5.12.2013

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 10.8.2012 nro 12/0753/2

Asian aikaisempi käsittely

Etelä-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualue on päätöksellään 8.9.2011 (dnro ESAVI/94/05.13.00.08/2011) määrännyt Metsähallituksen maksamaan tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä annetussa laissa (1233/2006, tilaajavastuulaki) tarkoitettua laiminlyöntimaksua 2 000 euroa ja 7 800 euroa eli yhteensä 9 800 euroa Sauron Grupp Oü:n kanssa 18.5.2010 ja 15.7.2010 tehtyihin sopimuksiin liittyen.

Metsähallitus on hallinto-oikeudelle toimittamassaan valituksessa vaatinut, että Etelä-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualueen päätös kumotaan ja määrätyt laiminlyöntimaksut poistetaan.

Metsähallitus on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Taimikon harvennustyö on tyypillisesti työvoimavaltaista käsityötä, jossa työvoima saattaa vaihtua urakoinnin aikana ja sopimuksen solmimisen jälkeen ennen töiden alkamista. Metsähallituksessa on noudatettu menettelyä, jossa kilpailutuksen voittaneen yrityksen kanssa tehdään kirjallinen sopimus mahdollisuuksien mukaan heti kilpailutuksen tuloksen lainvoimaisesti ratkettua. Lisäksi ennen töiden alkamista sovitaan suullisesti kaikkien tilaajavastuulain mukaisten selvitysten hankkimisesta. Metsähallitus ei ole rikkonut tilaajavastuulain mukaista selvitysvelvollisuuttaan, kun se on noudattanut kirjallista ja sitä täydentävää suullista sopimusmenettelyä.

Metsähallitus on kieltänyt Sauron Grupp Oü:tä aloittamasta töitä ilman A 1 -todistuksia. Metsähallituksen saatua viisi A 1 -todistusta yhtiö sai luvan töiden aloittamiselle näiden henkilöiden voimin kummallakin sopimusalueella. Muista työntekijöistä Metsähallituksella ei ole ollut tietoa eikä olisi voinutkaan olla, koska Sauron Grupp Oü:n työntekijät ovat tehneet työtä valtion metsissä, joissa ei ole ollut Metsähallituksen työntekijöitä tai työnjohtoa ja jotka eivät ole Metsähallituksen tiloja tai työkohteita.

Aluehallintoviraston tarkastuksessa Sauron Grupp Oü:n työmaalta havaitut työntekijät ovat aloittaneet työnsä Metsähallituksen tietämättä ja ilman edellytettyä lupaa. Metsähallitukselle, jonka vastuulle asia ei kuulu, ei ole voitu tämän vuoksi määrätä laiminlyöntimaksua. Tilaajavastuulaista ei johdu velvollisuutta valvoa töiden aloittamisen jälkeen työmaata, jolla ulkomaalaiset työntekijät työskentelevät.

Verovelkatodistusta ei ole vaadittu urakoitsijalta, koska yritys oli juuri ennen sopimusten tekemistä merkitty Suomessa ennakkoperintärekisteriin. Ennakkoperintärekisteriin merkitsemisen ajankohdasta on voinut päätellä luotettavasti, ettei yhtiöllä ole voinut olla verovelkaa. Metsähallituksen edustaja on varmistanut Rovaniemen verotoimistosta, että noudatettava menettely yhtiön verojen maksamisesta on oikea ja tarvittava selvitys riittävä.

Asiassa ei ole edes väitetty, että Sauron Grupp Oü olisi laiminlyönyt velvoitteitaan ja että sen toimista olisi syntynyt vahinkoa. Mikäli vastoin Metsähallituksen käsitystä katsottaisiin, että joiltain osin laiminlyöntejä olisi ollut, niiden laatu ja laajuus on vähäistä pienempi. Laiminlyönnit johtuvat seikoista, jotka ovat olleet riippumattomia Metsähallituksen omista toimista.

Etelä-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualue on antanut lausunnon, jossa se on vaatinut valituksen hylkäämistä.

Metsähallitus on antanut vastaselityksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt valituksen.

Hallinto-oikeus on lausunut päätöksensä perusteluina seuraavaa:

Sovellettavat keskeiset oikeusohjeet

Tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä annetun lain (tilaajavastuulaki) 5 §:n 1 momentin mukaan ennen kuin tilaaja tekee sopimuksen vuokratun työntekijän käytöstä tai alihankintasopimukseen perustuvasta työstä, tilaajan on pyydettävä sopimuspuolelta ja tämän on annettava tilaajalle: 1) selvitys siitä, onko yritys merkitty ennakkoperintälain (1118/1996) mukaiseen ennakkoperintärekisteriin ja työnantajarekisteriin sekä arvonlisäverolain (1501/1993) mukaiseen arvonlisävelvollisten rekisteriin; 2) kaupparekisteriote; 3) todistus verojen maksamisesta tai verovelkatodistus taikka selvitys siitä, että verovelkaa koskeva maksusuunnitelma on tehty; 4) todistukset eläkevakuutusten ottamisesta ja eläkevakuutusmaksujen suorittamisesta tai selvitys siitä, että erääntyneitä eläkevakuutusmaksuja koskeva maksusopimus on tehty; sekä 5) selvitys työhön sovellettavasta työehtosopimuksesta tai keskeisistä työehdoista.

