20.6.2013

Hallinto-oikeus oli katsonut, että kunnallisvaalit oli toimitettu virheellisessä järjestyksessä, koska kunnallisvaalien alustavaan ääntenlaskentaan oli osallistunut esteellisiä vaalilautakunnan jäseniä ja varajäseniä sekä tarkastuslaskentaan ja eräiden äänestysalueiden ennakkoäänten laskentaan esteellinen keskusvaalilautakunnan jäsen. Hallinto-oikeus katsoi, että virheellisyys oli luonteeltaan sellainen, että vaalien tulos ei ollut oikaistavissa, ja se määräsi vaalit uusittaviksi.

Kunnanhallituksen valitettua hallinto-oikeuden päätöksestä korkein hallinto-oikeus tutustui kunnallisvaaleissa annettuihin äänestyslippuihin kiinnittäen erityisesti huomiota niihin kohtiin, joista hallinto-oikeuteen tehdyssä valituksessa oli kysymys.

Korkein hallinto-oikeus totesi päätöksessään, että vaikka vaalilautakunnassa oli toiminut ehdokkaina olleita henkilöitä, tämä ei muodostanut vaalilain 103 §:n 1 momentissa tarkoitettua lainvastaisuutta, ottaen huomioon vaalilautakuntien asema ja sille vaalilaissa säädetyt tehtävät sekä vielä, että äänestäneiden ja äänestyslippujen määrän välillä ei ollut ristiriitaa. Vaaleja ei olisi tullut määrätä uusittaviksi.

Keskusvaalilautakunnan työskentelyyn oli osallistunut henkilö, jonka puoliso oli ollut ehdokkaana kunnallisvaaleissa.

Kun otetaan huomioon, että keskusvaalilautakunta tekee lopulliset päätökset äänien hyväksymisestä tai hylkäämisestä, suorittaa tarkastuslaskennan ja vahvistaa vaalin tuloksen, oli perusteltua katsoa, että henkilö, jonka puoliso oli ehdokkaana vaaleissa, ei voinut osallistua keskusvaalilautakunnan toimintaan ainakaan tarkastuslaskennassa, kuten valituksenalaisessa asiassa oli tapahtunut. Keskusvaalilautakunta oli siten vaalien tulosta laskiessaan ja vahvistaessaan menetellyt vaalilain 103 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastaisesti. Keskusvaalilautakunnan menettely ei kuitenkaan ollut vaikuttanut vaalien tulokseen. Vaalien tuloksessa ei siten ollut oikaistavaa ja keskusvaalilautakunnan vaalien vahvistamista koskeva päätös jäi voimaan.

Vaalilaki 13 §, 15 §, 78 §, 84 § 1 momentti 2 kohta, 87 § 1 momentti, 101 § ja 103 §
Kuntalaki 52 § 2 momentti
Hallintolaki 27 §, 28 § ja 30 §

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 15.2.2013 nro 13/0124/2

Keskusvaalilautakunnan päätös

Sipoon keskusvaalilautakunta on 31.10.2012 (§ 65) vahvistanut vuoden 2012 kunnallisvaalien tuloksen Sipoossa.

Asian aikaisempi käsittely

Monika Hämäläinen on valittanut keskusvaalilautakunnan päätöksestä Helsingin hallinto-oikeudelle.

Hämäläinen on valituksessaan todennut, että hän oli ehdokkaana vuoden 2012 kunnallisvaaleissa Sipoossa. Hämäläinen on vaatinut, että keskusvaalilautakunnan päätös kumotaan ja kunnallisvaalit määrätään uusittaviksi.

Hämäläinen on esittänyt vaatimusten tueksi muun ohella seuraavaa:

Ennakkoäänestyksessä yksi ennakkoääni ei ole saapunut perille eikä siitä löydy pöytäkirjamerkintää. Ennakkoäänestyksen lähetekuoret on toimittanut Sipoon kunnanvirastoon yksi vaalitoimitsijoista, mutta lähetekuorten vastaanottamisesta ei ole otettu kuittausta vaalilain 62 §:n mukaisesti. Vaalimateriaalia ei ole säilytetty vaalilain 61 §:ssä tarkoitetulla tavalla.

Sama vaalitoimitsija oli merkitty yhtenä päivänä samaan aikaan kahteen ennakkoäänestyspaikkaan. Tämän vuoksi on todennäköistä, ettei vaalilain 17 §:n mukainen kahden vaalitoimitsijan vaatimus ole täyttynyt.

Vaalilautakunnissa on ääntenlaskentaan osallistunut esteellisinä kunnallisvaaliehdokkaita tai näiden lähisukulaisia. Keskusvaalilautakunnassa on äänten laskentaan osallistunut erään ehdokkaan aviopuoliso ja siten esteellinen henkilö.

Vaalien järjestelyissä ennakkoäänestyksen ja vaalipäivän osalta on ilmennyt lukuisia virheellisyyksiä. Niiden perusteella on syytä olettaa, että kunnassa on toimittu sekä vaalilain että oikeusministeriön antamien ohjeiden vastaisella tavalla. Vaalipöytäkirjojen mukaan ääntenlaskennassa on ilmennyt sellaisia epätarkkuuksia, joiden perusteella on syytä olettaa niiden vaikuttaneen vaalien lopputulokseen. Vaalit on toimitettu virheellisessä järjestyksessä ja lainvastaisesti.

Sipoon keskusvaalilautakunta on Helsingin hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa esittänyt muun ohella seuraavaa:

Ennakkoäänten vastaanottokuittauksissa on ollut puutteita, ja menettelyä tullaan korjaamaan seuraavien vaalien yhteydessä. Muilta osin menettely ennakkoäänestyksessä on ollut moitteetonta. Vaalitoimitsijoina ovat toimineet keskusvaalilautakunnan nimeämät henkilöt, ja heitä on ollut vaalitoimituksen aikana kaksi henkilöä yhtä aikaa paikalla. Ennakkoäänestystoimitsijat toimivat virkavastuulla ja ovat tietoisia siitä, että ennakkoäänestysasiakirjoja tulee säilyttää ja kuljettaa huolellisesti.

Ennakkoäänten laskennassa ei ole tapahtunut virhettä, vaan kolmen tarkastuslaskennan perusteella äänten määräksi saatiin 2 868.

Vaalilautakuntien toimesta suoritettava laskenta on vaalilain 78 §:n mukaisesti alustava ääntenlaskenta. Lopullinen tulos määräytyy vaalilain mukaisesti vasta keskusvaalilautakunnan suorittamassa tarkastuslaskennassa.

Äänestäneiden lukumäärä ja vaalitulos kokonaisuudessaan ilmenevät keskusvaalilautakunnan pöytäkirjaliitteistä. Pöytäkirjatekstissä 29.10.2012 on valitettava virhe, jossa äänestäneiden lukumäärä sekä hyväksyttyjen ja hylättyjen äänten lukumäärä on sekoittunut. Oikeat luvut käyvät kuitenkin ilmi pöytäkirjojen liitteistä, jotka on tulostettu vaalitietojärjestelmästä. Vaalimateriaalin osalta vaalilain ehdottomat säännökset koskevat vain vaalileimasimen palauttamista.

Vaalilaissa ei kielletä ehdokkaan tai hänen läheisensä osallistumista vaalilautakunnan työhön. On myös huomattava, että vasta keskusvaalilautakunta suorittaa lopullisen, vaalituloksen määräävän ääntenlaskennan tarkastuslaskennan yhteydessä. Vaalilain mukaan ei ole estettä sille, että keskusvaalilautakunnan jäsenen puoliso on ehdokkaana. Jotta esteellisyys syntyisi, olisi laskennan yhteydessä täytynyt syntyä tilanne, jossa olisi tullut ratkaistavaksi, hyväksytäänkö vai hylätäänkö juuri tälle ehdokkaalle annettu ääni. Tällaista tilannetta ei valituksessa väitetäkään syntyneen. Valitus tulee hylätä.

Hämäläinen on antanut vastaselityksen.

