28.6.2021

Kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet

Asiassa on valituksessa esitettyjen väitteiden perusteella arvioita, onko hankintayksikkö toiminut hankintasäännösten vastaisesti soveltuvuusvaatimuksia ja niiden täyttymisen selvittämistä koskevia vaatimuksia asettaessaan ja soveltaessaan.

Asiaan sovellettavan julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 99 §:n mukaan sen lisäksi, mitä lain I (1 — 31 §) ja IV (123 — 174 §) osassa säädetään hankintasopimuksista, tavara- ja palveluhankintoihin, suunnittelukilpailuihin sekä rakennusurakoihin, jotka ovat arvoltaan 26 §:ssä säädetyt EU-kynnysarvot alittavia, mutta vähintään 25 §:n 1 momentin 1 tai 2 kohdassa säädettyjen kansallisten kynnysarvojen suuruisia, sovelletaan lain 11 luvun (99 — 106 §) säännöksiä.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 104 §:n 2 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Hankintailmoitusta, tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava pois tarjouskilpailusta. Hankintayksikkö voi pyytää tarjoajaa tai ehdokasta määräajassa toimittamaan, lisäämään, selventämään tai täydentämään puutteellisia tai virheellisiä tietoja ja asiakirjoja.

Mainitun pykälän 2 momentin esitöissä (HE 108/2016 vp s. 212 — 213) on todettu, että hankintayksikkö voi pyytää täydennyksiä ja täsmennyksiä tarjouksiin ja osallistumishakemuksiin lain 74 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla. Viimeksi mainitun momentin esitöissä (HE 108/2016 vp s. 174) on todettu, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa siitä, pyytääkö se ehdokkaita tai tarjoajia täsmentämään tai täydentämään asiakirjoja. Hankintayksiköllä ei sitä vastoin ole velvollisuutta antaa ehdokkaille tai tarjoajille oikeutta täsmentää tai täydentää tarjouksia.

Hankintalain 105 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi asettaa vaatimuksia tarjoajan soveltuvuudelle. Soveltuvuutta koskevien vaatimusten tulee olla oikeassa suhteessa hankinnan kohteeseen. Hankintayksikön tulee ilmoittaa käyttämänsä vaatimukset hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Hankintayksikön on suljettava tarjouskilpailusta ehdokas tai tarjoaja, joka ei vastaa asetettuja soveltuvuusvaatimuksia. Hankintayksikkö voi vaatia, että tarjoajat antavat tarjouksensa osana vakuutuksen, että ne täyttävät hankintayksikön asettamat soveltuvuutta koskevat vaatimukset. Vakuutuksessa annettujen tietojen paikkansapitävyys tulee tarkastaa tarjouskilpailun voittajan osalta ennen hankintasopimuksen allekirjoittamista.

Pykälän 2 momentin mukaan ehdokkaiden ja tarjoajien sulkemisessa tarjouskilpailun ulkopuolelle ja soveltuvuutta koskevien vaatimusten asettamisessa voidaan noudattaa, mitä mainitun lain 80 — 86 §:ssä säädetään.

Hankintalain 105 §:ää koskevissa esitöissä (HE 108/2016 vp s. 213) on todettu, että soveltuvuutta koskevat vaatimukset voivat liittyä toimittajien taloudelliseen ja rahoitukselliseen asemaan sekä ammatilliseen ja tekniseen pätevyyteen tai muihin perusteisiin. Soveltuvuutta koskevilla ehdoilla pyritään ennakollisesti varmistumaan siitä, että tarjoaja kykenee suoriutumaan hankinnan kohteen toteuttamisesta. Jos ehdot asetetaan liian tiukaksi, voi se johtaa tasapuolisen ja syrjimättömän hankintamenettelyn vaarantumiseen. Esitöissä on myös todettu pykälän 2 momentin osalta, että hankintalain 80 — 86 §:n soveltamisen mahdollisuus soveltuvin osin ei tarkoita sitä, että lain II osan julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivistä 2014/24/EU johtuvia säännöksiä olisi sovellettava kansallisissa hankinnoissa sellaisinaan. Kuten hankintamenettelyä koskevia säännöksiä, myös soveltuvuusehtoja ja poissulkemisperusteita koskevia säännöksiä voidaan soveltaa II osan säännöksiin nähden väljemmin.

Hankintalain 86 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi asettaa vaatimuksia, joilla varmistetaan, että ehdokkailla ja tarjoajilla on tarvittavat henkilöstö- ja tekniset voimavarat ja kokemusta hankintasopimuksen toteuttamiseksi hankintayksikön edellyttämällä tasolla. Hankintayksikkö voi vaatia, että riittävä kokemus osoitetaan viittaamalla aiemmin toteutettuihin sopimuksiin.

