14.11.1997

Soveltamisohje

Sekä viranhaltijan että työntekijän määräaikaisen tai toistaiseksi tapahtuvan lomautuksen perusteena voi olla mm. kunnan tai kuntayhtymän taikka sen kyseisen toimintayksikön kustannusten pakottava vähentämistarve. Viranhaltijoiden lomauttaminen merkitsee virantoimituksen palkatonta keskeyttämistä.

= = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = =

Asianosaisia sitovassa kunnallisessa opetusalan virka- ja työehtosopimuksessa 1995 - 1996 on muun muassa seuraavat määräykset:

= = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = =

1 § Soveltamisala

= = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = =

2 mom.

Peruskoulun rehtoriin ja opettajaan sovelletaan lisäksi seuraavia kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen määräyksiä:

= = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = =

139 § Lomauttaminen

= = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = =

Kunnallisen opetusalan virka- ja työehtosopimuksen liitteessä 2 on seuraava määräys:

= = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = =

1 § Soveltamisala

= = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = =

2 mom.

Opetushenkilöstön palvelussuhteessa noudatetaan samoja kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen määräyksiä kuin peruskoulussa (liite 1; 1 § 2 mom.)

= = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = =

Vaatimukset

Sen jälkeen kun työtuomioistuin on välituomiollaan nro 1997-33 hylännyt kanteen Kunnallista työmarkkinalaitosta kohtaan ja jättänyt tutkimatta Lapuan kaupunkia kohtaan esitetyn vahvistusvaatimuksen Toimihenkilöiden Neuvottelujärjestö TNJ (jäljempänä TNJ) ja AKAVAn julkisen sektorin neuvottelujärjestö AKAVA-JS (jäljempänä AKAVA-JS) ovat vaatineet työtuomioistuinta tuomitsemaan Lapuan kaupungin virkaehtosopimuslain 20 §:n nojalla virkaehtosopimuksen tieten rikkomisesta hyvityssakkoon.

TNJ ja AKAVA-JS ovat lisäksi vaatineet Lapuan kaupungin velvoittamista korvaamaan niiden oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen.

Perustelut

Lapuan kaupungin talousarvio vuodelle 1995 vahvistettiin siten, että talousarviossa henkilöstömenoihin varattu määräraha ei riittänyt palkkausmenojen kattamiseen. Kaupunki oli tehnyt kahden pääsopijajärjestön kanssa paikallisen säästösopimuksen palkkojen leikkaamisesta. Paikallisella sopimuksella ja sitä vastaavilla lomautuksilla oli tavoiteltu yhteensä 2 miljoonan markan säästöä kaupungin käyttömenoissa.Paikallinen sopimus oli allekirjoitettu 8.5.1995. Säästösopimuksessa Lapuan kaupunki oli sitoutunut kohdistamaan säästösopimuksen ulkopuolelle jääviin henkilöstöryhmiin yksipuolisin toimenpitein säästösopimusta vastaavat säästöt. TNJ ja AKAVA-JS eivät olleet olleet osallisena kyseisessä säästösopimuksessa.

Kaupunki oli 27.1.1995 antanut TNJ:n ja AKAVA-JS:n pääluottamusmiehille lomautuksen ennakkoilmoituksen. Ennakkoilmoituksen mukaisesti työnantaja oli lomauttanut TNJ:n ja AKAVA-JS:n jäsenjärjestöjen jäsenet. Lomautukset oli toteutettu kahdeksan kalenteripäivän mittaisina. Lomautuksista syntynyt palkkamenojen säästö kaupungille oli ollut 950 000 markkaa.

TNJ:n ja AKAVA-JS:n jäsenet oli lomautettu kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen 139 §:n vastaisesti. Kaupungilla ei ollut ollut mainitun määräyksen mukaista lomauttamisperustetta, koska vuoden 1995 talousarviota laadittaessa tai lomautuksia toteutettaessa ei ollut ollut kustannusten pakottavaa vähentämistarvetta. Sopimuksen vastaisesti suoritettu lomautus oli aiheuttanut kaupungin palveluksessa oleville TNJ:n ja AKAVA-JS:n jäsenille 8 päivän palkan menetyksen.

Lapuan kaupunginvaltuuston 19.12.1994 hyväksymä vuoden 1995 talousarvio oli talousarvioasiakirjassa perusteltu hyvin suppeasti. Verotulojen perustana olevan äyrimäärän oli ennakoitu laskevan 3,6 prosenttia vuoden 1994 verotuloista. Hyväksyessään talousarvion vuodelle 1995 valtuustolla oli ollut käytettävissään ennakkotiedot vuoden 1994 toteutuneesta tilanteesta. Verotulojen määrä oli vuonna 1994 ollut yli 112 miljoonaa markkaa. Siitä huolimatta vuodelle 1994 verotulot oli arvioitu yli 4 miljoonaa markkaa pienemmiksi. Edellä mainituilla perusteilla kaupunginvaltuuston oli katsottava talousarviosta päättäessään tietoisesti arvioineen verotulot todennäköisiä verotuloja pienemmiksi.

Lomautuksen selvittelymenettelyn aikana kaupungilla oli ollut käytettävissään rahoituslaskelman toteutumavertailut 1.1. - 31.3.1994 ja 1.1. - 30.6.1994. Jo ensimmäisen vuosineljänneksen toteutumavertailusta oli ollut nähtävissä, että kaupunki oli lyhentänyt talousarviolainoja 3,3 miljoonaa markkaa, vaikka talousarviossa valtuuston päätöksen mukaan oli varauduttu 8,6 miljoonan markan lisälainanottoon.

