kuluttua alunperin määrätystä maksupäivästä.
Ohjelmistossa oli ollut häiriöitä ja maksujen selvittely
vaati manuaalista työtä. Menettely tuotti vaikeuksia ulosotolle
ja vei pohjan täytäntöönpanotoimilta.

Kun lääninverovirasto ei tuntenut velallisen kokonaistilannetta
ja taustaa, siellä tehty maksuohjelma rikkoi eri saamisten
etuoikeuksia sekä aiheutti velallisille epätietoisuutta ja
päällekkäisiä suorituksia. Protestilistalla uhkaaminen perinnän
näin varhaisessa vaiheessa asetti verovelvolliset eriarvoiseen
asemaan jo jäämän suuruuden perusteella. Verovelvollinen
painostettiin maksamaan uusia jäämiä ja vanhempien etuoikeudet
menetettiin. Yhdistyksen mukaan ulosotossa olisi valmiudet
(myös ATK) lähettää nopeasti maksukehotus, tehdä realistiset
maksusuunnitelmat huomioon ottaen myös muut velkojat
ja velallisen tausta sekä siten vapauttaa lääninveroviraston
henkilöstöä varsinaiseen erikoisperintään.

Yhdistys on katsonut, että verohallinto suoritti EP-ilmoitusmenettelyn
kautta veronkannon ohella täytäntöönpanotoimia,
jotka lainsäädännön mukaan kuuluivat ulosottohallinnolle. Veronkantolain
27 §:n mukaan lääninveroviraston on lähetettävä
määräaikana maksamatta jätetyt verot ja muut suoritukset ulosottotoimin
perittäviksi. Veronkantolain 27 §:n 2 momentissa
säädetään ns. jälkikantoajasta. Verovelvolliselle, joka ei ole
maksanut veroa eräpäivänä, lähetetään maksumuistutus valtiovarainministeriön
päätöksen (26.11.1981/787) mukaan. Sitä ei
kuitenkaan lähetetä ennakonpidätyksistä, sosiaaliturvamaksuista
ja liikevaihtoveroista, joiden maksuunpano on jo osoituksena
oma-aloitteisen suorituksen laiminlyönnistä (HE, lain
yleisperustelut kohta 4). Veronkantolain 27 a §:ssä verojen
erikoisperintätehtävät on lueteltu tyhjentävästi. Ne eivät jo
nimensäkään perusteella voi olla kaikkiin verovelvollisiin
kohdistuvia ns. massatoimenpiteitä. Veronkantolain 27 a §:n 3
momentin mukaan voidaan ryhtyä tapauskohtaisesti yksittäisen
verovelvollisen kohdalla maksujärjestelyihin.

Yhdistys on vielä viitannut verojen ja maksujen perimisestä
ulosottotoimin annetun asetuksen 5 ja 12 §:n säännöksiin. Ensin
mainittu säätää ulosottomiehen velvollisuudesta vastaanottaa
suoritus määräaikana maksamatta jätetystä saamisesta, joka
ei vielä ole saapunut ulosottotoimin perittäväksi. Viimeksi
mainitun säännöksen mukaan ulosottomiehen tulee palauttaa
asiakirjat hakijalle estemerkinnöin mm. silloin, jos tämä on
täytäntöönpanoasiakirjojen tiedoista poiketen tehnyt maksuvelvollisen
kanssa sopimuksen tai muun järjestelyn saamisen maksamiseksi,
jota ulosotossa ei voida noudattaa.

Edellä sanotun perusteella yhdistys on pyytänyt oikeuskansleria
tutkimaan, olivatko verohallituksen määräykset ja ohjeet
EP-ilmoitusmenettelystä voimassa oleviin säädöksiin perustuvia.
Ainakaan ei ollut tarkoituksenmukaista, että kaksi valtion
viranomaista hoitaa päällekkäisesti ulosoton alaan kuuluvia
tehtäviä.

