21.1.2013

Päätös, josta valitetaan

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 7.2.2011 nro 11/0075/3

Asian aikaisempi käsittely

Ylöjärven perusturvalautakunnan alainen viranhaltija on 25.3.2010 hylännyt A:n hakemuksen vammaispalvelulain mukaisesta palveluasumisesta.

Päätöksen perustelujen mukaan A on edelleen laitoshoidon tarpeessa. Palveluasumista on A:n kohdalla kokeiltu ja siitä on jouduttu luopumaan, koska A ei ole suuren avuntarpeensa vuoksi pärjännyt palveluasumisessa ympärivuorokautisen henkilökunnan ja lisäksi myönnetyn henkilökohtaisen avustajan turvin. A ei ole kyennyt itse ilmaisemaan avuntarvettaan palveluasumiskokeilujen aikana ja nyt toimitetun lääkärinlausunnon perusteella ei voida katsoa, että hänen tilanteensa olisi oleellisesti muuttunut paremmaksi.

Ylöjärven perusturvalautakunta on 20.4.2010 (§ 30) pysyttänyt viranhaltijan päätöksen.

Vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentin mukaan kunnalla ei ole erityistä velvollisuutta järjestää palveluasumista eikä henkilökohtaista apua silloin, kun henkilöä hoidetaan hänen hoidontarpeensa huomioivalla tavalla jatkuvasti tai pitkäaikaisesti laitoshoidossa. Palveluasumiskokeiluista saatujen kokemusten perusteella palveluasuminen ei mahdollistanut suoriutumista tavanomaisista elämän toiminnoista. Tammikuussa 2010 toimitetun lääkärinlausunnon perusteella ei voida arvioida A:n terveydentilanteen muuttuneen tässä suhteessa oleellisesti.

Käsittely hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että perusturvalautakunnan päätös kumotaan ja asia palautetaan lautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi. Lautakunnan tulee myöntää A:lle vammaispalvelulain mukainen maksusitoumus palveluasumiseen takautuvasti 8.4.2010 lukien.

A:n terveydentilasta ja soveltuvuudesta palveluasumiseen on käytetty vanhentunutta tietoa. A on muuttanut omakustanteisesti ryhmäkotiin 8.4.2010. Lääkäri on 15.5.2010 kirjoittanut lausunnon A:n sopeutumisesta palveluasumiseen ja sen mahdollisesta jatkumisesta. Ryhmäkodissa A:n luona käy kahdesti viikossa lääkintävoimistelija, jonka A itse kustantaa. Hänet viedään päivittäin muiden asukkaiden seuraan, eikä hänellä ole enää päivittäisiä päänsärkykohtauksia. Ylöjärven terveyskeskuksen hoitohenkilökunta on poikkeuksetta ollut sitä mieltä, että terveyskeskuksen vuodeosasto ei ole A:lle oikea paikka.

Perusturvalautakunta on antanut lausunnon, jossa on todettu, että asumisen ja hoidon vaihtoehtojen selvittämiseksi A:lle on järjestetty asumiskokeilu Tampereen Validia-palveluiden palvelutalossa ajalla 8.5. - 30.6.2006. A siirtyi asumiskokeiluun Ylöjärven terveyskeskuksen vuodeosastolta. Asumiskokeilujakson yhteenvedosta ilmenee, että palvelutalon henkilökunta ei kyennyt vastaamaan A:n avun- ja seurantarpeeseen. Palveluasumisen onnistuminen olisi edellyttänyt, että A olisi saanut muitakin kuin henkilökunnan palveluja. Asumispalvelujen tuottamista kokeiltiin tämän jälkeen 1.10.2006 asumisyksikössä siten, että osan palveluista suoritti henkilökohtainen avustaja. Henkilökohtaisen avun palveluja myönnettiin kokeilun alkuvaiheessa kaksi tuntia vuorokaudessa ja kokeilun päättyessä määrä oli nostettu kuuteen tuntiin vuorokaudessa seitsemänä päivänä viikossa. Palveluasumiskokeilua jatkettiin 30.9.2007 saakka.

Asumisyksikön asumiskokeilujaksolla 8.12.2006 pidetyssä neuvottelussa on todettu, että A:n ongelmana palveluasumisessa on se, ettei hän tunnista omia avun tarpeitaan eikä hahmota aikaa. Tämän seurauksena hän on hälyttänyt toistuvasti tarpeettomasti apua. Hälytysjärjestelmä oli ruuhkautunut ja muiden asukkaiden avunsaanti oli viivästynyt. Tätä ongelmaa yritettiin vähentää lisäämällä henkilökohtaisen avustajan käyttöä.