Kahden ensimmäisen vuosineljänneksen toteutumavertailu osoitti, että valtuuston hyväksymästä talousarviosta poiketen lainojen lyhennyksiä oli jatkettu siten, että kesäkuun lopussa lainoja oli lyhennetty 5,3 miljoonaa markkaa talous-arvion 8,6 miljoonan markan lisälainanoton sijasta.

Kolmen ensimmäisen vuosineljänneksen toteutumavertailu osoitti, että kaupungin verotuloja oli kertynyt syyskuun 1995 loppuun mennessä 5,35 miljoonaa markkaa enemmän kuin joulukuussa 1994 hyväksytyssä talousarviossa oli arvioitu. Käyttötalouden nettomenoissa oli tässä vaiheessa syntynyt 1,4 miljoonan markan säästö talousarvioon verrattuna ja talousarviolainoja oli lyhennetty 5,26 miljoonaa markkaa valtuuston hyväksymästä talousarviosta poikkeavasti.

Kaupunginvaltuusto oli vahvistanut talousarvion 1995 siten, että se oli sisältänyt 2,7 miljoonan markan siirron rahastoihin ja 3 miljoonan markan siirrot rahastoista. Syyskuun 1995 loppuun mennessä rahastoihin oli siirretty talousarvion mukainen 2,7 miljoonaa markkaa, mutta 3 miljoonan markan siirtoja rahastoista ei ollut tarvinnut tehdä.

Kaupunki oli alkuvuodesta 1995 myynyt Lapuan Sähkö Oy:n osakkeensa ja saanut myynnistä 27,5 miljoonan markan myyntituoton. Osakekaupasta saadut rahat oli suunniteltu marraskuussa 1995 käytettävän tulevien investointien rahoittamiseen ja vuoden 1995 budjetin investointiosan kattamiseen, koska budjetoituja lainoja ei ollut aiottu nostaa.

Elokuussa 1995 oli julkistettu tieto, jonka mukaan kaupunki oli tehnyt kahden muun osapuolen kanssa sopimuksen pääomarahaston perustamisesta. Rahaston sijoitukset oli tehty osakepääomana, vaihtovelkakirjalainoina, optiolainoina ja muina riskilainoina. Kaupunki oli sijoittanut rahastoon sen pää-omasta suurimman osan, 2 miljoonaa markkaa.

Kun otettiin huomioon lomautuksista saavutettava palkkasäästö, talousarviossa arvioitua suurempi verotulojen kertymä ja käyttötalouden nettomenojen säästö sekä talousarviossa ennakoimattomat Lapuan Sähkö Oy:n osakkeiden myyntitulot, oli kaupungin täytynyt viimeistään lomautushetkellä tietää, että virka- ja työehtosopimuksessa tarkoitettua kustannusten pakottavaa vähentämistarvetta lomautusten perusteeksi ei ollut olemassa.

Vaatimukset

Lapuan kaupunki on kiistänyt kanteen ja vaatinut sen hylkäämistä.

Lapuan kaupunki on lisäksi vaatinut TNJ:n ja AKAVA-JS:n velvoittamista yhteisvastuullisesti korvaamaan Lapuan kaupungin oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen.

Kiistämisen perusteet

Lapuan kaupungin vuoden 1995 lomautusten perusteena oli ollut työsopimuslain 30 §:n 1 momentin toisen virkkeen mukainen, taloudellisesta syystä eli kaupungin pakottavasta kustannusten vähentämistarpeesta aiheutunut tilapäinen työn vähyys. Työsopimuslaki ei sen paremmin kuin sen esityötkään määritelleet tarkemmin, mistä lainkohdassa tarkoitettu tilapäinen työn vähyys aiheutui. Se voi johtua mistä tahansa syystä. Työsopimuslain 30 §:n hallituksen esityksen perusteluista, oikeuskirjallisuudesta ja oikeuskäytännöstä ilmeni, että työn väheneminen voi johtua paitsi työnantajasta riippumattomista seikoista, myös työnantajan omista toimenpiteistä.

Suomen Kuntaliiton julkaisussa Ohjeita vuoden 1995 talousarvion laatimiseen oli annettu hyvin pessimistinen ja epävarma kuva kuntien tulevasta talouskehityksestä. Lapuan kaupungin vuoden 1995 talousarviota laadittaessa oli huomioitu pidempiaikainen tavoite talouden tasapainottamiseen. Tästä syystä erityistä huomiota oli kiinnitetty työllisyyteen ja verotulojen kehitykseen. Verotulojen kehityksen kannalta edelleen jatkunut maan keskiarvoa korkeampi työttömyys noin 18 prosenttia merkitsi, ettei edellytyksiä verotulojen kasvulle ollut. Erityistä huomiota oli kiinnitetty lisäksi vuoden 1995 ja tulevien vuosien valtionosuuksien leikkauksiin, tulevan valtionosuusuudistuksen aiheuttamiin muutoksiin kaupungin tulorakenteessa ja käyttötalousmenokehitykseen.

Talousarvio oli kunnallislain 82 §:n mukaan laadittava siten, että kunnanhallituksen talousarvioesitys oli toimitettava kunnanvaltuustolle viimeistään 15.11. ja talousarvio hyväksyttävä valtuustossa viimeistään joulukuussa. Näin ollen myös vuoden 1995 talousarvio oli jouduttu varsin pitkälle valmistelemaan vuoden 1994 talousarvion pohjalta.

