21.6.2018

Päätös, josta valitetaan

Markkinaoikeus 7.9.2015 nro 607/15

Asian aikaisempi käsittely

Maaseutuvirasto on 16.9.2014 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella ilmoittanut avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta Neuvo 2020 - Maatilojen neuvontajärjestelmän neuvontapalveluja koskevasta hankinnasta ajalle 1.1.2015 - 31.12.2020.

Maaseutuvirasto on päätöksellään 18.12.2014 (dnro 4556/25/2014) sulkenut tarjouspyyntöä vastaamattomana Maria Tirkkosen neuvontapalvelusta tekemän, sisältökokonaisuutta ”Tuotantoeläimet, terveydenhuoltosuunnitelmat” koskevan tarjouksen tarjouskilpailusta.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus , jossa Tirkkonen on ollut valittajana ja Maaseutuvirasto vastapuolena, on hylännyt Tirkkosen valituksen.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Valituksen tutkiminen

Arvioinnin lähtökohdat

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 94 §:n 1 momentin perusteella markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu tutkia, onko hankinnassa menetelty hankintalain tai sen nojalla annettujen säännösten taikka pykälässä mainittujen muiden säännösten vastaisesti. Asiassa on siten ensi vaiheessa arvioitavana, onko asiassa kyse hankintalaissa tarkoitetusta hankinnasta, jota koskevan valituksen tutkiminen kuuluu markkinaoikeuden toimivaltaan.

Hankintalain 5 §:n 1 kohdan mukaan hankintasopimuksella tarkoitetaan kirjallista sopimusta, joka on tehty yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan välillä ja jonka tarkoituksena on rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen taloudellista vastiketta vastaan. Pykälän 4 kohdan mukaan palveluhankintasopimuksella tarkoitetaan muuta kuin julkista rakennusurakkaa tai julkista tavarahankintaa koskevaa sopimusta, jonka kohteena on palvelujen suorittaminen.

Hankintalain esitöiden (HE 50/2006 vp s. 50) mukaan sopimusta ei ole katsottava hankintasopimukseksi, jos sen pääasiallisena tarkoituksena on muun toiminnan kuin hankinnan toteuttaminen. Määritelmän mukaisesti hankintasopimuksella tulisi olla taloudellista arvoa. Taloudellista arvoa voidaan katsoa olevan sopimuksella, josta maksetaan rahallinen korvaus tai joka oikeuttaa tarjoajan muuhun hankintayksikön myöntämään taloudelliseen hyötyyn.

Hankintalain 31 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on valittava toimittajat puitejärjestelyyn avoimella tai rajoitetulla menettelyllä. Hankintayksikkö voi valita puitejärjestelyyn toimittajat myös sanotun lain 25 §:ssä säädetyin edellytyksin neuvottelumenettelyllä tai tekemällä 27 §:ssä säädetyin edellytyksin suorahankinnan.

Valittaja on viitannut asiassa julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta 26.2.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/24/EU (uusi hankintadirektiivi) johdanto-osan kappaleeseen 4. Kyseisessä kappaleessa on muun ohella todettu, että koska julkinen toiminta on yhä monimuotoisempaa, on tarpeen määritellä selvemmin itse hankinnan käsite. Kyseinen selvennys ei saisi kuitenkaan johtaa tämän direktiivin soveltamisalan laajentamiseen julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 31.3.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/18/EY (hankintadirektiivi) soveltamisalaan nähden. Unionin hankintasäännöillä ei pyritä sääntelemään kaikkia julkisten varojen käytön muotoja vaan ainoastaan sellaista käyttöä, joka on tarkoitettu vastikkeelliseen rakennusurakoiden, tavaroiden tai palvelujen hankkimiseen hankintasopimuksella.

Samassa kohdassa on lisäksi todettu, että tilanteita, joissa kaikilla tietyt edellytykset täyttävillä toimijoilla on erotuksetta oikeus harjoittaa tiettyä toimintaa, kuten asiakkaan valinnanvapauteen perustuvat järjestelmät ja palvelusetelijärjestelmät, ei olisi pidettävä hankintana vaan pelkästään lupajärjestelminä (esimerkiksi lääkkeiden myyntiluvat tai lääkintäpalveluja koskevat luvat).

Uuden hankintadirektiivin johdanto-osan kohdassa 61 on puitejärjestelyjen osalta todettu, että puolueettomiin perusteisiin sen määrittämiseksi, mikä puitejärjestelyn osapuolena olevista talouden toimijoista suorittaa tietyn tehtävän, esimerkiksi toimittaa tavarat tai palvelut luonnollisten henkilöiden käyttöön, voivat kaikki ehdot sisältävien puitejärjestelyjen yhteydessä kuulua asianomaisten luonnollisten henkilöiden tarpeet tai valinta.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella hankinta perustuu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseen (EU) N:o 1305/2013 Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahaston) tuesta maaseudun kehittämiseen ja neuvoston asetukseen (EY) N:o 1698/2005 kumoamisesta (maaseutuasetus).