Keskusvaalilautakunta on antanut vielä hallinto-oikeuden pyynnöstä selvityksen valituksen täydennyksessä tarkoitettujen henkilöiden osallistumisesta vaalilautakunnassa alustavaan ääntenlaskentaan ja keskusvaalilautakunnassa ennakkoäänten laskentaan tai tarkastuslaskentaan. Keskusvaalilautakunta on lausunnossaan todennut, että vaalilautakunnan alustavaan ääntenlaskentaan ovat osallistuneet vaalilautakunnan jäsenet. Keskusvaalilautakunta on ohjeistanut, että hallintolain tarkoittamalla tavalla esteelliset henkilöt eivät voi osallistua asian ratkaisemiseen silloin, kun on kyse äänestyslipun hyväksymisestä tai hylkäämisestä. Keskusvaalilautakunnalla ei ole tiedossa tai aihetta olettaa, että vaalilautakunnissa olisi toimittu vastoin keskusvaalilautakunnan ohjeistusta. Keskusvaalilautakunnan jäsenet ovat osallistuneet ennakkoäänten laskentaan sekä tarkastuslaskentaan. Keskusvaalilautakunnassa ei ole syntynyt tilannetta, jossa hallintolain tarkoittamalla tavalla esteellinen henkilö olisi osallistunut hallintolain tarkoittamaa läheistään koskevaan, yksittäistä äänestyslippua koskevaan hyväksymis- tai hylkäämispäätökseen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, Hämäläisen valituksesta kumonnut Sipoon keskusvaalilautakunnan päätöksen ja määrännyt kunnallisvaalit uusittaviksi Sipoon kunnassa.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

1. Pääasia

1.1 Sovellettavat oikeusohjeet ja lakien esityöt

Vaalilain 2 luvussa säädetään vaaliviranomaisista ja niiden työskentelystä. Luvusta ilmenee, että kunnallisvaaleissa vaaliviranomaisia ovat oikeusministeriö, kuntien keskusvaalilautakunnat, vaalilautakunnat, laitoksissa toimitettavaa ennakkoäänestystä ja kotiäänestystä varten asetetut vaalitoimikunnat sekä laissa tarkoitetut vaalitoimitsijat.

Vaalilain 13 §:n 1 momentin mukaan valtuuston on asetettava kuntaan toimikaudekseen kunnan keskusvaalilautakunnat. Saman pykälän 2 momentin mukaan kunnan keskusvaalilautakuntaan kuuluu puheenjohtaja, varapuheenjohtaja ja kolme muuta jäsentä sekä tarpeellinen määrä varajäseniä, joita on kuitenkin oltava vähintään viisi. Varajäsenet on asetettava siihen järjestykseen, jossa he tulevat jäsenten sijaan. Sekä jäsenten että varajäsenten tulee mahdollisuuksien mukaan edustaa kunnassa edellisissä kunnallisvaaleissa ehdokkaita asettaneita äänestäjäryhmiä. Jäsen tai varajäsen, joka keskusvaalilautakunnalle toimitetun ehdokashakemuksen mukaan on asetettu puolueen tai valitsijayhdistyksen ehdokkaaksi, ei voi osallistua keskusvaalilautakunnan työskentelyyn kyseisissä vaaleissa.

Vaalilakia koskevan hallituksen esityksen (HE 48/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on keskusvaalilautakunnan osalta todettu, että lautakunnan työskentelyä hankaloittavien esteellisyystilanteiden välttämiseksi on katsottu aiheelliseksi ehdottaa, että jäsen tai varajäsen, joka on asetettu puolueen tai valitsijayhdistyksen ehdokkaaksi, ei voi osallistua lautakunnan työskentelyyn kyseisissä vaaleissa.

Vaalilain 15 §:n 1 momentin mukaan kunnanhallituksen on hyvissä ajoin ennen vaaleja asetettava kutakin äänestysaluetta varten vaalilautakunta, johon kuuluu puheenjohtaja, varapuheenjohtaja ja kolme muuta jäsentä sekä tarpeellinen määrä varajäseniä, joita on kuitenkin oltava vähintään kolme sekä laitoksessa toimitettavaa ennakkoäänestystä ja kotiäänestystä varten yksi tai useampi vaalitoimikunta, joihin kuhunkin kuuluu puheenjohtaja, varapuheenjohtaja ja yksi muu jäsen sekä tarpeellinen määrä varajäseniä, joita on kuitenkin oltava vähintään kolme. Saman pykälän 2 momentin mukaan sekä vaalilautakunnan ja vaalitoimikunnan jäsenten että niiden varajäsenten tulee mahdollisuuksien mukaan edustaa asianomaisessa vaalipiirissä edellisissä eduskuntavaaleissa ehdokkaita asettaneita puoluerekisteriin merkittyjä puolueita. Kunnallisvaaleissa jäsenten ja varajäsenten tulee kuitenkin vastaavasti edustaa kunnassa edellisissä kunnallisvaaleissa ehdokkaita asettaneita äänestäjäryhmiä. Vaalilautakunnan varajäsenet ja vaalitoimikunnan varajäsenet laitoksissa toimitettavaa ennakkoäänestystä varten on asetettava siihen järjestykseen, jossa he tulevat jäsenten sijaan. Vaaleissa ehdokkaana oleva henkilö ei voi olla vaalitoimikunnan jäsenenä eikä varajäsenenä.

Edellä mainitun hallituksen esityksen yksityiskohtaisten perusteluiden mukaan uutena vaalitoimikuntaa yleisesti koskevana säännöksenä sisältyisi pykälään säännös siitä, että asianomaisissa vaaleissa ehdokkaana oleva henkilö ei voi olla vaalitoimikunnan jäsenenä eikä varajäsenenä. Vaalilautakunnan jäseniin ja varajäseniin kielto ei ulottuisi. On katsottu, että vaalilautakuntiin saattaisi olla vaikeaa löytää riittävän taidokasta ja kokenutta henkilöstöä, jos ehdokkaita ei tarvittaessa voitaisi käyttää jäseninä tai varajäseninä. Lisäksi vaalilautakunnissa toimii käytännössä luonnostaan tietty eri puolueista tai äänestäjäryhmistä valittujen välinen keskinäinen valvonta. Vaaliviranomaisia koskevan sääntelyn yhdenmukaistamiseksi esityksessä on ehdotettu myös vaalilautakunnan ja vaalitoimikunnan osalta, että sekä jäsenten että varajäsenten tulisi mahdollisuuksien mukaan edustaa kunnassa edellisissä vastaavissa vaaleissa ehdokkaita asettaneita puolueita ja äänestäjäryhmiä.

Vaalilain 78 §:n 1 momentin mukaan vaalilautakunnan puheenjohtajan tai varapuheenjohtajan julistettua vaalipäivän äänestyksen päättyneeksi otetaan äänestysliput viipymättä vaaliuurnasta ja lasketaan niiden lukumäärä. Samoin lasketaan niiden henkilöiden lukumäärä, jotka vaaliluetteloon tai äänioikeusrekisteriin tehtyjen merkintöjen mukaan ovat käyttäneet äänioikeuttaan vaalipäivänä. Saman pykälän 2 momentin mukaan kun äänestyslippujen lukumäärä on laskettu, vaalilautakunta tarkastaa äänestysliput. Ne äänestysliput, jotka on katsottava mitättömiksi, erotetaan eri ryhmäksi. Jäljellä olevat liput jaotellaan siten, että kunkin ehdokkaan hyväksi annetut liput ovat omana ryhmänään. Kussakin ryhmässä olevien äänestyslippujen lukumäärä lasketaan (alustava ääntenlaskenta). Saman pykälän 3 momentin mukaan vaalilautakunnan on suoritettava äänestyslippujen jaotteleminen ja laskeminen keskeytyksettä loppuun. Saman pykälän 4 momentin mukaan sen jälkeen kun alustava ääntenlaskenta on suoritettu, laitetaan äänestysliput, jaoteltuina 2 momentin mukaisesti, kestävään päällykseen, joka suljetaan huolellisesti sinetöimällä se oikeusministeriön määräämällä tavalla. Päällykseen merkitään 81 §:n 1 momentissa tarkoitetun vastaanottajan osoite, lähetyksen sisältö ja lähettäjä.

Vaalilain 84 §:n 2 kohdan mukaan ennakkoäänestyksessä annettujen äänestyslippujen laskennasta ja vaalipäivän äänestyksessä annettujen äänestyslippujen tarkastuslaskennasta huolehtii kokouksessaan kunnallisvaaleissa kunnan keskusvaalilautakunta.

Vaalilain 87 §:n 1 momentin mukaan vaalipäivää seuraavana maanantaina kello 9 on ryhdyttävä tarkastamaan vaalipäivän äänestyksessä annettuja äänestyslippuja sekä vaalilautakuntien ja 82 §:n 4 momentissa tarkoitettuja kuntien keskusvaalilautakuntien laskelmia. Tarkastuslaskennassa on päätettävä, mitkä äänestysliput luetaan ehdokkaiden hyväksi ja mitkä jätetään mitättöminä huomioon ottamatta.

Vaalilain 101 §:n mukaan valitusoikeus on sillä, jonka etua tai oikeutta päätös loukkaa, sekä jokaisella vaaleissa ehdokkaana olleella henkilöllä ja ehdokashakemuksen antaneella puolueella ja yhteislistalla sillä perusteella, että päätös on lainvastainen. Lisäksi saavat päätöksestä valittaa sillä perusteella, että vaalit on toimitettu virheellisessä järjestyksessä ja että se on saattanut vaikuttaa vaalien tulokseen: 1) jokainen asianomaisessa vaalipiirissä tai kunnassa äänioikeutettu henkilö; ja 2) kunnallisvaaleissa kunnan jäsen.