Lapuan kaupunki oli velkaantunut voimakkaasti vuodesta 1989 lähtien, jolloin lainamäärä oli ollut 47,5 miljoonaa markkaa. Vuoden 1992 lopussa se oli ollut jo 74,3 miljoonaa markkaa. Lainamäärä oli siten kolmessa vuodessa kasvanut lähes 27 miljoonaa markkaa. Tässä syystä lainamäärän alentaminen oli otettu jo vuonna 1993 pidempiaikaiseksi tavoitteeksi. Tavoitteeseen oli pyritty muun muassa perustamalla vuoden 1993 lopulla kaupungin noin 30 miljoonan markan bullet-lainakannan lyhennyksiä varten lainanhoitorahasto.

Vuosikatteen määräksi talousarviossa oli arvioitu hieman yli 3 miljoonaa markkaa, joka ehdottomasti oli ollut liian vähän, kun huomioitiin kaupungin mittavat peruskorjaus-saneeraustarpeet ja toisaalta pyrkimykset lainamäärän alentamiseen. Kun vuonna 1995 oli edelleen leikattu valtionosuuksia ja edellytyksiä verotulojen kasvulle ei juuri ollut, oli nähty käyttömenoihin kohdistuvat toimenpiteet yhä välttämättömämmiksi.

Talousarvioon oli varattu lainanhoitorahastoon siirtoa varten 2,5 miljoonaa markkaa. Täysimääräinen varautuminen olisi edellyttänyt 6,5 miljoonan markan lisäsiirtoa rahastoon. Käyttörahastoon ei ollut tehty sääntöjen mukaista siirtoa. Verontasausrahastosta oli ollut tarkoitus tulouttaa 3 miljoonaa markkaa lainamäärän kasvun hillitsemiseksi.

Vuoden 1995 talousarviota laadittaessa oli arvioitu valtionosuuksien pienenevän edelleen noin 3,9 miljoonaa markkaa, josta valtionosuusleikkauksen osuus oli ollut noin 3,6 miljoonaa markkaa. Valtionosuuksien leikkaukset olivat siten olleet yhteensä noin 16 miljoonaa markkaa vuosina 1994 ja 1995. Valtionosuudet olivat muodostaneet kaupungin tärkeimmän tulolähteen eli noin 40 prosenttia kokonaistuloista.

Koska verotuksen lopullinen valmistuminen vuodelta 1993 oli ollut myöhässä, ei vuoden 1994 verotulojen lopullista toteutumaa ollut käytettävissä ja talousarvion valmistelu oli jouduttu varsin pitkälle arvioimaan vuoden 1994 talousarvion perusteella.

Lapuan kaupungin äyrimäärä vuodelta 1993 oli laskenut verottajalta saadun ennakkotiedon mukaan 8,5 prosenttia edellisestä vuodesta, kun lasku tämän ajankohdan mukaan koko maassa oli ollut 7,5 prosenttia. Laadintahetken tilanteen mukaan lasku oli ollut 7,7 prosenttia edellisestä vuodesta. Verotulot oli arvioitu laadintavaiheessa noin 2,3 miljoonaa markkaa suuremmiksi kuin vuoden 1994 talousarviossa.

Kaupungilla ei ollut ollut käytettävissään talousarvion vahvistamisen aikana sellaisia tietoja, joihin kanteessa vedottiin. Verotulokertymän arvioiminen edellä mainituilla tavoin oli ollut perusteltua eikä kanteessa esitetyillä väitteillä verotulojen arvioimisesta tietoisesti todennäköisiä verotuloja pienemmiksi ollut perusteita.

Käyttötalousmenot olivat muodostaneet yli 80 prosenttia kaupungin talousarviosta, joten säästöjen aikaansaaminen ei ollut ollut mahdollista ilman käyttötalouteen puuttumista. Käyttötalousmenoista leikkaukset oli ollut välttämätöntä kohdistaa myös palkkausmenoihin, koska henkilöstömenot olivat olleet noin 50 prosenttia käyttötalousmenoista.

Paikallisen virka- ja työehtosopimuksen piiriin oli kuulunut yli 60 prosenttia kaupungin henkilöstöstä. Sopimuksen allekirjoittamishetken taloudellinen tilanne oli muuttunut talousarvion vahvistamisajankohtaan verrattuna siten, että Lapuan kaupunki oli myynyt Lapuan Sähkö Oy:n osakkeet.

Osakkeiden myynnistä saatujen varojen käyttö oli huomioitu Lapuan kaupunginvaltuuston 30.1.1995 vahvistaman Lapuan kaupungin kuntasuunnitelman toteuttamisosassa vuosille 1995 - 1999 siten, että kaupungin omaisuuden myynnistä saatavat varat käytetään talouden pohjan vakauttamiseen ja vakavaraisuuden turvaamiseen ja kaupungin yleisen kehittämisen kannalta tärkeiden hankkeiden toteuttamiseen. Vuoden 1995 talousarvioon oli budjetoitu 16,5 miljoonan markan lainanotto, josta lisälainanottoon 8,6 miljoonaa markkaa. Omaisuuden myynnin johdosta tätä lisälainanottoa ei ollut toteutettu.

Lapuan Sähkö Oy:n osakkeiden myynnistä saatujen varojen käytöstä oli päätetty alustavasti kaupunginhallituksessa 24.4.1995. Lopullinen päätös osakkeiden myynnistä saatujen varojen käytöstä oli tehty kaupunginvaltuustossa 21.6.1995.