HANKITUT SELVITYKSET

Kirjoituksen johdosta verohallitus on 30.5.1989 antanut selvityksen
ja yhdistys sen johdosta 10.10.1989 vastineen. Valtiovarainministeriöltä
on hankittu 29.12.1989 päivätty lausunto,
johon liittyy verohallituksen lisäselvitys 27.11.1989. Oikeusministeriö
on antanut asiassa 15.1.1990 päivätyn lausunnon.

Verohallituksen selvitys

EP-ilmoitusmenettelyn käyttöönoton tavoitteena oli nopeuttaa
maksuunpantujen työnantajasuoritusten ja liikevaihtoverojen
kertymistä. Tarkoituksena oli, että ulosottoon lähetettäisiin
vain sellaiset verot, joiden osalta velkojan käytettävissä
olevat perimistoimenpiteet eivät olleet johtaneet tulokseen.
Ne työnantajasuoritukset ja liikevaihtoverot, jotka EP-ilmoitusmenettelyssä
saatiin perityiksi, kertyivät veronsaajalle
nopeammin ja vähäisemmin kustannuksin kuin jos ne olisi lähetetty
ulosottomiehelle perittäviksi. Vapaaehtoisuuden puuttuessa
olisi tuskin mahdollista saada suoritusta ulosottotoimin
EP-ilmoituksen maksuaikana. Ulosotossa jo olevat velat eivät
estäneet velkojaa vaatimasta velalliselta samanaikaisesti
suoraan muita saatavia, joita ei ollut lähetetty ulosottoon.
Velalliselle lähetetyssä EP-ilmoituksessa selvitettiin,
miten hänen oli meneteltävä välttyäkseen verojäämien julkaisemiselta
protestilistalla. Päällekkäiset maksut eivät olleet
mahdollisia, koska EP-ilmoituksen piiriin kuuluvia veroja ja
maksuja ei lähetetty ulosottotoimin perittäviksi.

EP-ilmoitusmenettelystä annetussa ohjeessa ei ollut kysymys
verojen jälkikannosta siinä merkityksessä kuin veronkantolain
27 §:n 2 momentissa tarkoitettiin. Ohje perustui veronkantolain
27 a §:n säännökseen verojen erikoisperinnästä. Viimeksi
mainitussa lainkohdassa oli mainittu protestilistalla julkaiseminen
yhtenä erikoisperinnän muotona. Ennen tätä asianomaiselle
verovelvolliselle varattiin tilaisuus maksaa verot, jotta
julkaiseminen voitaisiin välttää. Kantelussa viitattu hallituksen
esityksessä oleva työnantajasuoritusten ja liikevaihtoverojen
suhdetta jälkikantoon koskeva lausuma ei sisältänyt
kannanottoa siitä, mihin toimenpiteisiin näiden veromuotojen
erikoisperinnässä voitiin ryhtyä. Vaikka EP-ilmoitusmenettelyn
piiriin tulevat verovelvolliset valittiin ATK-ohjelmaa hyväksi
käyttäen sekä ilmoitusten tulostuksessa ja niiden tarkoittamien
suoritusten valvonnassa hyödynnettiin sitä, tämä ei tehnyt
menettelystä sinänsä asioiden massakäsittelyä.

Verohallitus on katsonut, ettei verohallinto ollut ryhtynyt
suorittamaan ulosottohallinnolle kuuluvia täytäntöönpanotoimia.
EP-ilmoitusmenettely oli osa verohallinnolle veronkantolain
27 a §:n nojalla kuuluvaa verojen erikoisperintää. Mainittu
menettely oli muutoinkin verohallinnon perinnälle asetettujen
tavoitteiden mukainen.