Vaalilain 103 §:n 1 momentin mukaan, jos vaaliviranomaisen päätös tai toimenpide on ollut lainvastainen ja lainvastaisuus on ilmeisesti saattanut vaikuttaa vaalien tulokseen, vaalit on määrättävä uusittaviksi asianomaisessa vaalipiirissä tai kunnassa taikka europarlamenttivaaleissa koko maassa, jollei vaalien tulos ole oikaistavissa.

Vaalilain 103 §:n 2 momentin mukaan, jos vaalipiirilautakunta tai kunnan keskusvaalilautakunta on vaalien tulosta laskiessaan tai vahvistaessaan menetellyt lainvastaisesti ja lainvastaisuus on vaikuttanut vaalien tulokseen, vaalien tulosta on oikaistava.

Kuntalain 52 §:n 2 momentin mukaan muun kuin pykälän 1 momentissa tarkoitetun luottamushenkilön, tilintarkastajan sekä kunnan viranhaltijan ja työntekijän esteellisyydestä on voimassa, mitä hallintolain 27 - 30 §:ssä säädetään.

Hallintolain 27 §:n 1 momentin mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen. Saman pykälän 2 momentin mukaan mitä virkamiehen esteellisyydestä säädetään, koskee myös monijäsenisen toimielimen jäsentä ja muuta asian käsittelyyn osallistuvaa sekä tarkastuksen suorittavaa tarkastajaa.

Hallintolain 28 §:n 1 momentin mukaan virkamies on esteellinen: 1) jos hän tai hänen läheisensä on asianosainen; 2) jos hän tai hänen läheisensä avustaa taikka edustaa asianosaista tai sitä, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa; 3) jos asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa hänelle tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulle läheiselleen; 4) jos hän on palvelussuhteessa tai käsiteltävään asiaan liittyvässä toimeksiantosuhteessa asianosaiseen tai siihen, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa; 5) jos hän tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettu läheisensä on hallituksen, hallintoneuvoston tai niihin rinnastettavan toimielimen jäsenenä taikka toimitusjohtajana tai sitä vastaavassa asemassa sellaisessa yhteisössä, säätiössä, valtion liikelaitoksessa tai laitoksessa, joka on asianosainen tai jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa; 6) jos hän tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettu läheisensä kuuluu viraston tai laitoksen johtokuntaan tai siihen rinnastettavaan toimielimeen ja kysymys on asiasta, joka liittyy tämän viraston tai laitoksen ohjaukseen tai valvontaan; tai 7) jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu.

Saman pykälän 2 momentin mukaan läheisellä tarkoitetaan 1 momentissa: 1) virkamiehen puolisoa ja virkamiehen lasta, lapsenlasta, sisarusta, vanhempaa, isovanhempaa ja virkamiehelle muuten erityisen läheistä henkilöä samoin kuin tällaisen henkilön puolisoa; 2) virkamiehen vanhempien sisarusta sekä hänen puolisoaan, virkamiehen sisarusten lapsia ja virkamiehen entistä puolisoa; sekä 3) virkamiehen puolison lasta, lapsenlasta, sisarusta, vanhempaa ja isovanhempaa samoin kuin tällaisen henkilön puolisoa sekä virkamiehen puolison sisarusten lapsia. Saman pykälän 3 momentin mukaan läheisenä pidetään myös vastaavaa puolisukulaista. Puolisoilla tarkoitetaan aviopuolisoita sekä avioliitonomaisissa olosuhteissa ja rekisteröidyssä parisuhteessa eläviä henkilöitä.

Kuntalain 52 §:ssä on säädetty eräitä poikkeuksia hallintolain 28 §:n 1 momentin 4 ja 5 kohdan osalta. Näistä tilanteista ei kuitenkaan nyt ole kysymys.

Hallintolain 30 §:n mukaan esteellisen virkamiehen tilalle on viipymättä määrättävä esteetön virkamies. Virkamies saa kuitenkin käsitellä kiireellisen asian, jonka ratkaisuun esteellisyys ei voi vaikuttaa.

Hallintolakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 72/2002 vp) on viimeksi sanotun lainkohdan osalta todettu muun muassa, että säännöksen tarkoituksena olisi estää esteellisyyden johdosta aiheutuva asian käsittelyn viivästyminen. Pykäläehdotuksen taustalla ovat hallintomenettelylain 11 §:n säännökset esteellisyyden vaikutuksesta. Esityksessä on selostettu tilanteita, joissa esteellisen tilalle ei käytännön syistä saada esteetöntä virkamiestä, ja todettu, että tämän vuoksi pykälässä ehdotetaan säädettäväksi poikkeuksesta, jonka mukaan esteellinen virkamies saisi kuitenkin käsitellä asian, joka edellyttäisi välitöntä ratkaisemista. Vastaava poikkeus on mainittu hallintomenettelylain 11 §:n 1 momentissa. Nykyisen poikkeussäännöksen soveltamisalaa kuitenkin rajoitettaisiin edellyttämällä, ettei esteellisyys saisi vaikuttaa asian ratkaisuun.

1.2 Esteellisyys vaalilautakunnassa ja keskusvaalilautakunnassa

Hämäläinen on vaatinut päätöksen kumoamista ja vaalien määräämistä uudelleen toimitettaviksi muun ohella sillä perusteella, että alustavaan ääntenlaskentaan eräissä Sipoon vaalilautakunnissa on osallistunut oman ehdokkuutensa tai ehdokkaaseen olevan sukulaissuhteen perusteella esteellisiä henkilöitä. Hämäläisen mukaan myös keskusvaalilautakunnassa on äänten tarkastuslaskentaan ja ennakkoäänten laskentaan osallistunut ehdokkaaseen olevan sukulaissuhteen perusteella esteellinen keskusvaalilautakunnan jäsen.

Keskusvaalilautakunta on katsonut, että vaalilautakunnassa esteellisyys voisi syntyä vain sellaisessa tilanteessa, jossa vaalilautakunta ratkaisee äänen hyväksymisen tai hylkäämisen tilanteessa, jossa äänen hyväksyminen tai hylkääminen vaikuttaisi juuri kyseisen vaalilautakunnan jäsenenä toimivan ehdokkaan kokonaisäänimäärään tai vastaavasti jäsenenä toimivan henkilön läheisen kokonaisäänimäärään. Keskusvaalilautakunnan mukaan vaalilautakuntien jäsenten sidonnaisuuksilla ei edes ole vaikutusta vaalien lopputulokseen, koska vaalituloksen määräävä ääntenlaskenta suoritetaan keskusvaalilautakunnassa tarkastuslaskennan yhteydessä ja koska myös lopullisen päätöksen äänestyslipun hyväksymisestä tai hylkäämisestä tekee keskusvaalilautakunta. Keskusvaalilautakunnan mukaan vaalipäivän iltana vaalilautakuntien suorittamassa alustavassa ääntenlaskennassa on kyse myös hallintolain 30 §:ssä tarkoitetusta kiireellisestä tilanteesta, johon vaalilautakunnan jäsen esteellisenäkin saa osallistua, koska jäsenen mahdollinen esteellisyys ei vaikuta asian lopulliseen ratkaisuun. Keskusvaalilautakunnan tiedossa ei sen esittämän mukaan ole, että hallintolain tarkoittamalla tavalla esteellisiä henkilöitä olisi vaalilautakunnissa osallistunut äänestyslipun hyväksymistä tai hylkäämistä koskevaan ratkaisuun.

Keskusvaalilautakunta on katsonut, että keskusvaalilautakunnan jäsenen esteellisyys hänen puolisonsa ehdokkuuden perusteella edellyttäisi, että ääntenlaskennassa olisi ratkaistavana, hyväksytäänkö vai hylätäänkö juuri kyseiselle puolisoehdokkaalle annettu ääni. Lautakunnan mukaan myöskään keskusvaalilautakunnassa ei ole ollut sellaista tilannetta, jossa hallintolain tarkoittamalla tavalla esteellinen henkilö olisi osallistunut sanotun lain tarkoittamaa läheistään koskevaan yksittäistä äänestyslippua koskevaan hyväksymis- tai hylkäämispäätökseen.

