KHO:2013:142
- Asiasanat
- Yhteydenpidon rajoittaminen, Neuvottelumuistio, Valituskelpoisuus, Tehokas oikeussuojakeino, Kehitysvammaisten erityishuolto
- Tapausvuosi
- 2013
- Antopäivä
- Diaarinumero
- 3469/3/12
- Taltio
- 2761
A oli valituksessaan hallinto-oikeudelle esittänyt, että hänen oikeuttaan pitää yhteyttä hänen asumispalveluyksikössä asuvaan, aikuiseen kehitysvammaiseen poikaansa rajoitettiin sosiaalityöntekijän allekirjoittamasta neuvottelumuistiosta ilmenevällä tavalla. Hallinto-oikeus oli jättänyt A:n rajoituksen poistamiseen tähtäävät vaatimukset tutkimatta, koska neuvottelumuistio ei ollut hallintolainkäyttölain 5 §:ssä tarkoitettu valituskelpoinen päätös. Hallinto-oikeus totesi lisäksi, ettei kyseisellä neuvottelumuistiolla ole rajoitettu eikä voitukaan rajoittaa erityishuollossa olevan kehitysvammaisen yhteydenpitoa siten kuin kehitysvammaisten erityshuollosta annetun lain 42 §:ssä tarkoitetaan.
Korkein hallinto-oikeus totesi, että kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain säännökset yhteydenpidon rajoittamisesta olivat puutteelliset. Korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei hallinto-oikeuden olisi tullut jättää A:n vaatimuksia tutkimatta, vaikkei neuvottelumuistiota voitu pitää valituskelpoisena päätöksenä. A oli esittänyt ihmisoikeussopimuksen 13 artiklan tulkintakäytännössä tarkoitetun perusteltavissa olevan väitteen siitä, että hänen ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan mukaista perhe-elämän ja yksityiselämän suojaansa loukataan. Ihmisoikeussopimuksen 13 artiklasta johtui, että A:lle oli asiassa taattava tehokas oikeussuojakeino. Perustuslain 21 §:stä ilmeni, että jokaisen on voitava saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Koska A:lla ei ollut käytettävissään muuta tehokasta oikeussuojakeinoa eikä muuta keinoa saada oikeussuojapyyntöään tuomioistuimessa tutkittavaksi, hallinto-oikeuden, joka oikeusjärjestyksen mukaan oli yleensä toimivaltainen tutkimaan hallintovalituksia päätöksistä, joilla yhteydenpitoa rajoitetaan muun lainsäädännön nojalla, ei olisi tullut jättää A:n vaatimuksia tutkimatta.
Korkein hallinto-oikeus tutki A:n vaatimukset. A:n ja hänen poikansa välistä yhteydenpitoa oli sittemmin rajoitettu hallintopäätöksellä. A:n oikeussuojan tarve korkeimmassa hallinto-oikeudessa koski siten enää tuota päätöstä edeltänyttä aikaa. Korkein hallinto-oikeus vahvisti, ettei A:n oikeutta pitää yhteyttä poikaansa ollut voitu rajoittaa pidetyn neuvottelun eikä siitä tehdyn muistion perusteella. Äänestys 3 - 2.
Perustuslaki 10 § ja 21 §
Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimus 8 ja 13 artikla
Hallintolainkäyttölaki 5 §
Laki kehitysvammaisten erityishuollosta 42 §
Laki sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista 8 §
Päätös, josta valitetaan
Helsingin hallinto-oikeus 14.11.2012 nro 12/1111/6
Asian aikaisempi käsittely
A on valitukseksi otsikoimassaan kirjelmässä vaatinut, että hallinto-oikeus kumoaa kehitysvammahuollon sosiaalityöntekijän yhdessä asumispalveluyksikön edustajan kanssa 25.9.2012 tekemän päätöksen siltä osin kuin päätöksellä rajoitetaan A:n oikeutta olla yhteydessä poikaansa puhelimitse, tapaamalla ja luona pitämällä. A on lisäksi vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista laillisine viivästyskorkoineen.