Yhdistyksen vastine

Verohallitus ei ollut esittänyt seikkoja, jotka perustaisivat
sen menettelyn lain tai asetuksen säännöksiin. Verohallitus
oli ainoastaan, tuomatta esiin tarkempia perusteita, vedonnut
siihen, että EP-ilmoituksen nimellä käyvä menettely olisi veronkantolain
27 a §:ssä tarkoitettua erikoisperinnän maksujärjestelyä.
Erikoisperintä käsitti kuitenkin vain ne menettelyt,
jotka lueteltiin veronkantolain 27 a §:ssä. Massamenettelyn
kaltaiset toimenpiteet eivät niihin kuuluneet. Verohallitus
oli yhdistyksen mielestä hallinnollisin toimenpitein ilman
lainsäädännön tukea tai edes valtiovarainministeriön määräystä
antanut tietyille verovelvollisille lisämaksuaikaa, vaikka
kaiken valtiovallan toiminnan tuli perustua säännöksiin.

Verohallituksen lisäselvitys

Verojen vapaaehtoisen suorittamisen tukeminen ja helpottaminen
sekä asiakaspalvelun parantaminen oli asetettu valtiovarainministeriön
hallinnonalan vuosia 1990 - 1994 koskevassa yleissuunnitelmassa
verohallinnon veronkannon ja veronperinnän
yleistavoitteeksi. Verohallituksen mielestä käyttöön otettu
EP-ilmoitusmenettely vastasi tavoitteiltaan niitä ajatuksia,
joita em. suunnitelmassa oli esitetty. Myös valtiontilintarkastajat
olivat vuotta 1988 koskevassa kertomuksessaan pitäneet
tärkeänä palvelun parantamista verovelvollisten kannalta,
niin että he voisivat maksaa erääntyneet maksut lähellään olevissa
maksupaikoissa.

Valtiovarainministeriön lausunto

Valtiovarainministeriö on huomioon ottaen lakiin (740/81)
liittyvät hallituksen esityksen perustelut erikoisperinnän
osalta ja niissä esitetyt tavoitteet verohallituksen kannanottoihin
yhtyen katsonut, että kantelunalainen verohallituksen
menettely oli veronkantolain 27 a §:n mukainen.

Oikeusministeriön lausunto

Veron kanto ja perintä oli lain tasolla säännelty tyhjentävästi.
Samalla oli lain säännöksin järjestetty veronkantoviranomaisten
ja ulosottoviranomaisten työnjako sekä verovelvollisen,
ulosottovelallisen ja ulosottovelkojien oikeussuoja. Lääninveroviraston
oli lähetettävä verot ulosottoon kantoajan
päätyttyä heti, kun maksun laiminlyönti oli voitu todeta
(veronkantolain 27 § ja HE nro 142/1981 vp.). Velkojien ja velallisten
oikeuksien ja velvoitteiden toteuttamiseksi pakkotäytäntöönpano
oli keskitetty yksinomaan ulosottoviranomaisten
hoidettavaksi. Ilman nimenomaista lain säännöstä velkojan omat
pakkotoimet saamisensa perimiseksi oli kielletty (RL 16:14,
luvaton ulosotto).

Ulosoton hakemisen ohella tai sen sijasta veronkantoviranomaiset
saattoivat ryhtyä erikoisperintätoimiin veron perimiseksi.
Nämä toimet oli lueteltu veronkantolain 27 a §:ssä. Veronkantolaissa
säädetyt verovelvolliseen kohdistettavat erikoisperintätoimet
edellyttivät aina verovelvolliskohtaista harkintaa.
Ne eivät lain mukaan sisältäneet pakotteiden käyttämistä.
Viranomaisen pakotteet vaativat aina kansalaista varten erikseen
säädetyn oikeussuojamenettelyn. Oikeussuojasäännöksiä
erikoisperintää varten ei ollut säädetty.