Maaseutuasetuksen 15 artiklassa säädetään neuvonta-, tilanhoito- ja lomituspalveluista. Artiklan 3 kohdan mukaan tämän toimenpiteen mukaiset tuensaajat on valittava tarjouspyynnöillä. Valintamenettelyyn on sovellettava julkisia hankintoja koskevaa lainsäädäntöä, ja sen on oltava avoin sekä julkisille että yksityisille elimille. Sen on oltava puolueeton, ja sen ulkopuolelle on jätettävä hakijat, joihin liittyy eturistiriitoja.

Maatalouden tukien toimeenpanosta annetun lain (toimeenpanolaki) 44 §:n mukaan maaseutuasetuksen 15 artiklassa tarkoitettua neuvontapalvelua antavat Maaseutuviraston valitsemat neuvojat. Toimeenpanolain 45 §:n 1 momentin mukaan neuvojat valitaan noudattaen, mitä julkisista hankinnoista annetussa laissa (348/2007) säädetään. Neuvojat valitaan ja hyväksytään määräajaksi, joka päättyy Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelman 2014 - 2020 voimassaolon päättyessä. Pykälän 2 momentin mukaan valitsemisen ja hyväksymisen edellytyksenä on, että neuvojalla on neuvontatehtävän laatuun ja laajuuteen nähden riittävä asiantuntemus. Neuvojan tulee lisäksi täyttää lain 46 §:ssä säädetyt kelpoisuusehdot.

Hankinnan kohde ja tarjouspyyntö

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia maatilojen neuvontajärjestelmän neuvontapalvelujen tuottamisesta. Tarjouspyynnön mukaan hankinta toteutetaan puitejärjestelynä hankintalain mukaisesti. Puitejärjestelyyn palveluntarjoajat valitaan hankintalain 65 §:n mukaisen avoimen menettelyn kautta. Tarjouspyynnössä on edelleen todettu, että puitejärjestely muodostetaan siten, että hankinnan keskeiset ehdot vahvistetaan puitejärjestelyssä. Erilliset hankinnat tehdään ilman eri kilpailutusta siten, että neuvontapalveluun oikeutettu viljelijä/maankäyttäjä tilaa neuvontapalvelun siltä neuvojalta, jonka arvioi parhaiten vastaavan kysymyksessä olevaan neuvontatarpeeseen.

Tarjouspyynnön mukaan puitejärjestelyssä sovitaan niistä ehdoista, joilla neuvontapalveluun oikeutettu viljelijä/maankäyttäjä voi puitejärjestelyn keston aikana hankkia neuvontapalveluita palveluntarjoajalta. Tarjouspyynnössä on lisäksi ilmoitettu, että erilliset hankinnat tehdään ilman eri kilpailutusta siten, että neuvontapalveluun oikeutettu viljelijä/maankäyttäjä tilaa neuvontapalvelun siltä neuvojalta, jonka arvioi parhaiten vastaavan kyseessä olevaan neuvontatarpeeseen.

Vastikkeesta on tarjouspyynnössä ilmoitettu, että Neuvo 2020 - maatilojen neuvontajärjestelmän mukaiselle neuvonnalle tullaan säätämään valtioneuvoston asetuksella tuntikorvaus.

Tarjouspyynnön mukaan kilpailutus toteutetaan niin sanottuna käänteisenä tarjouskilpailuna, jolloin kokonaistaloudellisen edullisuuden valintaperusteena käytetään ainoastaan laatutekijöitä. Neuvontapalvelun palvelutarpeet huomioon ottaen puitejärjestelyyn valitaan tarjouspyynnön mukaan tarjouskilpailun perusteella kaikki neuvojat, jotka täyttävät tarjouspyynnössä ja sen liitteissä edellytetyt kelpoisuusehdot ja vähimmäisvaatimukset. Lisäksi tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että hankintapäätös tehdään ehdollisena siten, että hankintapäätöksellä ehdollisesti hyväksytty neuvoja valitaan neuvontajärjestelmään sillä edellytyksellä, että neuvoja suorittaa hyväksytysti tarjouspyynnössä kuvaillun erillisen tentin.

Markkinaoikeuden arvio

Markkinaoikeus toteaa edellä selvitetyn perusteella, että hankinnan kohteena on palvelu, jonka järjestämisvastuu on hankintayksikkönä toimivalla Maaseutuvirastolla. Palvelua hankitaan hankintayksikön ulkopuolisilta toimijoilta ja kilpailutuksen tavoitteena on sopimus, joka solmitaan hankintayksikön ja toimittajien välillä. Palvelusta maksetaan myös korvaus, josta pääosan maksaa hankintayksikkö. Jotta tarjoaja on tullut valituksi puitejärjestelyyn, on annetun tarjouksen tullut täyttää tarjouksen kohteena olleiden sisältökokonaisuuksien osalta tarjouspyynnössä asetetut tarjoajan soveltuvuutta koskevat vaatimukset kuin myös neuvontapalvelua koskevat vähimmäisvaatimukset. Markkinaoikeus katsoo, ettei kyse ole lupajärjestelmästä, vaan hankintalaissa tarkoitetusta, markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvasta julkisesta hankinnasta. Valitus on siten tutkittava.