Hallinto-oikeuden ratkaisu
Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt A:n vaatimukset tutkimatta ja hylännyt A:n oikeudenkäyntikuluvaatimukset.
Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:
A:n valituskelpoisena päätöksenä pitämä 25.9.2012 päivätty asiakirja on neuvottelumuistio, joka on otsikkonsa mukaan koskenut hänen poikansa B:n tilannetta ja sovittuja toimintaohjeita muun ohessa tapaamisten ja muun yhteydenpidon osalta. Asiakirjoista ilmenee, että B on 31-vuotias kehitysvammainen, jonka Helsingin kaupungin sosiaalivirasto on sijoittanut asumaan K:n asumispalveluyksikköön. Mainittu 25.9.2012 päivätty neuvottelumuistio ei ole hallintolainkäyttölain 5 §:ssä tarkoitettu päätös, johon voidaan hakea muutosta valittamalla, eikä kyseisellä neuvottelumuistiolla ole rajoitettu eikä voitukaan rajoittaa erityishuollossa olevan kehitysvammaisen yhteydenpitoa siten kuin kehitysvammalain 42 §:ssä tarkoitetaan.
Koska A:n kirjelmässään esittämät vaatimukset ovat jääneet tutkimatta, hänellä ei ole mahdollisuutta saada korvausta oikeudenkäyntikuluistaan.
Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet
Hallinto-oikeuslaki 3 §
Hallintolainkäyttölaki 5 §, 51 § 2 momentti ja 74 §
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Anja Talja, Sinikka Välitalo, joka on myös esitellyt asian, ja Johanna Kähärä.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja 25.9.2012 päivätystä neuvottelumuistiosta ilmenevä päätös, joka estää A:ta vapaasti pitämästä yhteyttä kehitysvammaiseen poikaansa, kumotaan ja sen täytäntöönpano keskeytetään. Lisäksi Helsingin kaupungin sosiaalivirasto on velvoitettava korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut laillisine viivästyskorkoineen sekä hallinto-oikeudessa että korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
Vaatimustensa tueksi valittaja on esittänyt muun ohella seuraavaa:
A:n kehitysvammainen täysi-ikäinen poika B ei kykene itse päättämään asioistaan. Helsingin kaupungin sosiaalivirasto on sijoittanut hänet asumaan K:n asumispalveluyksikköön. A:lle on annettu tiedoksi muistio, jonka mukaan hän ei saa tavata poikaansa kuin rajoitetusti ja valvotusti.
Kysymyksessä on julkista valtaa käyttäen tehty päätös. Muistiossa kuvatut yhteydenpidon rajoitukset ovat tosiasiallisesti voimassa. A:n puheluita pojalleen ei yhdistetä, eikä asumispalveluyksikön henkilökunta suostu myötävaikuttamaan tapaamisten järjestämiseksi, vaan henkilökunta on ilmoittanut, että tapaamisista pitää sopia sosiaaliviraston edustajien kanssa. Rajoituksia koskeva päätös loukkaa A:n oikeutta nauttia perhe-elämää poikansa kanssa. Tiedusteluun rajoitusten perusteista ei ole saatu vastausta. A:lle ei ole toimitettu muutakaan sellaista asiakirjaa yhteydenpidon rajoittamisesta, josta hän voisi valittaa.
Hallinto-oikeus ei ole pitänyt neuvottelumuistiota hallintolainkäyttölain 5 §:ssä tarkoitettuna valituskelpoisena päätöksenä. Olennaista on kuitenkin, että muistiossa kuvataan päätös, jota valitus koskee. Parempaa dokumentaatiota päätöksestä ei ole. Neuvottelumuistio ei ole oikea tapa rajoittaa yhteydenpitoa, mutta jos neuvottelumuistiosta käy ilmi, että julkista valtaa käyttävä taho on tehnyt päätöksen, jonka mukaan valittajaa estetään tai kielletään tekemästä jotain, on tuomioistuimen annettava oikeussuojaa valittajalle. Valittajalla ei ole käytettävissään muuta oikeussuojakeinoa kuin kääntyä tuomioistuimen puoleen.
