11.3.2014

Päätös, josta valitetaan

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 1.7.2013 nro 13/0405/2

Asian aikaisempi käsittely

Lempäälän kunnan sivistystoimen talouspäällikkö on päätöksellään 13.6.2012 (§ 29) hylännyt A:n hakemuksen vuonna 2003 syntyneen B:n ottamisesta L:n koulun iltapäivätoimintaan. Päätöksessä on viitattu aamu- ja iltapäivätoiminnan toimintasuunnitelmaan, jonka mukaan harjaantumisluokkien (EHA 1) oppilaiden aamu- ja iltapäivätoiminnan järjestää sosiaalitoimen alainen vammaispalvelut. B:n tarvitseman iltapäivätoiminnan järjestää vammaispalvelut.

Päätökseen liitetyn oikaisuvaatimusohjeen mukaan päätökseen voi hakea muutosta Lempäälän sivistyslautakunnalle tehtävällä oikaisuvaatimuksella.

Sivistyslautakunta on 14.8.2012 (§ 3) hylännyt A:n oikaisuvaatimuksen edellä mainitusta sivistystoimen talouspäällikön päätöksestä.

Sivistyslautakunnan päätökseen liitetyn valitusosoituksen mukaan päätökseen saa hakea muutosta kunnallisvalituksella Hämeenlinnan hallinto-oikeudelta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on jättänyt tutkimatta A:n valituksen Lempäälän sivistyslautakunnan päätöksestä 14.8.2012 (§ 3) ja poistanut mainitun sivistyslautakunnan päätöksen sekä sivistystoimen talouspäällikön päätökseen 13.6.2012 (§ 29) liitetyn valitusosoituksen, oikeastaan oikaisuvaatimusohjeen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Perusopetuslain 42 §:ssä (477/2003) on lueteltu ne mainitun lain nojalla tehdyt päätökset, joihin haetaan muutosta hallintovalituksin. Hallituksen esityksessä 205/2002 vp (sivu 26) pykälän 5 momenttiin ehdotettiin sisällytettäväksi momentin aiempaa sanamuotoa (628/1998) vastannut virke, jonka mukaan muuhun kuin pykälässä säädettyyn perusopetuslain ja sen nojalla annetun asetuksen perusteella tehtyyn nimettyä oppilasta koskevaan päätökseen ei saisi hakea muutosta valittamalla. Virke poistettiin momentista perustuslakivaliokunnan lausunnosta 70/2002 vp ja sivistysvaliokunnan mietinnöstä 18/2002 vp ilmenevin perustein. Voimassa olevassa muodossaan pykälä ei näin ollen sisällä yleistä kieltoa valittaa muista kuin pykälässä mainituista nimettyä oppilasta koskevista päätöksistä. Kurinpidon osalta valitusoikeutta on rajoitettu yksilöidysti siten kuin pykälän 1 momentista ilmenee.

Perusopetuslain 42 §:ssä ei mainita niiden päätösten joukossa, joihin muutosta haetaan hallintovalituksin, päätöstä, joka koskee hakemusta oppilaan osallistumisesta iltapäivätoimintaan. Pykälään ei liioin sisälly valituskieltoa, joka estäisi valittamisen tällaisesta päätöksestä.

Näin ollen päätöksestä voidaan valittaa kuntalain ja hallintolainkäyttölain yleisten säännösten mukaan. Kuntalain 88 §:n yleissäännön mukaan kunnan viranomaisen päätökseen haetaan muutosta kunnallisvalituksin. Tämän mukaisesti sivistystoimen talouspäällikön päätökseen tulisi hakea muutosta kuntalain mukaisin kunnallisvalituksin.

Perusopetuslain 42 §:n 1 momentissa ja 2 momentissa on tarkoitettu alun perin säätää yksittäistä oppilasta koskevien päätösten osalta valituslajiksi hallintovalitus. Muutoksenhaku muiden kuin yksittäistä oppilasta koskevien päätösten osalta on tarkoitettu jättää yleissäännösten varaan. Valitustie on tarkoitettu järjestää niin, että pykälän 1 momentissa luetelluista opintososiaalisia etuja ja kurinpitoa koskevista päätöksistä valitetaan hallinto-oikeuteen ja lähinnä pedagogista tarkoituksenmukaisuutta koskevista päätöksistä lääninhallitukseen (hallituksen esitys 86/1997 vp, perusopetuslain 42 §:n yksityiskohtaiset perustelut). Edellä selostetun myöhemmän lainmuutoksen (477/2003) valmisteluaineistosta (hallituksen esitys 205/2002 vp, perustuslakivaliokunnan lausunto 70/2002 vp, sivistysvaliokunnan mietintö 18/2002 vp) ei ilmene, että säännöksen alkuperäistä yleisperiaatetta olisi ollut tarkoitus muuttaa.