Pääasiaratkaisun perustelut

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 21 §:n 3 momenttiin sisältyvän viittaussäännöksen nojalla asiassa sovellettavaksi tulevan hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa palvelun olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjouspyynnön kohdassa 5.1 on muun ohella ilmoitettu, että tarjoajan soveltuvuuteen liittyvät vähimmäisvaatimukset, tarjottavaan palveluun liittyvät vähimmäisvaatimukset ja tarjoajalta vaaditut selvitykset on kuvattu tarjouspyynnössä ja tarjouspyynnön liitteen tarjouslomakkeessa.

Tarjouspyynnön kohdan 8 mukaan tarjotun palvelun on oltava hankintailmoituksen, tarjouspyynnön ja sen liitteiden sekä mahdollisten tarkennusten sisällön mukainen ja tarjoukseen on liitettävä kaikki pyydetyt selvitykset. Kyseisen tarjouspyynnön kohdan mukaan tarjousten tarjouspyynnönmukaisuuden tarkistuksessa käytetään pyydettyjä selvityksiä sekä tarjousta kokonaisuudessaan. Mainitussa kohdassa on lisäksi ilmoitettu, että tarjouskilpailusta suljetaan pois ne tarjoukset, jotka eivät ole tarjouspyynnön mukaisia tai tarjousmenettelyn ehtojen mukaisia.

Tarjouspyynnön liitteenä 2 on ollut tarjouslomake, joka on tullut täyttää ja palauttaa tarjouksen mukana. Mainitun lomakkeen ohjeen mukaan tarjouslomakkeen kohdissa 4 ja 5 on asetettu tarjoajia ja palveluita koskevia vähimmäisvaatimuksia, joiden tulee täyttyä. Ohjeen mukaan vaatimuksiin tulee vastata ”kyllä” tai tarjoajan tarjous suljetaan tarjouskilpailusta.

Edellä mainitun lomakkeen kohta 7 on otsikoitu nimellä ”tarjousten muotovaatimusten ja tarjouspyynnön mukaisuuden täyttyminen”. Kyseisessä kohdassa on erikseen ollut teksti ”tarjoaja täyttää”. Vielä mainitussa kohdassa on esitetty kolme kysymystä, jotka ovat liittyneet muun ohella siihen, hyväksyykö tarjoaja hankintasopimusmallissa esitetyt sopimusehdot. Tarjoajan on tullut merkitä lomakkeelle ”kyllä” tai ”ei”. Asiassa selvitetyn mukaan valittaja ei ole täyttänyt kyseistä kohtaa.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouslomakkeella on kohdassa 7 selvästi ilmoitettu, että nimenomaan tarjoajan on täytettävä mainittu lomakkeen kohta. Tarjouspyyntö ei ole ollut tältä osin valittajan väittämällä tavalla epäselvä.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjoaja kantaa vastuun siitä, että sen tarjous on tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Valittajan tarjouksessa ei ole tarjouspyynnössä edellytetyin tavoin ilmoitettu hyväksyntää sopimusehdoille, eikä hankintayksikkö ole valittajan tarjouksen perusteella voinut varmistua siitä, että se sitoutuu noudattamaan vaadittuja sopimusehtoja. Tarjouspyynnön kohtaan 7 sisältyvä maininta, jonka mukaan tarjouksen tarjouspyynnönmukaisuutta ei arvioida ainoastaan mainitun kohdan perusteella, vaan arviointiin vaikuttaa koko tarjouksen sisältö, ei ole merkinnyt sitä, että tarjoaja on voinut jättää kohdan 7 tyhjäksi. Sanottu maininta on tulkittava pikemminkin siten, ettei kohdassa 7 annettuja ilmoituksia välttämättä pidetä riittävinä ja että muualla tarjouspyynnössä edellytetyt selvitykset on kohdassa 7 annetuista ilmoituksista huolimatta toimitettava.

Valittajan tarjous ei näin ollen ole ollut mainitulta osin tarjouspyynnön mukainen. Valittajan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuudessa on ollut kysymys tarjouksen vertailukelpoisuuteen vaikuttaneesta seikasta. Näin ollen hankintayksikkö on voinut sulkea valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Pertti Virtanen, Markus Mattila ja Sanna Holkeri.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Markkinaoikeuden ja Maaseutuviraston päätökset kumotaan ja asia palautetaan Maaseutuvirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

Kysymyksenasettelu korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Tirkkonen on korkeimmassa hallinto-oikeudessa vaatinut, että markkinaoikeuden päätös kumotaan ensisijaisesti sillä perusteella, ettei Maaseutuviraston neuvontapalvelua koskevassa järjestelyssä ole ollut kysymyksessä julkinen hankinta.

Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007 myöhempine muutoksineen, hankintalaki ) 94 §:n 1 momentin perusteella markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu tutkia, onko hankinnassa menetelty hankintalain tai sen nojalla annettujen säännösten taikka pykälässä mainittujen muiden säännösten vastaisesti.

Asiassa on siten korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana kysymys siitä, onko Maaseutuviraston neuvontapalvelua koskevassa järjestelyssä ollut kysymys hankintalaissa tarkoitetusta julkisesta hankinnasta, jota koskevan valituksen tutkiminen kuuluu markkinaoikeuden toimivaltaan.

Oikeusohjeet

Julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin ( hankintadirektiivi ) 2004/18/EY 1 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan julkisia hankintoja koskevilla sopimuksilla tarkoitetaan rahallista vastiketta vastaan tehtyjä kirjallisia sopimuksia, jotka on tehty yhden tai useamman taloudellisen toimijan ja yhden tai useamman hankintaviranomaisen välillä ja joiden tarkoituksena on tässä direktiivissä tarkoitettu rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen.

Hankintalain 5 §:n 1 kohdan mukaan hankintasopimuksella tarkoitetaan kirjallista sopimusta, joka on tehty yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan välillä ja jonka tarkoituksena on rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen taloudellista vastiketta vastaan. Pykälän 4 kohdan mukaan palveluhankintasopimuksella tarkoitetaan muuta kuin julkista rakennusurakkaa tai julkista tavarahankintaa koskevaa sopimusta, jonka kohteena on palvelujen suorittaminen. Pykälän 15 kohdan mukaan puitejärjestelyllä tarkoitetaan yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan välistä sopimusta, jonka tarkoituksena on vahvistaa tietyn ajan kuluessa tehtäviä hankintasopimuksia koskevat ehdot, kuten hinnat ja suunnitellut määrät.

Maatalouden tukien toimeenpanosta annetun lain (192/2013, toimeenpanolaki ) 6 §:n 1 momentin (501/2014) mukaan Maaseutuvirasto vastaa tukijärjestelmien ja Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelman toimeenpanon suunnittelusta, toteutuksesta, kehittämisestä ja seurannasta sekä varojen käytön asianmukaisesta hallinnosta ja valvonnasta. Maaseutuvirasto ohjaa ja valvoo tukijärjestelmien toimeenpanoa sekä muita viranomaisia näiden hoitaessa yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta, hallinnoinnista ja seurannasta ja neuvoston asetusten (ETY) N:o 352/78, (EY) N:o 165/94, (EY) N:o 2799/98, (EY) N:o 814/2000, (EY) N:o 1290/2005 ja (EY) N:o 485/2008 kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1306/2013 ( horisontaaliasetus ) 7 artiklan nojalla maksajaviraston vastuulle kuuluvia tehtäviä.

Lisäksi Maaseutuvirasto vastaa tukeen liittyvien menojen tarkastamisesta ja hyväksymisestä, maksujen suorittamisesta sekä muista tukijärjestelmiin liittyvistä hallinnollisista tehtävistä.

Toimeenpanolain 8 §:n 1 momentin 7 kohdan (1361/2014) mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus tekee päätöksen eräistä ohjelmaperusteisista viljelijäkorvauksista annetun lain 10 §:ssä tarkoitetusta maatilojen neuvonnan korvauksesta.

Toimeenpanolain 37 §:n (501/2014) mukaan Maaseutuvirasto toimii horisontaaliasetuksen 7 artiklassa tarkoitettuna maksajavirastona.

Toimeenpanolain 44 - 50 §:ssä (501/2014) on säädetty maatilojen neuvontajärjestelmän toimeenpanosta. Lain 44 §:n mukaan Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston ( maaseuturahasto ) tuesta maaseudun kehittämiseen ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1305/2013 ( maaseutuasetus ) 15 artiklassa ja horisontaaliasetuksen 12 artiklassa tarkoitettua neuvontapalvelua antavat Maaseutuviraston valitsemat neuvojat.

Toimeenpanolain 45 §:n 1 momentin mukaan neuvojat valitaan noudattaen, mitä julkisista hankinnoista annetussa laissa (348/2007) säädetään. Neuvojat valitaan ja hyväksytään määräajaksi, joka päättyy Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelman 2014 - 2020 voimassaolon päättyessä. Pykälän 2 momentin mukaan valitsemisen ja hyväksymisen edellytyksenä on, että neuvojalla on neuvontatehtävän laatuun ja laajuuteen nähden riittävä asiantuntemus. Neuvojan tulee lisäksi täyttää lain 46 §:ssä säädetyt kelpoisuusehdot.