Myös eduskunnan oikeusasiamies on kiinnittänyt huomion siihen, ettei yhteydenpidon rajoituksia kirjata päätösasiakirjoiksi eikä asianmukaista muutoksenhakuohjetta anneta.
Helsingin kaupungin sosiaali- ja terveysvirasto on antanut selityksen. Yhteistyökokouksessa 25.9.2012 oli tarkoitus selvittää ja selkiinnyttää toimintamalleja, joita omaiset, asumispalveluyksikön henkilökunta ja B:n sosiaalityöntekijä noudattavat B:n asumisen varmistamiseksi asumispalveluyksikössä. Tarkoituksena oli sopia pelisäännöistä, eikä tehdä niistä päätöstä. A poistui paikalta heti kokouksen alettua. Asiassa ei voi saada käsitystä, että kysymyksessä olisi yhteydenpidon rajoituksesta tehty päätös.
B:n ja A:n yhteydenpitoa ja tapaamisia on sittemmin 7.12.2012 rajoitettu kehitysvammalain 42 §:n mukaisella päätöksellä yhteydenpidon ja liikkumisen rajoittamisesta erityishuollon suojatoimenpiteenä ajalle 26.10.2012 - 26.10.2013. Päätös muutoksenhakuohjauksin on lähetetty molemmille vanhemmille.
Vaatimus Helsingin kaupungin velvoittamisesta korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut on kiistetty perusteettomana.
A on antanut vastaselityksen. Asiassa on ensisijaisena kysymyksenä, onko hallinto-oikeus voinut jättää tutkimatta valituksen, kun sosiaali- ja terveysviraston toimivaltainen viranhaltija on kirjallisesti ilmoittanut A:lle, ettei hän saa entiseen tapaan tavata kehitysvammaista poikaansa. Tapaamiset ja yhteydenpito eivät tämän jälkeen onnistuneet. Se, ettei päätöstä muun muassa kuulemisen ja päätöksen kirjaamisen suhteen ole tehty määräysten mukaisesti, ei voi kaventaa A:n oikeutta hakea muutosta päätökseen, jolla on puututtu hänen perusoikeuksiinsa.
A ei ole valittanut 7.12.2012 tehdystä uudesta päätöksestä, koska on katsonut sen merkityksettömäksi. Asia on ratkaistu tässä asiassa valituksen kohteena olevalla päätöksellä. Viranomainen ei saa ratkaista samaa asiaa uudelleen ilman laissa säädettyä perustetta, jollaista ei nyt ole käsillä.
A:n oikeudenkäyntikulujen määrä hallinto-oikeudessa on 793,60 euroa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa 1 041,60 euroa.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
1. Korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen. Viivytyksen välttämiseksi korkein hallinto-oikeus tutkii asian välittömästi ja vahvistaa, ettei A:n oikeutta pitää yhteyttä B:hen ole voitu rajoittaa 25.9.2012 pidetyn neuvottelun eikä siitä laaditun muistion perusteella.
2. Helsingin kaupunki määrätään korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa yhteensä 1 500 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.
Perustelut
1. Pääasia
Sovellettavat oikeusohjeet
Suomen perustuslain 10 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan jokaisen yksityiselämä, kunnia ja kotirauha on turvattu.
Perustuslain 7 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus elämään sekä henkilökohtaiseen vapauteen, koskemattomuuteen ja turvallisuuteen.
Perustuslain 19 §:n 3 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut ja edistettävä väestön terveyttä.
Perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Pykälän 2 momentin mukaan käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla.
Perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen.
Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan mukaan jokaisella on oikeus nauttia yksityis- ja perhe-elämäänsä, kotiinsa ja kirjeenvaihtoonsa kohdistuvaa kunnioitusta. Viranomaiset eivät saa puuttua tämän oikeuden käyttämiseen, paitsi silloin kun laki sen sallii ja se on demokraattisessa yhteiskunnassa välttämätöntä kansallisen ja yleisen turvallisuuden tai maan taloudellisen hyvinvoinnin vuoksi, tai epäjärjestyksen ja rikollisuuden estämiseksi, terveyden tai moraalin suojaamiseksi, tai muiden henkilöiden oikeuksien ja vapauksien turvaamiseksi.
Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimuksen 13 artiklan mukaan jokaisella, jonka tässä yleissopimuksessa tunnustettuja oikeuksia ja vapauksia on loukattu, on oltava käytettävissään tehokas oikeussuojakeino kansallisen viranomaisen edessä siinäkin tapauksessa, että oikeuksien ja vapauksien loukkauksen ovat tehneet virantoimituksessa oleva henkilöt.
Hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentin mukaan päätöksellä, josta saa valittaa, tarkoitetaan toimenpidettä, jolla asia on ratkaistu tai jätetty tutkimatta.
Kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain (kehitysvammalaki) 1 §:n 1 momentin mukaan mainitussa laissa säädetään erityishuollon antamisesta henkilölle, jonka kehitys tai henkinen toiminta on estynyt tai häiriintynyt synnynnäisen tai kehitysiässä saadun sairauden, vian tai vamman vuoksi ja joka ei muun lain nojalla voi saada tarvitsemiaan palveluksia. Pykälän 2 momentin mukaan erityishuollon tarkoituksena on edistää 1 momentissa tarkoitetun henkilön suoriutumista päivittäisistä toiminnoista, hänen omintakeista toimeentuloaan ja sopeutumistaan yhteiskuntaan sekä turvata hänen tarvitsemansa hoito ja muu huolenpito
Kehitysvammalain 42 §:n mukaan erityishuollossa olevaan henkilöön saadaan soveltaa pakkoa vain siinä määrin kuin erityishuollon järjestäminen tai toisen henkilön turvallisuus välttämättä vaatii.
Sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain 4 § koskee oikeutta laadultaan hyvään sosiaalihuoltoon ja hyvään kohteluun. Pykälän 1 momentin mukaan asiakkaalla on oikeus saada sosiaalihuollon toteuttajalta laadultaan hyvää sosiaalihuoltoa ja hyvää kohtelua ilman syrjintää. Asiakasta on kohdeltava siten, ettei hänen ihmisarvoaan loukata sekä että hänen vakaumustaan ja yksityisyyttään kunnioitetaan. Pykälän 2 momentin mukaan sosiaalihuoltoa toteutettaessa on otettava huomioon asiakkaan toivomukset, mielipide, etu ja yksilölliset tarpeet sekä hänen äidinkielensä ja kulttuuritaustansa.
Mainitun lain 8 § koskee itsemääräämisoikeutta ja osallistumista. Pykälän 1 momentin mukaan sosiaalihuoltoa toteutettaessa on ensisijaisesti otettava huomioon asiakkaan toivomukset ja mielipide ja muutoinkin kunnioitettava hänen itsemääräämisoikeuttaan. Pykälän 2 momentin mukaan asiakkaalle on annettava mahdollisuus osallistua ja vaikuttaa palvelujensa suunnitteluun ja toteuttamiseen. Sama koskee hänen sosiaalihuoltoonsa liittyviä muita toimenpiteitä. Asiakasta koskeva asia on käsiteltävä ja ratkaistava siten, että ensisijaisesti otetaan huomioon asiakkaan etu. Pykälän 3 momentin mukaan asiakkaan kuulemisesta ennen häntä koskevan päätöksen tekemistä säädetään hallintolaissa. Pykälän 4 momentin mukaan asiakkaan tahdosta riippumattomista toimenpiteistä sekä asiakkaan hoitoon tai huoltoon liittyvistä pakotteista ja rajoituksista sekä niitä koskevasta päätöksentekomenettelystä sosiaalihuollossa on voimassa, mitä niistä erikseen säädetään.
Asiassa saatu selvitys
B on aikuinen kehitysvammainen mies, joka asuu kehitysvammaisille suunnatussa K:n asumispalveluyksikössä.
B:n äidin A:n mukaan hänen oikeuttaan olla yhteydessä B:hen rajoitetaan Helsingin kaupungin sosiaaliviraston vammaisten sosiaalityön sosiaalityöntekijän yhdessä asumispalveluyksikön edustajan kanssa 25.9.2012 tekemällä päätöksellä. A on toimittanut korkeimmalle hallinto-oikeudelle muistioksi nimetyn, 25.9.2012 päivätyn asiakirjan, jonka otsikkona on "Neuvottelu B:n tilanteesta ja sovitut toimintaohjeet". Muistion on allekirjoittanut kehitysvammahuollon sosiaalityöntekijä.