Hallituksen esityksen (HE 114/2006 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on edellä mainitun 5 §:n 1 momentin kohdalla todettu, että tiedot olisi hankittava ennen kuin tilaaja tekee sopimuksen vuokratyöntekijän käytöstä tai alihankintasopimukseen perustuvasta työstä. Jos tilaaja kuitenkin hankkisi kyseessä olevat tiedot myöhemmin, katsottaisiin selvitysvelvollisuus laiminlyödyksi, ellei sopimuksessa ole purkavaa ehtoa siltä varalta, että tilaaja ei olisi tietojen perusteella tehnyt sopimusta. Tiedot ja selvitykset voitaisiin antaa alkuperäisinä tai kopioina tai tilaajan tulisi ottaa niistä kopiot.

Tilaajavastuulain 5 §:n 2 momentin mukaan, jos vuokratun työntekijän työnantajana tai alihankintasopimuksen sopimuspuolena toimii ulkomainen yritys, yrityksen on toimitettava 1 momentissa tarkoitetut vastaavat tiedot yrityksen sijoittautumismaan lainsäädännön mukaisella rekisteriotteella tai vastaavalla todistuksella tai muulla yleisesti hyväksytyllä tavalla.

Tilaajavastuulain 5 §:n 4 momentin 2, 3 ja 4 kohdan mukaan tilaajan ei tarvitse pyytää edellä mainittuja 5 §:n 1 momentissa tarkoitettuja selvityksiä ja todistuksia, jos hänellä on perusteltu syy luottaa sopimuspuolen täyttävän lakisääteiset velvoitteensa sillä perusteella, että sopimuspuolen toiminta on vakiintunutta, tilaajan ja sopimuspuolen sopimussuhdetta voidaan pitää vakiintuneena aikaisempien sopimussuhteiden johdosta taikka luottamukseen on näihin tai momentin 1 kohdassa tarkoitettuun perusteeseen rinnastettava syy.

Tilaajavastuulain 7 §:n 1 momentin mukaan tämän lain nojalla esitetyt tiedot, todistukset ja selvitykset eivät saa olla kolmea kuukautta vanhempia.

Tilaajavastuulain 9 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan tilaaja on velvollinen maksamaan laiminlyöntimaksua, jos tilaaja on laiminlyönyt 5 §:ssä tarkoitetun selvitysvelvollisuuden. Saman pykälän 2 momentin mukaan laiminlyöntimaksun suuruudeksi määrätään vähintään 1 600 euroa ja enintään 16 000 euroa. Pykälän 3 momentin mukaan laiminlyöntimaksun suuruutta määrättäessä otetaan huomioon selvitysvelvollisuuden rikkomisen aste, laatu ja laajuus sekä tilaajan ja tämän sopimuspuolen välisen sopimuksen arvo. Laiminlyöntimaksua alentavana tekijänä otetaan huomioon tilaajan pyrkimys estää tai poistaa laiminlyönnin vaikutukset ja sitä korottavana tekijänä tilaajan laiminlyönnin toistuvuus, suunnitelmallisuus ja muut olosuhteet. Pykälän 4 momentin mukaan laiminlyöntimaksu voidaan jättää määräämättä tai määrätä maksettavaksi vähimmäismäärää pienempänä, jos tekoa voidaan pitää vähäisenä ja maksun määräämättä jättäminen tai määrääminen vähimmäismäärää pienempänä on kohtuullista olosuhteet huomioon ottaen.

Asiassa saatu selvitys ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

Etelä-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualue oli 29.9.2010 tehnyt työmaakäynnin Kittilän Vesmajärven alueelle taimikon harvennustyömaalle. Tarkastustilaisuus on pidetty 30.11.2010. Tarkastuksesta on laadittu tarkastuskertomus 13.1.2011 numero 10/6940. Tarkastuskertomuksen ja valituksenalaisen päätöksen mukaan Metsähallitus oli 18.5.2010 tehnyt Sauron Grupp Oü:n kanssa määräaikaisen sopimuksen aliurakointina tehtävästä taimikon harvennuksesta 64,2 hehtaarin alalla Tornionlaakson alueella ajalle 4.6.2010 - 31.12.2010. Työt on aloitettu Tornionlaaksossa syyskuussa. Lisäksi Metsähallitus oli 15.7.2010 tehnyt Sauron Grupp Oü:n kanssa määräaikaisen sopimuksen Kittilän Vesmajärven työmaalla suoritettavasta taimikon harvennuksesta 344 hehtaarin alalla ajalle 31.5.2010 - 31.12.2010. Nämä työt ovat alkaneet heinäkuun puolivälissä. Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan samat työntekijät ovat voineet työskennellä molemmilla työmailla. Sopimukset ovat ylittäneet arvoltaan tilaajavastuulain 4 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisen raja-arvon 7 500 euroa.