Hallinto-oikeus toteaa, että asiassa saadun selvityksen perusteella vuoden 2012 kunnallisvaaleja Sipoossa toimitettaessa on vaalilain 78 §:ssä tarkoitettuun alustavaan ääntenlaskentaan osallistunut sellaisia vaalilautakunnan jäseniä/varajäseniä, jotka itse ovat olleet ehdokkaina kyseisissä vaaleissa, ja sellainen vaalilautakunnan jäsen, jonka puoliso on ollut vaaliehdokkaana. Hallinto-oikeus toteaa, että vaaliehdokkuus sinänsä ei ole este toimia vaalilautakunnissa. Kysymys jääviydestä arvioidaan kuntalain 52 §:n 2 momentin viittaussäännöksen nojalla hallintolain 27 - 30 §:n säännösten mukaan. Kuten edellä selostetusta vaalilain 78 §:n 2 momentista ilmenee, alustavassa ääntenlaskennassa vaalilautakunnan jäsen tai varajäsen tarkastaessaan äänestyslippuja jaottelee ne mitättömiksi ehdotettaviin ja ehdokkaan hyväksi luettaviksi ehdotettaviin äänestyslippuihin. Näin tehdessään hän osallistuu vaalilautakunnassa keskusvaalilautakuntaa varten tehtävää ehdotusta koskevaan päätökseen kunkin ehdokkaan hyväksi luettaviksi ehdotettavista ja mitättömiksi ehdotettavista äänestyslipuista. Myös oikeusministeriön vaaliohjeessa vaalilautakunnan tehtävistä kunnallisvaaleissa 2012 esitetyt seikat puoltavat asian arvioimista näin. Hallinto-oikeus katsoo, että kysymys on tilanteesta, jossa asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä vaaleissa ehdokkaana olevalle vaalilautakunnan jäsenelle tai varajäsenelle tai jäsenen/varajäsenen hallintolain 28 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulle vaaliehdokkaana olevalle läheiselle. Keskusvaalilautakunnassa ennakkoäänten laskennassa ja vaalipäivän äänestyksessä annettujen äänestyslippujen tarkastuslaskennassa päätetään, mitkä äänestysliput luetaan ehdokkaiden hyväksi ja mitkä jätetään mitättöminä huomioon ottamatta. Tarkastuslaskennassa syntyy vaalien lopullinen tulos. Ennakkoäänten laskentaan ja tarkastuslaskentaan osallistunut keskusvaalilautakunnan jäsen on ehdokkaan puolisona ollut esteellinen.

1.3 Johtopäätös

Sipoossa on osallistunut kunnallisvaalien alustavaan ääntenlaskentaan esteellisiä vaalilautakunnan jäseniä ja varajäseniä sekä tarkastuslaskentaan ja eräiden äänestysalueiden ennakkoäänten laskentaan esteellinen keskusvaalilautakunnan jäsen. Käsillä ei ole viime kädessä ollut tilanne, jossa esteellinen olisi voinut esteellisyydestään huolimatta osallistua asian käsittelyyn. Vaalit on toimitettu virheellisessä järjestyksessä. Kun vielä otetaan huomioon ääntenlaskentaan osallistuneiden esteellisten jäsenten määrä ja että lähes kaikissa äänestysalueissa on ollut laskennassa mukana esteellisiä henkilöitä, on vaalien virheellinen toimittaminen ilmeisesti saattanut vaikuttaa vaalien tulokseen. Virheellisyys on luonteeltaan sellainen, että vaalien tulos ei ole oikaistavissa. Tämän vuoksi vaalit määrätään uusittaviksi.

Päätöksen tultua edellä mainituista syistä kumotuksi ei ole syytä edellä lausuttua enempää ottaa kantaa Hämäläisen esittämiin valitusperusteisiin.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Anja Sahla, Sampo Jokinen ja Tuula Harju. Esittelijä Kaija Sarasma.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Sipoon kunnanhallitus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja keskusvaalilautakunnan päätös kunnallisvaalien tuloksen vahvistamisesta pysytetään voimassa.

Vaalilautakuntien rooli ja alustavan ääntenlaskennan merkitys

Hallinto-oikeus on oikeusministeriön keskusvaalilautakunnille antamien ohjeiden mukaisesti tulkinnut, että vaalilautakunnan suorittamassa alustavassa ääntenlaskennassa olisi kysymys hallintopäätöksen valmistelusta ja ehdotuksen tekemisestä keskusvaalilautakunnalle. Tulkinta on erikoinen eikä vastaa alustavan ääntenlaskennan luonnetta, sillä vaalilautakunnissa äänestyspäivän lopuksi suoritettava alustava ääntenlaskenta on teknis- ja rutiiniluonteinen tehtävä. Kysymys ei ole hallintoasian käsittelystä, joka tähtäisi ehdotuksen tekemiseen keskusvaalilautakunnalle. Asian teknistä, rutiininomaista luonnetta osoittavat sekä vaalilain 78 §:n yksityiskohtaiset säännökset että oikeusministeriön tarkka ohjeistus tehtävän suorittamisesta.

Vaalilautakunnan suorittama alustava ääntenlaskenta palvelee tosiasiassa vain vaalien tulospalvelua. Tätä tulospalveluluonnetta osoittaa se, että alustavan ääntenlaskennan tiedottaminen on vaalilaissa jätetty kokonaan oikeusministeriön määräysten varaan. Alustavan ääntenlaskennan rutiiniluonteisuutta ja merkitystä yksinomaan vaalien tulospalvelulle kuvaa myös oikeusministeriön keskusvaalilautakunnille antama ohje (Oikeusministeriö, Vaaliohjeet, kunnan keskusvaalilautakunnan tehtävät, kunnallisvaalit 2012, s. 91). Mainitussa ohjeessa todetaan seuraavaa: "Alustavan ääntenlaskennan tiedotuksessa ei ole syytä tuhlata aikaa vähäisten virheiden selvittämiseen ... Suuret erot saattavat olla kirjoitusvirheitä tai äänet on saatettu merkitä erehdyksessä tiedotuslomakkeen väärään kohtaan."

Keskusvaalilautakunnan tarkastuslaskenta

Tarkastuslaskenta aloitettiin keskusvaalilautakunnan kokouksen avaamisella maanantaina 29.10.2012 kello 9. Paikalla olivat keskusvaalilautakunnan neljä varsinaista jäsentä, keskusvaalilautakunnan ensimmäinen varajäsen sekä keskusvaalilautakunnan sihteeri. Äänestysalueilta toimitetut, sinetöidyt äänipakkaukset avattiin. Laskenta ja tarkastus suoritettiin äänestysaluekohtaisesti. Tarkastuslaskennassa saatua jokaisen ehdokkaan äänimäärää verrattiin alustavan ääntenlaskennan tulokseen ja mahdolliset poikkeamat todettiin. Tarkastuslaskennan tulos vietiin oikeusministeriön tuloslaskelmajärjestelmään. Laskenta oli valmis kello 13.20. Tuloslaskelmajärjestelmä ei hyväksy annettuja tietoja eikä anna merkitä vaalitulosta valmiiksi, mikäli äänestäjien ja annettujen äänten määrät poikkeavat jollakin äänestysalueella toisistaan.

Esteellisyydestä

Esteellisyys tulee rajoittaa niihin tilanteisiin, joissa lautakunnassa tehdään päätöksiä ja muita ratkaisuja yksittäisen äänestyslipun hyväksymisestä tai hylkäämisestä, juuri niin kuin Sipoon keskusvaalilautakunta oli ohjeistanut. Vakiintuneesti on lähdetty siitä, että esteellisyys syntyisi vain, jos kysymys olisi ehdokkaalle itselleen tai tämän läheiselle mahdollisesti annetun äänen tulkinnasta.

Lähtökohtana tulee olla, että vaalilautakunnan jäseneksi valittu voi osallistua sen työskentelyyn kaikissa vaiheissa. Jos toisin olisi, vaalilakia tulisi muuttaa niin, ettei ehdokasta voitaisi valita vaalilautakunnan jäseneksi. Näin asia onkin keskusvaalilautakunnan ja vaalitoimikunnan kohdalla.

Vaalilautakunta huolehtii vaalipäivän äänestyksestä äänestysalueilla, ja ehdokas voi olla lautakunnan jäsenenä. Esteellisyysnäkökulmasta paljon vaikuttavampaa kuin alustavaan ääntenlaskentaan osallistuminen on ehdokkaan fyysinen läsnäolo äänestyspaikalla. Laissa tulisi säätää myös siitä, ettei keskusvaalilautakunnan jäsenenä voi olla ehdokkaan läheinen. Vakiintuneen käytännön mukaan esteellisyys voi syntyä esimerkiksi, jos keskusvaalilautakunnassa käsitellään läheisen vaalikelpoisuutta tai yksittäisen äänestyslipun hyväksymistä. Tällöin kysymys on läheiselle mahdollisesti tulevasta äänestä tai läheisellä muuten on selkeä intressi äänestyslipun hyväksymisestä.

Sipoon kunnan keskusvaalilautakunnan suorittamassa ennakkoäänten laskennassa tai vaalipäivän äänien tarkastuslaskennassa ei syntynyt tilannetta, jossa hallintolain tarkoittamalla tavalla esteellinen henkilö olisi osallistunut läheistään koskevaan, yksittäistä äänestyslippua koskevaan hyväksymis- tai hylkäämispäätökseen. Vaalilaissa vaaliviranomaisten työn läpinäkyvyys on pyritty varmistamaan kokoonpanoa koskevilla vaatimuksilla. Kaikkien jäsenten pitää edustaa eri puolueita, jolloin vaalilautakunnan alustavassa ääntenlaskennassa ja keskusvaalilautakunnan ennakkoäänten laskennassa ja vaalipäivän äänten tarkastuslaskennassa toimii ”toverikontrolli”.