Nyt kysymyksessä oleva iltapäivätoimintaan pääsemistä koskevaan hakemukseen annettu päätös koskee yksittäistä oppilasta. Perusopetuslain 48 b §:n mukaan kunta voi järjestää ja hankkia tämän lain mukaista aamu- ja iltapäivätoimintaa. Jos kunta järjestää tai hankkii tämän lain mukaista aamu- ja iltapäivätoimintaa, tulee sitä tarjota kunnassa toimivien koulujen ensimmäisen ja toisen vuosiluokan oppilaille sekä muiden vuosiluokkien osalta 17 §:n 2 momentissa tarkoitetuille oppilaille kunnan päättämässä laajuudessa.

B on autistinen tyttö, jolla on pidennetty oppivelvollisuus. Sivistystoimen talouspäällikkö on päätöksessään 13.6.2012 § 29 viitannut aamu- ja iltapäivätoiminnan toimintasuunnitelmaan, jonka mukaan harjaantumisluokkien (EHA 1) oppilaiden aamu- ja iltapäivätoiminnan järjestää sosiaalitoimen alainen vammaispalvelut.

Tässä tapauksessa päätös iltapäivätoimintaan ottamisesta voidaan asia­sisällöltään rinnastaa perusopetuslain 17 §:n erityistuen antamista koskevaan päätökseen, jossa arvioidaan lähinnä päätöksen pedagogista asianmukaisuutta. Tähän nähden muutoksenhakusäännöksiä on tulkittava niin, että esillä olevasta sivistystoimen talouspäällikön päätöksestä haetaan muutosta hallintovalituksin aluehallintovirastolta siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Näin ollen sivistystoimen talouspäällikön päätökseen liitetty valitusosoitus (oikeastaan oikaisuvaatimusosoitus) ja sivistyslautakunnan päätös on poistettava ja valitus jätettävä tutkimatta.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perustuslaki 21 § 1 momentti

Hallintolainkäyttölaki 4 ja 5 §

Perusopetuslaki 42 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ulla-Maarit Heljasvuo, Tiina Hyvärinen ja Paula Pihlava, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Lempäälän kunnanhallitus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja hallinto-oikeus tutkii valituksen.

Sivistyslautakunta on esittänyt vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Aamu- ja iltapäivätoiminnasta säädetään perusopetuslain (628/1998) 8 a luvussa (1136/2003). Perusopetuslain 1 §:n (1136/2003) 4 momentin mukaan muista perusopetuslain säännöksistä aamu- ja iltapäivätoimintaan sovelletaan 40, 41 ja 43 §:n sekä 44 §:n 2 ja 3 momentin säännöksiä. Perusopetuslain 8 a luku ei sisällä aamu- ja iltapäivätoimintaan ottamista koskevia muutoksenhakusäännöksiä eikä toisaalta myöskään muutoksenhakukieltoa.

Perusopetuslain 42 §:ssä (1444/2009) säädetään niistä yksittäistä oppilasta koskevista päätöksistä, joista valitus voidaan tehdä hallintolainkäyttölain mukaisena hallintovalituksena joko hallinto-oikeuteen tai aluehallintovirastoon. Perusopetuslain 1 §:n 4 momentin mukaan perusopetuslain muutoksenhakua koskevaa 42 §:ää ei sovelleta perusopetuslain mukaiseen aamu- ja iltapäivätoimintaan. Perusopetuslain 42 §:ssä ei myöskään säädetä oppilaan aamu- ja iltapäivätoimintaan ottamista koskevasta valitusoikeudesta tai -kiellosta. Aamu- ja iltapäivätoiminta ja perusopetuslain 17 §:ssä (642/2010) säädetty erityisen tuen järjestäminen ovat kaksi eri asiaa. Aamu- ja iltapäivätoiminta ei kuulu opetukseen, vaikka siitä säädetäänkin perusopetuslaissa. Näin ollen oppilaan aamu- ja iltapäivätoimintaan ottamista koskevaa päätöstä ei voida rinnastaa perusopetuslain 17 §:ssä säädettyyn erityisen tuen järjestämistä koskevaan päätökseen, josta perusopetuslain 42 §:n mukaan voidaan valittaa hallintovalituksin ensi asteessa aluehallintovirastoon.

