7.11.2013

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 23.5.2012 nro 12/0507/6

Asian aikaisemmat vaiheet

X on ottanut lapsenlapsensa asumaan luokseen vuonna 2008. Lapsen tilanteesta on tehty lastensuojelun tarpeen arviointi alkuvuodesta 2011. Lapsi on sijoitettu kiireellisesti X:n luokse ajalle 21.2.2011 - 23.3.2011 sekä otettu sosiaalihuollosta vastaavan toimielimen huostaan ja sijoitettu sijaishuoltoon X:n luokse 23.3.2011 lukien. X:n kanssa on tehty perhehoidon toimeksiantosopimus 22.2.2011.

X on perusturvakuntayhtymä Y:lle toimittamassaan 13.10.2011 päivätyssä kirjeessä vaatinut, että hänelle maksetaan takautuvasti 1.3.2008 alkaen perhehoitopalkkio, kulukorvaus ja aloituskorvaus.

Y on päätöksessään 7.12.2011 tulkinnut X:n kirjeeen oikaisuvaatimukseksi lastensuojelun helmikuussa 2011 antamiin päätöksiin, joihin oli liitetty muutoksenhakuohjeet. Yhtymäjaosto on päättänyt, ettei X:n vaatimuksia käsitellä, koska valitusaika päätöksiin on päättynyt.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

X on 6.1.2012 päivätyllä kirjeellä saattanut asian hallinto-oikeuden käsiteltäväksi.

Y on antanut lausunnon, jossa se on katsonut, ettei perusteita perhehoidon korvauksen maksamiselle takautuvasti ole. Asiassa on alunperin vuonna 2008 ollut kysymys yksityisestä sijoituksesta. X:n mahdollisuus huolehtia lapsenlapsestaan turvattiin toimeentulotuella, yksinhuoltajan lapsilisinä, elatustukena ja toimeentulotukena. X on tosiasiallisesti saanut sen taloudellisen tuen, johon hänellä on ollut oikeus.

X on antanut vastaselityksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on käsitellyt asian hallintolainkäyttölain 69 §:n mukaisena hallintoriita-asiana, jossa X on hakenut korvausta Y:ltä, ja valituksenalaisella päätöksellään hylännyt X:n hakemuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Lastensuojelulain 49 §:n 1 momentin mukaan lapsen sijaishuollolla tarkoitetaan huostaan otetun, kiireellisesti sijoitetun tai lain 83 §:ssä tarkoitetun väliaikaismääräyksen nojalla sijoitetun lapsen hoidon ja kasvatuksen järjestämistä kodin ulkopuolella. Lastensuojelulain 56 §:n mukaan perhehoitoon sovelletaan, mitä sosiaalihuoltolain 25, 26 ja 26 a §:ssä sekä perhehoitajalaissa säädetään.

Perhehoitajalain 1 §:n 1 momentin (86/2001) mukaan perhehoitajalla tarkoitetaan tässä laissa henkilöä, joka hoidon järjestämisestä vastaavan kunnan tai kuntainliiton kanssa tekemänsä toimeksiantosopimuksen perusteella antaa kodissaan sosiaalihuoltolain 25 §:ssä tarkoitettua perhehoitoa. Toimeksiantosopimus on kunnan tai kuntainliiton ja laissa tarkoitetun perhehoitajan välinen sopimus.

Asiakirjojen mukaan X on vuonna 2008 joutunut ottamaan lapsenlapsensa luokseen asumaan, koska lapsen vanhemmat eivät pystyneet lasta hoitamaan. X on ollut yhteydessä sosiaalivirastoon ja pyytänyt lapselle toimeentuloa. X:lle on lapsen hoitoon liittyen maksettu ajoittain toimeentulotukea. Vuonna 2011 asiassa on tehty lastensuojelutarpeen selvitys. Kiireellinen sijoitus on tehty 22.2.2011 ja lapsenlapsi on sijoitettu isoäitinsä X:n hoitoon. X:n kanssa on tehty perhehoidon toimeksiantosopimus 22.2.2011, jossa on sovittu hoitopalkkion maksamisesta. Lapsenlapsi on otettu huostaan 23.3.2011, ja sijoitusta X:n luona on jatkettu.