Erikoisperinnässä voitiin ryhtyä tarvittaviin toimiin verovelvollisen
maksukyvyn selvittämiseksi ja käyttää sellaisia maksujärjestelyjä,
joilla varmistettiin maksamatta jätettyjen
määrien kertyminen. Erikoisperinnän maksujärjestelyyn (maksuohjelmaan)
suostuminen edellytti paitsi verovelvollisen maksukyvyn
selvittämistä myös sen varmistamista, että maksamatta
jätetyt määrät kertyvät. Kertyminen on varmistettavissa siten,
että maksujärjestelyyn suostutaan vain verovelvollisen asettamaa
riittävää vakuutta vastaan. Kun maksujärjestely tehdään
ulosoton aikana, vakuudeksi saatetaan hyväksyä muun muassa
ulosmitattu omaisuus. Asian luonteesta johtuen maksujärjestely
tuli veronkantoviranomaisen harkittavaksi pääsääntöisesti verovelvollisen
aloitteesta. Erikoisperinnässä asetettavista vakuuksista
ja niiden hyväksymisestä ei ollut säännöksiä.

Erikoisperintään ryhtyminen ennen ulosottoa edellytti verovelvollisen
verojäämätilanteen ja maksukyvyn ennakollista selvittämistä.
Esim. konkurssiin hakeminen veron perimiseksi saattoi
joissain tapauksissa olla ulosottoa parempi vaihtoehto. Sen
sijaan verovelvolliskohtaiset maksujärjestelyt ennen ulosottovaihetta
olivat poikkeuksellisia. Jos sellainen tehtiin, vakuuksien
vaatiminen maksamatta jätettyjen määrien kertymisen
varmistamiseksi oli olennaisen tärkeää. Veronkantoviranomaisilla
oli lisäksi käytettävissään veronmaksun lykkäysmahdollisuus
näiltä osin, johon tavallisesti suostuttiin vain vakuutta
vastaan.

Erikoisperintään kuului myös maksamatta olevia veroja koskevien
tietojen lähettäminen julkaistavaksi luottolehtien protestilistalla.
Verovelvollisen luottokelpoisuuteen ja samalla
vastaiseen toimintaan olennaisesti vaikuttavien tietojen julkaiseminen
oli tarkoitettu tapahtuvaksi sen jälkeen, kun verovelvollinen
ulosottoperinnässä ja erikoisperinnässä oli todettu
maksukyvyttömäksi.

Työnantajasuoritusten ja liikevaihtoverojen jäämäperinnässä
oli otettu käyttöön uusi menettely, joka työnkulussa oli sijoitettu
seuraamaan maksuunpantujen työnantajasuoritusten ja
liikevaihtoverojen kantovaihetta. Menettely toimitettiin ennen
ulosottoa. Erikoisperinnän maksujärjestelyksi mainitussa po.
menettelyssä osalle suorituksensa laiminlyönneistä verovelvollisista
annettiin uusi maksuaika eräpäivineen. Tässä viranomaisaloitteisessa
maksujärjestelyssä ei etukäteen selvitetty
verovelvollisen maksukykyä eikä kuultu häntä. Tavallisesta
maksujärjestelystä poiketen verovelvolliselta ei pyydetty vakuuksia
suorituksen varmistamiseksi. Suorituksen pakotteena
oli julkaista verovelvollisen nimi ja maksamatta jätetty suoritus
luottolehtien protestilistalla heti eräpäivän jälkeen.
Niin ikään uhkana oli ulosottoon lähettäminen. Pakotteiden
käyttö teki menettelystä kaavamaisen pakkotäytäntöönpanomenettelyn.
Sitä ei kuitenkaan kohdistettu yhdenvertaisesti kaikkiin
verovelvollisiin.

Oikeusministeriön mielestä voimassa olevasta laista ei löytynyt
perustetta verohallinnon käyttöön ottamalla po. menettelylle.

RATKAISU

Säännöksistä

Veronkantolain (611/78) 1 §:n mukaan verojen kanto ja perintä
toimitetaan sanotussa laissa säädetyllä tavalla. Säännös koskee
muun ohella ennakonpidätystä, työnantajan sosiaaliturvamaksua
ja liikevaihtoveroa. Veronkantolain 4 a §:n (586/87)
mukaan verot maksetaan postitoimipaikkoihin, rahalaitoksiin ja
valtion tilivirastoihin sen mukaan kuin valtiovarainministeriö
määrää. Valtiovarainministeriö määrää veronkantolain 4 b §:n
(586/87) mukaan 1 §:ssä tarkoitettujen verojen, maksujen ja
muiden suoritusten kantoajat tai eräpäivät, ellei asianomaisessa
verolaissa tai sen nojalla annetussa asetuksessa ole
toisin säädetty.

