11.5.1990

Kauppa- ja teollisuusministeriölle annettu lausunto siitä, millaisissa tapauksissa valtion tulo- ja menoarviossa olevasta määrärahasta myönnettävää investointiavustusta koskeva asia on saatettava valtioneuvoston raha-asiainvaliokunnan käsiteltäväksi. Huomioon ottaen työllisyyslain 12 §:n 1 momentin tulkinnan perusteet sekä lain säännöstämän asian merkityksen, lausunnossa on katsottu, että säännös edellyttää asian käsittelyä valtioneuvoston raha-asiainvaliokunnassa myös niissä tapauksissa, joissa kauppa- ja teollisuusministeriö vastoin työministeriön lausuntoa katsoo, ettei avustusta tulisi myöntää.

LAUSUNTOPYYNTÖ

Kauppa- ja teollisuusministeriö on oikeuskanslerinvirastolle 15.3.1990 osoittamassaan kirjeessä nro 9/490/90 pyytänyt kannanottoa oheistamastaan muistiosta ilmenevästä asiasta.

Lausuntopyynnössä on kysymys työllisyyslain 12 §:n 1 momentin soveltamisesta käsiteltäessä yritystoiminnan aluetuesta annetun lain (1297/88) mukaisen investointi- ja käynnistysavustuksen myöntämistä. Työllisyyslain 12 §:n 1 momentissa säädetään, että ennen kuin valtion tulo- ja menoarviossa olevasta määrärahasta myönnetään lainoja, avustuksia tai korkotukea investointeihin, on asiasta hankittava työministeriön lausunto, jollei kysymys ole tulo- ja menoarvion käyttösuunnitelmaan sisältyvästä hankkeesta. Jos lausunnosta halutaan poiketa, on ministeriön päätösvaltaan kuuluva asia säännöksen mukaan saatettava valtioneuvoston raha-asiainvaliokunnan käsiteltäväksi. Tarkoituksena on saada selville työllisyyslain 12 §:n 1 momentin oikea tulkinta silloin, kun kauppa- ja teollisuusministeriö ei pidä aiheellisena myöntää haettua avustusta, mutta työministeriö on lausunnossaan myönteisellä kannalla.

Asiasta on neuvoteltu kauppa- ja teollisuusministeriön ja työministeriön edustajien kesken, mutta osapuolia tyydyttävään ratkaisuun ei ole päästy.

TAUSTATIEDOT

Kauppa- ja teollisuusministeriö on taustatietoina ilmoittanut, että sillä on käsiteltävänä X:n kunnasta olevan A Oy:n 29.3.1989 vireille tullut avustushakemus. Se koskee yhteensä Y markan investointi- ja käynnistysavustuksia. Piiritoimisto on esittänyt yritykselle myönnettäväksi avustuksia osan sen hakemasta määrästä. Kauppa- ja teollisuusministeriön kannanottoa on valmisteltu kielteisenä. Ministeriön yrityskehitysosasto ei ole esittänyt hakijalle myönnettäväksi avustuksia.

Työministeriö on 16.1.1990 antamassaan työllisyyslain 12 §:n 1 momentissa tarkoitetussa lausunnossa suhtautunut hakemukseen osittain myönteisesti, koska investointi olisi työllisyyden kannalta merkittävä kunnan kehittämiselle. X:n kunta kuuluu niihin työllisyyslain 19 §:ssä tarkoitettuihin työssäkäyntialueisiin, joissa valtion, kunnan ja yritysten tulee yhteistoimin pyrkiä työllisyyden parantamiseen siten, ettei työssäkäyntialueen työttömyysaste olennaisesti ylitä koko maan keskimääräistä työttömyysastetta. Työttömyysaste X:n kunnassa ylitti olennaisesti maan keskimääräisen vuositason 31.12.1989 laaditun tilaston ja vuoden 1990 tulo- ja menoarvion perustelujen mukaan.

