11.12.2024

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Helsingin hallinto-oikeus 23.10.2024 nro 6248/2024

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Korkeimman hallinto-oikeuden presidentti on päättänyt siirtää asian käsiteltäväksi täysistunnossa. Siirtämisen perusteena on kysymys oikeusavun tuntipalkkion määrittämisestä erityisesti ottaen huomioon korkeimman oikeuden vahvennetun jaoston ennakkopäätös KKO 2024:71, jossa korkein oikeus oli jättänyt oikeusavun palkkioperusteista annetun valtioneuvoston asetuksen säännöksen tuntipalkkion euromäärästä perustuslain 107 §:n nojalla soveltamatta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu pääasiassa

Muutoksenhakijan ulkomaalaisasiaa koskeva valituslupahakemus hylätään. Korkein hallinto-oikeus ei siten anna ratkaisua valitukseen.

Perustelut

1. 1. Ulkomaalaislain 196 §:n 4 momentin mukaan valituslupa voidaan myöntää, jos lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa tai oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi on tärkeää saattaa asia korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi tai jos luvan myöntämiseen on muu erityisen painava syy.
2. 2. Sen perusteella, mitä asiassa on esitetty ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei ole valitusluvan myöntämisen perustetta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu oikeusavustajan palkkiosta

Kysymyksenasettelu

(1) Muutoksenhakijalle on myönnetty oikeusapua ilman omavastuuosuutta. Asiassa on avustajan palkkiovaatimuksen johdosta ratkaistavana, voidaanko avustajalle maksettavan palkkion perusteena käyttää vaadittua tuntipalkkiota 130 euroa.

(2) Vaadittu tuntipalkkio poikkeaa siitä, mitä tuomioistuimen on oikeusavun palkkioperusteista annetun valtioneuvoston asetuksen nojalla mahdollista määrätä. Vaatimusta ei ole tältä osin erikseen perusteltu, mutta ilmeistä on, että sen perustana on korkeimman oikeuden 19.11.2024 antama ennakkopäätös KKO 2024:71. Asiassa on arvioitavana, tuleeko avustajan palkkio määrätä soveltamatta asetuksessa säädettyä 110 euron tuntipalkkiota.

Oikeusapulaki ja palkkioasetus

(3) Oikeusapulain 17 §:n 1 momentin mukaan yksityiselle avustajalle vahvistetaan kohtuullinen palkkio tarpeellisista toimenpiteistä niihin käytetyn ajan perusteella ja välttämättömästä matkustamisesta johtuvasta ajanhukasta sekä korvaus kuluista.

(4) Saman lainkohdan mukaan valtioneuvoston asetuksella säädetään tarkemmin toimenpiteistä, joista palkkiota maksetaan, tuntipalkkion suuruudesta, asiakohtaisesta vähimmäispalkkiosta, korvattavista kuluista sekä niistä asia- ja avustajakohtaisista syistä, joiden perusteella palkkiota voidaan korottaa tai alentaa.

(5) Oikeusavun palkkioperusteista annetun valtioneuvoston asetuksen (palkkioasetus) 6 §:n mukaan tuntipalkkio on 110 euroa.

(6) Palkkioasetuksen 8 §:ssä säädetään palkkion korottamisen perusteista, joiden täyttyessä avustajan palkkiota korotetaan enintään 20 prosenttia.

Valmisteluaineisto

(7) Nykyinen oikeusapujärjestelmä perustuu 1.6.2002 voimaan tulleeseen oikeusapulakiin. Lain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä todetaan, että oikeus pätevään oikeusapuun nähdään nykyaikaisessa oikeusajattelussa eräänä keskeisenä oikeuksien ja lainkäytön tosiasiallisen saavutettavuuden sekä oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeena. Kysymys on siten prosessuaalisesta perusoikeudesta, joka osaltaan takaa sen, että kansalaisille turvataan tosiasiallinen ja yhdenvertainen mahdollisuus tiedollisen eriarvoisuuden estämättä ja taloudellisesta asemastaan riippumatta päästä oikeuksiinsa (HE 82/2001 vp, s. 5).

