13.9.2022

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 20.5.2021 nro 21/0244/2

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja B:n kunnan hakemus hallinto-oikeudelle hylätään.

A:n kunnan oikeudenkäyntikulujen korvaamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa koskeva vaatimus hylätään.

Asian tausta

(1) B:n kunta on Pohjois-Suomen hallinto-oikeudessa 14.10.2019 vireille tulleella hallintoriitahakemuksella vaatinut, että A:n kunta velvoitetaan korvaamaan sille X:n ja Y:n sijaishuollon järjestämisestä aiheutuneet kustannukset ja niihin liittyvät sosiaalityön kustannukset ajalta 1.1.2018 - 19.9.2019 yhteensä 120 357,12 euroa. Lisäksi hallinto-oikeuden tulee todeta, että A:n kunta on vastuussa myös mainitun ajankohdan jälkeen syntyneistä ja syntyvistä kustannuksista.

(2) Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on hyväksynyt hakemuksen ja velvoittanut A:n kunnan korvaamaan B:n kunnalle X:n ja Y:n sijaishuollon järjestämisestä 19.9.2019 mennessä aiheutuneet kustannukset 120 357,12 euroa ja vahvistanut, että A:n kunta on velvollinen vastaamaan mainittujen lasten sijaishuollon kustannuksista.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Anna-Kaisa Marski, Antti Toppari, joka on myös esitellyt asian, ja Minna-Greta Martti.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(3) A:n kunta on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen ja vapauttaa A:n kunnan vastuusta korvata B:n kunnalle X:n ja Y:n sijaishuollosta aiheutuneet ja aiheutuvat kustannukset. Lisäksi B:n kunta tulee velvoittaa korvaamaan A:n kunnan oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen.

(4) Vaatimustensa tueksi muutoksenhakija on esittänyt muun ohella seuraavaa: Perheen muuttaessa C:n kunnasta A:n kuntaan kesäkuussa 2017 lasten tilanne ei ole ollut akuutti taikka kiireellinen. Sovitut kotikäynnit eivät toteutuneet perheestä johtuvista syistä. Perhe on asunut A:n kunnassa vain kesä-elokuun 2017 välisen ajan eli noin kolme kuukautta. Tuona aikana lastensuojeluilmoituksia ei ole tullut. Vasta perheen Espanjaan muuton jälkeen saapui ensimmäinen lastensuojeluilmoitus, jonka johdosta A:n kunta teki oikeusministeriön kautta virka-apupyynnön Espanjan viranomaisille lasten tilanteen selvittämiseksi. Lasten tilanne on kriisiytynyt vasta kuukausia Suomeen palaamisen jälkeen. Huostaanoton tarpeeseen ovat voineet vaikuttaa ratkaisevalla tavalla perheen useat muutot ja olosuhteiden muutokset.

(5) B:n kunta on antanut selityksen, jossa on vaadittu valituksen ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen hylkäämistä. A:n kunnalla olisi ollut velvollisuus varmistaa, että perheellä on lasten palatessa kotiin avohuollon sijoituksesta riittävät tukitoimet ja vanhemmilla on riittävä kyky huolehtia lapsista. A:n kunta on laiminlyönyt asianmukaisesti ja oikea-aikaisesti selvittää lasten tilannetta. Sijaishuollon tarve on ollut käsillä viimeistään lasten asuessa A:n kunnassa. Huostaanottopäätöksissä mainitut vakavat puutteet lasten olosuhteissa eivät mitenkään ole voineet syntyä niiden kolmen kuukauden aikana, jolloin lapset asuivat B:n kunnassa ennen kiireellistä sijoitusta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet ja kysymyksenasettelu

(6) Lastensuojelulain 16 a §:ssä (88/2010) säädetään lastensuojelun kustannuksista vastaavasta kunnasta. Pykälän 1 momentin mukaan lastensuojelun kustannuksista vastaa lapsen kotikunta, ellei muualla laissa toisin säädetä. Saman pykälän 3 momentin mukaan lapsen sijaishuollon kustannuksista vastaa se kunta, jossa lapsen sijaishuollon järjestämisen tarve on syntynyt.