Hankintalain 132 §:n mukaan hankintayksikkö voi itse poistaa virheellisen päätöksensä tai peruuttaa muun hankintamenettelyssä tehdyn ratkaisun, jolla on oikeudellisia vaikutuksia ehdokkaiden tai tarjoajien asemaan, ja ratkaista asian uudelleen (hankintaoikaisu), jos päätös tai muu hankintamenettelyssä tehty ratkaisu perustuu lain soveltamisessa tapahtuneeseen virheeseen tai jos asiaan on tullut sellaista uutta tietoa, joka voi vaikuttaa päätökseen, ratkaisuun tai hankintasopimuksen tekemisen edellytyksiin. Päätöksen tai ratkaisun oikaiseminen ei edellytä asianosaisen suostumusta.

Hankintamenettelystä

Hankintayksikkö on pyytänyt 24.11.2020 julkaistulla tarjouspyynnöllään tarjouksia riista-aidan rakennusurakkaan. Kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteeksi on ilmoitettu halvin hinta.

Tarjouspyynnön soveltuvuusvaatimuksia yleisesti koskevassa kohdassa on muun ohella todettu seuraavaa:

”Tarjoajien ei tule tarjousta jättäessään toimittaa alla listattuja selvityksiä. Tässä vaiheessa riittää, että tarjoaja itse vakuuttaa kyllä -vastauksella, että jokainen alla esitetty vähimmäisvaatimus täyttyy. Tarjousvertailussa ensimmäiseksi sijoittuneelta tarjoajalta tilaaja tulee pyytämään ja tarkastamaan selvitykset ennen hankintapäätöksen tekemistä siltä osin, kuin tilaajalla ei ole mahdollisuutta tarkistaa tietoja käytössään olevista järjestelmistä.”

Tarjouspyynnön soveltuvuusvaatimuksissa koskien tarjoajien teknistä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä on todettu seuraavaa:

”Kohdissa 3.1, 3.2 ja 3.3 mainittuja todistuksia (RALA) ei tule liittää. Jos pätevyys osoitetaan refenssikohteilla tulee selvitys liittää tarjousaineistoon.

3.1 Vaatimus: Tarjoajalla itsellään tulee olla tähän urakkaan soveltuva toimialapätevyys. RALA-pätevyyden puuttuessa voidaan pätevyys osoittaa riittävin referenssitiedoin. Seuraavat pätevyydet vaaditaan pääurakoitsijalta: 18.6a Pääurakointi; tiet ja kadut [ — — ]

3.1.1 Vaadittu selvitys: Selvitys tärkeimmistä pääurakoista viimeiseltä 3 vuodelta, vähintään 1 kpl. Selvityksen tulee sisältää urakan (referenssikohteen) kuvauksen lisäksi tiedot urakan arvosta, toimitusajasta ja toimituksen vastaanottajasta. Selvitys voidaan korvata RALA- / TIVA-raportilla tai muulla vastaavalla selvityksellä.

3.2 Vaatimus: Tarjoajalla tai alihankkijalla tulee olla tämän urakan töihin soveltuva RALA-pätevyys ”13.2 Aitojen ja meluesteiden rakentaminen”. RALA-pätevyyden puuttuessa voidaan pätevyys osoittaa riittävin referenssitiedoin.

3.2.1 Vaadittu selvitys: Selvitys tärkeimmistä riista-aidan rakentamiskohteista viimeiseltä 5 vuodelta, vähintään 1 kpl. Selvityksen tulee sisältää urakan (referenssikohteen) kuvauksen lisäksi tiedot urakan arvosta, toimitusajasta ja toimituksen vastaanottajasta. Selvitys voidaan korvata RALA- / TIVA-raportilla tai muulla vastaavalla selvityksellä.

3.3 Vaatimus: Tarjoajalla tulee olla vähintään Rakentamisen laatu RALA ry:n yritystasoiset tähän urakkaan soveltuvat sertifikaatit tai muu vastaava näyttö ulkopuolisesti todennetusta sertifioidusta laadunhallinnasta.

3.3.1 Vaadittu selvitys: RALA ry:n myöntämä tähän urakkaan soveltuva yritystason RALA-sertifikaatti, TIVA-pätevyysraportti tai muu selvitys ulkopuolisesti todennetusta laadunhallintajärjestelmästä (esim. tähän urakkaan soveltuva SFS-EN ISO 9001 laatusertifikaatti). Selvitys voidaan korvata RALA- / TIVA-raportilla tai muulla vastaavalla selvityksellä.”