Sauron Grupp Oü on merkitty Suomessa ennakkoperintärekisteriin 11.6.2010. Tarkastuskertomuksen mukaan tarkastustilaisuudessa oli esitetty Viron Maksu- ja Tolliamet -nimisen viranomaisen antama todistus verojen maksamisesta, mutta tilaajavastuulain 5 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettua todistusta verojen maksamisesta Suomessa ei ollut esitetty. Lisäksi tarkastuskertomuksen mukaan tilaajalla ei ollut esittää kaikista Sauron Grupp Oü:n työntekijöistä tilaajavastuulain 5 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaisia eläkevakuutuksia ja eläkevakuutusmaksuja koskevia todistuksia (E 101).

Valituksenalaisen päätöksen mukaan työsuojelun vastuualue katsoo laiminlyönnin tapahtuneen seitsemän työntekijän E 101 -todistusten esittämisen osalta sekä Tornionlaakson että Kittilän alueen sopimuksiin liittyen. Päätöksen mukaan viiden Sauron Grupp Oü:n työntekijän E 101 -todistukset on hankittu Tornionlaakson aluetta koskevan sopimuksen tekemisen jälkeen, mutta ennen Kittilän aluetta koskevan sopimuksen tekemistä. Asiakirjoissa olevien todistusjäljennösten mukaan A:n todistus on myönnetty 17.6.2010 ja B:n, C:n, D:n ja E:n todistukset 5.7.2010.

Valituksenalaisen päätöksen mukaan kahdelle Vesmajärvellä tavatulle työntekijälle E 101 -todistukset on myönnetty taannehtivasti 9.12.2010 ja kahden muun tavatun työntekijän osalta hakemukset on laitettu vireille vasta 15.12.2010. Tarkastuskertomuksen mukaan tarkastaja on 29.9.2010 tavannut Kittilän Vesmajärvellä neljä Sauron Grupp Oü:n työntekijää: F:n, G:n, H:n ja I:n. Näitä koskevien asiakirjoissa olevien todistusjäljennösten mukaan G:n E 101 -todistus on myönnetty 14.12.2010 ja F:n ja I:n E 101 -todistuksia koskevat hakemukset on vireilläolotodistuksen mukaan jätetty 15.12.2010. Asiakirjoissa olevan Sauron Grupp Oü:n edustajan 17.12.2010 lähettämän sähköpostin mukaan H:n työnteko kesti kaksi viikkoa ja hänen E 101 -todistustaan koskeva hakemus peruutettiin. Lisäksi asiakirjoissa olevien todistusjäljennösten mukaan 9.12.2010 on myönnetty E 101 -todistukset J:lle ja K:lle. L:lle on myönnetty E 101 -todistus 14.12.2010.

Asiakirjoista saadun selvityksen perusteella hallinto-oikeus toteaa, että viiden työntekijän E 101 -todistukset oli myönnetty ensimmäisen, Tornionlaakson aluetta koskevan, sopimuksen tekemisen jälkeen, mutta ennen työskentelyn aloittamista. Neljän työntekijän todistukset oli myönnetty sopimusten tekemisen ja työn aloittamisen jälkeen. Kolmen työntekijän E 101 -todistuksia ei ollut esitetty tarkastuskertomuksen valmistumiseen mennessä. Niistä kahden työntekijän E 101 -todistuksia koskevat hakemukset oli jätetty 15.12.2010 eli sopimusten tekemisen, työnteon aloittamisen ja tarkastuskäynnin jälkeen ja yhden työntekijän E 101 -todistusta koskeva hakemus oli peruttu työskentelyn lyhytaikaisuuden vuoksi.

Metsähallituksella ei ole ollut esittää kaikista työmaalla työskentelevistä henkilöistä lähetettyjen työntekijöiden E 101 -todistuksia. Tätä ei ole sinänsä kiistettykään. Toisin kuin valittaja on esittänyt, tilaajan selvitysvelvollisuus kattaa myös sopimuksen tekohetken ja töiden aloittamisen jälkeen työskentelyn aloittavien työntekijöiden todistukset. Hallinto-oikeus toteaa, ettei tietämättömyys tai ymmärtämättömyys lain sisällöstä vapauta tilaajaa säädetystä selvitysvelvollisuudesta. Asiassa ei ole myöskään ilmennyt eikä edes väitetty olevan sellaista lain 5 §:n 4 momentissa tarkoitettua perusteltua syytä, jonka perusteella valittaja olisi voinut poiketa tilaajan selvitysvelvollisuudesta sopimuspuolensa suhteen. Hallinto-oikeus katsoo, että se valittajan esittämä seikka, että kyseessä on ollut vain vähän aikaa sitten ennakkoperintärekisteriin rekisteröity yritys, jolla ei ole voinut olla erääntyneitä veroja Suomessa tai mahdollinen verotoimistosta annettu hyväksyntä valittajan menettelylle, ei poista tilaajavastuulaissa säädettyä selvitysvelvollisuutta.