Aluehallintoviraston päätöksestä ilmenee, että Y:n aikuissosiaalityöntekijä on toistuvasti ohjannut X:ää asian johdosta lastensuojelun asiakkuuteen, jolloin hänelle järjestyisi se tuki, jota hän lapsenlapsensa huoltajana tarvitsee ja johon hänellä on oikeus. Lastensuojelun asiakkuus on kuitenkin asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan X:stä itsestään johtuvista syistä alkanut vasta helmikuussa 2011. X on siten omalla passiivisuudellaan saattanut vaikuttaa siihen, että perhehoitosopimus on päästy tekemään vasta helmikuussa 2011.

X ei ole kirjelmässään hallinto-oikeudelle esittänyt sellaista selvitystä, jonka perusteella hänellä olisi oikeus saada korvausta lapsenlapsensa hoitamisesta toimeksiantosopimusta edeltävältä ajalta. Lapsenlapsen muuttaessa hänen luokseen vuonna 2008 kyseessä on ollut lapsen huoltajien ja isoäidin keskinäisellä sopimuksella tapahtunut yksityinen sijoitus.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Anja Talja, Jaakko Sivonen (t) ja Johanna Kähärä, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

X on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Y velvoitetaan suorittamaan X:lle perhehoitopalkkio, kulukorvausta ja aloituskorvaus takautuvasti 1.3.2008 alkaen.

X on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

X joutui 1.3.2008 ottamaan alaikäisen lapsenlapsensa luokseen asumaan, koska lapsen vanhemmat eivät olleet enää kyenneet huolehtimaan tästä. Lapsen äiti on päihdeongelmainen ja hän oli jättänyt lapsen yksin kotiin. Lapsen isä oli vankilassa. X haki lapsenlapsen maalikuussa 2008 luokseen kuultuaan, että lapsi oli ollut ystävänsä luona vanhemmistaan johtuvista edellä mainituista syistä.

X ilmoitti asiasta välittömästi silloiselle lapsen perheen perhetyöntekijälle sekä lastenvalvojalle. X pyysi apua, mutta viranomaiset eivät osanneet sitä antaa. X haki toimeentulotukea lapselle ja sai sitä viiveellä. Toimeentulopäätöksissä todetaan, ettei lapsi voi olla omien vanhempiensa luona heidän elämäntilanteestaan johtuvista syistä. X:n pyynnöistä huolimatta minkäänlaista sopimusta lapsen huostaanotosta tai hoidosta ei tehty, eivätkä viranomaiset olleet ryhtyneet selvittämään lastensuojelun tarpeen edellytyksiä.

Z:n kunnan sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestäminen siirtyi vuonna 2009 perusturvakuntayhtymä Y:lle. Myöskään tuolloin X:n ja tämän lapsenlapsen asiaan ei reagoitu mitenkään. X pyysi palkkion ja kulukorvauksen maksamista. Viranomaiset ohjasivat häntä vuoroin aikuissosiaalihuollon ja lastensuojelun puoleen ryhtymättä kuitenkaan minkäänlaisiin toimenpiteisiin. Lapsenlapselle on toisinaan myönnetty toimeentulotukea muun muassa koulunkäynnistä aiheutuviin matkakuluihin sekä ratsastusharrastukseen. X:lle itselleen on myös silloin tällöin maksettu toimeentulotukena vuokrarästejä.

Viranomaisen velvollisuutena on ryhtyä välittömästi selvittämään lastensuojelun edellytysten olemassaoloa. X on ilmoittanut viranomaisille lapsenlapsensa heitteillejätöstä vuonna 2008 ja pyytänyt viranomaisilta apua. X:stä riippumattomista syistä perhehoitosopimus on tehty vasta 22.2.2011.