Hankintayksikkö on saanut viisi tarjousta, joista se on valinnut hankintapäätöksellä 11.12.2020 Ratecon Oy:n tarjouksen. Hankintaoikaisupäätöksessä 23.12.2020 hankintayksikkö on todennut hankintapäätöksen 11.12.2020 perustuneen virheelliseen lain soveltamiseen, sillä Ratecon Oy ei ole täyttänyt soveltuvuusvaatimusta ulkopuolisesti todennetusta sertifioidusta laadunhallinnasta. Tämän seurauksena kyseinen hankintapäätös on kumottu ja hankinta on otettu uudelleen käsiteltäväksi. Hankintaoikaisupäätös on tehty sekä hankintayksikön itseoikaisun että valittajan tekemän hankintaoikaisuvaatimuksen seurauksena.

Hankintayksikön päätöksessä sulkea valittaja tarjouskilpailusta 23.12.2020 on sulkemisen perusteeksi esitetty, että valittaja ei ole tarjouksessaan esittänyt näyttöä ulkopuolisesti todennetusta sertifioidusta laadunhallinnasta eikä se siten ole täyttänyt tarjouspyynnön kohdan 3.3 mukaista soveltuvuusvaatimusta. Päätöksessä todetaan valittajan toimittaman RALA-raportin olleen tyhjä laadunhallintaa koskevilta osin, eikä valittaja ole toimittanut muuta vastaavaa selvitystä.

Hankintayksikkö on suorittanut tarjousten vertailun kolmen jäljelle jääneen tarjoajan välillä, ja hinnan perusteella se on valinnut Destia Oy:n tarjouksen uudella hankintapäätöksellä 23.12.2020.

Asian arviointi

Valittajan mukaan tarjouspyynnön kohdan 3.3 soveltuvuusvaatimus on ollut tarpeeton sekä syrjivä. Valittaja on joka tapauksessa täyttänyt soveltuvuusvaatimukset.

Hankintayksikkö on esittänyt, että edellä puhuttu soveltuvuusvaatimus on ollut suhteellisuus- ja syrjimättömyysperiaatteen mukainen. Valittajan toimittama näyttö ole osoittanut sen täyttäneen soveltuvuusvaatimusta.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjoajien soveltuvuutta koskevilla vaatimuksilla hankintayksikkö pyrkii varmistumaan toimittajan kyvystä toteuttaa hankinta. Hankintayksiköllä on harkintavaltaa soveltuvuusvaatimusten asettamisessa. Hankintayksikön on kuitenkin otettava huomioon vaatimus tarjoajien tasapuolisesta ja syrjimättömästä kohtelusta. Tarjouspyynnössä asetettavien vaatimusten tulee olla hankinnan kannalta perusteltuja, eivätkä mainitut vaatimukset saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua. Suhteellisuusperiaatteesta johtuu, että vaatimusten on oltava oikeassa suhteessa tavoiteltavaan päämäärään.

Edellä mainitussa tarjouspyynnön soveltuvuusvaatimuksessa on edellytetty, että tarjoajalla on ollut ulkopuolisesti todennettu laadunhallinnan sertifiointi. Hankinnan kohteena ollut rakennusurakka on perustunut laatuvastuurakentamisen periaatteelle, jossa hankintasopimuksen aikainen valvonta kohdistuu hankintayksikön esittämällä tavalla pääosin toimittajan laatujärjestelmään ja laadunvarmistukseen. Tarjouspyynnön liitteenä olleessa urakkasopimusluonnoksessa on edellytetty, että urakoitsija toimittaa laatusuunnitelman ja tähän suunnitelmaan on sopimuksessa liitetty sekä ensimmäisen maksuerän maksaminen että sopimuksen mukaisia sanktioita. Markkinaoikeus katsoo, että hankinnan kohde ja toteuttamistapa huomioon ottaen hankintayksikkö on voinut harkintavaltansa puitteissa edellyttää, että tarjoajalla on ollut ulkopuolisesti todennettu laadunhallinnan sertifiointi ja että vaatimus on ollut hankinnan kohteen kannalta perusteltu.

Tarjouspyynnössä on mahdollistettu soveltuvuusvaatimuksen täyttämisen osoittaminen RALA-sertifikaatilla tai muulla vastaavalla näytöllä. Vaatimuskohdassa RALA-sertifikaatin ohella nimenomaisesti mainittu TIVA-pätevyysraportti ja SFS-EN ISO 9001 laatusertifikaatti ovat olleet vain esimerkkejä muusta vastaavasta näytöstä. Tarjoajilla on siten ollut vaihtoehtoja soveltuvuusvaatimuksen täyttämiseksi, eikä laadunhallinnan sertifiointia koskevan tarjouspyynnön mainitun vaatimuksen voida katsoa rajoittaneen kilpailua tarpeettomasti tai olleen suhteellisuusperiaatteen vastainen. Asetettua sertifikaattivaatimusta ei näin ollen ole pidettävä valittajan esittämällä tavalla hankintasäännösten vastaisena.