Valtiovarainministeriön eräiden verojen kantoajoista ja kantoeristä
antaman päätöksen 3 §:n muuttamisesta 13.10.1989 antaman
päätöksen (909/89) mukaan mm. maksuunpantu ennakonpidätys,
työnantajan sosiaaliturvamaksu ja liikevaihtovero suoritetaan
yhtenä eränä viimeistään sen kalenterikuukauden ensimmäisenä
päivänä, joka alkaa lähinnä kolmen viikon kuluttua
maksuunpanopäätöksen tekemisestä.

Veronkantolain 2 lukuun sisältyy säännökset veronpalautusten
kuittaamisesta verojäämien suoritukseksi.

Veronkantolain 27 §:n (740/81) 1 momentin mukaan lääninveroviraston
on lähetettävä määräaikana maksamatta jätetyt verot
ulosottotoimin perittäväksi. Ulosottoon sovelletaan tällöin,
mitä verojen ja maksujen perimisestä ulosottotoimin annetussa
laissa on säädetty. Veronkantolain 27 §:n 2 momentin mukaan
valtiovarainministeriö voi kuitenkin määrätä, että verot saadaan
suorittaa sen määräämänä aikana säännönmukaisen kantoajan
jälkeen ja että maksamatta olevasta määrästä lähetetään
vero- tai maksuvelvolliselle maksumuistutus (jälkikanto).

Valtiovarainministeriö on viimeksi mainitun säännöksen nojalla
antanut 26.11.1981 päätöksen eräiden verojen ja maksujen jälkikannosta
(787/81). Päätöksen 2 §:n mukaan menettely koskee
kannossa maksettavaa ennakkoa, verotuslaissa tarkoitettuja
säännönmukaisia lopullisia veroja ja metsänhoitomaksua, muita
verotuslain mukaisia veroja sekä perintö- ja lahjaveroa.

Veronkantolain 27 a §:n (740/81) 1 momentin mukaan ulosoton
hakemisen ohella tai sen sijasta voidaan ryhtyä erikoisperintätoimenpiteisiin
verojen perimiseksi. Tällöin verovelvollinen
voidaan hakea konkurssiin, ryhtyä verojen perinnän turvaamistoimenpiteisiin,
nostaa ja ajaa verojen perinnästä johtuvia
korvaus- ja takaisinsaantikanteita sekä ryhtyä tarvittaviin
toimiin sen selvittämiseksi, onko erikoisperintätoimenpiteitä
käytettävä. Erikoisperintään kuuluu säännöksen 2 momentin
(682/85) mukaan myös verosaatavien valvonta ja puhevallan
käyttö konkurssissa, osakeyhtiöiden ja osuuskuntien sulautumisessa,
kiinteistön pakkohuutokaupassa, julkisessa haasteessa
ja pesäerossa, osallistuminen pesänhoitotehtäviin konkurssissa,
maksamatta olevia veroja koskevien tietojen lähettäminen
julkaistavaksi sekä verojen periminen ulkomailla ja ulkomaan
verojen periminen Suomessa. Säännöksen 3 momentin mukaan erikoisperinnässä
voidaan ryhtyä tarvittaviin toimiin verovelvollisen
maksukyvyn selvittämiseksi ja käyttää sellaisia maksujärjestelyjä,
joilla varmistetaan maksamatta jätettyjen määrien
kertyminen.