Vaalilaki on erityislaki, jonka soveltaminen on hallintolakiin ja kuntalakiin nähden ensisijaista. Vaalilakia koskevasta hallituksen esityksestä käy yksiselitteisesti ilmi, että vaaliviranomaisten kokoonpanosta ja työskentelystä on ollut tarkoitus säätää vaalilaissa tyhjentävästi. Nykyinen vaalilaki ei kiellä ehdokkaan jäsenyyttä vaalilautakunnassa eikä ehdokkaan läheisen jäsenyyttä keskusvaalilautakunnassa. Jos kokoonpanoa ja työskentelytapoja halutaan muuttaa, asiasta on vaalivarmuuden turvaamiseksi välttämätöntä säätää vaalilaissa. Asiaa ei voida jättää oikeusministeriön ohjeiden ja tulkintojen varaan. Vuoden 2012 vaaleja koskevat ohjeet ovat tältä osin aiheuttaneet hämmennystä.

Uusien vaalien määräämisestä

Jos katsottaisiin, että ääntenlaskennassa on menetelty hallinto-oikeuden
tarkoittamalla tavalla virheellisesti, vaalin tulos on oikaistavissa laskemalla äänet uudelleen. Hallinto-oikeus ei ole kuitenkaan päätöksessään millään tavoin perustellut, miksi vaalien tulos ei olisi oikaistavissa. Ääntenlaskennan uudelleen suorittaminen olisi tarvittaessa täysin mahdollista, sillä kaikki äänestysliput ovat edelleen laskettavissa ja niiden sisältö todennettavissa. Missään tapauksessa uusien vaalien toimittaminen ei ole tarpeellista ja se olisi vaalilain 103 §:n vastaista.

Sipoon keskusvaalilautakunta on valituksen johdosta antamassaan selityksessä todennut, ettei sillä ole lisättävää kunnanhallituksen valitukseen.

Hämäläinen on antanut selityksen, jossa hän on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista.

Korkeimman hallinto-oikeuden tarkastama aineisto

Korkein hallinto-oikeus on 27.5.2013 tutustunut Sipoon kunnantalolla Sipoon kunnallisvaaleissa 2012 annettuihin äänestyslippuihin.

Korkein hallinto-oikeus on tarkastanut äänestysliput kattavasti kiinnittäen erityistä huomiota niihin kohtiin, joista Hämäläisen tekemässä valituksessa on ollut kysymys. Käynnin aikana on muun ohessa tarkastettu ja laskettu kaikki ennakkoäänet ja kaikki äänestysliput, jotka keskusvaalilautakunta oli jättänyt mitättöminä huomioon ottamatta. Lisäksi varsinaisena vaalipäivänä annetuista äänistä on, paitsi muuta, tarkastettu ja laskettu kaikki Kansallinen Kokoomus rp:lle (Kok.), Suomen ruotsalaiselle kansanpuolue rp:lle (RKP) ja Yhteinen Sipoomme yhteislistalle (Ysi) annetut äänet sekä numeroille 18 (Peter Granqvist, RKP), 76 (Margareta Rintala, Kok.) ja 154 (Monika Hämäläinen, Ysi) annetut äänet.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätös

I Kunnallisvaalien tulos

Korkein hallinto-oikeus kumoaa Sipoon kunnanhallituksen valituksesta Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen määrätä vaalit uusittaviksi.

Viivytyksen välttämiseksi, asiaa hallinto-oikeudelle palauttamatta, korkein hallinto-oikeus tutkii Hämäläisen hallinto-oikeudessa esittämät ne valitusperusteet, joista hallinto-oikeus ei ollut päätöksensä lopputulokseen nähden lausunut. Hämäläisen valitus hylätään näiltä osin.

Sipoon keskusvaalilautakunnan 31.10.2012 tekemä päätös vuoden 2012 kunnallisvaalien tuloksen vahvistamisesta jää voimaan.

II Oikeudenkäyntikulut

Hämäläisen vaatimus oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta hylätään.

Perustelut

I Kunnallisvaalien tulos

1. Lähtökohdat

Vaali- ja osallistumisoikeudet turvataan perustuslain 14 §:ssä. Sen 3 momentin mukaan jokaisella Suomen kansalaisella ja maassa vakinaisesti asuvalla ulkomaalaisella, joka on täyttänyt kahdeksantoista vuotta, on oikeus äänestää kunnallisvaaleissa ja kunnallisessa kansanäänestyksessä sen mukaan kuin lailla säädetään.

Kuntalain 9 §:n mukaan valtuuston jäsenet ja varajäsenet (valtuutetut ja varavaltuutetut) valitaan kunnallisvaaleissa vaalivuotta seuraaviksi neljäksi kalenterivuodeksi. Kunnallisvaalit toimitetaan välittöminä, salaisina ja suhteellisina. Kunnallisvaalien toimittamisesta säädetään vaalilaissa.

Vaalilain 1 §:n 1 momentin mukaan siinä säädetään, sen lisäksi mitä perustuslaissa ja kuntalaissa vaaleista säädetään, miten toimitetaan eduskuntavaalit, presidentinvaali, kunnallisvaalit ja europarlamenttivaalit.

Vaalilain I osa sisältää vaaleja koskevat yhteiset säännökset. Tällaisia ovat muun ohessa vaaliviranomaisia, ennakkoäänestystä, vaalipäivän äänestystä sekä vaalien tuloksen laskentaa ja vahvistamista koskevat säännökset. Vaalilain II osa sisältää vaalikohtaiset säännökset. Vaalilain 11 luku koskee kunnallisvaaleja.

Yleisissä vaaleissa ylimpänä vaaliviranomaisena toimii oikeusministeriö. Oikeusministeriön internet-sivustolta www.vaalit.fi ilmenee, että Suomessa on 320 kuntien keskusvaalilautakuntaa ja noin 2 300 vaalilautakuntaa. Keskusvaalilautakunnat asetetaan nelivuotiskaudeksi. Vaalilautakunnat on asetettava hyvissä ajoin ennen vaaleja. Vuoden 2012 kunnallisvaalit on toimitettu 28.10.2012.

Oikeusministeriö on 18.6.2012 antanut kunnallisvaaleja 2012 varten vaaliohjeet 1) Kunnan keskusvaalilautakunnan tehtävät ja 2) Vaalilautakunnan tehtävät. Viimeksi mainitussa ohjeessa käsitellään vaalilautakunnan jäsenten esteellisyyttä ja ohjeen sisältöä selvitetään jäljempänä kohdassa 3.3.

Euroopan neuvoston asiantuntijaelin Venetsian komissio ( European Commission for Democracy through Law / Venice Commission ) antaa muun muassa lausuntoja ja avustaa Euroopan neuvoston jäsenvaltioita vaalilainsäädäntökysymyksissä. Se on myös julkaissut suosituksia hyvistä vaalikäytännöistä ja pitää tietopankkia jäsenvaltioiden voimassaolevasta vaalilainsäädännöstä.

Venetsian komission vaaleja koskevassa hyvien käytäntöjen koonnoksessa vuodelta 2002 ( Code of Good Practice in Electoral Matters / Guidelines and Explanatory Report ) käsitellään aluksi eurooppalaisen vaaliperinteen taustalla olevia periaatteita eli yleistä ja yhtäläistä äänioikeutta sekä vaalien vapautta, salaisuutta ja välittömyyttä. Vapaissa vaaleissa keskeistä on äänestäjien vapaus muodostaa mielipiteensä. Seuraava jakso koskee äänestäjien vapautta ilmaista tahtonsa ja taistelua vaalivilppiä vastaan. Jaksossa käsitellään muun ohessa äänestysmenettelyä ja laskentaa. Menettelyllisiä takeita koskevassa kohdassa käsitellään vaalien järjestämistä riippumattoman toimielimen toimesta.

Tässä jaksossa viitattuja säännöksiä, ohjeita ja suosituksia selostetaan jäljempänä tarpeellisilta osin asianomaisessa kohdassa. Jo tässä kohtaa on kuitenkin todettava, että Venetsian komission suuntaviivoissa muun ohessa vaalivilppiä koskevassa 3.2 kohdassa todetaan, että ainakin kahta kriteeriä tulee käyttää arvioitaessa vaalin tulosta: annettujen äänien ja äänestyslippujen määrää (alakohta vii).