Lapsenlapsestaan huolehtivalle isoäidille ei synny elatusvelvollisuutta lapseen nähden lain nojalla. Tosiasiallisesti lapsi on ollut X: hoidossa vuodesta 2008 alkaen. Asian hoitaminen on sosiaalitoimessa kestänyt kohtuuttoman kauan. Viranomaiset ovat olleet tietoisia siitä, ettei lapsi voi asua kotona vanhempiensa kanssa. X on siten oikeutettu vaatimaansa korvaukseen 1.3.2008 lukien. X:lle maksetulla toimeentulotuella ei ole oikeudellista merkitystä harkittaessa sitä, onko X oikeutettu nyt hakemaansa korvaukseen.

Y on antanut selityksen. Vanhemmat ovat sopineet X:n kanssa lapsen asumisesta, joten kyse on ollut yksityisestä sijoituksesta. X ei halunnut, että lapselle syntyy lastensuojelun asiakkuus. Vielä alkukesästä 2009 kuntayhtymän lasten ja nuorten palvelulinjajohtajan kanssa käydyssä keskustelussa X oli asiaa kysyttäessä jyrkästi sitä mieltä, että kyse ei ole lastensuojelusta vaan siitä, että X:n tulee saada riittävästi taloudellista tukea. X on hakenut tammikuussa 2010 taloudellista tukea lapsen kuluihin takautuvasti ja aloitusrahaa. Hakemus on hylätty viranhaltijapäätöksellä, johon X olisi voinut hakea muutosta valittamalla.

Koska X:n puutteellinen kyky hoitaa talouttaan oli johtanut ylivelkaantumiseen ja taloudellisen tilanteen kaoottisuuteen, päätyi lastensuojelu tekemään tilanteen selkiyttämiseksi lastensuojelun tarpeen arvioinnin. Tämän seurauksena tehtiin huostaanottopäätös ja lapsi sijoitettiin sijaishuoltoon X:n luokse. Asia valmisteltiin hyvässä yhteistyössä X:n kanssa, eikä hän valittanut huostaanottoa ja perhehoitosopimusta koskevista päätöksistä ja niiden alkamisajankohdasta.

Lapsi oli huostaanottopäätöstä tehtäessä asunut X:n luona useita vuosia. Lapsen edun mukaisena ei enää pidetty ryhtymistä arvioimaan X:n sopivuutta perhehoitajaksi siitä huolimatta, että X:n kyky huolehtia lapsen elatuksesta oli osoittautunut heikoksi. Lapsen oikeus elatukseen oli turvattavissa parhaiten huostaanotolla ja perhesijoituksella X:n luokse. Kuntayhtymä on näkemyksensä mukaan tukenut X:ää riittävästi taloudellisella tuella, mutta perhehoitojärjestelyllä vältytään jatkuvilta toimeentulotukihakemuksilta ja päätösten tekemiseltä. Lapsen elatus on ollut turvattu koko sen ajan, kun hän on asunut X:n luona. Perusteita takautuvien perhehoidon palkkioiden ja kulukorvausten maksamiselle ei ole.

X on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Sovellettavat säännökset

1.1. Lastensuojelulain säännökset esitöineen

Lastensuojelulain 2 §:n 3 momentin mukaan lastensuojelun on tuettava vanhempia, huoltajia ja muita lapsen hoidosta ja kasvatuksesta vastaavia henkilöitä lapsen kasvatuksessa ja huolenpidossa järjestämällä tarvittavia palveluja ja tukitoimia.

Lastensuojelulain 36 §:ssä säädetään yksityiskohtaisesti sosiaalihuollosta vastaavan toimielimen velvollisuudesta järjestää perheelle ja lapselle avohuollon tukitoimia. Pykälän 6 kohdassa mainitaan avohuollon tukitoimena koko perheen 37 §:ssä tarkoitettu sijoitus perhe- tai laitoshoitoon. Sijoituksesta avohuollon tukitoimena säädetään yksityiskohtaisemmin mainitussa 37 §:ssä.

Lastensuojelulain 49 §:n 1 momentin mukaan, sellaisena kuin se oli voimassa laissa 417/2007, lapsen sijaishuollolla tarkoitetaan huostaan otetun tai kiireellisesti sijoitetun lapsen hoidon ja kasvatuksen järjestämistä kodin ulkopuolella.