Paikallista virka- ja työehtosopimusta tehtäessä oli huomioitu, että kyseessä olevan kaupan seurauksena kaupungin korkotulot tulisivat kasvamaan ja korkomenot vähenemään. Tästä syystä henkilöstömenojen säästötavoitetta oli pienennetty niin, että säästötavoitteeksi oli sovittu 3 miljoonaa markkaa. Palkansaajakohtaisesti toteutettavien säästöjen määräksi oli tullut 2 miljoonaa markkaa, joka oli tarkoittanut 8 kalenteripäivän palkan leikkaamista kuukausipalkkaisilla ja kuuden työpäivän keskituntiansiota vastaavan määrän leikkausta tuntipalkkaisilla.

Koska paikallinen virka- ja työehtosopimus oli tuottanut pienemmät säästöt kuin talousarviossa oli edellytetty ja koska vuonna 1995 allekirjoitettuihin virka- ja työehtosopimuksiin sisältyviin palkankorotuksiin ei ollut varauduttu talousarviossa, kaupunginvaltuusto oli 21.6.1995 tehnyt yhteensä 3 796 900 markan lisämäärärahapäätökset, jotka oli katettu arvioidulla verotulojen kertymälisäyksellä 2 796 900 markalla ja verotulojen täydennyksen lisäyksellä 1 miljoonalla markalla.

Pyrkimyksenä oli ollut saada henkilöstösäästöt aikaan mahdollisimman suurelta osin muilla tavoin kuin palkkoja leikkaamalla ja lomautuksilla.

Paikallisen virka- ja työehtosopimuksen 10 §:ssä kaupunki oli sitoutunut siihen, että mikäli joku henkilöstöryhmä ei tulisi kyseessä olevan sopimuksen piiriin, kaupunki ryhtyisi sellaisiin toimiin, jotka toteuttaisivat vastaavat säästöt kuin sopimuksen piirissä olevan henkilöstön osalta olivat syntyneet kyseessä olevalla sopimuksella.

Syynä tällaisen sopimuskohdan ottamiseen oli ollut pyrkimys kaupungin henkilöstön yhdenvertaiseen kohteluun. Yhdenvertaisuuden periaatetta noudattaen kaupunginvaltuusto oli 3.5.1995 tehnyt päätöksen vastaavien säästöjen ulottamisesta myös järjestäytymättömiin työntekijöihin ja viranhaltijoihin. Kaupunginhallitus oli 8.5.1995 hyväksynyt paikallisen työehtosopimuksen maatalouslomittajien työajan tehostamisesta. Myös tämän henkilöstöryhmän osalta oli pyritty vastaavan suuruisiin säästöihin kuin muidenkin henkilöstöryhmien osalta. Säästöt olivat toteutuneet lähes arvioiden mukaisesti.

Hallitusohjelmassa 10.4.1995 oli sovittu jälleen uusista kuntien valtionosuuksien 3,8 miljoonan markan lisäleikkauksista vuodelle 1996. Tämä tieto oli ollut huolestuttava kaupungin velvoitteiden kannalta, sillä se oli vaarantanut kaupungin pyrkimykset lainamäärän alentamiseen ja investointien omarahoitusosuuden nostamiseen sekä oli aiheuttanut lisää paineita palvelurakenteen karsimiseen ja säästöjen etsimiseen.

Valtionosuuksien leikkaukset vuodelle 1996 olivat täsmentyneet Suomen Kuntaliiton yleiskirjeessä 21.6.1995 siten, että yleiskirjeessä arvioitu kokonaisvähennys vuodelle 1996 oli ollut 552 markkaa asukasta kohden eli noin 8 miljoonaa markkaa. Hallitus oli lisäksi sopinut 16.8.1995 hallitusohjelman ja sen lisäpöytäkirjan mukaisista, vuosille 1997 - 1999 ajoittuvista lisäsäästöistä. Tällöin kuntien valtionosuuksia oli päätetty leikata lisää 1,5 miljardilla markalla vuonna 1997 ja lisäksi 1,3 miljardilla markalla vuonna 1998.

Käyttötalouden nettomenojen todellinen toteutuminen oli selvinnyt vasta vuoden 1996 puolelle, koska esimerkiksi tulojen laskutus oli tapahtunut jälkipainotteisesti, muun muassa kuntayhtymien lopulliset menot selvisivät vasta vuoden 1996 maaliskuussa. Syyskuun 1995 rahoituslaskelma oli sisältänyt arvonlisäveron perintäjärjestelmästä johtuen vasta tammi-heinäkuun takaisinperinnät. Kaiken kaikkiaan kanteessa väitettyä säästöä käyttömenoista ei ollut syntynyt.

Talousarviossa vuodelle 1995 oli varauduttu 7 500 000 markan lainojen lyhennyksiin ja 16 100 000 markan uusien lainojen nostamiseen. Talousarvion mukaan lainat olisivat siten lisääntyneet 8 600 000 markkaa. Kanteessa esitetty väite, että lainoja olisi lyhennetty talousarvion vastaisesti, ei pitänyt paikkaansa. Syyskuussa 1995 oli lainoja lyhennetty velkakirjaehtojen mukaisesti noin 5,26 miljoonaa markkaa.

Sen sijaan uusia lainoja ei ollut nostettu, koska kaupunginvaltuusto oli tammikuussa 1995 toteuttamissuunnitelmassa vuosille 1995 - 1999 ja lopullisesti kesäkuussa 1995 päättänyt, että Lapuan Sähkö Oy:n osakkeiden myynnistä saaduista varoista käytettäisiin 16 100 000 markkaa vuoden 1995 talousarvion katteeksi eli budjetoituja talousarviolainoja ei nostettaisi.