KAUPPA- JA TEOLLISUUSMINISTERIÖN TULKINTAKÄSITYS

Kauppa- ja teollisuusministeriössä on katsottu, ettei työllisyyslain 12 §:n 1 momentti koskisi tapauksia, joissa asianomainen ammattiministeriö on sitä mieltä, ettei avustusta tule laisinkaan myöntää. Kauppa- ja teollisuusministeriö on perustellut tätä käsitystään ensiksikin työllisyyslain 12 §:n 1 momentin sanamuodolla; säännöksessä todetaan nimenomaisesti, että "ennen kuin valtion tulo- ja menoarviossa olevasta määrärahasta myönnetään lainoja...". Työllisyyslain 12 §:n 1 momenttia ei ministeriön mielestä ole kirjoitettu niitä tapauksia varten, joissa ammattiministeriö ei ole edes valmistelemassa jonkinlaista myönteistä kannanottoa avustushakemukseen.

Asian saattaminen tällaisissa tapauksissa valtioneuvoston raha-asianvaliokuntaan on valiokunnan kannalta ongelmallista. Asiaa ei ole ylipäätään valmisteltu muutoin kuin kielteisessä muodossa, joten valiokunta joutuu ottamaan kantaa yksipuolisen valmistelun pohjalta. Ammattiministeriö puolestaan joutuu tekemään pääratkaisun asiassa vastoin omaa tahtoaan vain annettujen lausuntojen johdosta, mikäli valiokunnan kanta on hakemukselle myönteinen.

Kauppa- ja teollisuusministeriö on kiinnittänyt huomiota myös valtioneuvoston ohjesäännön 47 §:n 4 momenttiin (131/80) ja yritystoiminnan aluetuesta annetun lain säännöksiin. Valtioneuvoston ohjesäännön 47 §:n 4 momentin mukaan muut kuin lain nojalla ammattiministeriölle kuuluvat asiat on siinä tarkoitetuissa tapauksissa ratkaistava valtioneuvostossa. Yritystoiminnan aluetuesta annetun lain nojalla ratkaisuvalta asiassa kuuluu kauppa- ja teollisuusministeriölle tai sen yrityspalvelun piiritoimistoille. Tämän vuoksi asian vieminen valtioneuvostoon ei olisi mahdollista.

TYÖMINISTERIÖN NÄKEMYS

Työministeriön edustajat ovat muistion mukaan katsoneet, että työllisyyslain tarkoitusperien kannalta tällainenkin kahden ministeriön välinen näkemysero tulisi saattaa valtioneuvoston raha-asiainvaliokunnan käsiteltäväksi. Näin varmistettaisiin, onko valtion varoja käytettävissä esillä olevaan hankkeeseen, jonka toteuttaminen on mahdollisesti työllisyyslain ja sen tavoitteiden kannalta tärkeää.

OIKEUSKANSLERIN LAUSUNTO

Säännöksistä

Työllisyyslaki

Hallituksen esityksessä eduskunnalle työllisyyslaiksi (nro 94/1986 vp.) edellä kohdassa 1 kerrottua työllisyyslain 12 §:n 1 momentin säännöstä (275/87) on perusteltu seuraavasti.

"Valtiovallan työllisyysvelvoitteen täyttäminen edellyttää, että työvoimapoliittiset näkökohdat otetaan kaikissa niissä yhteyksissä huomioon, joissa se suinkin on mahdollista. Otettaessa huomioon työvoimapoliittiset vaikutukset valtion varojen kaikkinaisessa käyttämisessä vähennetään erityisten työvoimapoliittisten toimenpiteiden tarvetta.