(8) Oikeusapulain 17 §:ää koskevissa hallituksen esityksen säännöskohtaisissa perusteluissa todetaan, että yksityinen avustaja olisi oikeutettu korvaukseen vain tarpeellisista toimenpiteistään, kuluistaan ja ajanhukasta. [---] Tuomioistuimen tehtävänä olisi arvioida, mikä asian hoitamisen kannalta on ollut tarpeellista ajankäyttöä myös toimenpiteiden osalta ja mikä on asiakohtaisesti pidettävä kohtuullisena palkkiona. [---] Jos erityisiä perusteita runsaalle ajankäytölle ei voida esittää, laskua tulisi 5 §:n 1 momentin nojalla kohtuullistaa (s. 102). Avustajalle maksettavien palkkioiden ja korvausten perusteista säädettäisiin tarkemmin valtioneuvoston asetuksella (s. 104).

(9) Ennen nykyistä oikeusapulakia avustajan palkkiosta säädettiin maksuttomasta oikeudenkäynnistä annetun lain (212/1955) 15 §:ssä, jonka 1 momentin mukaan oikeudenkäyntiavustajalla oli oikeus saada valtion varoista kohtuullinen palkkio työstään. Pykälän 4 momentin (1668/1992) mukaan oikeusministeriö antoi tarkemmat määräykset palkkioista ja korvauksista. Viimeksi mainitun säännöksen esitöistä (HE 185/1992 vp) ilmenee, että kustannustasoa ei ole tarkoitettu vapaan kilpailun luoman taksoituskäytännön säätelemäksi, vaan oikeusministeriö ja avustajien puolesta Suomen Asianajajaliitto neuvottelevat laskutusperusteista, joilla voidaan kustannusten nousu pitää yleisen kustannuskehityksen puitteissa. Neuvottelutulos saatettaisiin oikeusministeriön määräyksellä tuomioistuinten noudatettavaksi niiden vahvistaessa yksittäisessä tapauksessa palkkion ja kustannusten suuruuden.

(10) Palkkioasetuksen 6 §:n mukaista tuntipalkkiota on viimeksi tarkistettu vuonna 2014, jolloin tuntipalkkio palkkioasetuksen muuttamisesta annetulla valtioneuvoston asetuksella (802/2013) korotettiin 100 eurosta 110 euroon. Asetusmuutoksen perustelumuistiossa (OM 15/33/2013, s. 2 — 3) todetaan, että tuntipalkkioihin tehtävillä korotuksilla pyritään varmistamaan kokeneiden avustajien halukkuus hoitaa oikeusaputoimeksiantoja, mikä osaltaan turvaisi vähävaraisten henkilöiden mahdollisuudet saada korkealaatuista oikeusapua. Muistiossa todetaan, että palkkiot olivat jääneet jälkeen yleisestä ansiotasokehityksestä erityisesti suhteessa itsemaksavilta asiakkailta perittäviin palkkioihin ja että kehityksen jatkuminen voi johtaa siihen, että kokeneiden avustajien halukkuus ottaa oikeusaputoimeksiantoja hoidettavakseen vähenee, mikä voi vähitellen heikentää annettavan oikeusavun laatua ja siten vaarantaa varattomien kansalaisten oikeusturvan.

Korkeimman oikeuden ennakkopäätös

(11) Korkein oikeus on ennakkopäätöksessään KKO 2024:71 (vahvennettu jaosto, äänestys) katsonut, että palkkioasetuksen 6 §:n säännöksen soveltaminen ja tuntipalkkion maksaminen 110 euron määräisenä olisi ollut ristiriidassa oikeusapulain 17 §:n kanssa, koska yksityiselle avustajalle sen perusteella puolustajan tehtävästään hovioikeudessa maksettava palkkio ei olisi oikeusapulain 17 §:ssä edellytetyn mukaisesti kohtuullinen. Näin ollen korkein oikeus jätti palkkioasetuksen 6 §:n soveltamatta perustuslain 107 §:n nojalla. Korkein oikeus vahvisti avustajan palkkion asiassa avustajan vaatiman 130 euron tuntipalkkion perusteella.