Rahastosiirroista oli syyskuun 1995 loppuun mennessä tehty verontasausrahaston sääntöjen mukainen siirto kyseessä olevaan rahastoon sekä talousarvion mukainen siirto bullet-rahastoon. Sen sijaan käyttörahaston sääntöjen mukaista 30 prosentin rahastosiirtoa vuoden 1993 ylijäämästä ei ollut tehty eikä siihen ollut talousarviossa varauduttu.

Siirtoja rahastoista ei ollut vielä syyskuun 1995 loppuun mennessä tehty, koska oli haluttu katsoa aivan vuoden loppuun asti taloudellisen tilanteen kehittyminen ja talousarvion toteutuminen. Rahastosiirtojen kirjanpidollisella toteuttamisajankohdalla ei ollut merkitystä talousarvion toteutumiseen eikä maksuvalmiuteen.

Verotulokertymien arviointi vuodelle 1995 oli ollut epävarmalla pohjalla. Suomen Kuntaliiton Kunnallistalousjulkaisussa 4/95 oli esitetty arvioita, että vuoden 1995 ansiotuloista oli tilitetty liikaa ennakoita johtuen siitä, että vuoden 1994 osalta saatujen verotuksen ennakkotietojen mukaan näin oli käynyt vuonna 1994. Liian suuret ennakot oli ilmoitettu samassa julkaisussa perittävän takaisin tammikuussa 1996, jolloin ne olisivat vähentäneet vuoden 1995 kunnallisveron tuottoa. Samoin siinä oli oletettu, että kunnilta tultaisiin tässä yhteydessä perimään takaisin jo tilitettyjä ennakonpidätyksiä huomattavia määriä. Varovaisuuden periaatteen noudattamista oli pidetty mainitun johdosta tarpeellisena.

Lapuan kaupunginvaltuusto oli 21.6.1995 tehnyt lopullisen päätöksen Lapuan Sähkö Oy:n osakkeiden myynnistä saatujen varojen käytöstä. Myynnistä saadut varat oli käytetty pääsääntöisesti kaupungin talouden pohjan vahvistamiseen lähinnä siten, että vuodelle 1995 budjetoidut 16 miljoonan markan uudet lainat oli päätetty jättää nostamatta. Lisäksi tiedossa oleviin investointikohteisiin oli varattu määrärahoja.

Kaupunki oli pyrkinyt osakkeiden myynnistä saatujen varojen osalta vastuullisesti käyttämään ne niin, että kaupungin taloudellinen asema vahvistuisi ja että tuleviin investointeihin olisi ollut käytettävissä riittävät määrärahat sekä myös elinkeinoelämän ja muuhun kehittämiseen olisi ollut resursseja. Samalla nämä päätökset olivat luoneet pohjaa tuleville vuosille, koska tavoitteena oli ollut, että seuraavina vuosina kyettäisiin siihen, ettei henkilöstömenoja olisi tarvinnut leikata palkkoja leikkaamalla tai lomautuksilla.

Vuoden 1995 talousarviossa oli edellytetty, että hallinnon ja henkilöstön osalta jatkettaisiin Lapua 2001 -projektia, jolla oli pyritty tehostamaan toimintoja ja saamaan aikaan pysyviä henkilöstösäästöjä. Samalla oli edellytetty, että kaikki palvelukeskukset jatkaisivat rakenteellisten selvitysten tekemistä kustannussäästöjen aikaansaamiseksi.

Lapuan kaupungin taloudellista asemaa oli ollut luontevinta verrata Vaasan läänin saman kokoisiin ja palvelutasoltaan samanlaisiin kuntiin. Lapuan kaupungin taloudellinen asema tässä ryhmässä oli ollut heikko. Erityisesti vuosikatteen puolittuminen yhden vuoden aikana oli ollut erittäin huolestuttavaa. Edellä mainitussa ryhmässä Lapuan kaupungin vuosikate oli ollut heikoin. Lapuan kaupungin takausvastuut olivat myös olleet poikkeuksellisen suuret. Kaupungin vakavaraisuutta osoittavat luvut eivät siten olleet antaneet todellista kuvaa kaupungin vakavaraisuudesta varsinkin, kun takausvastuiden realisoituminen jossakin määrin oli ollut mahdollista.

Lapuan kaupungilla oli vuoden 1995 talousarvion laatimisen aikana ja lomautusten toteuttamisen aikana ollut sellainen kunnan kustannusten pakottava vähentämistarve, jota lomautusten toteuttaminen oli edellyttänyt. Tilanne ei ollut lomautusten toteuttamisaikana muuttunut talousarvion vahvistamishetkestä niin olennaisesti, että lomautusten toteuttamisen edellytykset olisivat muuttuneet.

Perustelut

Erimielisyys

Lapuan kaupungissa on 8.5.1995 allekirjoitettu kaupungin ja sen palveluksessa olevia henkilöstöryhmiä edustavien järjestöjen välillä paikallinen virka- ja työehtosopimus palkkakustannusten pienentämiseksi ja työllisyyden turvaamiseksi vuonna 1995. Sopimisen lähtökohdat ovat sopimuksen mukaan olleet seuraavat:

Valtionosuuksien leikkaukset vuonna 1995 merkitsevät Lapuan kaupungin tulojen vähentymistä n. 3,6 miljoonalla markalla verrattuna vuoteen 1994. Vuosina 1994 ja 1995 valtionosuuksien määrä on vähentynyt yhteensä 16 milj. mk. Verotulojen ei ole arvioitu kasvavan niin, että ne kattaisivat valtionosuuksien vähenemisestä aiheutuvan tulojen pienenemisen.