Työvoimapoliittisten näkökohtien huomioon ottaminen ehdotetaan järjestettäväksi siten, että kaikkien valtion varoista lainoja, avustuksia tai korkotukea investointeihin myöntävien toimielinten on ennen päätöksentekoaan hankittava työvoimaministeriön lausunto, jollei kysymys ole tulo- ja menoarvion käyttösuunnitelmaan sisältyvästä hankkeesta. Jos lausunnosta halutaan poiketa, on ministeriön päätösvaltaan kuuluva asia saatettava valtioneuvoston raha-asiainvaliokunnan käsiteltäväksi. Järjestely vastaisi pääosin nykyistä tulo- ja menoarvion soveltamisohjeen mukaista menettelyä."

Yritystoiminnan aluetukea koskevat säännökset

Yritystoiminnan aluetuesta annetun lain (1297/88) 1 §:n mukaan valtion varoista voidaan myöntää avustuksia yritystoiminnan edistämiseksi siten kuin tässä laissa säädetään. Tulo- ja menoarvioon otetaan vuosittain tarpeellinen määräraha myönnettyjen avustusten maksamista varten.

Yritystoiminnan aluetuesta annetun lain 3 §:n mukaan mainitun lain mukaisten toimenpiteiden tarkoituksena on toteuttaa aluepolitiikasta annetussa laissa (1168/88) säädettyjä tavoitteita kehittämällä ja laajentamalla tuen kohteena olevilla alueilla harjoitettavaa tässä laissa tarkoitettua toimintaa. Aluepolitiikasta annetun lain 2 §:n 1 kohdassa aluepolitiikan tavoitteeksi puolestaan on mm. asetettu turvata koko maassa tasapuolisesti kunkin alueen väestölle mahdollisuus saada työpaikka ja riittävä toimeentulo.

Yritystoiminnan aluetuesta annetun lain 23 §:n mukaan avustuksia myöntää hakemuksesta kauppa- ja teollisuusministeriö sekä, siten kuin asetuksella säädetään, teollisuuspiiri.

Valtioneuvoston ohjesääntö

Valtioneuvoston ohjesäännön 47 §:n (396/89) 1 momentin mukaan valtioneuvosto määrää asiat, jotka taloudellisen tai muun merkityksen vuoksi on ennen päätöksen tekemistä käsiteltävä valtioneuvoston raha-asiainvaliokunnassa tai valtiovarainministeriön raha-asiainkäsittelyssä. Jollei raha-asiainvaliokunta ministeriön päätösvaltaan muuten kuin lain nojalla kuuluvassa asiassa yhdy ministeriön aikomaan ratkaisuun eikä ministeri siitä luovu, on asia 2 momentin mukaan alistettava valtioneuvoston ratkaistavaksi.

Asian arviointia

Yritystoiminnan aluetuesta annettu laki on erityislaki, joka säätelee siinä tarkoitettujen avustusten myöntämisen edellytykset ja asiain käsittelyssä noudatettavan menettelyn. Sen tarkoituksena on muun ohella työllisyysnäkökohtien alueellisesti tasapuolinen huomioon ottaminen (lain 3 § verrattuna aluepolitiikasta annetun lain 2 §:n 1 kohtaan). Yritystoiminnan aluetuesta annetun lain mukaan tuen myöntäminen perustuu toimivaltaisen viranomaisen eli kauppa- ja teollisuusministeriön tai teollisuuspiirin harkintaan.

Työllisyyslain tarkoituksena on järjestää Suomen kansalaiselle mahdollisuus tehdä työtä. Työllisyyslain 12 §:n 1 momentti pyrkii perustelujensa mukaan menettelyn osalta turvaamaan työvoimapoliittisten näkökohtien huomioon ottamista viranomaisten päätöksenteossa. Säännös edellyttää tässä tarkoituksessa, eräin poikkeuksin, työministeriön lausunnon hankkimista ja asian saattamista ministeriöiden välisessä erimielisyystilanteessa valtioneuvoston raha-asiainvaliokunnan käsiteltäväksi, ennen kuin valtion tulo- ja menoarviossa olevasta määrärahasta myönnetään lainoja, avustuksia tai korkotukea investointeihin.