Eräistä ohjelmaperusteisista viljelijäkorvauksista annetun lain (1360/2014) 10 §:n 1 momentin mukaan korvausta maatilojen neuvontaan voidaan myöntää maaseutuasetuksen 15 artiklassa ja horisontaaliasetuksen 12 artiklassa tarkoitetusta maatilojen neuvonnasta. Pykälän 3 momentin mukaan korvaus maksetaan maatalouden tukien toimeenpanosta annetun lain (192/2013) 45 §:n mukaisesti hyväksytylle neuvojalle, tai jos tämä on toisen palveluksessa, hänen työnantajalleen.

Maatilojen neuvontapalveluista on säädetty horisontaaliasetuksen 12 - 15 artiklassa ja maaseutuasetuksen 15 artiklassa.

Maaseutuasetuksen 15 artiklan 3 kohdan mukaan tuensaajat, eli neuvontapalvelun tarjoajat, on valittava tarjouspyynnöillä. Valintamenettelyyn on sovellettava julkisia hankintoja koskevaa lainsäädäntöä ja sen on oltava avoin sekä julkisille että yksityisille elimille. Sen on oltava puolueeton ja sen ulkopuolelle on jätettävä hakijat, joihin liittyy eturistiriitoja.

Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston ( maaseuturahasto ) tuesta maaseudun kehittämiseen annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1305/2013 soveltamissäännöistä annetun komission täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 808/2014 (komission täytäntöönpanoasetus) johdanto-osan 7. perustelukappaleen mukaan, jotta valituksi tulisi parhaan vastineen rahoille tarjoava palveluntarjoaja, neuvontapalveluita tarjoavien viranomaisten tai yksiköiden valinnassa olisi noudatettava sovellettavia kansallisia julkisia hankintoja koskevia säännöksiä.

Komission täytäntöönpanoasetuksen 7 artiklan mukaan maaseutuasetuksen 15 artiklan 3 kohdassa tarkoitetuissa tarjouspyynnöissä on noudatettava julkisia hankintoja koskevia sovellettavia unionin ja kansallisia sääntöjä. Niissä on otettava asianmukaisesti huomioon se, missä määrin hakijat täyttävät kyseisessä artiklassa tarkoitetut pätevyysvaatimukset.

Tarjouspyyntö

Maaseutuvirasto on pyytänyt tarjouspyynnöllä tarjouksia Neuvo 2020 - Maatilojen neuvontajärjestelmän mukaisten neuvontapalvelujen tuottamisesta.

Tarjouspyynnössä on todettu, että Neuvo 2020 - Maatilojen neuvontajärjestelmä on osa Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelmaa 2014 - 2020 ( maaseutuohjelma ) ja se perustuu maaseutuasetukseen. Hankittavaa neuvontapalvelua tarjotaan viljelijöille ja ympäristökorvauksiin sisältyvän ympäristösopimuksen tehneille muille maankäyttäjille. Neuvontakäynnit korvataan kilpailutuksessa hyväksytyille neuvojille toteuman mukaisesti.

Tarjouspyynnön mukaan maatilojen neuvontajärjestelmästä on lisäksi säädetty horisontaaliasetuksessa.

Tarjouspyynnössä on todettu, että tarjouskilpailu on avoin sekä julkisille että yksityisille neuvojille. Tarjouskilpailun tavoitteena on löytää palveluntuottajia, jotka täyttävät maaseutuasetuksen 15 artiklan kolmannen kohdan ja horisontaaliasetuksen 13 artiklan ensimmäisen kohdan mukaiset vaatimukset, joiden mukaan neuvojien tulee olla säännöllisesti koulutettuja ja päteviä, ja heillä tulee olla neuvontakokemusta. Neuvontatoiminnan tulee myös olla luotettavaa niillä aloilla, joilla neuvontaa annetaan.

Tarjouspyynnön mukaan hankinta toteutetaan puitejärjestelynä hankintalain mukaisesti ja palveluntarjoajat valitaan puitejärjestelyyn hankintalain 65 §:n mukaisen avoimen menettelyn kautta.

Tarjouspyynnössä on todettu, että puitejärjestely muodostetaan siten, että hankinnan keskeiset ehdot vahvistetaan puitejärjestelyssä. Tarjouspyynnön mukaan erilliset hankinnat tehdään ilman eri kilpailutusta siten, että neuvontapalveluun oikeutettu viljelijä/maankäyttäjä tilaa neuvontapalvelun siltä neuvojalta, jonka arvioi parhaiten vastaavan kysymyksessä olevaan neuvontatarpeeseen. Pääsääntöisesti käytetään lähialueella olevia neuvontapalveluja, mutta perustellusta syystä voidaan käyttää muita neuvojia.