Lapuan kaupungin talousarvio vuodelle 1995 on laadittu ja tasapainotettu siten, että palkat talousarvioon on otettu 1.5.1991 voimaan tulleiden palkkataulukoiden ja laadintahetken palkkaluokkien mukaisina ja näin saaduista palkoista on vähennetty palkansaajakohtaisesti kuukausipalkkaisilla 14 kalenteripäivän ja työsopimussuhteisilla 11 työpäivän palkkaa vastaava määrä.

Talousarviossa ei ole lainkaan huomioitu v. 1995 allekirjoitettujen uusien virka- ja työehtosopimusten aiheuttamien palkankorotusten vaikutusta menojen kasvuun.

Talousarviossa palkkakustannuksiin kohdistetusta säästötavoitteesta sovitaan toteutettavaksi 3 milj. markkaa seuraavasti:

Suoraan palkoista tehtävillä säästöillä ja lomautuksilla sovitaan tehtäväksi 2 milj. markan säästöt. Muiden toimenpiteiden, joihin luetaan vapautuvien virkojen/toimien täyttämättä jättämiset, virkajärjestelyt sekä tästä sopimuksesta erikseen ilmenevällä tavalla palkattomat virkavapaat/työlomat avulla arvioidaan vuonna 1995 saatavan noin 1,0 milj. markan säästöt. Määrään ei lasketa mukaan perhepäivähoitajien eikä muiden henkilöiden lomautuksista tai muista em. toimenpiteistä saatavaa säästöä, jos heidän palkkaan ei ole varattu määrärahaa vuoden 1995 talousarvioon.

Muilta osin edellä mainitut vuoden 1995 talousarviossa edellytetyt säästöt sekä vuonna 1995 allekirjoitettujen uusien virka- ja työehtosopimusten aiheuttamista palkankorotuksista aiheutuneet menot katetaan muilla järjestelyillä.

Kaupunki on sopimuksen mukaan sitoutunut siihen, että mikäli joku henkilöstöryhmä ei tule sopimuksen piiriin, kaupunki tulee ryhtymään sellaisiin toimiin, jotka toteuttavat vastaavat säästöt kuin sopimuksen piirissä olevan henkilöstön osalta sopimuksella syntyvät. Jos säästö ei kuitenkaan tällä tavoin toteudu, kaupunki on sitoutunut palauttamaan sopimuksen piiriin kuuluville palkansaajakohtaisesti toteutetusta säästöstä vastaavan osuuden kuin säästöstä jää toteuttamatta sopimuksen ulkopuolelle jääneiden osalta. Palauttamisvelvollisuus sitoo kaupunkia, kunnes asia on lopullisesti selvinnyt.

TNJ ja AKAVA-JS ovat jääneet sopimuksen ulkopuolelle. Tämän vuoksi kaupunki on sopimuksen edellyttämän palkkakustannusten säästön aikaansaamiseksi 27.1.1995 antamansa ennakkoilmoituksen mukaisesti lomauttanut vuonna 1995 TNJ:n ja AKAVA-JS:n jäsenjärjestöjen jäsenet kunkin kahdeksan kalenteripäivän ajaksi.

Erimielisyydessä on kysymys siitä, onko Lapuan kaupunki lomautukset toteuttaessaan rikkonut virkaehtosopimuslain 20 §:n tarkoittamalla tavalla tietensä kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen lomauttamista koskevaa 139 §:n määräystä.

Lapuan kaupungin taloudellinen tilanne

TNJ ja Akava-JS ovat väittäneet, että Lapuan kaupunginvaltuusto on tietoisesti arvioinut verotulot vuodelta 1995 todennäköisiä verotuloja pienemmiksi. Kaupungin on täytynyt viimeistään lomautushetkellä tietää, että virka- ja työehtosopimuksessa tarkoitettua kustannusten pakottavaa vähentämistarvetta lomautusten perusteeksi ei ole ollut olemassa.

Todistajana kuultu Lapuan kaupunginkamreeri on vahvistanut Lapuan kaupungin vastauksessa esitettyjen kaupungin taloudellista asemaa koskevien numerotietojen pitävän paikkansa. Todistajan mukaan vuoden 1995 talousarviota laadittaessa syksyllä 1994 kaupunki oli seurannut vuoden 1993 verotuksen toteutumista. Tuolloin saadun ennakkotiedon mukaan vuoden 1993 äyrimäärä oli alentunut yli 8 prosenttia vuodesta 1992. Vuoden 1994 verotulojen toteuma oli verotuksen myöhästymisen takia ollut epävarma. Työllisyys ei ollut vuonna 1994 juurikaan parantunut ja työttömyysaste oli edelleen yli 18 prosenttia. Valtionosuuksia oli vuodelle 1995 leikattu lisää 3,6 miljoonaa markkaa. Lainanhoitorahastoa ei ollut pystytty täysimääräisesti kartuttamaan vuonna 1994 eikä myöskään vuoden 1995 talousarviossa, johon jouduttiin merkitsemään vielä lisälainanottoa noin kahdeksan miljoonaa markkaa. Todistajan mukaan myös käyttötalousmenot joutuivat leikkauksen kohteeksi, koska ne muodostavat noin 80 prosenttia kaupungin kaikista menoista. Säästökohteita haettiin eri hallintokunnissa muistakin käyttömenoista kuin henkilöstömenoista.