Veronkantolain 27 ja 27 a §:n (740/81) perusteluista hallituksen
esityksen mukaan

Hallituksen esityksessä laiksi veronkantolain muuttamisesta
(HE n:o 142/1981 vp) veronkantolakiin ehdotettiin otettaviksi
säännökset jälkikannosta maksumuistutusmenettelyineen, verojen
lähettämisestä ulosottoon ja erikoisperinnästä. Mainitun esityksen
yleisperustelujen kohdassa 2. (Maksamatta jätetystä verosta
lähetetyt ilmoitukset) on mm. seuraava kappale:

"Jälkikannon tehostamiseksi lähetetyt ilmoitukset johtivat
tarkoitettuun tulokseen, kun verovelvollisella ei ollut muita
maksamattomia veroja kuin ilmoituksessa mainitut. Koska eräiden
verojen ja maksujen, kuten maksuunpantujen työnantajasuoritusten,
maksuunpano on jo seurausta verovelvollisen laiminlyönnistä,
ei ollut tarkoituksenmukaista lähettää verovelvolliselle
ilmoitusta näistä veroista. Jälkikanto rajattiin vain
niihin verolajeihin, joiden osalta menettely nopeutti verojen
kertymistä."

Jälkikannon ulkopuolelle valtiovarainministeriö voisi jättää
edellä mainitun hallituksen esityksen yleisperustelujen kohdan
4 (Muutosehdotukset) mukaan sellaiset verot, joiden maksuunpano
on jo osoituksena oma-aloitteisen suorituksen laiminlyönnistä.
Jälkikannossa olevasta verosta voitaisiin verovelvolliselle
lähettää maksumuistutus. Sen käytöstä määrääminen kuuluisi
valtiovarainministeriön toimivaltaan. Vero, johon ei sovelleta
jälkikantoa, olisi lähetettävä ulosottoon kantoajan
päätyttyä heti, kun suoritetut maksut on kirjattu ja laiminlyöty
maksu voitu todeta. Jälkikannossa laiminlyödyn veron perintä
olisi aloitettava jälkikantoajan päätyttyä, jollei veron
perimiseksi tarvita kiireellisiä erikoisperintätoimenpiteitä.

Erikoisperinnässä olisi esityksen perustelujen mukaan käsiteltävä
verojäämät, joilla on huomattava taloudellinen merkitys
tai joiden periminen edellyttää oikeudenkäyntejä, turvaamistoimenpiteitä
tai muita erityistoimenpiteitä. Usein olisi tarpeen
ryhtyä valmisteleviin toimiin sen seikan selvittämiseksi,
onko erikoisperintätoimenpiteitä käytettävä. Erikoisperinnässä
saavutettaisiin perustelujen mukaan useimmissa tapauksissa paras
perimistulos siten, että verovelvollinen suorittaa verojäämänsä
lyhyessä maksuajassa ilman konkurssi- tai muita oikeudenkäyntitoimia.
Tämän vuoksi erikoisperinnässä voitaisiin
käyttää sellaisia maksujärjestelyjä, joilla varmistetaan maksamatta
jätettyjen määrien kertyminen.

Eduskunnan valtiovarainvaliokunta oli antamassaan mietinnössä
(HE n:o 142/1981 vp. - VaVM n:o 52) hallituksen esityksen perusteluihin
yhtyen päättänyt asettua puoltamaan siihen sisältyvän
lakiehdotuksen hyväksymistä. Laki vahvistettiin hallituksen
esityksen mukaisesti muuttamattomana.

Veronkannon ja veronperinnän sisältö

Veronkannossa maksusuoritus vastaanotetaan normaalina kantoaikana
maksuunpanossa syntyneen alkuperäisen vero- tai maksulipun
ohella. Veronkantolain 27 §:n muutoksen (740/81) jälkeen
on tullut mahdolliseksi käyttää säännönmukaisen kantoajan lisäksi
jälkikantoa ja siihen liittyvää maksumuistutusmenettelyä.
Veronkantoon ei kummassakaan näistä tapauksista sisälly
verovelvolliseen välittömästi kohdistuvia pakotteita. Pakkotäytäntöönpanosta
huolehtiminen kuuluu sen sijaan ulosottoviranomaisille.
He voivat perimistuloksen toteuttamiseksi
turvautua ulosottoa koskevassa lainsäädännössä tarkemmin määriteltyihin
keinoihin.