2. Kysymyksenasettelu

Hallinto-oikeus on kumonnut keskusvaalilautakunnan päätöksen katsoen, että vaalit on toimitettu virheellisessä järjestyksessä, koska keskusvaalilautakunnassa on ollut esteellinen jäsen, minkä lisäksi useissa vaalilautakunnissa on ollut esteellisiä jäseniä eli joko ehdokkaita tai ehdokkaiden läheisiä.

Sipoon kunnanhallituksen valituksen johdosta korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ensinnä arvioitava, onko hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos näiltä osin vaalilain mukainen. Mikäli hallinto-oikeuden arvio esteellisyydestä olisi oikea, on seuraavaksi vaalilain 103 §:n valossa arvioitava, seuraako esteellisyydestä vaalien tuloksen oikaiseminen tai uusien vaalien määrääminen. Mikäli uusia vaaleja ei tule määrättäväksi ja hallinto-oikeuden päätös tulisi tältä osin kumottavaksi, korkeimman hallinto-oikeuden on vielä tarkasteltava niitä Hämäläisen hallinto-oikeudessa esittämiä valitusperusteita, joihin hallinto-oikeus ei ottanut kantaa päätöksensä lopputuloksen vuoksi.

3. Menettely keskusvaalilautakunnassa ja vaalilautakunnassa

3.1 Vaalilaki keskusvaalilautakunnan ja vaalilautakunnan osalta

Vaalilain keskusvaalilautakuntaa ja vaalilautakuntaa koskevat säännökset (13 ja 15 §), hallituksen esityksen (HE 48/1998 vp) sisältö vastaavilta osin sekä näiden toimielinten tehtäviä koskevat säännökset on selostettu edellä hallinto-oikeuden päätöksen kohdassa 1.1. "Sovellettavat oikeusohjeet ja lakien esityöt".

3.2 Esteellisyydestä yleisesti

Esteellisyyttä koskeva sääntely sisältyy hallintolakiin (434/2003). Hallintolaki on säädetty vuonna 2003 ja se on tullut voimaan 1.1.2004. Hallintolailla on kumottu hallintomenettelylaki (598/1982), joka oli voimassa, kun vaalilaki säädettiin vuonna 1998.

Hallintolain 1 §:n mukaan sen tarkoituksena on toteuttaa ja edistää hyvää hallintoa sekä oikeusturvaa hallintoasioissa. Hallintolaissa säädetään hyvän hallinnon perusteista sekä hallintoasiassa noudatettavasta menettelystä. Sitä sovelletaan muun ohessa kunnallisissa viranomaisissa (2 §:n 1 ja 2 momentti). Lain 4 §:ssä säädetään soveltamisalan rajauksista, eikä siinä ole viittausta vaaliasioihin. Hallintolain 5 §:n mukaan, jos muussa laissa on mainitusta laista poikkeavia säännöksiä, niitä sovelletaan mainitun lain asemesta.

Hallituksen esityksessä hallintolaiksi ja laiksi hallintolainkäyttölain muuttamisesta (HE 72/2002 vp) muun ohessa hallintolain soveltamisalan kohdalla ilmenee aikaisemman hallintomenettelylain soveltamisalan kaksijakoisuus, joka tarkoitti muun ohella sitä, että esteellisyyttä koskevia säännöksiä sovellettiin hallintoasian käsittelyyn ja ratkaisemiseen. Hallintolaissa ei ole vastaavaa kaksijakoisuutta, joten esteellisyyttä koskeva sääntely voi tulla arvioitavaksi laajemmin myös tosiasiallisessa hallintotoiminnassa.

Hallintolain esteellisyyttä koskevia säännöksiä on selostettu edellä hallinto-oikeuden päätöksen kohdassa 1.1. "Sovellettavat oikeusohjeet ja lakien esityöt". Näistä nyt esillä olevan kannalta tarkasteltavaksi tulevat kuntalain 52 §:n 2 momentti, hallintolain 27 § (esteellisyys) sekä hallintolain 28 § (esteellisyysperusteet).

Hallituksen esityksessä hallintolaiksi (HE 72/2002 vp) todetaan esteellisyyttä koskevan pykälän osalta:

"Säännösehdotuksessa käytetyt ilmaisut käsittelyyn osallistumisesta ja läsnäolosta asiaa käsiteltäessä ovat sisällöltään laajoja. Niillä ei tarkoiteta pelkästään ratkaisun tekemistä vaan myös toimia, jotka välittömästi edeltävät asian ratkaisemista. Näitä ovat asian esittely ja valmistelu. Esteellinen virkamies ei saisi millään tavalla osallistua sellaisiin asian käsittelyyn liittyviin toimiin, jotka vaikuttavat asian ratkaisuun. Tällaisia ovat esimerkiksi lausuntojen pyytäminen, asianosaisten kuuleminen sekä muiden selvitysten hankkiminen. Tavanomainen toimistotyö ja siihen verrattavat toimet eivät sen sijaan ole esteellisyyden kannalta merkityksellisiä.

Säännöksessä tarkoitetulla läsnäolokiellolla on merkitystä erityisesti silloin, kun asiaa käsitellään monijäsenisessä päätöksentekoelimessä. Tällaisen toimielimen päätöksenteolle on ominaista, että asian ratkaisemista edeltää keskustelu asiasta. Esteellisen läsnäolo saattaisi siten vaikuttaa muiden jäsenten kannanottoihin."

3.3 Vaalilautakunnan toiminta

Asiassa on riidatonta, että Sipoon eräiden vaalilautakuntien toimintaan on osallistunut jäseniä, jotka ovat itse olleet tai jonka läheinen on ollut ehdokkaana kunnallisvaaleissa 2012.

Vaalilain 15 §:n 1 momentista ilmenee, että vaalilaissa ei ole asetettu estettä sille, että vaaleissa ehdokkaana oleva henkilö olisi jäsenenä tai varajäsenenä vaalilautakunnassa. Kun siinä toisaalta on nimenomaan todettu, että tällainen henkilö ei voi olla vaalitoimikunnan jäsenenä eikä varajäsenenä, voidaan päinvastoin arvioida, että lainsäätäjän tarkoituksena ei ole ollut asettaa estettä ehdokkaan toimimiselle vaalilautakunnassa.

Edellä mainittu ilmenee myös hallituksen esityksestä (HE 48/1998 vp), jonka mukaan vaalitoimikuntaa koskeva kielto ei ulottuisi vaalilautakuntaan. Hallituksen esityksessä painottuvat tarve saada vaalilautakuntiin riittävän taidokasta ja kokenutta henkilöstöä sekä eri puolueista ja äänestäjäryhmistä valittujen edustajien välinen keskinäinen valvonta. Tässä yhteydessä on myös kiinnitettävä huomiota siihen, että toisin kuin vaalilautakuntien osalta, vaalilaissa on keskusvaalilautakunnan osalta todettu nimenomaan, että vaaleissa ehdokkaana oleva ei voi osallistua keskusvaalilautakunnan työskentelyyn kyseisissä vaaleissa.

On aiheellista kiinnittää huomiota siihen, että vaalilaki on säädetty ennen nyt voimassa olevaa hallintolakia. Hallintolain esteellisyyttä koskevan sääntelyn ulottuvuus on jossain määrin kattavampaa kuin sääntelyn ulottuvuus aikaisemmin voimassa olleessa hallintomenettelylaissa, kuten ilmenee edellä kohdassa 3.2.

Toisaalta hallintolaki on ollut voimassa lähes 10 vuotta ilman, että vaalilakiin olisi tehty muutoksia sen johdosta. Vaalilaista on 4.4.2013 annettu eduskunnalle muutosehdotus (HE 27/2013 vp), jossa ehdotetaan tehtäväksi vaalilakiin joukko pienehköjä teknisluonteisia tarkistuksia. Ne eivät koske nyt esillä olevaa oikeuskysymystä.

Oikeusministeriö on vaaliohjeessaan 18.6.2012 vaalilautakuntien tehtävistä todennut (s. 7) muun ohessa:

"Esteellisyystilanteiden välttämiseksi vaalilaissa on rajoitettu ehdokkaan kelpoisuutta toimia eräissä vaaliviranomaisen tehtävissä, mutta ei kuitenkaan vaalilautakunnassa. Sen vuoksi kuntalain ja hallintolain esteellisyyssäännöksiä on tarvittaessa sovellettava, mikäli ehdokas on vaalilautakunnan jäsen tai varajäsen. Siten esimerkiksi ehdokas tai hänen hallintolain 28 §:n 2 momentissa tarkoitetun läheisensä ei esteellisenä saa osallistua vaalilautakunnassa alustavaan ääntenlaskentaan eikä olla silloin läsnä vaalilautakunnassa, koska vaalilautakunta tarkastaessaan äänestysliput päättää ehdotuksestaan kunkin ehdokkaan hyväksi luettavista ja mitättömistä äänestyslipuista."