Perusopetuslaissa ei säädetä muutoksenhausta tai muutoksenhakukiellosta perusopetuslain mukaiseen aamu- ja iltapäivätoimintaan ottamista koskevaan päätökseen. Näin ollen kunnan viranomaisen aamu- ja iltapäivätoimintaan ottamista koskevaan päätökseen haetaan muutosta siten kuin kuntalaissa säädetään.

Käsitellessään perusopetuslain mukaista aamu- ja iltapäivätoimintaa koskevaa hallituksen esitystä (HE 57/2007 vp) hallintovaliokunta kiinnitti huomiota toimintaan ottamista koskevan muutoksenhakusäännöksen puuttumiseen (HaVL 8/2003 vp). Sivistysvaliokunta totesi hallintovaliokunnan esittämän huomion johdosta toimintaan ottamista koskevan muutoksenhaun tapahtuvan kuntalain säännösten mukaan eikä muutoksenhakukieltoa ole (SiVM 2/2003 vp).

Myös Suomen Kuntaliiton aamu- ja iltapäivätoiminnan järjestämistä koskevan yleiskirjeen (12/80/2004) mukaan aamu- ja iltapäivätoiminnan järjestämistä koskeviin päätöksiin haetaan muutosta kuntalain mukaisesti.

Lempäälän kunnan sivistystoimen talouspäällikön päätökseen 13.6.2012 (§ 29) oli liitetty ohjeet kuntalain mukaisen oikaisuvaatimuksen tekemiseen. Sivistyslautakunta on tehnyt oikaisuvaatimuksen johdosta päätöksen 14.8.2012 (§ 3), johon oli liitetty kunnallisvalitusosoitus hallinto-oikeudelle. Lempäälän kunta on muutoksenhaun osalta toiminut lainmukaisesti, minkä vuoksi hallinto-oikeuden olisi tullut tutkia sille tehty kunnallisvalitus.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut kunnanhallituksen valituksen Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöksestä. Päätös kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

1. Sovellettavat oikeusohjeet

1.1 Perusopetuslain säännökset

Perusopetuslain 1 §:n (1136/2003) 4 momentin mukaan aamu- ja iltapäivätoiminnasta säädetään lain 8 a luvussa. Muista mainitun lain säännöksistä aamu- ja iltapäivätoimintaan sovelletaan sen 40, 41 ja 43 §:n sekä 44 §:n 2 ja 3 momentin säännöksiä.

Perusopetuslain 48 b §:n 2 momentin mukaan aamu- ja iltapäivätoimintaan tulee hakea kunnan edellyttämällä tavalla. Kunnan tulee etukäteen ilmoittaa aamu- ja iltapäivätoiminnan järjestämispaikoista, toiminnan alkamis- ja päättymisajankohdasta sekä siitä, miten sen järjestämään tai hankkimaan aamu- ja iltapäivätoimintaan haetaan. Otettaessa lapsia aamu- ja iltapäivätoimintaan heihin on sovellettava yhdenvertaisia valintaperusteita.

Perusopetuslain 42 §:n (1444/2009) 1 ja 2 momentissa on säädetty muutoksenhausta siinä mainittuihin yksittäistä oppilasta koskeviin päätöksiin niin, että 1 momentissa luetelluista opintososiaalisia etuja ja kurinpitoa koskevista päätöksistä valitetaan hallinto-oikeuteen ja 2 momentissa tarkoitetuista lähinnä pedagogista tarkoituksenmukaisuutta koskevista päätöksistä aluehallintovirastoon. Pykälän 2 momentin 2 kohdan (642/2010) mukaan päätökseen haetaan muutosta valittamalla aluehallintovirastolta siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään, jos päätös koskee 17 §:ssä tarkoitetun erityisen tuen järjestämistä.