Veron kantoa seuraa perintä. Määräaikana suorittamatta jätetty
vero peritään veronkantolain mukaan joko veronkuittauksella
tai ulosottotoimin taikka sen perimiseksi voidaan ryhtyä
erikoisperintätoimenpiteisiin. Veronkuittauksen toimittaa veroviranomainen.
Verojen ulosottoperinnässä voidaan erottaa veroviranomaisen
toiminta velkojan ominaisuudessa eli ulosotonhakijana
ja ulosottoviranomaisten suorittamat täytäntöönpanotoimet.
Vastaavasti myös erikoisperinnässä veroviranomainen
esiintyy velkojana ja muut viranomaistahot (esim. konkurssiasioissa
tuomioistuimet) hoitavat niille lainsäädännön mukaan
kuuluvia tehtäviä.

Verohallituksen menettelyn arviointi

Veronkantolain 27 ja 27 a §:n säännökset, sellaisina kuin ne
ovat muutettuina 13.11.1981 annetulla lailla (740/81), koskevat
ensisijaisesti verohallinnon alaisen veronkantotoiminnan
sisäistä järjestelyä. Samalla ne kuitenkin epäsuorasti säätelevät
valtion viranomaisorganisaatioon kuuluvien vero- ja
ulosottoviranomaisten välisen toimivallan rajaa asettamalla
lääninverovirastoille pääsääntöisen verojäämien lähettämistä
ulosottoon koskevan velvoitteen. Mainittu toimivaltojen riippuvuus
ilmenee siten, että silloin kun verohallinto voi käyttää
ulosottoon lähettämisen sijasta sitä korvaavia laissa säädettyjä
menettelytapoja (esim. maksumuistutusmenettelyä tai
erikoisperintää), ulosottoviranomaisten mahdollisuus ryhtyä
toimenpiteisiin muodostuu vastaavasti suppeammaksi näiltä
osin.

Verohallitus on ilmoittanut, että se on toteuttanut kantelussa
tarkoitetun maksumuistutusmenettelyn erikoisperintänä veronkantolain
27 a §:n nojalla, eikä veronkantolain 27 §:n 2 momentin
mukaisesti jälkikantona. Tämän johdosta ensiksikin totean,
että jälkikannosta päättäminen kuuluu säännösten mukaan
valtiovarainministeriölle eikä verohallitukselle. Valtiovarainministeriö
voi veronkantolain 1 §:n säännös huomioon ottaen
määrätä verohallinnossa toimeenpantavaksi jälkikannon
maksumuistutusmenettelyineen myös työnantajasuorituksiin ja
liikevaihtoveroihin nähden veronkantolain 27 §:n 2 momentin
nojalla. Hallituksen esityksen yleisperustelut maksumuistutusmenettelyn
käyttöalan osalta näyttäisivät liittyvän menettelyn
sovellutusalueen laajuuden tarkoituksenmukaisuuden arviointiin.
Eduskunnassa hyväksytty lakiteksti on oikeuslähteenä ensisijainen,
ja sen mukaan valtiovarainministeriö voi määrätä
jälkikannon sovellutusalan laajuudesta.

Erikoisperinnän keinot, joihin ryhtymisestä päättäminen kuuluu
lain nojalla verohallituksen toimivaltaan, on mainittu veronkantolain
27 a §:ssä. Maksumuistutus ei niihin sisälly. Erikoisperinnässä
verohallitus voi kuitenkin mainitun säännöksen
mukaan mm. ryhtyä tarvittaviin toimiin sen selvittämiseksi,
onko erikoisperintätoimenpiteitä käytettävä, ryhtyä tarvittaviin
toimiin verovelvollisen maksukyvyn selvittämiseksi ja
käyttää sellaisia maksujärjestelyjä, joilla varmistetaan maksamatta
jätettyjen määrien kertyminen.