Metsähallitus ei ole tilaajana täyttänyt laissa säädettyä selvitysvelvollisuuttaan, koska sillä on ollut laiminlyöntejä edellä mainittujen selvitysten hankkimisessa laissa säädetyin tavoin ennen sopimusten teke­mistä. Laiminlyöntimaksun määräämisen edellytykset edellä todettujen laiminlyöntien johdosta ovat siten olleet olemassa.

Asiakirjojen mukaan Metsähallituksella on vuonna 2009 työskennellyt 1 769 henkilöä ja sen liikevaihto on tilikaudella 2010 ollut 367 miljoonaa euroa. Kysymyksessä olevien sopimusten arvot ovat valittajan ilmoituksen mukaan olleet 85 857 euroa (Kittilä) ja 15 080 euroa (Tornionlaakso). Valituksenalaisen päätöksen mukaan laiminlyöntimaksuja alentavana seikkana on otettu huomioon tilaajan toimet menettelynsä korjaamiseen.

Hallinto-oikeus katsoo ottaen huomioon laiminlyönnin aste, laatu ja laajuus sekä sopimusten arvo, ettei määrättyjä laiminlyöntimaksuja 7 800 euroa (Kittilä) ja 2 000 euroa (Tornionlaakso) ole syytä alentaa.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Anja Sahla, Tuula Harju ja Monica Gullans. Esittelijä Eve Saarikoski.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Metsähallitus on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen ja Etelä-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualueen päätöksen sekä poistaa Metsähallitukselle määrätyt laiminlyöntimaksut.

Metsähallitus on viitannut valituksensa tueksi asiassa aiemmin antamiinsa lausumiin. Lisäksi Metsähallitus on lausunut vaatimustensa perusteluina muun ohella seuraavaa:

E 101 -todistus

Metsähallitus on allekirjoittanut toukokuussa 2010 ja heinäkuussa 2010 taimikon harvennussopimukset virolaisen yhtiön Sauron Grupp Oü:n kanssa. Sauron Grupp Oü:n ei ole sallittu aloittaa töitä kohteessa ennen kuin se on esittänyt asianmukaiset E 10l -todistukset käyttämistään työntekijöistä. Ennen töiden aloittamista Sauron Grupp Oü on esittänyt tarvittavat todistukset viidestä työntekijästään, ja Sauron Grupp Oü:lle on annettu lupa aloittaa työt näillä henkilöillä. Sauron Grupp Oü on voinut tehdä työtä itsenäisesti sopimuksen mukaisissa paikoissa ja haluamanaan aikana. Edellytyksenä on ollut, että työt tulevat tehtyä sopimuksen mukaisessa määräajassa.

Metsähallitus on toiminut tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä annetun lain (tilaajavastuulaki) 5 §:n mukaisesti vaatiessaan Sauron Grupp Oü:ltä asianmukaiset E 101 -todistukset muiden selvitysten ohella. Metsähallituksella ei ole ollut aihetta epäillä, että Sauron Grupp Oü käyttää myöhemmin työskentelyyn myös sellaisia henkilöitä, joista ei ole esitetty E 101 -todistusta. Metsähallituksella ei ole ollut tosiasiallista mahdollisuutta valvoa Sauron Grupp Oü:n toimintaa laaja-alaisella metsikköalueella. Tällaista valvontavelvollisuutta tilaajalla ei tilaajavastuulain mukaan ole. Työskentelykohde ei ole ollut Metsähallituksen työpaikka eikä edes lähellä sellaista.

Toisin kuin hallinto-oikeuden päätöksessä on lausuttu, Metsähallitus ei ole kiistänyt velvollisuuttaan vaatia E 101 -todistusta myös töiden aloittamisen jälkeen työmaalle saapuvista uusista työntekijöistä. Metsähallitus on vaatinut ja saanut E 101 -todistukset kaikista sellaisista työntekijöistä, joiden työskentelystä Metsähallitus on tiennyt. Metsähallituksella ei ole ollut velvollisuutta valvoa alle 12 kuukauden pituisten sopimusten aikana, ovatko Sauron Grupp Oü:n kaikki tilaajavastuulain mukaiset todistukset asianmukaiset koko sopimuskaudelle. Metsähallitus ei ole tiennyt uusista taimikonhoitotyöhön kesken sopimuskauden osallistuneista henkilöistä eikä se sen vuoksi ole voinut vaatia ja tarkastaa E 101 -todistusten olemassaoloa.

Tilaajavastuulaissa ja sen 5 §:ssä ei edellytetä tilaajalta erityistä jatkuvaa valvontaa. Valvonnasta säädetään tilaajavastuulain 5 §:n 5 momentissa.