Lapuan kaupungin taloudellinen asema on vuoden 1995 aikana muuttunut sen vuoksi, että kaupunki on tammikuussa 1995 myynyt omistamansa Lapuan Sähkö Oy:n osakkeet 27,5 miljoonalla markalla. Kaupunginvaltuusto on kokouksessaan 30.1.1995 hyväksyessään kuntasuunnitelman vuosille 1995 - 1999 päättänyt, että kaupungin omaisuuden myynnistä saatavat varat käytetään talouden pohjan vakauttamiseen ja vakavaraisuuden turvaamiseen sekä investointien ja kaupungin yleisen kehittämisen kannalta tärkeiden hankkeiden rahoittamiseen.

Osakkeiden myynnistä saatujen varojen käytöstä on lopullisesti päätetty kaupunginvaltuuston kokouksessa 21.6.1995. Tuolloin rahojen ensisijaiseksi käyttökohteeksi on määritelty kaupungin talouden pohjan vahvistaminen ja vakavaraisuuden parantaminen lainamäärää alentamalla ja varautumalla ns. bulletlainojen hoitoon. Vuodelle 1995 budjetoidut 16 miljoonan markan määräiset uudet lainat on päätetty jättää nostamatta. Tällöin nettolainamäärä on pienentynyt noin seitsemän miljoonaa markkaa, mikä vastaavasti tulee helpottamaan tulevien vuosien korkokustannuksia. Toiseksi on päätetty helpottaa kaupungin taloutta ja tulevien vuosien talousarvioiden laatimista varautumalla tuleviin investointeihin eli nostamalla investointien omarahoitusosuutta. Painopisteen on todettu olevan sivistystoimen hankkeissa, kuten kirjaston rakentamisessa, kauppaoppilaitoksen peruskorjauksessa ja yläasteen saneerauksessa. Kolmanneksi on päätetty käyttää osa osakkeiden myynnistä saaduista rahoista kaupungin elinkeinoelämän, palvelutuotannon ym. kehittämisen kannalta tärkeisiin hankkeisiin. Tällaisia hankkeita päätöksen mukaan ovat olleet Lapuan pääomarahaston perustaminen, kaupungin tietojenkäsittelyjärjestelmien kehittäminen sekä koulutus- ja kehittämisrahaston perustaminen.

AKAVA-JS:n paikallinen pääluottamusmies on todistajana kertonut, että kaupunginvaltuusto oli tehnyt päätöksen lomautuksista loppuvuodesta 1994. Tämän jälkeen oli päätetty Lapuan Sähkö Oy:n osakkeiden myymisestä. Järjestö oli ollut mukana säästösopimuksissa vuosina 1993 ja 1994, koska kaupungin talouden uskottiin työnantajan antamien tietojen perusteella olleen huonossa kunnossa. Vuonna 1995 säästösopimukseen ei enää nähty perusteita suostua muun muassa sen vuoksi, että kaupunki olisi voinut kattaa säästötarpeen Lapuan Sähkö Oy:n kaupasta saamillaan varoilla ja lomautuksiin ei enää olisi ollut tarvetta. Kaupunginvaltuusto ei kuitenkaan ollut kerran päättämistään lomautuksista luopunut, mutta lomautusten kestoa oli lyhennetty 14 päivästä kahdeksaan päivään.

TNJ:n paikallinen pääluottamusmies on puolestaan kertonut, että ennen säästösopimuksen solmimista oli ollut tiedossa, miten kaupungilla oli tarkoitus käyttää Lapuan Sähkö Oy:n osakkeista saamansa varat. Alkuperäisestä henkilöstömenojen säästötavoitteesta oli osakkeiden myymisen jälkeen tultu jonkin verran alaspäin. Vuosi 1995 oli TNJ:lle lakkovuosi, minkä vuoksi keskusjärjestö oli antanut ohjeet pitäytyä sopimasta lomautuksista.

Työtuomioistuimessa kuullun Lapuan kaupunginjohtajan mukaan Lapuan Sähkö Oy:n osakkeiden myynnissä on ollut kysymys omaisuudesta, jonka keräämiseen oli mennyt noin 80 vuotta. Kaupunginvaltuuston yksituumainen tarkoitus oli sijoittaa varat niin, että ne pitkäjänteisesti hyödyttävät paikkakunnan asukkaita. Tämän nähtiin koituvan myös kaupungin henkilöstön hyväksi tulevina vuosina. Kaupunki ei voinut tehdä sellaista ratkaisua, että pitkään kerätty varallisuus olisi käytetty nopeasti käyttötalousmenoihin.

Todistajana kuullun kaupunginkamreerin mukaan Lapuan Sähkö Oy:n kaupan johdosta vuoden 1995 lainanotosta voitiin luopua kokonaan. Talousarviolainoja oli lyhennetty talousarvion mukaisesti. Talousarvion toteutumavertailu syyskuulta 1995 osoitti verotuloja kertyneen 5,35 miljoonaa markkaa yli sen, mitä talousarviossa oli arvioitu. Todistajan mukaan Suomen Kuntaliitosta oli kuitenkin varoiteltu, että kunnat voivat joutua tilittämään takaisin huomattavia määriä veroja, joten verotulojen lopullinen määrä ei syyskuun tietojen perusteella ollut luotettavasti arvioitavissa. Myöskään käyttömenojen lopullinen määrä ei tuossa vaiheessa ole ollut ennustettavissa. Talousarviota oli vuoden 1995 aikana muun muassa siten muutettu, että talousarvioon otettiin lisämäärärahat lomarahojen leikkausten vajauksen paikkaamiseen ja uusien virka- ja työehtosopimusten edellyttämien palkankorotusten maksamiseen ja samalla tarkistettiin vastaavasti verotuloarviota. Vuoden aikana selvisi, että valtionosuusleikkaukset tulevat jatkumaan niin, että ne vuonna 1996 olisivat kahdeksan miljoonaa markkaa.