Työllisyyslain 12 §:n 1 momentin säännös ei erottele tapauksia sen mukaan, millainen ennakkosuhtautuminen asianomaisella ammattiministeriöllä on hankkeeseen, johon valtionapua haetaan. Yksinomaan lain sanamuodosta ei voitane tehdä johtopäätöstä, että jotkin hakemuksista olisi ammattiministeriön kielteisen ennakkokannan perusteella jätettävä valiokuntakäsittelyn ulkopuolelle. Työllisyyslain tarkoitus ja lain 12 §:n 1 momentin perustelut näyttävätkin viittaavan toiseen suuntaan. Tältä kannalta tarve työministeriön lausunnon hankkimiseen - kuten asiassa jo on tapahtunut - sekä ministeriöiden välisessä erimielisyystilanteessa mahdollisimman laajapohjaiseen työllisyysnäkökohtien ministeritasoiseen käsittelyyn raha-asiainvaliokunnassa on olemassa.

Voidaan tietysti arvioida, ettei kielteisten päätösten saattaminen raha-asiainvaliokunnassa käsiteltäväksi yleensä ole valtiontaloudellisten syiden nojalla tarpeen. Kun kauppa- ja teollisuusministeriöllä on asiassa lopullinen päätäntävalta ja työllisyyteen liittyvät näkökohdat on jo työministeriön lausunnossa saatettu ammattiministeriön tietoon, voidaan käsittelyä raha-asiainvaliokunnassa pitää myös prosessiekonomisten seikkojen johdosta tarpeettomana. Huomattava kuitenkin on, että raha-asiainvaliokuntakäsittelyn tarpeellisuus ei valtioneuvoston ohjesäännön 47 §:n (396/89) mukaan rajoitu asioiden taloudelliseen, vaan myös niiden muuhun merkitykseen.

Näkökohta valmistelun yksipuolisuudesta ei oikeuta tekemään raha-asiainvaliokuntakäsittelyn osalta kielteistä johtopäätöstä. Ministeriöltä kylläkin edellytetään perusteltua ratkaisuehdotusta, ennen kuin asia saatetaan raha-asiainvaliokunnassa käsiteltäväksi. Hyvän hallintotavan mukaan valmistelussa tulee silti selvittää tosiseikat ja ottaa huomioon useat oikeudellisesti mahdolliset ratkaisuvaihtoehdot. Päättävän viranomaisen edellytetään muodostavan lopullisen kantansa asiaan vasta sitten, kun kaikki siihen vaikuttavat selvitykset, raha-asiainvaliokunnan lausunto niihin lukien, on saatu.

Valtioneuvoston ohjesäännön 47 §:n 2 momentin säännös ja se seikka, että lopullinen päätäntävalta asiassa kuuluu yritystoiminnan aluetuesta annetun lain mukaan kauppa- ja teollisuusministeriölle, ei ole peruste raha-asiainkäsittelystä luopumiselle. Työllisyyslain 12 §:n 1 momentissa on tältä osin kysymys ensisijaisesti valmistelun tehostamisesta työllisyysnäkökohtia silmällä pitäen ministeriöiden välisessä erimielisyystapauksessa. Viranomaisten päätösvaltaan säännöksessä ei sinänsä puututa.

LOPPUPÄÄTELMÄ

Huomioon ottaen sen, mitä edellä on esitetty työllisyyslain 12 §:n 1 momentin tulkinnan perusteista, sekä tarkoitetun lain säännöstämän asian merkityksen, olen tullut siihen lopputulokseen, että sanottu säännös edellyttää asian käsittelyä valtioneuvoston raha-asiainvaliokunnassa myös niissä tapauksissa, joissa kauppa- ja teollisuusministeriö vastoin työministeriön lausuntoa katsoo, ettei avustusta tulisi myöntää.

Jäljennökset tästä lausunnosta lähetetään tiedoksi työministeriölle ja valtiovarainministeriölle.