Oikeusministeriön ohjeessa vaalilautakuntien tehtävistä on alaviitteessä mainittu vaalilain hallituksen esityksestä (HE 48/1998 vp) kohta, jonka mukaan erityisesti pienemmissä kunnissa vaalilautakuntiin saattaisi olla vaikeaa löytää riittävän taidokasta ja kokenutta henkilöstöä, jos ehdokkaita ei tarvittaessa voitaisi käyttää jäseninä tai varajäseninä. Lisäksi alaviitteessä mainitaan hallituksen esityksestä vaalilautakunnissa toimiva keskinäinen valvonta.

Oikeusministeriön ohjeiden perusteella ehdokkaina olevien vaalilautakunnan jäsenten ja varajäsenten esteellisyys on tulkinnanvarainen kysymys. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että asiaa on arvioitava eri näkökannoilta ottaen myös huomioon, että vaaleja koskevien menettelysäännösten tavoitteena on turvata se, että äänestäjien tahto tulee esille. Punnintaan vaikuttaa myös se, että vaalilautakuntien kokoonpanossa on otettava huomioon poliittinen edustavuus.

Esteellisyyssääntely koskee ennen muuta sellaisia asian käsittelyyn liittyviä toimia, jotka vaikuttavat asian ratkaisuun. Läsnäolokiellon tavoitteena on estää se, että esteellinen henkilö vaikuttaisi läsnäolollaan muiden jäsenten kannanottoihin.

Esteellisyyssäännöksillä pyritään turvaamaan hallintoasioiden käsittelyn puolueettomuutta ja luottamusta päätöksenteon moitteettomuuteen. Käsittelyllä tarkoitetaan kaikkia sellaisia toimia, jotka voivat jollakin tavoin vaikuttaa asiassa tehtävän päätöksen sisältöön. Käsittelyä on asian ratkaiseminen samoin kuin osallistuminen päätöksentekoon. Käsittelyä on myös asian valmistelu päätöksentekoa varten. Hallintolain mukaan esteellinen henkilö ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä asiaa käsiteltäessä. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että vaaleissa esteellisyyttä on tarkasteltava erityisesti vaalien luotettavuuden ja vaalien tulokseen vaikuttamisen kannalta.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa on katsottu, että vaalilautakunnan jäsen osallistuu keskusvaalilautakuntaa varten tehtävää ehdotusta koskevaan päätöksentekoon, kun kysymys on äänestyslippujen hyväksymisestä tai hylkäämisestä. Vaalilautakunnan asema ja tehtävät suhteessa keskusvaalilautakuntaan eivät kuitenkaan ole suoraan rinnastettavissa tavanomaiseen päätöksentekoon hallinnossa. Vaalilautakunta lajittelee tarkkojen ohjeiden mukaan äänestysliput. Vaalilautakunnan suorittama ääntenlaskenta on alustava. Vaalilautakunta ei ole sillä tavoin valmisteleva toimielin suhteessa keskusvaalilautakuntaan, että mahdolliset virheet sen toiminnassa aiheuttaisivat suoraan sen, että keskusvaalilautakunnan päätös olisi niiden perusteella syntynyt virheellisessä järjestyksessä tai olisi lainvastainen.

Kun otetaan huomioon vaalilautakunnan sinänsä tärkeät, mutta kuitenkin teknisluonteiset tehtävät ja sen kokoonpanossa turvattu eri äänestäjäryhmien edustavuus ja sitä kautta toiminnan avoimuus, henkilön mahdollisilla omilla intresseillä ei ole ääntenlaskennassa samanlaista merkitystä kuin päätöksenteon valmistelussa tai päätöksenteossa muutoin.

Edellä mainituilla perusteilla ja kun otetaan huomioon vaalilautakunnan asema ja sille vaalilaissa säädetyt tehtävät sekä vielä se, että äänestäneiden ja äänestyslippujen määrän välillä ei ole ristiriitaa, se, että vaalilautakunnassa on toiminut ehdokkaina olleita henkilöitä ja heidän läheisiään, ei muodosta vaalilain 103 §:n 1 momentissa tarkoitettua lainvastaisuutta.

3.4 Keskusvaalilautakunnan toiminta

Asiassa on riidatonta, että keskusvaalilautakunnassa ennakkoäänten laskentaan ja tarkastuslaskentaan on osallistunut henkilö, jonka puoliso (Margareta Rintala) on ollut ehdokkaana kunnallisvaaleissa.

Keskusvaalilautakunnan toimintaan tulee tässä tilanteessa sovellettavaksi vaalilain 103 §:n 2 momentti. Sen mukaan, jos kunnan keskusvaalilautakunta on vaalien tulosta laskiessaan tai vahvistaessaan menetellyt lainvastaisesti ja lainvastaisuus on vaikuttanut vaalien tulokseen, vaalien tulosta on oikaistava.

Vaalilain mukaan keskusvaalilautakunnan tehtävänä on muun ohella vahvistaa ne äänimäärät ja vertausluvut, jotka kukin ehdokas on saanut, mahdollisten arvontojen tulokset, mitättömien äänten määrä ja äänten kokonaismäärä. Keskusvaalilautakunnan on välittömästi annettava tieto vaalien tuloksesta oikeusministeriölle. Lisäksi keskusvaalilautakunnan on viipymättä julkaistava vaalien tulos laittamalla sen sisältävä pöytäkirja valitusosoituksineen kunnan julkisten kuulutusten ilmoitustaululle seitsemän päivän ajaksi. Keskusvaalilautakunta vastaa myös vaaliasiakirjojen säilyttämisestä.

Vaalilain 13 §:n 1 momentista ilmenee, että keskusvaalilautakunnan jäsen tai varajäsen, joka keskusvaalilautakunnalle toimitetun ehdokashakemuksen mukaan on asetettu puolueen tai valitsijayhdistyksen ehdokkaaksi, ei voi osallistua keskusvaalilautakunnan työskentelyyn kyseisissä vaaleissa.

Hallituksen esityksessä (HE 48/1998 vp) on todettu tältä osin ainoastaan, että sääntelyä pidetään aiheellisena keskusvaalilautakunnan työskentelyä hankaloittavien esteellisyystilanteiden välttämiseksi.

Keskusvaalilautakunnalla, toisin kuin vaalilautakunnalla, on useita merkittäviä tehtäviä jo vaalien valmisteluvaiheissa. Näihin tehtäviin kuuluu kunnallisvaaleissa muun ohessa ehdokashakemusten käsittely. Keskusvaalilautakunnan tehtävät sisältävät siis eri vaiheissa päätöksentekotilanteita, joissa jäsenellä voi olla selvä henkilökohtainen intressi ratkaisun lopputuloksen suhteen.

Vaalilaissa ei ole säännöstä, joka ehdottomasti estäisi ehdokkaan läheistä osallistumasta keskusvaalilautakunnan työskentelyyn.

Sipoon kunnanhallitus on lähtenyt valituksessaan siitä, että keskusvaalilautakunnan suorittamassa ennakkoäänten laskennassa tai vaalipäivän äänien tarkastuslaskennassa ei syntynyt tilannetta, jossa edellä tarkoitettu henkilö olisi osallistunut läheistään koskevaan, yksittäistä äänestyslippua koskevaan hyväksymis- tai hylkäämispäätökseen.

Vaalien suhteellisuus huomioon ottaen yksittäisen ehdokkaan kannalta ei ole merkitystä pelkästään hänen omilla äänillään, vaan myös kaikki hänen ryhmälleen tulevat äänet vaikuttavat hänen vertailulukuunsa. Vastaavasti jonkin toisen ryhmän äänien vähentyminen pienentää tuon ryhmän ehdokkaiden vertailulukuja ja siten voi parantaa jonkin muun ryhmän mahdollisuuksia saada valtuutettuja valtuustoon. Keskusvaalilautakunnan toiminnan tarkastelua erityisesti vaalipäivän äänien tarkastuslaskennassa ei siten voida rajoittaa vain yksittäisen ehdokkaan kohdalla tehtäviin ratkaisuihin.

Kun otetaan huomioon, että keskusvaalilautakunta tekee lopulliset päätökset äänien hyväksymisestä tai hylkäämisestä, suorittaa tarkastuslaskennan ja vahvistaa vaalin tuloksen, on perusteltua katsoa, että henkilö, jonka puoliso on ehdokkaana vaaleissa, ei voi osallistua keskusvaalilautakunnan toimintaan ainakaan tarkastuslaskennassa, kuten valituksenalaisessa asiassa on tapahtunut. Keskusvaalilautakunta on siten vaalien tulosta laskiessaan ja vahvistaessaan menetellyt lainvastaisesti.

Edellä mainitun johtopäätöksen jälkeen on siirryttävä arvioimaan, onko keskusvaalilautakunnan menettelyn lainvastaisuus vaikuttanut vaalien tulokseen.