Arviointia

Kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen 139 §:n mukaan kunnallinen viranhaltija voidaan lomauttaa noudattaen soveltuvin osin työsopimuslain lomauttamista koskevia säännöksiä sekä 134 ja 137 §:n määräyksiä siten täydennettynä, että lomautus voi koskea myös määräaikaista virkasuhdetta, joka on jatkunut keskeytymättä vähintään kuusi kuukautta. Määräyksen soveltamisohjeen mukaan sekä viranhaltijan että työntekijän määräaikaisen tai toistaiseksi tapahtuvan lomautuksen perusteena voi olla muun muassa kunnan tai kuntayhtymän taikka sen kyseisen toimintayksikön kustannusten pakottava vähentämistarve.

Virkaehtosopimuksen osana sovellettavan työsopimuslain 30 §:n 1 momentin toisen virkkeen mukaan työntekijä voidaan lomauttaa enintään 90 päivän ajaksi, jos työ on tilapäisesti vähentynyt eikä työnantaja voi kohtuudella järjestää muuta työtä tai työnantajan tarpeisiin sopivaa koulutusta. Korkein oikeus on ratkaisussaan nro 1997:21 tulkitessaan sanontaa "työ on tilapäisesti vähentynyt" katsonut, että se koskee myös säästötarpeista johtuvaa työn tarjoamisen edellytysten tilapäistä vähentymistä.

Lapuan kaupunki on esittänyt varteenotettavaa selvitystä sen tueksi, että kaupungin taloudellisen tilan johdosta säästötoimenpiteet ovat talousarviota vuodelle 1995 laadittaessa olleet tarpeellisia. Kaupunki on saanut vuoden 1995 aikana huomattavia investointituloja, mutta sen käyttötaloudessa ei ole vuoden aikana näytetty tapahtuneen oleellisia muutoksia. Kun lisäksi säästösopimuksen solmineet järjestöt, jotka ovat edustaneet noin 60 prosenttia kaupungin henkilöstöstä, ovat olleet kaupungin kanssa samaa mieltä henkilöstömenojen säästötarpeesta, kantajajärjestöiltä on edellytettävä vahvaa näyttöä siitä, että kaupunki olisi lomautukset toteuttaessaan kuitenkin rikkonut virkaehtosopimusta kanteessa tarkoitetulla tavalla.

Kantajajärjestöjen esittämä näyttö ei työtuomioistuimen mielestä riittävästi tue väitettä siitä, että Lapuan kaupunki olisi tietoisesti ja tulevia lomautuksia silmällä pitäen arvioinut verotulot vuodelta 1995 todennäköisiä verotuloja pienemmiksi.

Lapuan kaupungin taloudellinen asema on vuoden 1995 aikana muun muassa siten muuttunut, että se on saanut investointituloja 27,5 miljoonaa markkaa. Kunnallisen yleisen virkaehtosopimuksen määräyksistä ei esitetyn näytön perusteella kuitenkaan voida johtaa kunnalle yleistä velvollisuutta käyttää lomautusten välttämiseksi tällaisia tuloja käyttötalousmenojen katteeksi. Muutoinkin työtuomioistuin katsoo jääneen näyttämättä, että Lapuan kaupunki olisi kanteessa tarkoitetut lomautukset toteuttaessaan tietensä rikkonut kunnallisen yleisen virkaehtosopimuksen lomautusmääräyksiä tai että sen olisi edes perustellusti pitänyt tietää niitä rikkovansa.

Oikeudenkäyntikulut

TNJ ja AKAVA-JS ovat jutun hävitessään velvollisia korvaamaan Lapuan kaupungin oikeudenkäyntikulut. Niiden määräksi on ilmoitettu 32 689,75 markkaa, mitä kantajajärjestöt ovat pitäneet liiallisena. Työtuomioistuimessa on tämän asian yhteydessä käsitelty myös toinen Lapuan kaupunkia koskeva asia. Näiden asioiden ajamisesta aiheutuneet kulut ovat olleet osaksi yhteisiä. Ottaen huomioon jutun laadun ja aiheutuneet kustannukset on kohtuullisena kulujen määränä tässä tapauksessa pidettävä 10 000 markkaa.

Tuomiolauselma

Kanne hylätään.

Toimihenkilöiden Neuvottelujärjestö TNJ ja AKAVAn Julkisen sektorin neuvottelujärjestö AKAVA-JS velvoitetaan yhteisvastuullisesti korvaamaan Lapuan kaupungin oikeudenkäyntikulut 10 000 markalla, jolle on maksettava viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 3 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut työtuomioistuimen tuomion antopäivästä.

Asian ratkaisemiseen ovat osallistuneet Orasmaa puheenjohtajana sekä Kallio, Määttänen, Tuulensuu, Leivo ja Ahonen jäseninä. Esittelijä on ollut Salonen.

Tuomio on yksimielinen.