Viimeisessä asumisyksikön asumiskokeiluun liittyneessä palaverissa 22.8.2007 oli asumisyksikön henkilökunta todennut, ettei palvelutalo kyennyt turvaamaan riittävästi A:n avun ja palvelujen tarvetta. Kokoaikainen avustajakaan ei vähentänyt talon henkilökunnan osuutta palvelutehtävässä. Kokeilun päätyttyä 30.9.2007 A on palannut Ylöjärven terveyskeskuksen vuodeosastolle.

Ryhmäkodin palveluasumista on perusteltu hoitokodin vuodeosastoa henkilökohtaisemmalla hoidolla, seuralla ja virikkeillä. Palveluasuminen ja kodinomainen ympäristö parantaisivat A:n elämänlaatua ja hänellä olisi tuolloin myös mahdollisuus päästä osalliseksi KELA:n kuntoutuksesta ja päivittäisestä ulkoilusta.

Ryhmäkoti on yksityinen vanhusten tehostetun palveluasumisen ryhmäkoti. Ryhmäkodin tilannetta on kartoitettu 16.6.2010 sosiaalityöntekijöiden kotikäynnillä. A:lla on todettu olevan oma huone ja hän on ollut pääasiallisesti vuoteessa, koska hän jaksaa istua pyörätuolissa vain pieniä hetkiä. A ei kykene pyytämään apua ja hoitajat käyvät hänen luonaan säännöllisin väliajoin ja huolehtivat perushoidosta, seuraavat vointia ja arvioivat hoidon tarvetta. A:n pitkältä ajanjaksolta tunteva sosiaalityöntekijä on arvioinut, ettei tämän avun tarpeessa ja toimintakyvyssä ole tapahtunut oleellisia muutoksia aikaisempiin vuosiin verrattuna.

Lääkärinlausuntojen, ryhmäkodin johtajan ja sosiaalityöntekijöiden näkemyksen mukaan A:n hoidossa korostuu perushoidon osuus. Monien sairauksien ja kommunikaatiovaikeuksien vuoksi tämä ei kykene itsenäisesti päättämään ja määrittelemään hoidon sisältöä. Palveluasumisella ei siten voida turvata itsemääräämisoikeuden toteutumista tai laitoshoitoa itsenäisempää selviytymistä arjessa tai osallistumismahdollisuuksien lisäämistä.

A on antanut selityksen. A ei ole vaatimassa kaupungilta täyttä korvausta ryhmäkodissa asumisesta, vaan kyse on siitä, että kaupungin halutaan osallistuvan A:n asumiskustannuksiin samalla tavalla kuin terveyskeskuksen vuodeosastolla. A:n oikea paikka ei ole hänen edellisen lääkärinsä lausunnon mukaisesti terveyskeskuksen vuodeosasto. Jos A:n valitus hylätään, hallinto-oikeuden on velvoitettava Ylöjärven terveyskeskuksen vuodeosasto järjestämään hänelle vuodepaikka.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt A:n vaatimuksen Ylöjärven terveyskeskuksen velvoittamisesta vuodepaikan järjestämiseen tutkimatta ja hylännyt valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Palveluasumisen järjestämistä koskevat sovellettavat säännökset

Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain ( vammaispalvelulaki ) 4 §:n 1 momentin mukaan tämän lain mukaisia palveluja ja tukitoimia järjestetään, jos vammainen henkilö ei saa riittäviä ja hänelle sopivia palveluja tai tukitoimia muun lain nojalla.

Vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentin (981/2008) mukaan kunnan on järjestettävä vaikeavammaiselle henkilölle muun ohella palveluasuminen, jos henkilö vammansa tai sairautensa johdosta välttämättä tarvitsee palvelua suoriutuakseen tavanomaisista elämän toiminnoista. Kunnalla ei kuitenkaan ole erityistä velvollisuutta palveluasumisen järjestämiseen, jos vaikeavammaisen henkilön riittävää huolenpitoa ei voida turvata avohuollon toimenpitein.

A:n terveydentilasta ja tukitoimien tarpeesta esitetty selvitys

Yleislääketieteen erikoislääkärin 11.1.2010 vammais- ja hoitotukea varten antaman lääkärinlausunnon mukaan A:lla on kesällä 2004 tapahtuneen aivoverenvuodon jälkitilana tetrapareesi, afasia ja symptomaattinen epilepsia. Aivopaineen nousun vuoksi A:lle on asennettu shuntti, jossa on ollut lukuisia infektioita, viimeksi kesällä 2009. A:lla on myös tablettihoitoinen 2-tyypin diabetes ja hän on MRSA-kantaja. Hänellä on myös lähes päivittäistä päänsärkyä.