(12) Korkein oikeus on johtopäätöksissään todennut, että 110 euron tuntipalkkion kohtuullisuuden arviointi vertaamalla sitä vastaavanlaisissa asioissa yleensä veloitettavaan palkkioon sekä arvioimalla kohtuullisuutta oikeuspalvelujen tuottamisen kustannusten ja yleisen kustannus- ja ansiotason kehityksen perusteella osoittaa selvästi, että tuntipalkkio on hyvin alhainen. Palkkioasetuksen 6 §:n mukainen palkkio on jo vuonna 2014 ollut asianajopalvelujen tuotantokustannuksiin nähden ja verrattuna muihin asianajopalveluiden hintoihin suhteellisen matala, eikä palkkiota ole vuoden 2014 jälkeen tarkistettu vastaamaan kustannusten nousua tai ansioiden kehitystä. Näihin seikkoihin nähden avustajalle asiassa maksettua palkkioasetuksen mukaista 110 euron tuntipalkkiota ei voida enää pitää oikeusapulain 17 §:ssä edellytetyn mukaisesti kohtuullisena (ennakkopäätöksen kohta 28).

Arviointi korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(13) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että avustajan tuntipalkkion suuruudesta säätäminen on oikeusapulain 17 §:ään sisältyvän yksilöidyn asetuksenantovaltuuden nojalla osoitettu valtioneuvoston tehtäväksi. Kysymys tämän valtuuden nojalla säädetyn tuntipalkkion soveltamatta jättämisestä on valtiollisten tehtävien jaon kannalta periaatteellisesti tärkeä ja vaikutuksiltaan laajakantoinen. Korkein hallinto-oikeus kiinnittää tässä yhteydessä huomiota myös siihen, että lainsäädännössä on useita muitakin valtuuksia säätää kohtuullisesta palkkiosta tai korvauksesta asetuksella.

(14) Korkeimman oikeuden ohella myös korkein hallinto-oikeus on aiemmassa ennakkopäätöksessään (KHO 2018:95) jättänyt palkkioasetuksen säännöksen soveltamatta perustuslain 107 §:n nojalla. Palkkioasetuksessa oli säädetty kansainvälisen suojelun nopeutetussa menettelyssä käsiteltäviä asioita varten kiinteä 400 euron asiakohtainen palkkio, eikä asetukseen sisältynyt tällä kohdin mahdollisuutta ottaa huomioon asian tosiasiallisesti edellyttämää ajankäyttöä. Kun otettiin huomioon kyseessä olevan asian laadun ja laajuuden vaatima työpanos, johon oli kuulunut myös asian suullinen käsittely, palkkioasetuksen 7 a §:n 2 momentin soveltaminen olisi tuossa yksittäistapauksessa johtanut kohtuuttoman matalan palkkion vahvistamiseen avustajalle ja siten ristiriitaan oikeusapulain silloisen 17 a §:n kanssa.

(15) Verrattuna edellä kuvattuun korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuun, joka perustui tapauskohtaisten olosuhteiden ja ajankäytön arviointiin, korkeimman oikeuden ennakkopäätös KKO 2024:71 merkitsee järjestelmätasoista muutosta siihen, millä perusteella oikeusapulain mukaisia avustajanpalkkioita tuomioistuimissa määrätään. Palkkioasetuksessa säädetyn tuntipalkkion soveltamatta jättäminen edellyttäisi tapauskohtaista tuntipalkkion kohtuullisuuden arviointia huomattavassa määrässä tuomioistuinten ja myös oikeusaputoimistojen käsittelemiä asioita. Se olisi omiaan heikentämään valtion kuluvastuun yhdenmukaisuutta ja ennakoitavuutta sekä avustajien että erityisesti omavastuun piirissä olevien oikeusavun asiakkaiden kannalta.

(16) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että oikeusapulain 17 §:ssä tarkoitettu palkkion kohtuullisuus tulee ensisijaisesti arvioitavaksi harkittaessa avustajan toimenpiteisiin käyttämän ajan tarpeellisuutta ja matkustamisesta johtuvan ajanhukan välttämättömyyttä.

(17) Oikeusapulain vaatimus palkkion kohtuullisuudesta rajaa sinänsä myös asetuksenantajan toimivaltaa. Käsitteenä ”kohtuullinen palkkio” on kuitenkin huomattavan arvostuksenvarainen ja jättää valtioneuvostolle laajan oikeuspoliittisen ja valtiontaloutta koskevan harkintavallan, johon lainsäädännön esitöiden perusteella on myös liittynyt työmarkkinapoliittinen ulottuvuus. Se, että tuntipalkkiota ei ole useaan vuoteen tarkistettu, on siten asetuksenantovaltuuden suoman harkintavallan seuraus.