(7) Hallituksen esityksessä muun ohella lastensuojelulain muuttamisesta (HE 225/2009 vp) todetaan lastensuojelulain 16 a §:n 3 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa, että voimassa olevaan 16 §:ään sisältyy vastaava säännös, jonka tulkinnasta on olemassa vakiintunut oikeuskäytäntö.

(8) Lastensuojelulain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 252/2006 vp) todetaan lain alkuperäisen 16 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa, että erityisesti muuttotilanteissa on usein ongelmallista, miten määritellään huostaanoton ja sijaishuollon tarpeen syntyhetki. Perustelujen mukaan kuntien välistä vastuuta määriteltäessä on kiinnitettävä huomiota siihen, minkälaisia palveluja ja tukitoimia kunta alun perin on lapselle ja perheelle järjestänyt. Muuttotilanteessa järjestämisvastuu voi jäädä vanhalle kotikunnalle tilanteessa, jossa vanha kotikunta ei ole järjestänyt lapselle ja hänen perheelleen riittäviä tukitoimia tai huostaanottoon ja sijaishuollon järjestämiseen ei ole välittömästi ryhdytty, vaikka perusteet lapsen huostaanotolle olivat täyttyneet. Jos tästä menettelystä, jota voidaan pitää laiminlyöntinä, on aiheutunut sijaishuollon järjestämisen tarve, vastaa huostaanoton ja sijaishuollon järjestämisestä ja siitä aiheutuvista kustannuksista lapsen vanha kotikunta. Mikäli huostaanoton ja sijaishuollon tarpeen syntymiseen on vaikuttanut pääasiassa kunnan riittämättömien palveluiden ja tukitoimien järjestäminen tai se, ettei lapsen ja hänen perheensä tilanteeseen ole puututtu riittävästi muulla tavoin, on tämä otettava huomioon määriteltäessä kustannusvastuun syntymistä.

(9) Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ratkaistavana, onko lasten sijaishuollon järjestämisen tarpeen katsottava syntyneen lastensuojelulain 16 a §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla jo lasten asuessa A:n kunnassa.

Saatu selvitys

(10) Asiassa saadun selvityksen mukaan perheellä on ollut lastensuojelun asiakkuus vuodesta 2012 perheen asuessa vielä D:n kunnassa. Äiti on aloittanut seurustelun lasten isäpuolen kanssa keväällä 2016. Lastensuojelullinen huoli on liittynyt äidin vanhemmuuden puutteisiin sekä lasten haastavaan käytökseen. Perheen tilanteeseen on vaikuttanut merkittävällä tavalla myös äidin vaihteleva fyysinen terveydentila. Perhe muutti joulukuussa 2016 C:n kuntaan, jossa äiti joutui pian sairaalaan somaattisten sairauksien vuoksi. Lapset sijoitettiin tämän vuoksi avohuollon tukitoimena sijaisperheeseen. Sijoituksen tarkoituksena oli turvata lasten hoito ja koulunkäynti äidin sairaalassaolon aikana, koska isäpuoli ei kokenut pystyvänsä huolehtimaan lapsista yksin.

(11) A:n kunnan lastensuojelun asiakaskertomuksesta käy ilmi, että perhe on muuttanut lasten sijoituksen aikana 5.4.2017 A:n kuntaan ollakseen lähempänä sairaalaa. Lapset olivat kuitenkin avohuollon sijoituksessa toukokuun loppuun saakka. Perheen lastensuojelun asiakkuus on siirtynyt kesäkuussa 2017 C:n kunnasta A:n kuntaan, jossa sovitut tapaamiset perheen kanssa eivät toteutuneet useista yrityksistä huolimatta, koska perhe ei ole ollut sovitusti kotona. Äiti on kertonut perheen viettäneen kesällä paljon aikaa mummolassa toisella paikkakunnalla. Isäpuoli on kertonut äidin olleen välillä sairaalassa, mutta perheen arjen sujuneen paremmin ja lasten aloittavan syksyllä koulun. Perheestä ei ole tehty A:n kunnassa oleskelun aikana lastensuojeluilmoituksia. Lastensuojelun selvitettyä perheen tilannetta syyskuun alussa on käynyt ilmi, että perhe on yllättäen muuttanut Espanjaan isäpuolen työn perässä. Lasten väestötietojärjestelmän mukaisena kotikuntana on kuitenkin säilynyt A:n kunta.