Saman pykälän 2 momentin mukaan lapsen sijaishuolto voidaan järjestää perhehoitona, laitoshuoltona taikka muulla lapsen tarpeiden edellyttämällä tavalla.

Lastensuojelulain 56 §:n mukaan perhehoitoon sovelletaan, mitä sosiaalihuoltolain 25, 26 ja 26 a §:ssä sekä perhehoitajalaissa säädetään.

Lastensuojelulain 81 §:n 1 momentin mukaan lapsesta, jonka muu kuin sosiaalihuollosta vastaava toimielin on sijoittanut pysyväisluonteisesti yksityiskotiin, on viipymättä ilmoitettava sosiaalihuollosta vastaavalle toimielimelle. Ilmoituksen on velvollinen tekemään sekä lapsen huoltaja että henkilö, jonka hoitoon lapsi on sijoitettu. Ilmoituksen sisällöstä voidaan säätää sosiaali- ja terveysministeriön asetuksella.

Saman pykälän 2 momentin mukaan ilmoituksen saatuaan sosiaalihuollosta vastaavan toimielimen on selvitettävä, sopiiko yksityiskoti olosuhteiltaan lapsen hoitoon ja kasvatukseen, kykeneekö lapsen luokseen ottanut henkilö huolehtimaan lapsesta sekä onko sijoitus lapsen edun mukainen. Sijoituksen hyväksymisestä on tehtävä päätös.

Pykälän 3 momentin mukaan sosiaalihuollosta vastaavan toimielimen on selvitettävä lapsen hoitoonsa ottaneelle henkilölle hänen oikeutensa ja velvollisuutensa sekä tuettava tarvittaessa hoitajaa järjestämällä 7 luvun mukaisia tukitoimia lapsen hoidon ja kasvatuksen edistämiseksi.

Pykälän 4 momentin mukaan edellä 2 momentissa mainittuja edellytyksiä sijoituksen jatkumiselle ja 3 momentin mukaisten tukitoimien tarvetta on tarpeen mukaan seurattava. Sosiaalihuollosta vastaavan toimielimen on pidettävä rekisteriä kunnassa yksityisesti sijoitetuista lapsista.

Hallituksen esityksessä lastensuojelulaiksi (HE 252/2006 vp) on 81 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella seuraavaa:

"Nykyinen yksityiskoteihin sijoitettuja lapsia koskeva sääntely ei käytännössä ole toiminut siten, että kyseessä olevien lasten etu ja oikeudet tulisivat kaikissa tilanteissa riittävästi turvatuiksi. Käytännössä on ilmennyt epäselvyyksiä joissakin tapauksissa jopa yksityissijoituksen suhteesta huostaanottoon. Sosiaaliviranomaiset ovat saattaneet hyväksyä yksityisen sijoituksen esimerkiksi isovanhemmille vaihtoehtona lapsen huostaanottamiselle selvittämättä tarkemmin yksityisen sijoituksen edellytyksiä tai lapsen tilannetta ja hänen tarpeitaan."

(---)

"Käytännössä yksityisesti sijoitetuille lapsille ja heitä hoitaville henkilöille ei ole tarjottu myöskään riittävästi heidän tarvitsemaansa, esimerkiksi lastensuojelun avohuollon tukea. Epäselvyyttä on aiheuttanut myös yksityisesti sijoitetun lapsen ja lasta hoitavan henkilön oikeus toimeentulotukeen. Sijoituksen myötä ei synny elatusvelvollisuutta, jolloin lapsen oikeus toimeentulotukeen on arvioitava itsenäisesti ottaen huomioon toimeentulotukilain 3 §:n perhekäsite."

1.2. Sosiaalihuoltolain ja perhehoitajalain säännökset

Sosiaalihuoltolain 25 §:n 1 momentin mukaan perhehoidolla tarkoitetaan henkilön hoidon, kasvatuksen tai muun ympärivuorokautisen huolenpidon järjestämistä hänen oman kotinsa ulkopuolella yksityiskodissa.