Hallintovaliokunta on hallituksen esityksestä muun ohella laiksi perusopetuslain muuttamiseksi (HE 57/2003 vp) antamassaan lausunnossa (HaVL 8/2003 vp) muutoksenhaun osalta lausunut seuraavaa:

"Otettaessa lapsia aamu- ja iltapäivätoimintaan heihin on sovellettava yhdenvertaisia valintaperusteita (ehdotetun perusopetuslain 48 b §:n 1 momentti). Esityksessä ei käsitellä muutoksenhakua. Mahdollisesti on ajateltu, että kunta kaikissa tilanteissa valitsee lapset toimintaan ja että muutoksenhaku perustuu tämän vuoksi kuntalakiin. Valinnasta päättämistä ei valiokunnan mielestä ole säännelty selkeästi. Valiokunta kiinnittääkin sivistysvaliokunnan huomiota muutoksenhakukysymykseen."

Hallintovaliokunnan mainitsema ehdotettu säännös otettiin mainitun pykälän 2 momenttiin.

Sivistysvaliokunta on edellä mainitusta hallituksen esityksestä antamassaan mietinnössä (SiVM 2/2003 vp) puolestaan todennut muutoksenhaun osalta, että perusopetuslain 48 b §:n 2 momentin mukaan kunta vastaa siitä, että sen hankkimat palvelut järjestetään perusopetuslain mukaisesti. Hallituksen esityksen valmistelun lähtökohtana on ollut, että kunta valitsee aamu- ja iltapäivätoimintaan otettavat lapset silloinkin, kun se hankkii palvelut tai osan niistä muulta palvelujen tuottajalta. Muutoksenhaku määräytyy kuntalain säännösten mukaan, eikä muutoksenhakukieltoa ole.

Sivistysvaliokunnan mainitsemasta ehdotetusta 2 momentista tuli 3 momentti.

1.2 Kuntalain säännökset

Kuntalain 88 §:n mukaan lain 11 luvun säännöksiä sovelletaan oikaisuvaatimuksen tekemiseen ja kunnallisvalitukseen kunnan ja kuntayhtymän viranomaisen päätöksestä, jollei erikseen lailla toisin säädetä. Jos päätökseen voidaan muun lain nojalla hakea muutosta kunnallisvalituksin, ei lain 89 §:ää sovelleta.

Kuntalain 89 §:n (1375/2007) 1 momentin mukaan kunnanhallituksen ja lautakunnan, niiden jaoston sekä niiden alaisen viranomaisen päätökseen tyytymätön voi tehdä kirjallisen oikaisuvaatimuksen. Päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla. Pykälän 2 momentin mukaan oikaisuvaatimus tehdään 1 momentissa tarkoitetun toimielimen ja sen jaoston sekä sen alaisen viranomaisen päätöksestä asianomaiselle toimielimelle.

Kuntalain 90 §:n 1 momentin mukaan valtuuston ja kuntayhtymän 81 §:n 1 momentissa tarkoitetun toimielimen päätökseen sekä kunnanhallituksen, lautakunnan ja johtokunnan oikaisuvaatimuksen johdosta antamaan päätökseen haetaan muutosta kunnallisvalituksella hallinto-oikeudelta.

2. Asiakirjoista saatu selvitys

Vuonna 2003 syntyneen B:n huoltaja A on 10.6.2012 päivätyllä hakemuksella ilmoittanut B:n L:n koulun maksulliseen iltapäivätoimintaan. B:llä on pidennetty oppivelvollisuus ja hän on lukuvuonna 2012 - 2013 ollut EHA1-luokalla. Hänellä on äidin mukaan diagnosoitu lapsuusiän autismi sekä lievä kehitysvamma.

Sivistystoimen talouspäällikkö on päätöksellään 13.6.2012 hylännyt A:n hakemuksen, koska harjaantumisluokkien (EHA 1) oppilaiden aamu- ja iltapäivätoiminnan järjestää sosiaalitoimen alainen vammaispalvelut. Sivistyslautakunnan hylättyä A:n oikaisuvaatimuksen hallinto-oikeus on jättänyt hänen kunnallisvalituksensa tutkimatta.

3. Oikeudellinen arviointi

Asiassa on ratkaistava, olisiko hallinto-oikeuden tullut tutkia A:n kunnallisvalitus. Asiassa on kysymys oikeasta muutoksenhakutiestä päätökseen, joka koskee perusopetuslain 48 b §:n 2 momentissa tarkoitettua ottamista perusopetuslain mukaiseen iltapäivätoimintaan.