(12) Yksityishenkilö oli 25.9.2017 tehnyt perheen toista lasta koskevan lastensuojeluilmoituksen, jonka mukaan lapsi oli tavattu Espanjassa yksin rannalta. Lapsi oli kertonut äidin ja isäpuolen juomisesta ja sanonut, että hän voi mennä yksin mihin vain. A:n kunnan lastensuojelu on tämän jälkeen ollut puhelinyhteydessä äitiin sekä tehnyt oikeusministeriön avustuksella Espanjan viranomaisille virka-apupyynnön perheen olosuhteiden selvittämiseksi. Äiti oli kiistänyt ilmoituksessa esitetyn, mutta ilmoittanut lastensuojelulle, että toinen lapsista olisi halukas muuttamaan Suomeen biologisen isänsä luokse ja isä on tähän suostunut. A:n kunnan lastensuojelu on tämän jälkeen tehnyt virka-apupyynnön D:n kunnan lastensuojelulle isän olosuhteiden selvittämiseksi. Lapsen muutto isänsä luokse oli kuitenkin peruuntunut isästä johtuvista syistä.

(13) Espanjan viranomaisten vastaus virka-apupyyntöön on saapunut 26.9.2018 ja sen mukaan paikalliset viranomaiset ovat selvittäneet lasten tilannetta ja arvioineet, ettei lasten hoitoa ole laiminlyöty.

(14) B:n kunnan lastensuojelun yhteenvedosta käy ilmi, että perhe oli päättänyt palata Suomeen kesällä 2018 äidin somaattisen sairauden vaatiman hoidon vuoksi. Äidin terveydentila oli ollut jälleen erittäin huono. Perhe oli muuttanut ensin E:n kuntaan ja sieltä B:n kuntaan. Lasten kotikunta on ollut B:n kunta 30.7.2018 alkaen. Palveluntarpeen arviointi aloitettiin B:n kunnassa 9.8.2018. Lapset on sijoitettu kiireellisesti 5.11.2018 isäpuolen soitettua humalassa hätäkeskukseen, kerrottua jaksamattomuudestaan ja uhattua toista lapsista.

(15) Hämeenlinnan hallinto-oikeus on 6.5.2019 antamillaan päätöksillä ottanut lapset B:n kunnan sosiaali- ja terveyslautakunnan huostaan ja sijoittanut heidät sijaishuoltoon. Päätösten perustelujen mukaan perhe on asunut useissa eri kunnissa ja ollut niissä lastensuojelun asiakkaana. Perhettä koskevat huolenaiheet ovat vuosien aikana olleet pääosin samoja, ja ne ovat liittyneet poikien äidin fyysisen terveydentilan lisäksi ennen kaikkea äidin vanhemmuuteen. Huostaanottoa koskevien päätösten perustelujen mukaan esitetty selvitys ei tue äidin väittämää siitä, että huolenaiheet aikaisemmissa asuinkunnissa olisivat olleet merkittävästi erilaisia kuin B:n kunnassa tai että huostaanottoprosessiin olisi ryhdytty ennalta arvaamattomasti ja tarjoamatta perheelle ensin asianmukaista avohuollon tukea.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(16) Lastensuojelulain 16 a §:n 1 momentissa ilmaistun pääsäännön mukaan vastuu lastensuojelun kustannuksista kuuluu lapsen kotikunnalle. Saman pykälän 3 momentin mukaan lapsen sijaishuollon kustannuksista vastaa kuitenkin se kunta, jossa lapsen sijaishuollon järjestämisen tarve on syntynyt.