Metsähallituksella on valtakunnallisesti hallinnoitavanaan useita miljoonia hehtaareita metsiä, mikä seikka (hallinnointi) ei tee niistä Metsähallituksen työpaikkoja, joilla Metsähallituksella tulisi taikka se edes voisi valvoa tehokkaasti siellä tehtäviä töitä. Sen sijaan tilaajavastuulain 5 §:n 5 momentissa on annettu tilaajan sopimuskumppanille velvollisuus toimittaa tilaajalle varmistus uusilla todistuksilla 12 kuukauden välein, että se on edelleen yhtä luotettava kuin sopimuksen tekohetkellä. Tällainen todistusten tarkastusvelvollisuus mainitun lainkohdan perusteella ei ole tilaajaa velvoittava, kuten se on sopimuksen tekemishetkellä. Tarkastuksen laiminlyöntiin ei liity myöskään seuraamusmaksun uhkaa. Metsähallitus on edellyttänyt ja saanut kaikki tarvittavat selvitykset ja todistukset, jotka tilaajavastuulain mukaan on ollut hankittava ennen töiden aloittamista. Se seikka, että Metsähallituksen sopimuskumppani ei ole toiminut tilaajavastuulain mukaisesti sopimussuhteen edetessä, ei ole ollut Metsähallituksen tiedossa eikä ole voinutkaan olla.

Hallinto-oikeus on tulkinnut lakia sen sanamuotoa laajemmin. Tämä ei ole mahdollista, kun kysymyksessä on sakkoluonteinen seuraamusmaksu.

Verotodistus

Asian harkinnassa tulee ottaa huomioon, että tilaajavastuulain tarkoituksena on estää harmaata taloutta eikä kerätä tilaajan haltuun tarpeettomia todistuksia sopimuskumppanilta. Lain tavoitteen kannalta Metsähallituksen toiminta on ollut asianmukaista ja se on täyttänyt luotettavasti selvitysvelvollisuutensa.

Toisin kuin hallinto-oikeus on päätöksessään virheellisesti katsonut, Metsähallitus on selvittänyt, ettei sen sopimuskumppanilla ole ollut eikä ole voinutkaan olla verovelkaa Suomeen Metsähallituksen kanssa sopimusta tehdessään.

Sauron Grupp Oü on toimittanut Metsähallitukselle sopimuksen tekohetkellä Viron veroviranomaiselta todistuksen, jonka mukaan yhtiöllä ei ole ollut verovelkaa Viroon. Yhtiö on kuitenkin juuri ennen toisen sopimuksen tekemistä 11.6.2010 rekisteröitynyt Suomessa ennakkoverovelvolliseksi. Metsähallitukselle on tämän vuoksi ollut täysin selvää, ettei Sauron Grupp Oü:llä ole voinut olla verovelkaa myöskään Suomeen. Tämän käsityksen oikeellisuuden valvontaviranomainen on myös omassa kirjelmässään myöntänyt. Vielä ennen työnteon aloittamisluvan antamista Metsähallituksen edustaja on tiedustellut ja varmistanut Rovaniemen verotoimistosta menettelyn oikeellisuuden.

Tilaajavastuulain 5 §:n 4 momentissa ei ole tyhjentävästi lueteltu seikkoja, joiden perusteella tilaaja voi luottaa sopimuskumppaniinsa eikä kaikkien todistusten hankkiminen ole siten tarpeen, vaan lain 5 §:n 4 momentin 4 kohdan mukaan tilaaja voi luopua todistusten vaatimisesta myös muun mainitussa lainkohdassa tarkoitetun luottamukseen rinnastuvan syyn vuoksi.

Tilaajavastuulakia koskevassa hallituksen esityksessä on tarkasteltu esimerkinomaisesti niitä tilanteita ja perusteita, joiden vallitessa sopimuskumppanilta ei tarvita todistuksia. Laissa tai hallituksen esityksessä ei suljeta pois sitä tilannetta, että tällainen luottamus voisi olla käsillä vaikka vain yhdenkin todistuksen hankintaan liittyen. Hallituksen esityksessä lähdetään siitä, että tilaajalla tulee olla perusteltu syy luottaa sopimuskumppaniinsa.

Metsähallituksella on ollut erityinen ja perusteltu syy luottaa sopimuskumppaniinsa, koska Sauron Grupp Oü:llä on ollut todistus verojen maksamisesta kotimaassaan eikä sillä ole edes teoreettisesti voinut olla verovelkaa Suomeen. Metsähallitus on siten täyttänyt tilaajavastuulain mukaisen selvitysvelvollisuutensa tilaajavastuulain 5 §:n 1 momentin 3 kohdan osalta.

Seuraamusmaksusta

Seuraamusmaksun määräämiselle ei ole perusteita.