Muistiosta ilmenee, että Malmin virastotalossa on 25.9.2012 pidetty neuvottelu, johon ovat osallistunut sosiaalityöntekijä, kaksi asumispalveluyksikön edustajaa, B:n isä C sekä A. A oli poistunut neuvottelun aloituksen jälkeen paikalta. Neuvottelun tarkoituksena oli selvittää ja selkeyttää yhteiset toimintamallit. B:tä on muiston mukaan kuultu 28.9.2012 tapaamisella asumispalveluyksikössä.
Neuvottelun, B:n kuulemisen ja muun asiaan liittyvän tiedon pohjalta todetaan sovitun muun ohella seuraavista toimintaohjeista: B:llä on kahdesti viikossa mahdollisuus, niin halutessaan, soittaa äidilleen A:lle. A:lta B:lle tulevat puhelut kulkevat asumispalveluyksikön edustajan kautta ja tämä voi harkintansa mukaan olla ohjaamatta puheluja eteenpäin B:lle, jos katsoo sen kyseisessä tilanteessa B:n edun mukaiseksi. Kaikista tapaamisista ja vierailuista sovitaan etukäteen asumispalveluyksikön henkilöstön kanssa, joka voi harkintansa mukaan evätä tapaamisen, jos katsoo sen B:n tilanteen tai A:n turvallisuuden kannalta välttämättömäksi. B:n poistumisesta asumispalveluyksikön alueelta tulee aina sopia asumispalveluyksikön henkilökunnan kanssa. B:n lomat sovitaan aina C:n kanssa.
Oikeudellinen arviointi
Kun kehitysvammaisen ja hänen omaisensa välistä yhteydenpitoa rajoitetaan esillä olevassa asiassa väitetyllä tavalla, kysymys on rajoituksen kohteena olevien henkilöiden perus- ja ihmisoikeuksien rajoittamisesta. Asuminen sosiaalihuollon asumispalveluyksikössä ei ole peruste rajoittaa sosiaalihuollon asiakkaan tai hänen omaisensa perus- ja ihmisoikeuksia.
Suomen oikeusjärjestyksen lähtökohtana on, että perus- ja ihmisoikeuksia rajoittavien toimenpiteiden mahdollisuudesta säädetään eduskuntalailla, jonka tulee sisältönsä puolesta täyttää ne vaatimukset, joita perusoikeuksien rajoittamista koskevalle lainsäädännölle asetetaan. Yhteydenpidon rajoittaminen sellaisissa tilanteissa, joissa molemmat osapuolet toivovat yhteydenpitoa ja ainakin toinen osapuolista vastustaa rajoittamista, edellyttää lain mukaan toimivaltaisen viranomaisen tai viranhaltijan tekemää hallintopäätöstä. Ennen tällaisen päätöksen tekemistä asianosaisia on kuultava. Päätös on myös perusteltava. Niillä, joiden oikeuksia päätöksellä rajoitetaan, on oltava oikeus hakea muutosta päätökseen viime kädessä tuomioistuimelta. Päätökseen on liitettävä muutoksen¬hakuohjaus. Näin asianosaiset voivat saattaa yhteydenpitoa ja siten asianosaisten perus- ja ihmisoikeuksia rajoittavien toimenpiteiden lainmukaisuuden ainakin jälkikäteen tuomioistuimen arvioitavaksi. Yhteydenpidon rajoittamista säännellään kuvatulla tavalla muun muassa lastensuojelulaissa ja mielenterveyslaissa.