Tarjouspyynnössä on vastikkeen osalta ilmoitettu, että Neuvo 2020 - Maatilojen neuvontajärjestelmän mukaiselle neuvonnalle tullaan säätämään valtioneuvoston asetuksella tuntikorvaus, joka ei sisällä arvonlisäveroa. Maaseutuvirasto edellyttää, että neuvoja sitoutuu antamaan neuvontaa säädetyllä tuntikorvauksella siten, että viljelijän maksettavaksi jää ainoastaan arvonlisäveron määrä.

Tarjouspyynnön mukaan kilpailutus toteutetaan niin sanottuna käänteisenä tarjouskilpailuna, jolloin kokonaistaloudellisen edullisuuden valintaperusteena käytetään ainoastaan laatutekijöitä. Neuvontapalvelun palvelutarpeet huomioon ottaen puitejärjestelyyn valitaan tarjouspyynnön mukaan tarjouskilpailun perusteella kaikki neuvojat, jotka täyttävät tarjouspyynnössä ja sen liitteissä edellytetyt kelpoisuusehdot ja vähimmäisvaatimukset.

Lisäksi tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että hankintapäätös tehdään ehdollisena siten, että hankintapäätöksellä ehdollisesti hyväksytty neuvoja valitaan neuvontajärjestelmään sillä edellytyksellä, että neuvoja suorittaa hyväksytysti tarjouspyynnössä kuvatun erillisen tentin, joka on osa valintamenettelyä.

Tarjouspyynnön liitteenä 2 on ollut tarjouslomake, joka on tullut palauttaa täytettynä jokaisen neuvojan osalta. Tarjouslomakkeen kohdan 7 kysymykset ovat liittyneet muun ohella siihen, hyväksyykö tarjoaja puitesopimusluonnoksessa esitetyt sopimusehdot.

Tarjouspyynnön liitteenä on ollut luonnos puitesopimuksesta, joka tehdään Maaseutuviraston ja palveluntuottajan välillä sen jälkeen, kun palveluntuottaja on hankintapäätöksen mukaisesti tullut valituksi sopimustoimittajaksi puitejärjestelyyn.

Unionin tuomioistuimen tuomio asiassa C-9/17

Korkeimman hallinto-oikeuden tässä asiassa tekemän ennakkoratkaisupyynnön johdosta unionin tuomioistuin on asiassa C-9/17 Tirkkonen antamassaan tuomiossa (EU:C:2018:142) lausunut seuraavaa:

”Julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 31.3.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/18/EY 1 artiklan 2 kohdan a alakohtaa on tulkittava siten, että kyseisessä direktiivissä tarkoitettuna julkista hankintaa koskevana sopimuksena ei ole pidettävä pääasiassa kyseessä olevan kaltaista maatilojen neuvontajärjestelmää, jossa julkinen yksikkö valitsee kaikki talouden toimijat, jotka täyttävät tarjouspyynnössä asetetut soveltuvuusvaatimukset ja jotka ovat suorittaneet hyväksyttävästi kyseisessä tarjouspyynnössä mainitun tentin, vaikka yhtään uutta toimijaa ei voida hyväksyä kyseisen järjestelmän rajattuna voimassaoloaikana.”

Unionin tuomioistuin on lausunut tuomionsa perusteluina muun ohella seuraavaa:

”28 Kuten Euroopan komissio esittää, maatilojen neuvontajärjestelmässä tehdään julkisen yksikön, joka voisi olla direktiivissä 2004/18 tarkoitettu hankintaviranomainen, ja talouden toimijoiden välillä vastikkeellisia sopimuksia, jotka koskevat palvelujen suorittamista, mikä vastaa kyseisen direktiivin 1 artiklan 2 kohdan a alakohdassa mainitun käsitteen 'julkista hankintaa koskeva sopimus' määritelmää.

29 On kuitenkin muistutettava, että direktiivin 2004/18 tarkoituksena oli estää se, että kotimaisia tarjoajia tai ehdokkaita suositaan hankintaviranomaisen tehdessä hankintasopimuksia. Kyseinen vaara liittyy kuitenkin läheisesti yksinoikeuteen, joka seuraa sen toimijan, jonka tarjous on hyväksytty, tai niiden talouden toimijoiden, joiden tarjoukset on hyväksytty, kun kyse on puitejärjestelystä, valinnasta hankintasopimuksen sopimuspuoleksi, mikä on julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyn tarkoitus (ks. vastaavasti tuomio 2.6.2016, Falk Pharma, C-410/14, EU:C:2016:399, 35 ja 36 kohta).

30 Tässä yhteydessä on mainittava unionin tuomioistuimen jo korostaneen, että tarjouksen ja siis sopimuspuolen valinta on osatekijä, joka kuuluu olennaisesti kyseisen direktiivin mukaiseen julkisia hankintoja koskevia sopimuksia koskevaan kehykseen ja näin ollen sen 1 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitettuun käsitteeseen 'julkista hankintaa koskeva sopimus' (ks. vastaavasti tuomio 2.6.2016, Falk Pharma, C-410/14, EU:C:2016:399, 38 kohta).