Tilaajavastuulakia koskevassa hallituksen esityksessä on nimenomaisesti todettu, että laiminlyöntimaksu voitaisiin lain 9 §:n 4 momentin edellytysten täyttyessä jättää määräämättä esimerkiksi, jos tilaajalla on ollut syytä luottaa sopimuskumppaniinsa tämän aikaisemman toiminnan perusteella. Näin on, vaikka lain 5 §:n 4 momentissa säädetyt kriteerit eivät olisikaan täyttyneet aivan kirjaimellisesti, jos selvitysvelvollisuuden laiminlyönnistä huolimatta tilaaja voi osoittaa sopimuspuolen noudattavan tässä laissa tarkoitettuja velvoitteita eikä selvitysvelvollisuuden laiminlyönnistä ole siten syntynyt haittaa.

Se, että Metsähallitus on liikevaihdolla ja työntekijämäärällä mitattuna iso toimija, ei poista tilaajavastuulain antamaa mahdollisuutta jättää seuraamusmaksua määräämättä taikka alentaa sitä. Tilaajan menettelyn ja sen vahingottomuuden perusteella asiassa on joka tapauksessa perusteet jättää seuraamusmaksu määräämättä. Asiassa ei ole edes väitetty eikä osapuolten tiedossa ole, että Metsähallituksen sopimuskumppanin toiminnasta olisi aiheutunut haittaa taikka vahinkoa.

Etelä-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualue on valitukseen antamassaan lausunnossa vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen.

Etelä-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualue on lausunut vaatimuksensa perusteluina muun ohella seuraavaa:

Valitus on perusteeton. Metsähallitus on osittain laiminlyönyt hankkia ennen sopimusten tekemistä Sauron Grupp Oü:n kanssa tilaajavastuulain 5 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaisia todistuksia eläkevakuutusten ottamisesta ja eläkevakuutusmaksujen suorittamisesta tai selvityksiä siitä, että erääntyneitä eläkevakuutusmaksuja koskeva maksusopimus on tehty. Lisäksi Metsähallitus on 15.7.2010 tehdyn sopimuksen osalta laiminlyönyt hankkia tilaajavastuulain 5 §:n 1 momentin 3 kohdan tarkoittaman todistuksen verojen maksamisesta Suomessa tai verovelkatodistuksen taikka selvityksen siitä, että verovelkaa koskeva maksusuunnitelma on tehty.

EU-säännösten, sosiaaliturvasopimusten ja Suomen työeläkelainsäädännön pääperiaatteiden mukaan työntekijän sosiaaliturvamaksut maksetaan työntekomaahan ja työntekomaan lainsäädännön mukaisesti. Suomessa työskentelevillä ulkomaalaisilla on lähtökohtaisesti oltava suomalainen eläkevakuutus. Vakuuttamisvelvollisuus koskee sekä suomalaisia että ulkomaisia työnantajia.

Poikkeus edellä mainitusta periaatteesta ovat tilapäisesti EU- tai sosiaaliturvasopimusmaasta toiseen lähetetyt työntekijät, jotka pysyvät määräajan lähtömaansa sosiaaliturvan piirissä. Tänä aikana lähtömaan työnantajan ei tarvitse vakuuttaa työntekijää Suomen lainsäädännön mukaisesti, vaan lähtömaan viranomainen myöntää hakemuksesta E 101/A1 -todistuksen osoituksena lähtömaan sosiaaliturvan piiriin kuulumisesta. Mikäli viranomaiset epäävät lähetetyn työntekijän E 101/A1 -todistuksen, on kullekin työntekijälle otettava suomalainen eläkevakuutus. E 101/A1 -todistukset osoittavat myös työntekijän tapaturmavakuuttamista.

Lähtökohtaisesti tilaajavastuulain 5 §:n 1 momentin mukaiset selvitykset on hankittava ennen sopimuksen tekemistä. Ottaen kuitenkin huomioon työntekijäkohtaisen E 101/A1 -todistuksen ja suomalaisten eläkeyhtiöiden yrityskohtaisen todistuksen antamista koskeviin järjestelmiin liittyvät eroavaisuudet eläkevakuuttamista koskevassa asiassa, työsuojelun vastuualue on hyväksynyt menettelyn, jossa tilaaja on hankkinut E 101/ A1 -todistuksen viimeistään ennen kuin työntekijä on aloittanut työnteon.

Työsuojelun vastuualueen tarkastaja on työmaakäynnillään Kittilän Vesmajärvellä tavannut neljä Sauron Grupp Oü:n työntekijää. Metsähallituksen työmailla on työskennellyt myös muita sopimuskumppanin työntekijöitä. Metsähallitus on esittänyt tarkastajalle tilaajavastuulain 5 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaisena selvityksenä E 101 -todistuksia sekä todistuksia E 101 -hakemuksen vireilläolosta.