4. Korkeimman hallinto-oikeuden äänestyslippujen tarkastuksessa tekemät havainnot

Ottaen huomioon mitä Hämäläinen on hallinto-oikeudessa esittänyt keskusvaalilautakunnan toiminnan moitittavuudesta korkein hallinto-oikeus on tarkastanut ja laskenut äänestysliput edellä kohdassa "Korkeimman hallinto-oikeuden tarkastama aineisto" kuvatulla tavalla.

Korkeimman hallinto-oikeuden suorittamassa tarkastuksessa ilmeni, että äänestysliput olivat asianmukaisesti sinetöidyissä laatikoissa äänestysalueittain, ennakkoäänet sekä mitättömäksi katsotut äänet oli eroteltu omiksi nipuikseen ja äänestysliput olivat numerojärjestyksessä vähäisiä poikkeuksia lukuun ottamatta. Laskentalomakkeet oli asianmukaisesti täytetty.

Äänestyslippujen tarkastuksessa löytyi neljä sellaista ennakkoäänestyksessä annettua ja hyväksyttyä äänestyslippua, joista puuttui vaalileima.

Leimaamaton äänestyslippu on vaalilain mukaan mitätön. Mainitut neljä äänestyslippua oli hyväksytty annetuiksi ääniksi ehdokkaille numerot 30 (RKP), 64 (Kok.), 143 (PS) ja 145 (PS). Kun mainitut äänet vähennetään asianomaisen ehdokkaan äänistä ja asianomaisen puolueen kokonaisäänimäärästä, mainituilla virheillä ei ole vaikutusta vaalien lopputulokseen miltään osin.

Tarkastuksessa ei ilmennyt yhtään äänestyslippua, joka olisi hylätty virheellisesti. Kahden hyväksytyn äänestyslipun numeroa saattoi pitää jonkin verran tulkinnanvaraisena, ja yhden kohdalla oli tulkinnanvaraista, sisältyikö äänestyslippuun ylimääräinen merkintä. Vaikka nämä kolme äänestyslippua olisi katsottu mitättömiksi, vaikutus vertailulukuihin olisi ollut niin vähäinen, ettei vaalien tulos olisi muuttunut.

Peter Granqvistille, Margareta Rintalalle ja Monika Hämäläiselle annetut äänet olivat oikein lasketut, eikä niiden osalta ollut epäselvyyksiä. Myöskin kaikki mitättömiksi katsotut äänestysliput oli tullut vaalilain 85 §:n mukaisesti katsoa mitättömiksi.

5. Hallinto-oikeuden päätöksen kumoaminen

Edellä kohdassa 3.3 on todettu, että se, että vaalilautakunnassa on toiminut ehdokkaina olleita henkilöitä tai heidän läheisiään, ei muodosta vaalilain 103 §:n 1 momentissa tarkoitettua lainvastaisuutta.

Kohdassa 3.4 on todettu, että keskusvaalilautakunta on vaalien tulosta laskiessaan ja vahvistaessaan menetellyt vaalilain 103 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastaisesti. Kun kuitenkin otetaan huomioon se, mitä edellä kohdassa 4 on todettu korkeimman hallinto-oikeuden äänestyslippujen tarkastuksessa tekemistä havainnoista, keskusvaalilautakunnan menettelyn lainvastaisuus ei ole lainkohdassa edellytetyllä tavalla vaikuttanut vaalien tulokseen.

Edellä olevilla perusteilla hallinto-oikeuden päätös, jolla keskusvaalilautakunnan päätös on kumottu ja kunnallisvaalit määrätty uusittaviksi Sipoon kunnassa, on kumottava.

6. Muut hallinto-oikeudessa esitetyt valitusperusteet

Koska korkein hallinto-oikeus on kumonnut hallinto-oikeuden päätöksen siltä osin kun se on määrännyt vaalit uusittaviksi, on vielä tutkittava Hämäläisen hallinto-oikeudessa esittämät muut valitusperusteet, joista hallinto-oikeus ei ole päätöksensä lopputulos huomioon ottaen lausunut.

Viivytyksen välttämiseksi korkein hallinto-oikeus ei palauta asiaa hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi, vaan tutkii välittömästi nämä valitusperusteet.

6.1 Ennakkoäänestyksen lähetekuorten säilyttäminen ja toimittaminen

Vaalilain 61 §:n mukaan lähetekuoria tulee säilyttää huolellisesti ja luotettavalla tavalla.

Hämäläinen on valituksessaan todennut, ettei kuntaan toimitetuista
14 000 äänestyslipuista ole pidetty minkäänlaista kirjanpitoa ja että keskusvaalilautakuntaan tuoduista lähetekuorista ei ole saatu kuittausta.

Vaalilain 61 §:ssä säädetään vaaliviranomaisen toimista ennakkoäänestyksen lopuksi. Vaalilaissa ei ole säädetty, että ennakkoäänistä tulisi pitää pöytäkirjaa.

Vaalilain 62 §:ssä säädetään lähetekuorten toimittamisesta kunnan keskusvaalilautakunnalle. Vaalitoimitsijan on otettava kuittaus lähetekuorten vastaanottamisesta siltä, jolle kuoret luovutetaan. Ennakkoäänten toimittamisessa keskusvaalilautakunnalle ei ole noudatettu vaalilain säännöksiä lähetekuoria luovutettaessa. Kun otetaan huomioon, että vaalitoimitsijat toimivat vaalilain 185 §:n nojalla virkavastuulla ja että asiassa ei ole tullut esille sellaisia seikkoja, joiden perusteella mainitun virheen voitaisiin katsoa vaikuttaneen vaalien tulokseen, keskusvaalilautakunnan päätöksen kumoamiseen ei ole aihetta tälläkään perusteella.

6.2 Vaalitoimitsijoiden läsnäolo

Vaalilain 17 §:n 1 momentin mukaan kussakin kotimaan yleisessä ennakkoäänestyspaikassa on oltava ainakin kaksi vaalitoimitsijaa. Saman
pykälän 3 momentin mukaan ennakkoäänestystä toimitettaessa vähintään kahden vaalitoimitsijan on oltava yhtä aikaa saapuvilla.

Hämäläinen on valituksessaan hallinto-oikeudelle todennut, että ennakkoäänestyksessä äänestyspaikalla ei ole aina ollut vaalilain 17 §:ssä tarkoitetuin tavoin kahta vaalitoimitsijaa samaan aikaan paikalla. Keskusvaalilautakunta on selityksessään todennut, että vaalitoimitsijoina ovat toimineet keskusvaalilautakunnan nimeämät henkilöt ja heitä on ollut vaalitoimituksen aikana kaksi henkilöä yhtä aikaa paikalla.

Korkein hallinto-oikeus toteaa tältä osin, että on mahdollista, että jossain ennakkoäänestyspaikassa ei ole koko ajan ollut kahta vaalitoimitsijaa saapuvilla. Asiassa ei kuitenkaan ole tullut esille mitään sellaista, jonka perusteella edellä tarkoitettu mahdollinen tilapäinen puute olisi vaalilain 103 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ilmeisesti saattanut vaikuttaa vaalien tulokseen.

6.3 Äänten laskenta vaalilautakunnassa ja äänestäjien määrä

Hämäläinen on valituksessaan todennut, että vaalilautakunnassa on tarkastuslaskennassa 29.10. saatu eri tulos kuin edellisen päivänä laskennassa 28.10. Lisäksi hän on huomauttanut, että lopullinen äänestäjämäärä ei täsmää pöytäkirjan liitteiden kanssa.

Vaalilautakunnassa suoritetun ääntenlaskennan osalta korkein hallinto-oikeus toteaa, kuten aikaisemmin vaalilautakunnan jäsenen esteellisyyden osaltakin, että kyseessä on alustava laskenta ja lopullisen laskennan suorittaa keskusvaalilautakunta. Äänestäjien lukumäärän osalta korkein hallinto-oikeus viittaa edellä oleviin perusteluihinsa ja toteaa vielä, että äänestäneiden lukumäärä ja vaalitulos kokonaisuudessaan ilmenevät keskusvaalilautakunnan pöytäkirjan liitteistä, jotka on tulostettu vaalitietojärjestelmästä.

7. Johtopäätös

Keskusvaalilautakunnan kunnallisvaalien vaalituloksen vahvistamisessa ei ole tapahtunut sellaista lainvastaisuutta, joka olisi vaikuttanut vaalien tulokseen. Vaalien tuloksessa ei siten ole oikaistavaa ja keskusvaalilautakunnan vaalien vahvistamista koskeva päätös jää voimaan.

II Oikeudenkäyntikulut

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että Hämäläinen joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus, ottaen huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n, hylkää Hämäläisen vaatimuksen saada korvausta oikeudenkäyntikuluistaan.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Irma Telivuo, Anne E. Niemi, Eija Siitari-Vanne, Alice Guimaraes-Purokoski ja Tuomas Lehtonen. Asian esittelijä Anneli Tulikallio.