31 Niinpä sellaisen talouden toimijan, jolle annettaisiin hankintasopimukseen perustuva yksinoikeus, nimeämättä jättämisestä seuraa, ettei hankintaviranomaisen toimintaan tarvitse soveltaa direktiivin 2004/18 täsmällisiä säännöksiä sitä varten, että sitä estettäisiin valitsemasta hankintasopimuksen sopimuspuoli kotimaisia toimijoita suosimalla (ks. vastaavasti tuomio 2.6.2016, Falk Pharma, C-410/14, EU:C:2016:399, 37 kohta).

32 Nyt käsiteltävässä asiassa on näin ollen selvitettävä, valitsiko Maaseutuvirasto yhden tarjouksen kaikista niistä tarjouksista, jotka täyttivät sen tarjouspyynnössään asettamat ehdot.

33 Tässä yhteydessä on mainittava ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenevän, että Maaseutuviraston tarkoituksena oli muodostaa suuri, tietyt edellytykset täyttävistä neuvojista koostuva 'pooli'. Koska Maaseutuvirasto valitsee kaikki kyseiset vaatimukset täyttävät ehdokkaat, on selvää - kuten julkisasiamies esittää ratkaisuehdotuksensa 39 kohdassa - , ettei se tee mitään valintaa hyväksymiskelpoisten tarjousten välillä vaan valvoo ainoastaan, että laadulliset perusteet täyttyvät.

34 Se ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenevä seikka, että pääasiassa kyseessä olevaan maatilojen neuvontajärjestelmään pääsy on rajoitettu alustavaan ajanjaksoon, joka päättyy tentin järjestämishetkellä tai viimeistään lopullisen hankintapäätöksen julkaisemiseen, ja että Tirkkosen kaltaisen neuvojan ei ole tästä syystä mahdollista liittyä kyseiseen maatilojen neuvontajärjestelmään, ei voi saattaa tätä arviointia kyseenalaiseksi.

35 Kuten julkisasiamies esittää ratkaisuehdotuksensa 51 ja 52 kohdassa, sillä, ettei pääasiassa kyseessä olevan kaltainen maatilojen neuvontajärjestelmä ole 2.6.2016 annetun tuomion Falk Pharma (C-410/14, EU:C:2016:399) taustalla olevasta asiayhteydestä poiketen jatkuvasti avoinna kiinnostuneille talouden toimijoille, ei näet ole merkitystä. Nyt käsiteltävässä asiassa ratkaiseva osatekijä liittyy siihen, ettei hankintaviranomainen maininnut mitään hankintasopimuksen tekoperustetta, jolla hyväksymiskelpoisia tarjouksia olisi voitu verrata ja asettaa järjestykseen. Tällaisen osatekijän, joka 2.6.2016 annetun tuomion Falk Pharma (C-410/14, EU:C:2016:399) 38 kohdan mukaan kuuluu olennaisesti julkisia hankintoja koskevia sopimuksia koskevaan kehykseen, puuttuessa pääasiassa kyseessä olevan kaltainen maatilojen neuvontajärjestelmä ei voi olla direktiivin 2004/18 1 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitettu julkista hankintaa koskeva sopimus.

36 Lisäksi on muistutettava, että siinäkin tapauksessa, että tarjoajien soveltuvuuden tarkistaminen ja sopimuspuolen valinta tapahtuisi samanaikaisesti, kyseisiä kahta toimenpidettä on pidettävä kahtena erillisenä toimenpiteenä, joihin sovelletaan eri oikeussääntöjä (ks. vastaavasti tuomio 20.9.1988, Beentjes, 31/87, EU:C:1988:422, 15 ja 16 kohta ja tuomio 24.1.2008, Lianakis ym., C-532/06, EU:C:2008:40, 26 kohta).

37 Niinpä 'hankintasopimuksen tekoperusteina' ei voida pitää perusteita, joilla ei pyritä yksilöimään kokonaistaloudellisesti edullisinta tarjousta vaan jotka liittyvät lähinnä sen arvioimiseen, kykenevätkö tarjoajat täyttämään kyseisen sopimuksen. Perusteiden, jotka koskevat lähinnä kokemusta, pätevyyttä ja resursseja, joilla voidaan taata kyseisen sopimuksen asianmukainen täyttäminen, on nimittäin katsottu liittyvän tarjoajien kykyyn täyttää kyseinen sopimus, eikä niiden ole katsottu olevan 'hankintasopimuksen tekoperusteita', vaikka hankintaviranomainen olisi luokitellut ne sellaisiksi (ks. vastaavasti tuomio 24.1.2008, Lianakis ym., C-532/06, EU:C:2008:40, 30 ja 31 kohta).