Kehitysvammalain säännökset ovat tältä osin puutteellisia. Kehitysvammalain 42 §:stä käy ilmi, että rajoittavat toimenpiteet saattavat sinänsä olla välttämättömiä kehitysvammaisten erityishuollossa. Mainitusta säännöksestä ilmenee myös, että rajoittaviin toimenpiteisiin voidaan ryhtyä vain siinä laajuudessa kuin se on erityishuollon järjestämisen tai toisen henkilön turvallisuuden takaamiseksi välttämätöntä. Tätä tarkkarajaisemmin ja täsmällisemmin kehitysvammalaista ei ilmene, millä perusteilla rajoittavat toimenpiteet ovat mahdollisia. Kehitysvammalain säännöksistä ei ilmene myöskään se yleinen lähtökohta, että esillä olevan kaltaisten rajoittavien toimenpiteiden tulee perustua hallintopäätökseen, johon tulee voida hakea muutosta viime kädessä tuomioistuimelta.
Lainsäädännön kuvattu puutteellisuus ei voi johtaa siihen, ettei yhteydenpidon rajoittaminen olisi lainkaan mahdollista. Rajoitukset saattavat olla välttämättömiä esimerkiksi kehitysvammaisen henkilön oman, hänen omaisensa tai asumispalveluyksikön henkilökunnan turvallisuuden takaamiseksi. Ne saattavat olla välttämättömiä myös kehitysvammaisen henkilön itsemääräämisoikeuden suojana.
Tilanteessa, jossa laissa ei ole tarkempia säännöksiä rajoitusten edellytyksistä, rajoituksia asetettaessa joudutaan arvioimaan rajoitusten välttämättömyyttä ja punnitsemaan keskenään asiaan vaikuttavia eri henkilöiden perusoikeuksia.
Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt tutkimatta A:n vaatimukset, jotka ovat koskeneet 25.9.2012 päivätystä, sosiaalityöntekijän allekirjoittamasta muistiosta ilmeneviä ja tosiasiassa noudatetuiksi väitettyjä toimintatapoja, joilla rajoitetaan A:n oikeutta olla yhteydessä poikaansa puhelimitse, tapaamalla ja luona pitämällä. Tosin hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa todennut, ettei neuvottelumuistiolla ole rajoitettu eikä voitukaan rajoittaa erityishuollossa olevan kehitysvammaisen yhteydenpitoa siten kuin kehitysvammalain 42 §:ssä tarkoitetaan.
A on esittänyt asiassa Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimuksen 13 artiklan tulkintakäytännössä tarkoitetun perusteltavissa olevan väitteen siitä, että hänen Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan mukaista perhe-elämän ja yksityiselämän ja suojaansa loukataan. Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimuksen 13 artiklasta johtuu, että A:lle on asiassa taattava tehokas oikeussuojakeino. Perustuslain 21 §:stä ilmenee, että jokaisen on voitava saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi.
Hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentin mukaan päätöksellä, josta saa valittaa, tarkoitetaan toimenpidettä, jolla asia on ratkaistu tai jätetty tutkimatta.
Hallinto-oikeuden päätöksessä mainituilla perusteilla 25.9.2012 päivättyä neuvottelumuistiota ei voida pitää hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentissa tarkoitettuna valituskelpoisena hallintopäätöksenä.
Siihen nähden, mitä edellä on todettu oikeussuojakeinon takaamisesta ja oikeudesta tuomioistuinkäsittelyyn, hallinto-oikeuden ei olisi kuitenkaan tullut jättää A:n vaatimuksia tutkimatta. A:lla ei lainsäädännön eikä hallintokäytännön perusteella ole ollut käytettävissään muuta tehokasta oikeussuojakeinoa. Lainsäädännöstä tai hallintokäytännöstä ei ilmene myöskään, että A olisi voinut saada väitetyn rajoituksen tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen tutkittavaksi esimerkiksi jonkin hallinnon sisäisen oikaisumenettelyn jälkeen tai jollakin muulla tavoin kuin esittämällä oikeussuojapyynnön hallinto-oikeudelle, joka oikeusjärjestyksen mukaan on yleensä toimivaltainen tutkimaan hallintovalituksia päätöksistä, joilla yhteydenpitoa rajoitetaan muun lainsäädännön nojalla.
Tästä syystä hallinto-oikeuden päätös on kumottava. Korkein hallinto-oikeus ottaa asian suoraan tutkittavakseen sitä hallinto-oikeudelle palauttamatta enemmän viivytyksen välttämiseksi.