(18) Korkeimman oikeuden ennakkopäätöksessä on tuotu esiin huomionarvoisia perusteita sille, että valtioneuvoston tulisi arvioida oikeusavun tuntipalkkiota sen varmistamiseksi, että palkkiotaso tukee oikeusavun asiakkaiden perustuslain 21 §:ssä säädetyn oikeusturvan toteutumista. Tuntipalkkion määrän tarkastelu suhteessa markkinaehtoisiin palveluihin tai oikeuspalvelujen kustannuskehitykseen ei kuitenkaan korkeimman hallinto-oikeuden näkemyksen mukaan osoita, että palkkioasetuksessa säädetty tuntipalkkio sellaisenaan olisi kohtuullista palkkiota määrättäessä ristiriidassa oikeusapulain kanssa.

(19) Korkein hallinto-oikeus viittaa edellä kohdasta 7 ilmenevään oikeusapujärjestelmän tarkoitukseen taata jokaiselle taloudellisesta asemastaan riippumatta perusoikeutena kuuluva oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin. Korkeimman hallinto-oikeuden käsityksen mukaan ristiriita asetuksessa säädetyn tuntipalkkion määrän ja oikeusapulain välillä voisi tulla kysymykseen lähinnä tilanteessa, jossa tämän perusoikeuden toteutuminen vaarantuisi siitä syystä, että tuntipalkkion alhaisen tason vuoksi ei olisi saatavilla päteviä oikeusavustajia. Sellainen tilanne ei nyt ole käsillä.

Johtopäätös tuntipalkkiosta

(20) Edellä mainituilla perusteilla palkkioasetuksen 6 §:ää ei tule jättää perustuslain 107 §:n nojalla soveltamatta, vaan avustajan palkkio on määrättävä asetuksessa säädettyä tuntipalkkiota noudattaen.

Avustajan palkkion määrääminen

Avustaja on vaatinut palkkiona yhteensä 358,93 euroa arvonlisäveroineen. Vaatimus perustuu kahden tunnin ajankäyttöön, joista toisen tunnin hinta on korotettava vieraan kielen käyttämisen vuoksi. Palkkiona on vaadittu 130 euroa tunnilta. Avustajalle maksetaan vaatimus enemmälti hyläten korvauksena korkeimmassa hallinto-oikeudessa suoritetuista tarpeellisista toimenpiteistä palkkioasetuksen mukaista 110 euron tuntipalkkiota soveltaen palkkio arvonlisäveroineen kahden työtunnin mukaan, 20 prosentin kielikorotus yhden tunnin osalta, yhteensä 303,71 euroa. Tämä määrä jää valtion vahingoksi.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Riitta Mutikainen, Hannele Ranta-Lassila, Eija Siitari (eri mieltä), Mika Seppälä, Outi Suviranta, Mikko Pikkujämsä (eri mieltä), Janne Aer, Vesa-Pekka Nuotio, Petri Helander, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari, Anne Nenonen (eri mieltä), Jaakko Autio, Monica Gullans, Joni Heliskoski, Tero Leskinen, Toni Kaarresalo (eri mieltä), Robert Utter ja Emil Waris. Asian esittelijä Jenny Rebold.

Äänestyslausunto

Oikeusapupalkkiota koskevan ratkaisun osalta eri mieltä olleen oikeusneuvos Toni Kaarresalon äänestyslausunto, johon oikeusneuvokset Anne Nenonen, Mikko Pikkujämsä ja Eija Siitari yhtyivät:

”Hyväksyn avustajalle oikeusapulain nojalla määrättävän palkkion vaatimuksen mukaisena eli 130 euron tuntipalkkion perusteella laskettuna.

Perustelut

Viittaan enemmistön perusteluihin kohtien 1 — 12 osalta. Asian oikeudellisen arvioinnin osalta totean seuraavan.

Oikeus saada oikeudellista apua tarvittaessa julkisen vallan kustannuksella tuomioistuinasioissa kuuluu perustuslain 21 §:n 2 momentissa tarkoitettuihin oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeisiin (ks. esim. HE 309/1993 vp ja PeVL 24/2016 vp). Oikeusapulain esitöissä (HE 82/2001 vp) on vastaavasti viitattu siihen, että oikeutta pätevään oikeusapuun pidetään eräänä keskeisenä oikeuksien ja lainkäytön tosiasiallisen saavutettavuuden sekä oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeena. Hallituksen esityksen mukaan kysymys on prosessuaalisesta perusoikeudesta, joka osaltaan takaa sen, että kansalaisille turvataan tosiasiallinen ja yhdenvertainen mahdollisuus tiedollisen eriarvoisuuden estämättä ja taloudellisesta asemastaan riippumatta päästä oikeuksiinsa.