Perhehoitajalain 1 §:n 1 momentin mukaan perhehoitajalla tarkoitetaan tässä laissa henkilöä, joka hoidon järjestämisestä vastaavan kunnan tai kuntayhtymän kanssa tekemänsä toimeksiantosopimuksen perusteella antaa kodissaan sosiaalihuoltolain (710/1982) 25 §:ssä tarkoitettua perhehoitoa.

2. Asiassa saatu selvitys

X on ottanut lapsenlapsensa luokseen asumaan maaliskuussa 2008 tilanteessa, jossa lapsen vanhemmat ovat olleet kykenemättömiä tästä huolehtimaan. X on selvityksensä mukaan ilmoittanut lapsen tilanteesta Z:n kunnan sosiaalitoimeen. X:ää ja lasta on tuettu avohuollon tukitoimin muun muassa lapsen harrastukseen ja koulumatkakuluihin myönnetyllä tuella sekä harkinnanvaraisella toimeentulotuella. Lisäksi X:lle on maksettu lapsen lapsilisät ja elatustuet.

Z:n kunta on liittynyt perusturvakuntayhtymä Y:hyn (jäljempänä kuntayhtymä) 1.1.2009 lukien. Kuntayhtymä on tehnyt lastensuojelutarpeen selvityksen vuoden 2011 alussa ja päättänyt lapsen kiireellisestä sijoituksesta X:n luokse 22.2.2011. X:n kanssa on tehty perhehoidon toimeksiantosopimus 22.2.2011. Lapsi on otettu huostaan 23.3.2011 ja sijoitettu sijaishuoltoon X:n luokse.

3. Oikeudellinen arviointi

Lastensuojelulain 81 §:n mukaisessa yksityisessä sijoituksessa lapsen sijoitus yksityiskotiin tapahtuu jonkun muun kuin kunnan sosiaalihuollosta vastaavan toimielimen toimesta. Tässä tapauksessa lapsen sijoitus on esitetyn selvityksen perusteella tapahtunut vapaaehtoisesti, kun X on ottanut lapsen luokseen. Lapsen hoidon ja asumisen X:n luona on katsottava perustuneen X:n ja lapsen vanhempien väliseen sopimukseen. Vastuu lapsen hoidosta ja huolenpidosta aiheutuvista kuluista ei ole yksityisen sijoituksen yhteydessä siirtynyt kunnalle tai kuntayhtymälle, vaan lapsen vanhemmat ovat olleet yksityisen sijoituksen aikana vastuussa lapsensa hoitajalle aiheutuneista kuluista. Z:n kunta tai kuntayhtymä eivät myöskään ole ennen lapsen huostaanottoa tehneet päätöstä lapsen lastensuojelulain 37 §:n 2 momentissa tarkoitetusta avohuollon sijoituksesta.

Perhehoitajalain 1 §:n 1 momentista ilmenee, että perhehoitajan oikeus mainitun lain mukaiseen palkkioon ja korvauksiin edellyttää kunnan tai kuntayhtymän kanssa tehtyä toimeksiantosopimusta. Kunnalla on perhehoitajalain 1 §:n 2 momentin perusteella laaja harkintavalta sen suhteen, kenen kanssa perhehoitajalain mukainen toimeksiantosopimus solmitaan. Se seikka, että kuntayhtymä ja sitä edeltänyt Z:n kunta ovat mahdollisesti laiminlyöneet lastensuojelulain 81 §:n perusteella kunnalle yksityisen sijoituksen yhteydessä kuuluvat valvontavelvollisuudet ei merkitse, että X:lle olisi syntynyt oikeus perhehoitajalain mukaan toimeksiantosopimuksen perusteella maksettaviin korvauksiin. Kun X:n kanssa ei ole tehty perhehoitajalain mukaista toimeksiantosopimusta ennen kuin 22.2.2011, hän ei ole ollut perhehoitajalaissa tarkoitettu perhehoitaja. X:llä ei siten ole oikeutta perhehoitajalain mukaisiin palkkioihin ja korvauksiin takautuvasti toimeksiantosopimuksen solmimista edeltävältä ajalta. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Irma Telivuo, Anne E. Niemi, Eija Siitari, Tuomas Lehtonen ja Janne Aer. Asian esittelijä Elina Ranz.