38 Tähän päätelmään ei vaikuta ratkaisu, joka omaksuttiin 26.3.2015 annetussa tuomiossa Ambisig (C-601/13, EU:C:2015:204, 31 - 34 kohta), jossa unionin tuomioistuin totesi olennaisilta osin, että julkisia hankintoja koskevan sopimuksen täyttämisestä vastaavan työryhmän jäsenten pätevyys ja kokemus voivat sisältyä sopimuksen tekoperusteena hankintailmoitukseen tai tarjouspyyntöasiakirjoihin, koska julkista hankintaa koskevan sopimuksen täyttämisen laadukkuus voi riippua ratkaisevasti sopimusta täyttävien henkilöiden ammatillisista ansioista, jotka muodostuvat heidän ammattikokemuksestaan ja heidän koulutuksestaan, varsinkin silloin, kun hankinnan kohteena oleva suoritus on immateriaalinen ja koostuu koulutus- ja neuvontapalveluista.

39 Tätä arviointia on kuitenkin tarkasteltava kyseiseen tuomioon johtaneen asian olosuhteiden valossa eli siinä valossa, että hankintaviranomainen valitsi useista hyväksymiskelpoisista tarjouksista tarjouksen, jonka se aikoi hyväksyä. Pääasiasta poiketen hankintaviranomainen tosiasiallisesti vertaili 26.3.2015 annettuun tuomioon Ambisig (C-601/13, EU:C:2015:204, 11, 13 ja 28 - 34 kohta) johtaneessa asiassa hyväksymiskelpoisia tarjouksia yksilöidäkseen kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen. Viimeksi mainitussa asiassa ehdotetun työryhmän kokemus oli tarjouksen olennainen ominaisuus eikä pelkästään tarjoajien soveltuvuuden arviointiperuste.

40 Edellä esitetystä arvioinnista seuraa, ettei Maaseutuviraston julkaisemassa tarjouspyynnössä mainittuja vaatimuksia voida pitää direktiivissä 2004/18 tarkoitettuina hankintasopimuksen tekoperusteina.

41 Esitettyyn kysymykseen on kaiken edellä esitetyn perusteella vastattava, että direktiivin 2004/18 1 artiklan 2 kohdan a alakohtaa on tulkittava siten, että kyseisessä direktiivissä tarkoitettuna julkista hankintaa koskevana sopimuksena ei ole pidettävä pääasiassa kyseessä olevan kaltaista maatilojen neuvontajärjestelmää, jossa julkinen yksikkö valitsee kaikki talouden toimijat, jotka täyttävät tarjouspyynnössä asetetut soveltuvuusvaatimukset ja jotka ovat suorittaneet hyväksyttävästi kyseisessä tarjouspyynnössä mainitun tentin, vaikka yhtään uutta toimijaa ei voida hyväksyä kyseisen järjestelmän rajattuna voimassaoloaikana.”

Oikeudellinen arviointi

Unionin tuomioistuimen tässä asiassa antaman tuomion mukaan hankintadirektiivissä tarkoitettuna julkista hankintaa koskevana sopimuksena ei ole pidettävä nyt kyseessä olevan kaltaista maatilojen neuvontajärjestelmää, jossa julkinen yksikkö valitsee kaikki talouden toimijat, jotka täyttävät tarjouspyynnössä asetetut soveltuvuusvaatimukset ja jotka ovat suorittaneet hyväksyttävästi kyseisessä tarjouspyynnössä mainitun tentin, vaikka yhtään uutta toimijaa ei voida hyväksyä kyseisen järjestelmän rajattuna voimassaoloaikana.

Unionin tuomioistuin on tuomiossaan muun ohella katsonut, ettei kysymys ole julkista hankintaa koskevasta sopimuksesta, koska Maaseutuvirasto ei ole ilmoittanut tarjouspyynnössä hankintadirektiivissä tarkoitettuja hankintasopimuksen tekoperusteita, joilla tarjouksia olisi voitu vertailla ja asettaa järjestykseen.

Unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisu huomioon ottaen korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei Maaseutuviraston näin toteutetussa neuvontapalvelua koskevassa järjestelyssä ole kysymys hankintalaissa tarkoitetusta julkisesta hankinnasta, jota koskevan valituksen tutkiminen kuuluisi markkinaoikeuden toimivaltaan. Markkinaoikeuden olisi näin ollen tullut jättää Tirkkosen valitus tutkimatta. Tämän vuoksi markkinaoikeuden päätös on kumottava.

Kun otetaan huomioon, että Maaseutuvirasto on perustellut päätöstään Tirkkosen tarjouksen poissulkemisesta yksinomaan hankintalakiin tukeutuen, myös Maaseutuviraston päätös on kumottava. Valituksenalainen asia palautetaan Maaseutuvirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Taina Pyysaari ja Timo Räbinä. Asian esittelijä Hannamaria Nurminen.