Viimeksi mainittujen toimenpiteiden suhde nyt esillä olevaan,
protestiuhkalla tehostettuun maksumuistutusmenettelyyn on jossain
määrin epäselvä. Maksamatta olevia veroja koskevien tietojen
lähettäminen julkaistavaksi on nimittäin laissa säädetty
yhdeksi erikoisperinnän keinoista. Hallituksen esityksen perustelut
eivät silti näyttäisi antavan verohallituksen menettelylle
riittävää oikeutusta tältä osin. Myöskään erikoisperinnän
käsitteestä ei sen täsmentymättömyyden takia ole saatavissa
riittävää laintulkinnallista johtoa. Kielellisesti määritelmä
viittaa toimenpiteiden poikkeuksellisuuteen. Kantelunalainen
EP-ilmoitusmenettelyksi kutsuttu massatoiminta, johon
ei liity verovelvolliskohtaisesti suoritettua yksilöllistä
harkintaa, on nähdäkseni tosiasialliselta luonteeltaan enemmän
veronkantolain 27 §:n 2 momentissa säänneltyä valtiovarainministeriön
toimivaltaan kuuluvaa jälkikantoa kuin veronkantolain
27 a §:ssä tarkoitettua erikoisperintää.

Kansalaisten kannalta totean, ettei asiakirjoista ilmene verohallituksen
ohjeen vaarantavan heidän oikeusturvaansa veronperinnässä.
Asiassa on ensisijaisesti kysymys kahden hallinnonalan
viranomaisen välisestä niiden toimialaa koskevasta erimielisyydestä.
Näyttöä ei ole myöskään siitä, että EP-ilmoitusmenettely
aiheuttaisi ainakaan oikeuskysymyksenä huomioon
otettavaa verojäämien perinnän viivästymistä tai heikentymistä.

Loppupäätelmä

Katson, ettei verohallitus ole esittänyt kantelunalaiselle
toiminnalleen lainmukaista ja hyväksyttävää perustetta.
Maksumuistutusmenettelyn käyttöönotto ilman valtiovarainministeriön
määräystä johtaa viranomaisten toimivallan kannalta
ristiriitaan, koska päätäntävalta jälkikantoasioissa kuuluu
veronkantolain 27 §:n 2 momentin mukaan valtiovarainministeriölle.
Mikäli jälkikannon laajentaminen jäämältään 5.000
markkaa tai sen ylittäviin maksuunpantuihin työnantajasuorituksiin
ja liikevaihtoveroihin katsotaan verohallinnon alalla
tarpeelliseksi, siihen olisi ryhdyttävä valtiovarainministeriön
antamaan päätökseen perustuen. Verohallituksen menettelyä
ei kaiken asiassa ilmenneen huomioonottaen voida kuitenkaan
pitää siten virheellisenä, että oikeuskanslerin lainvalvojana
tulisi ryhtyä asianomaisia virkamiehiä vastaan enempiin
toimenpiteisiin.

Saatan edellä mainitun käsitykseni verohallituksen tietoon lähettämällä
sille valtiovarainministeriön välityksin jäljennöksen
tästä päätöksestä. Samalla lähetän jäljennöksen siitä tiedoksi
valtiovarainministeriölle ja toisen oikeusministeriölle.

Finlex ® on oikeusministeriön omistama oikeudellisen aineiston julkinen ja maksuton Internet-palvelu.
Finlexin sisällön tuottaa ja sitä ylläpitää Edita Publishing Oy. Oikeusministeriö tai Edita eivät vastaa tietokantojen sisällössä mahdollisesti esiintyvistä virheistä, niiden käytöstä käyttäjälle aiheutuvista välittömistä tai välillisistä vahingoista tai Internet-tietoverkossa esiintyvistä käyttökatkoista tai muista häiriöistä.