Esillä olevassa asiassa on kysymys A:n oikeudesta pitää yhteyttä lähiomaiseensa, aikuiseen poikaansa. A on esittänyt, että tätä yhteydenpitoa rajoitetaan 25.9.2012 päivätystä, sosiaaliviranomaisen allekirjoittamasta muistiosta ilmenevällä tavalla.
Asia on tullut uuteen tilaan sen jälkeen, kun B:n ja A:n yhteydenpitoa ja tapaamisia on 7.12.2012 rajoitettu kehitysvammalain 42 §:n mukaisella päätöksellä. A:n oikeussuojan tarve esillä olevassa asiassa rajoittuu 7.12.2012 edeltävään aikaan.
Korkein hallinto-oikeus vahvistaa, ettei A:n oikeutta pitää yhteyttä B:hen ole voitu rajoittaa 25.9.2012 pidetyn neuvottelun eikä siitä laaditun muistion perusteella.
2. Oikeudenkäyntikulut
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos A joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan kokonaisuudessaan. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus määrää Helsingin kaupungin hallintolainkäyttölain 74 §:n nojalla korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.
Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Irma Telivuo, Anne E. Niemi, Eija Siitari, Tuomas Lehtonen ja Outi Suviranta. Asian esittelijä Camilla Sandström.
Äänestyslausunto
Eri mieltä olleen hallintoneuvos Tuomas Lehtosen äänestyslausunto, johon hallintoneuvos Irma Telivuo yhtyi:
"Hylkään A:n valituksen. En muuta hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta.
Perustelut
A on esittänyt asiassa Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimuksen 13 artiklan tulkintakäytännössä tarkoitetun perusteltavissa olevan väitteen siitä, että hänen Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan mukaista perhe-elämän ja yksityiselämän ja suojaansa loukataan. Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimuksen 13 artiklasta johtuu, että A:lle on asiassa taattava tehokas oikeussuojakeino. Perustuslain 21 §:stä ilmenee, että jokaisen on voitava saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi.
Kun kehitysvammaisen ja hänen omaisensa välistä yhteydenpitoa rajoitetaan esillä olevassa asiassa väitetyllä tavalla, kysymys on rajoituksen kohteena olevien henkilöiden perus- ja ihmisoikeuksien rajoittamisesta. Asuminen sosiaalihuollon asumispalveluyksikössä ei ole peruste rajoittaa sosiaalihuollon asiakkaan tai hänen omaisensa perus- ja ihmisoikeuksia.
Suomen oikeusjärjestyksen lähtökohtana on, että perus- ja ihmisoikeuksia rajoittavien toimenpiteiden mahdollisuudesta säädetään eduskuntalailla, jonka tulee sisältönsä puolesta täyttää ne vaatimukset, joita perusoikeuksien rajoittamista koskevalle lainsäädännölle asetetaan. Yhteydenpidon rajoittaminen sellaisissa tilanteissa, joissa molemmat osapuolet toivovat yhteydenpitoa ja ainakin toinen osapuolista vastustaa rajoittamista, rajoittavat toimenpiteet edellyttävät lain mukaan toimivaltaisen viranomaisen tai viranhaltijan tekemää hallintopäätöstä. Ennen päätöksen tekemistä asianosaisia on kuultava. Päätös on perusteltava. Niillä, joiden oikeuksia päätöksellä rajoitetaan, on oltava oikeus hakea muutosta päätökseen viime kädessä tuomioistuimelta. Päätökseen on liitettävä muutoksenhakuohjaus. Näin asianosaiset voivat saattaa yhteydenpitoa ja siten asianosaisten perus- ja ihmisoikeuksia rajoittavien toimenpiteiden lainmukaisuuden ainakin jälkikäteen tuomioistuimen arvioitavaksi. Yhteydenpidon rajoittamista säännellään kuvatulla tavalla muun muassa lastensuojelulaissa ja mielenterveyslaissa.