Oikeusavun antaminen perustuu siten oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä ja oikeuksiin pääsyn yhdenvertaisuutta koskeviin perustavanlaatuisiin vaatimuksiin. Oikeusapua koskevia säännöksiä ei tule soveltaa siten, että nämä vaatimukset toteutuvat eri tuomioistuimissa olennaisesti eri tavalla. Myös oikeusvarmuuteen ja oikeusapujärjestelmän kokonaisuuden toimivuuteen liittyvät syyt puoltavat sitä, että säännöksiä sovelletaan tuomioistuimissa lähtökohtaisesti yhdenmukaisesti.

Korkein oikeus on vahvennetun jaoston ratkaisussaan KKO 2024:71 jättänyt 110 euron tuntipalkkiota koskevan palkkioasetuksen säännöksen perustuslain 107 §:n nojalla soveltamatta enemmistön perusteluissa selostetuista syistä. Vahvennetun jaoston ennakkopäätöksen voidaan arvioida muuttavan käytäntöä siten, että avustajan niin vaatiessa yleisissä tuomioistuimissa oikeusapupalkkioita ei lähtökohtaisesti enää määrätä 110 euron tuntipalkkion perusteella vaan tätä korkeamman, tapauskohtaiseen kohtuusharkintaan perustuvan tuntipalkkion perusteella.

Kuten enemmistön perusteluista käy ilmi, asiassa olisi sinänsä perusteita päätyä myös korkeimman oikeuden ratkaisusta poikkeavaan lopputulokseen. Katson kuitenkin, että asiassa on annettava erityistä merkitystä oikeusvarmuuteen liittyville sekä oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä ja yhdenvertaista oikeuksiin pääsyä koskeville vaatimuksille, joille oikeusavun antaminen edellä todetusti perustuu.

Korkeimman oikeuden päätöksen myötä avustajien palkkiot ovat vaarassa kehittyä epäyhtenäisiksi ja vaikeasti ennakoitaviksi. Vallitsevaan tilanteeseen liittyvää oikeudellista epävarmuutta lisäisi olennaisesti se, että korkeimman hallinto-oikeuden täysistuntoratkaisun ja korkeimman oikeuden vahvennetun jaoston ratkaisun seurauksena oikeusapusäännöksiä sovellettaisiin keskenään ristiriitaisesti. Tämä olisi omiaan vaarantamaan oikeusavun saajien yhdenvertaista oikeuksiin pääsyä.

Oikeusapusäännösten soveltaminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa tavalla, joka perustuisi palkkioasetuksen 6 §:n mukaisen tuntipalkkion soveltamiseen, johtaisi lisäksi käytännössä avustajien palkkiotason muodostumiseen hallintotuomioistuimissa matalammaksi kuin yleisissä tuomioistuimissa. Tämä olisi omiaan vaarantamaan jo lyhyellä aikavälillä pätevän oikeusavun saatavuutta hallintotuomioistuimissa. Kokonaisuutena arvioiden tällainen tilanne olisi edellä viitattujen oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä ja yhdenvertaista oikeuksiin pääsyä koskevien vaatimusten vastainen.

Näissä oloissa, ja kun viimeksi vuonna 2014 tarkistettua palkkioasetuksen 6 §:n mukaista 110 euron tuntipalkkiota voidaan korkeimman oikeuden ratkaisusta ilmenevän selvityksen perusteella pitää nykyisin selvästi varsin alhaisena, en pidä perusteltuna päätyä asian arvioinnissa siihen, että tällä perusteella laskettua palkkiota olisi korkeimman oikeuden ratkaisusta poiketen edelleen pidettävä laissa edellytetyllä tavalla kohtuullisena.

Näin ollen jätän palkkioasetuksen 6 §:n soveltamatta perustuslain 107 §:n nojalla, koska avustajalle sen perusteella korkeimmassa hallinto-oikeudessa määrättävä palkkio ei olisi oikeusapulain 17 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla kohtuullinen. Hyväksyn sanotun lainkohdan nojalla avustajalle määrättävän palkkion kohtuullisena pidettävän vaatimuksen mukaisena eli 130 euron tuntipalkkion perusteella laskettuna.”