(17) Näitä säännöksiä kuntien välisessä hallintoriita-asiassa sovellettaessa keskeistä on arvioida, onko lapsen aiemman kotikunnan katsottava uuden kotikunnan hakemuksessa esitetyn perusteella laiminlyöneen velvollisuutensa ryhtyä riittäviin lastensuojelullisiin toimenpiteisiin lapsen asuessa tässä kunnassa ja onko huostaanoton ja sijaishuollon tarve uudessa kotikunnassa aiheutunut ainakin pääosin näistä laiminlyönneistä. Kustannusvastuu voi muuttotilanteessa siten jäädä vanhalle kotikunnalle, jos se ei ole järjestänyt lapselle ja hänen perheelleen riittäviä tukitoimia tai huostaanottoon ja sijaishuollon järjestämiseen ei ole ryhdytty, vaikka perusteet lapsen huostaanotolle olisivat täyttyneet.

(18) Asiassa saadun selvityksen perusteella perheen ollessa C:n kunnan lastensuojelun asiakkaina lapset ovat olleet avohuollon sijoituksessa äidin vakavan sairastelun ja sairaalassa olon vuoksi. A:n kunta on saanut tiedon perheen ongelmista lastensuojelun asiakkuuden siirtyessä A:n kunnan vastuulle. Selvityksestä ei sen sijaan ilmene, että lasten sijoittamiselle kodin ulkopuolelle olisi tällöin ollut tarvetta. Näin ollen A:n kunnan ei voida katsoa laiminlyöneen velvollisuuksiaan sillä perusteella, ettei se olisi lasten kuntaan muuton yhteydessä ryhtynyt toimenpiteisiin huostaanoton ja sijaishuollon järjestämiseksi.

(19) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että avohuollon tukitoimien kartoittamista ja tarjoamista A:n kunnassa kesällä 2017 on merkittävästi vaikeuttanut sovittujen kotikäyntien toistuva peruuntuminen perheestä johtuvista syistä. Lapsista ei ole kesän 2017 aikana tehty lastensuojeluilmoituksia. Perhe on muuttanut noin kolmen kuukauden A:n kunnassa asumisen jälkeen Espanjaan yllättäen ja A:n kunnan lastensuojelulle siitä ilmoittamatta. A:n kunnan lastensuojelu on Espanjasta tulleen lastensuojeluilmoituksen jälkeen pyrkinyt selvittämään perheen tilannetta ulkomailla virka-apupyynnön avulla sekä olemalla yhteydessä perheeseen toisen lapsen asumisen järjestämiseksi biologisen isänsä luokse Suomeen. Näissä olosuhteissa A:n kunnan menettelyyn ei voida katsoa liittyneen sellaisia laiminlyöntejä, jotka olisivat välittömästi johtaneet lasten myöhempään huostaanottoon B:n kunnassa. Asiaa ei ole syytä arvioida toisin pelkästään sen vuoksi, että huostaanoton perusteet B:n kunnassa ovat liittyneet ainakin pääosin samanlaisiin ongelmiin, joita on ilmennyt jo aiemmin perheen asuessa A:n kunnan lisäksi useissa muissa kunnissa.

(20) Lasten sijaishuollon järjestämisen tarpeen ei ole B:n kunnan hakemuksessaan esittämän johdosta tai muutoinkaan asiakirjoista ilmenevän perusteella katsottava syntyneen lastensuojelulain 16 a §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla lasten asuessa A:n kunnassa. Hallinto-oikeuden päätös on siten kumottava ja B:n kunnan hakemus hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

(21) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

(22) Kun otetaan huomioon asian laatu ja kustannusvastuuta koskevan kysymyksen oikeudellinen tulkinnanvaraisuus, A:n kunnalle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Outi Suviranta, Petri Helander ja Ari Wirén. Asian esittelijä Anne Rautiainen.