Kehitysvammalain säännökset ovat tältä osin puutteellisia. Kehitysvammalain 42 §:stä käy ilmi, että rajoittavat toimenpiteet saattavat sinänsä olla välttämättömiä kehitysvammaisten erityishuollossa. Mainitusta säännöksestä ilmenee myös, että rajoittaviin toimenpiteisiin voidaan ryhtyä vain siinä laajuudessa kuin se on erityishuollon järjestämisen tai toisen henkilön turvallisuuden takaamiseksi välttämätöntä. Tätä tarkkarajaisemmin ja täsmällisemmin kehitysvammalaista ei ilmene, millä perusteilla rajoittavat toimenpiteet ovat mahdollisia. Kehitysvammalain säännöksistä ei ilmene myöskään se yleinen lähtökohta, että esillä olevan kaltaisten rajoittavien toimenpiteiden tulee perustua hallintopäätökseen, johon tulee voida hakea muutosta viime kädessä tuomioistuimelta.
Lainsäädännön kuvattu puutteellisuus ei voi johtaa siihen, ettei yhteydenpidon rajoittaminen olisi lainkaan mahdollista. Rajoitukset saattavat olla välttämättömiä esimerkiksi kehitysvammaisen henkilön oman, hänen omaisensa tai asumispalveluyksikön henkilökunnan turvallisuuden kannalta. Ne saattavat olla välttämättömiä myös kehitysvammaisen henkilön itsemääräämisoikeuden suojana.
Tilanteessa, jossa laissa ei ole tarkempia säännöksiä rajoitusten edellytyksistä, rajoituksia asetettaessa joudutaan arvioimaan rajoitusten välttämättömyyttä ja punnitsemaan keskenään asiaan vaikuttavia eri henkilöiden perusoikeuksia.
Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt tutkimatta A:n vaatimuksen, jonka mukaan hallinto-oikeuden tulee kumota 25.9.2012 tehty päätös siltä osin kun siinä rajoitetaan A:n oikeutta olla yhteydessä poikaansa puhelimitse, tapaamalla ja luona pitämällä.
Hallintolainkäyttölain 5 §:n mukaan päätöksellä, josta saa valittaa, tarkoitetaan toimenpidettä, jolla asia on ratkaistu tai jätetty tutkimatta.
Hallinto-oikeuden päätöksessä mainituilla perusteilla 25.9.2012 päivättyä neuvottelumuistiota ei voi pitää hallintolainkäyttölain 5 §:ssä tarkoitettuna valituskelpoisena hallintopäätöksenä.
Kun muistiota ei voi pitää hallintopäätöksenä, muistiota tai sen osia ei myöskään voi kumota.
Näistä syistä hallinto-oikeuden on tullut jättää muistion kumoamista koskeva vaatimus tutkimatta.
Esillä olevassa asiassa on kysymys A:n oikeudesta pitää yhteyttä lähiomaiseensa, aikuiseen poikaansa. A on esittänyt, että tätä yhteydenpitoa rajoitetaan 25.9.2012 päivätystä, sosiaaliviranomaisen allekirjoittamasta muistiosta ilmenevällä tavalla.
Yhteydenpidon rajoittamista koskeva lainsäädäntö on puutteellista. Esillä olevan kaltainen, muita kuin kiiretilanteita koskeva yhteydenpidon rajoittaminen edellyttää, että rajoittavista toimenpiteistä päätetään valituskelpoisilla hallintopäätöksillä.
Hallinto-oikeus on päätöksessään todennut, ettei neuvottelumuistiolla ole rajoitettu eikä voitukaan rajoittaa erityishuollossa olevan kehitysvammaisen yhteydenpitoa siten kuin kehitysvammalain 42 §:ssä tarkoitetaan.
Katson samoin kuin hallinto-oikeus, että A:n oikeutta pitää yhteyttä B:hen ei ole voitu rajoittaa 25.9.2012 päivätyn muistion perusteella.
Näillä perusteilla hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei ole syytä muuttaa.
Velvollisena lausumaan oikeudenkäyntikuluja koskevasta vaatimuksesta enemmistön pääasiaratkaisun pohjalta olen niiden osalta samalla kannalla kuin enemmistö.”
Asian esittelijän Camilla Sandströmin esitys asian ratkaisemiseksi oli samansisältöinen kuin hallintoneuvos Tuomas Lehtosen äänestyslausunto.