Todistus E 101 -hakemuksen vireilläolosta ei ole tilaajavastuulain 5 §:n 1 momentin 4 kohdan mukainen hyväksyttävä selvitys. Hakemus ei takaa todistuksen myöntämistä. Esitetyistä E 101 -todistuksista osa on voitu hankkia asianmukaisesti ennen Kittilän sopimuksen tekemistä, mutta osa on hankittu niin sopimuksen tekemisen kuin työnteon aloittamisen jälkeen. Osalle työntekijöistä todistuksia on ylipäätään haettu vasta tarkastuksen jälkeen joulukuussa 2010 ja yhden työntekijän osalta todistusta ei ole esitetty lainkaan.

Tilaajavastuulain näkökulmasta ajatus siitä, että selvitysvelvollisuus tilaajavastuulain 5 §:n 1 momentin 4 kohdan osalta täytetään vain sopimuksentekohetkellä taikka työn alkaessa muutaman työntekijän osalta, on kestämätön. Tämä johtuu siitä, että E 101/A1 -todistuksia koskeva järjestelmä on työntekijäkohtainen ja osapuolille on selvää, että työvoima saattaa vaihtua tai lisääntyä urakan aikana. Metsähallituksen olisi näissä olosuhteissa tullut valvoa, että sopimuskumppani toimittaa tilaajavastuulain 5 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaisen selvityksen, joka kattaa kaikki sopimuskumppanin työmailla käyttämät työntekijät. Muutoin Metsähallitus ei ole voinut varmistua siitä, että työnantaja on huolehtinut eläkevakuutusvelvollisuudestaan. Myös ulkomaalaislain (301/2004) 74 §:stä seuraa toimeksiantajalle velvollisuus varmistua ulkomaisen työnantajan palveluksessa aliurakointityössä tai vuokratyövoimana työskentelevien ulkomaisten työntekijöiden työnteko-oikeudesta ja siten siitä, keitä työkohteessa työskentelee.

Tilaajavastuulakia koskevan hallituksen esityksen (HE 114/2006 vp) 2 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan tilaajan työkohde voi sijaita muuallakin kuin tilaajan hallinnoimissa tiloissa, minkä vuoksi työn suorittaminen voi tapahtua myös muualla kuin tilaajan toimistossa tai tuotantolaitoksessa. Arviota siitä, onko kyseessä tilaajan työkohde, ei tehdä sen perusteella, onko kohteessa tilaajan omaa henkilöstöä. Tilaajavastuulaki ei ylipäätään edes edellytä, että tilaaja itse olisi työnantaja-asemassa. Valtion metsät, joissa Metsähallituksen tilaamana on suoritettu taimikon harvennustöitä, ovat Metsähallituksen työkohteita.

Mikäli viranomainen epää E 101/A1 -todistuksen jonkun työntekijän osalta, työntekijälle on otettava eläkevakuutus Suomesta. Yksittäisten työntekijöiden E 101/A1 -todistuksista ei siis voida päätellä, että todistukset myönnettäisiin kaikille yrityksen työntekijöille.

Metsähallituksella ei ole sopimuksentekohetkellä ollut tilaajavastuulain 5 §:n 4 momentin 1 - 3 kohdassa tarkoitettua syytä eikä 4 kohdassa tarkoitettua näihin rinnastettavaa syytä luottaa sopimuskumppaniinsa siten, että sen ei olisi tarvinnut ennen sopimuksen tekemistä hankkia tilaajavastuulain 5 §:n 1 momentin mukaisia selvityksiä. Kysymyksessä olevaa 4 kohdassa tarkoitettua rinnastettavaa syytä tulee lain esitöiden mukaisesti tulkita ahtaasti.

Silloin, kun tilaajalla on tilaajavastuulain mukaan selvitysvelvollisuus sopimuskumppanistaan, tilaajan on hankittava kaikki lain 5 §:n 1 momentissa mainitut selvitykset. Asiassa ei voi käyttää harkintaa eri lailla eri selvitysten osalta. Tilaajavastuulaissa ei ole säädetty poikkeusta ennakkoperintärekisteriin merkittyjen uusien yritysten osalta.

Laiminlyöntimaksun määrääminen ei edellytä vahingon aiheutumista.

Tilaajavastuulain 5 §:n 1 momentin tarkoittamilla selvityksillä tilaaja varmistaa, että sopimuskumppani huolehtii asianmukaisesti lakisääteisistä velvoitteistaan työnantajana ja sopimuskumppanina eikä toiminnallaan vääristä markkinoita jättämällä velvoitteitaan hoitamatta.

Metsähallitus on laiminlyönyt tilaajavastuulain 5 §:n 1 momentin 3 ja 4 kohdan mukaisen selvitysvelvollisuutensa. Tekoa ei voida pitää edellä todetuista laiminlyönneistä johtuen niin vähäisenä, että maksu voitaisiin lain 9 §:n 4 momentin mukaisesti jättää määräämättä tai määrätä maksettavaksi vähimmäismäärää pienempänä.