Hallinto-oikeus on selostettuaan perusopetuslain 42 §:n säännöksiä ja niiden esitöitä todennut tarkoituksena alun perin olleen, että yksittäistä oppilasta koskevien päätösten valituslajiksi säädettäisiin hallintovalitus siten, että opintososiaalisia etuja ja kurinpitoa koskevista päätöksistä valitettaisiin hallinto-oikeuteen ja lähinnä pedagogista tarkoituksenmukaisuutta koskevista päätöksistä silloiseen lääninhallitukseen. Hallinto-oikeus on katsonut, että päätös iltapäivätoimintaan ottamisesta voidaan asiasisällöltään rinnastaa perusopetuslain 17 §:ssä tarkoitetun erityistuen antamista koskevaan päätökseen, jossa arvioidaan lähinnä päätöksen pedagogista tarkoituksenmukaisuutta. Hallinto-oikeus on tulkinnut muutoksenhakusäännöksiä siten, että talouspäällikön päätökseen haetaan muutosta hallintovalituksin aluehallintovirastolta.

Perusopetuslain 42 §:ssä ei ole säädetty muutoksenhausta aamu- ja/tai iltapäivätoimintaan ottamista koskevaan päätökseen. Pykälä ei voimassa olevassa muodossaan myöskään sisällä yleistä kieltoa valittaa muista kuin pykälässä mainituista nimettyä oppilasta koskevista päätöksistä. Kuntalain säännösten mukaisena yleisenä periaatteena on, että kunnan viranomaisen päätökseen haetaan muutosta kunnallisvalituksin, kuten hallinto-oikeuskin on todennut.

Asiassa on kuitenkin vielä ratkaistava, onko hallinto-oikeudella ollut mainitsemillaan perusteilla oikeus tulkita muutoksenhakusäännöksiä siten, että kysymykseen tulisi hallintovalitus lääninhallituksen sijaan tulleeseen aluehallintovirastoon.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, ettei talouspäällikön ratkaisemassa asiassa ole ollut kysymys perusopetuslain 17 §:ssä tarkoitetusta erityisen tuen antamisesta, vaan perusopetuslain 48 b §:ssä tarkoitetusta hakemuksesta. Kysymyksessä olevien muutoksenhakusäännösten sanamuodon ja niiden esitöissä ilmaistun yksiselitteisen käsityksen mukaan muutoksenhakukeino on kuntalain mukainen oikaisuvaatimus ja kunnallisvalitus. Kun lisäksi otetaan huomioon, että hallinto-oikeuden muutoksenhakusäännösten soveltamisesta esittämä tulkinta johtaisi samanlaisia päätöksiä (aamu- ja iltapäivätoimintaan ottaminen) koskevien muutoksenhakukeinojen ja -reittien eriytymiseen, ei hallinto-oikeuden omaksumaa tulkintaa voida pitää tästäkään syystä oikeana. Perusopetuslain säännöksiä ei voida tulkita niin, että se johtaisi siihen, että muutoksenhakutie määräytyisi eri tavalla siitä riippuen, onko kysymys oppilaasta, jolle on tehty erityistä tukea koskeva päätös, vai muusta perusopetuslain 48 b §:ssä tarkoitetusta oppilaasta.

Koska A on sivistystoimen talouspäällikön ja sivistyslautakunnan päätöksiin liitettyjen laillisten muutoksenhakuohjeiden mukaisesti vaatinut ensin sivistyslautakuntaa oikaisemaan talouspäällikön päätöksen sekä sen jälkeen valittanut sivistyslautakunnan oikaisuvaatimuksen johdosta tekemästä päätöksestä edelleen hallinto-oikeuteen, hallinto-oikeuden ei olisi mainitsemillaan perusteilla tullut jättää valitusta tutkimatta.

A:n alaikäisen lapsensa B:n huoltajana tekemän valituksen käsittely kuuluu hallinto-oikeuden toimivaltaan kunnallisvalituksena. Koska hallinto-oikeudella on ollut asiasta toinen käsitys, hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja asia palautettava hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Anne E. Niemi, Eija Siitari, Tuomas Lehtonen ja Outi Suviranta. Asian esittelijä Riitta Kreula.