Valittaja on liittänyt tarjoukseensa RALA-raportin, riista-aidan toimittajan laatutodistuksen ja sertifikaatteja, jotka ovat koskeneet valittajan tuotteiden laatua. Tarjouspyynnössä on kuitenkin vaadittu näyttöä ulkopuolisesti todennetusta sertifioidusta laadunhallinnasta. Tarjouspyynnön perusteella mainitussa vaatimuksessa on ollut kyse tarjoavan yrityksen toiminnan laadunhallinnasta eikä tarjoajan käyttämien tuotteiden laadusta. Siten valittajan toimittamat sertifikaatit ja laatutodistus eivät ole olleet relevantteja kyseisen vaatimuksen täyttymisen kannalta. Valittajan toimittama RALA-raportti on puolestaan koskenut pääosin valittajan taloudellista ja rahoituksellista tilannetta sekä referenssejä, ja raportti on ollut tyhjä laadunhallintaa koskevien tietojen osalta, joten se ei ole osoittanut laadunhallintajärjestelmän sertifikaattia koskeneen vaatimuksen täyttymistä. Edelleen valittajan itsensä laatimassa selvityksessä yrityksen toiminnasta ei ole ollut kyse ulkopuolisesti todennetusta sertifioinnista.

Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, että valittaja ei ole täyttänyt tarjouspyynnön vaatimusta yrityksen laadunhallintajärjestelmää ja sitä koskevaa näyttöä koskien. Näin ollen hankintayksikön ei voida katsoa menetelleen hankintasäännösten vastaisesti, kun se on sulkenut valittajan tarjouskilpailusta. Hankintayksikkö on tuonut kyseisessä päätöksessä ilmi perusteet valittajan sulkemiselle, joten päätöstä ei voida tältä osin pitää puutteellisesti perusteltuna.

Hankintayksiköllä on edellä hankintalain 104 §:n 2 momentissa säädetyn mukaisesti mahdollisuus pyytää tarjoajilta täydennystä tarjouksiinsa. Kun otetaan huomioon hankintalain 3 §:n 1 momentista ilmenevät periaatteet ja hankintalain 104 §:n 2 momentissa viitatun hankintalain 74 §:n 2 momentin esitöissä todettu, hankintayksiköllä ei kuitenkaan ole EU-kynnysarvon alittavassa hankinnassa velvollisuutta täydennyksen pyytämiseen, vaan tarjoaja vastaa tarjouksensa tarjouspyynnön mukaisuudesta. Hankintayksikkö ei ole siten menetellyt virheellisesti jättäessään pyytämättä valittajalta täydennystä.

Markkinaoikeus toteaa hankintayksikön toimivallan ylittämisestä esitetyn väitteen osalta seuraavan.

Valittajan mukaan hankintayksikkö on ylittänyt toimivaltansa poiketessaan tekemästään hankintaoikaisupäätöksestä. Hankintayksikkö on esittänyt, ettei hankintaoikaisuvaatimuksessa esitetyt vaatimukset sido hankintayksikköä.

Hankintayksikkö voi hankintalain 132 §:n tarkoittamissa tilanteissa tehdä hankintaoikaisun. Hankintayksikkö on 23.12.2020 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä poistanut aiemmin tekemänsä hankintapäätöksen ja ratkaissut asian uudelleen ottamalla asian uudelleen käsiteltäväkseen eli palauttamalla asian hankintamenettelyyn. Markkinaoikeus toteaa, että jatkaessaan hankintamenettelyä hankintaoikaisun jälkeen hankintayksikön tulee edelleen noudattaa hankintalain säännöksiä ja periaatteita. Siten tarjouspyynnön vastaiset tarjoukset tulee hankintalain 104 §:n mukaisesti sulkea tarjouskilpailusta myös silloin, kun asia on hankintaoikaisua käyttäen palautettu hankintamenettelyyn ja hankintamenettelyä jatketaan. Hankintayksikkö ei siten ole ylittänyt toimivaltaansa tai menetellyt hankintalain hankintaoikaisua koskevan 132 §:n tai muutoin hankintasäännösten vastaisesti, kun se on hankintaoikaisun jälkeen päättänyt sulkea valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä. Ottaen huomioon valittajan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuus asiassa ei ole tarpeen lausua muista valittajan esittämistä väitteistä.