Metsähallitus on vastaselityksessään lausunut muun ohella, että toisin kuin aluehallintoviraston työsuojelun vastuualueen lausunnossa on esitetty, Metsähallitus ei ole hyväksynyt Sauron Grupp Oü:ltä selvityksenä sen työntekijöiden lähtömaan sosiaaliturvan piiriin kuulumisesta E 101/Al -todistusten hakemisesta annettua vireilläoloselvitystä. Metsähallitus on saanut E 101 -todistukset niiden työntekijöiden osalta, joille on annettu lupa ryhtyä töihin. Vireilläoloselvityksiä Metsähallitukselle on toimitettu vasta aluehallintoviraston tekemän tarkastuksen jälkeen. Tällöin Metsähallitukselle on tullut tieto tarkastuksesta sekä siitä, että työmaalla on tavattu henkilöitä ilman asianmukaisia todistuksia. Saatuaan tapahtumista tiedon Metsähallitus on ollut välittömästi yhteydessä aluehallintovirastoon asian selvittämiseksi.

Ratkaistavana on se, olisiko Metsähallituksella ollut tilaajavastuulain mukaan velvollisuus valvoa metsäalueita ja niillä työskenteleviä Sauron Grupp Oü:n työntekijöitä, että koko sopimuskauden yhtiön työntekijöillä on asianmukaiset todistukset. Tällaista velvollisuutta tilaajavastuulaki ei aseta ja muunlainen tulkinta johtaisi varsin erikoiseen tilanteeseen sen varmistamiseksi.

Sauron Grupp Oü on saanut kartat ja työohjeet eri työkohteista, jotka ovat olleet jopa satojen kilometrien etäisyydellä toisistaan. Sauron Grupp Oü on päättänyt itsenäisesti muun muassa työkohteiden työaikataulusta ja töiden tekemisen järjestyksestä eri työkohteiden välillä.

Mikäli Metsähallituksella olisi velvollisuus valvoa työntekoa, se tarkoittaisi tilaajan velvollisuutta järjestää jatkuva passintarkastus kaikille mahdollisille työkohteille. Toinen vaihtoehto olisi rajoittaa urakointiin kuuluvaa yrittäjän työkohteiden järjestelyoikeutta ja hoitaa tilaajan toimesta jatkuva passintarkastus käynnissä oleville työkohteille. Molemmissa vaihtoehdoissa tilaajalle aiheutuisi huomattavia lisäkustannuksia, jotka tulisi tietenkin huomioida urakkatarjousten vertailussa. Tällainen vertailu voisi olla lainvastaista syrjintää, koska se kohdistuisi vain osaan tarjouksen antajista, lähinnä ulkomaalaisiin yrityksiin.

Sauron Grupp Oü:llä on ollut tiedossaan sen velvollisuus todistusten toimittamisesta Metsähallitukselle työntekijöiden vaihtuessa ja uusien henkilöiden työmaille tullessa.

Sillä seikalla, että taimikonhoitotyö on työvoimavaltaista ja on mahdollista, kuten muussakin työssä, että työntekijöitä vaihtuu kesken sopimuskauden, ei ole aluehallintoviraston väittämin tavoin merkitystä tilaajavastuulain tulkinnalle. Olennaista asiassa on, ettei Metsähallitus ole tiennyt eikä sen ole pitänytkään tietää, että Sauron Grupp Oü ei ole tehnyt sovitun mukaisia ilmoituksia työkohteeseen tulleen lisähenkilökunnan osalta. Metsähallituksen tilaajavastuulain mukaiset velvollisuudet ovat täyttyneet töiden alkaessa.

Asiassa on selvää, ettei Sauron Grupp Oü:llä ole voinut olla verovelkaa ja Metsähallituksen luottamukselle sopimuskumppaniinsa on ollut tilaajavastuulain mukaiset perusteet.

Metsähallitus on sekä E 101 -todistusten osalta että verovelka-asiassa voinut varmistua Sauron Grupp Oü:n noudattaneen lakia. Metsähallitus on toiminut tilaajavastuulain mukaisesti.

Etelä-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualueelle on annettu vastaselitys tiedoksi.

Merkintä

Merkitään, että Metsähallitus on toimittanut korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä tänne Metsähallituksen ja Sauron Grupp Oü:n väliset sopimukset 19.5.2010 ja 15.7.2010.

Etelä-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualueelle on annettu edellä mainitut sopimukset tiedoksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. 1. Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa Metsähallituksen valituksesta ratkaistavana, onko Metsähallitus laiminlyönyt tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä annetun lain (1233/2006, jäljempänä tilaajavastuulaki) mukaiset velvoitteensa, koska se ei ole huolehtinut, että Metsähallituksen alihankkijana toiminut virolainen yritys, Sauron Grupp Oü, toimittaa Metsähallitukselle verovelkatodistuksen Suomesta sekä kaikista lähettämistään ja käyttämistään työntekijöistä E 101/A1 -todistuksen ennen alihankintasopimusten tekemistä.