Lääkärinlausunnosta ilmenee edelleen, että A:n puhe on kuiskaava ja hän käyttää muutamia sanoja tai lyhyitä lauseita. A on pääosin vuodepotilas. Hän on kolmen avustajan ja nosturin kanssa siirrettävissä pyörätuoliin, jossa hän jaksaa istua vaihtelevasti joitakin tunteja. A on täysin autettava pukeutumisessa, henkilökohtaisen hygienian hoitamisessa, peseytymisessä ja WC-käynneissä, ruokailussa, lääkkeiden ottamisessa, siivouksessa ja vaatehuollossa sekä asioista huolehtimisessa ja asioinnissa kodin ulkopuolella.

Geriatrian erikoislääkärin A:n terveydentilasta ja palvelutarpeesta 14.5.2010 antaman lääkärinlausunnon mukaan A on täysin autettava vuodepotilas, joka kommunikoi jonkin verran sanallisesti, mutta puhe on hidasta ja epäselvää. Hoitohenkilökunta huolehtii kaikista hänen päivittäisistä toiminnoistaan ja hänet pyritään päivittäin siirtämään nosturin avulla pyörätuoliin, jossa hän jaksaa istua vaihtelevan pituisia aikoja. Pyörätuolilla hän on pystynyt ulkoilemaan, käymään kotilomilla ja muilla asiointimatkoilla. Fysioterapeutti käy kuntouttamassa A:ta pari kertaa viikossa. INR-kontrollit otetaan pikamittarilla ryhmäkodissa ja verensokeria ja verenpainetta seurataan säännöllisesti. A on sopeutunut hyvin ryhmäkotiin ja omaiset vierailevat siellä usein. Omaiset ovat kokeneet A:n voivan aiempaa paremmin ja olevan tyytyväinen asumisjärjestelyyn. Hoitohenkilökunnan mielestä A:n hoitaminen sujuu runsaasta avuntarpeesta ja erityisvaatimuksista huolimatta ongelmitta. Erikoislääkärin arvion mukaan A:n hoito toteutuu asianmukaisesti ryhmäkodissa.

Ryhmäkotiin 16.6.2010 tehdyn kotikäynnin muistiosta ilmenee, että A on täysin autettava päivittäisissä toiminnoissa. A ei ryhmäkodin johtajan mukaan kykene pyytämään apua, vaan hoitajat käyvät hänen luonaan säännöllisin välein ja huolehtivat hänen perushoidostaan.

Oikeudellinen arviointi

A:lle on vuosien 2006 ja 2007 aikana järjestetty palveluasumiskokeilu. Tuolloin on todettu, että palvelutalon henkilökunta ei ole kyennyt vastaamaan A:n avun- ja seurantarpeeseen. Asumiskokeilua on kuitenkin jatkettu toisessa yksikössä siten että A:lla on ollut käytössään henkilökohtainen avustaja. Avustajasta huolimatta palvelutalon henkilökunta ei ole mielestään kyennyt turvaamaan riittävästi A:n avun ja palvelujen tarvetta. A ei ole tunnistanut omia avun tarpeitaan.

Lääkärinlausunnoissa esitetyn perusteella voidaan todeta, että A:n toimintakyvyn ei ole osoitettu parantuneen asumiskokeilun jälkeen. Myöskin jo toteutuneen ryhmäkodissa asumisen aikana hoitajat ovat käyneet A:n luona säännöllisin väliajoin. A:n vamma ja sairaudet ovat laadultaan sellaisia, että perushoidon lisäksi A tarvitsee terveydentilansa tarkkailua, vaikka hän ei olekaan jatkuvan sairaalahoidon tarpeessa. Kotikäynnistä laaditun muistion mukaan A ei kuitenkaan kykene pyytämään apua, vaan hoitajat seuraavat säännöllisin väliajoin A:n vointia ja arvioivat hänen hoidon tarvettaan. Tämä huomioon ottaen hallinto-oikeus katsoo, että A:n tarvitsemaa huolenpitoa ei ole mahdollista turvata avohuollon toimenpitein eikä kunnalla siten ole velvollisuutta palveluasumisen järjestämiseen. Perusturvalautakunnan päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Reijo Kostamo ja Marja Tuominen. Esittelijä Pasi Vikman (eri mieltä) .

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on vaatinut valituksessaan, että hallinto-oikeuden ja perusturvalautakunnan päätökset kumotaan. Asia on palautettava perusturvalautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Vaatimuksiensa tueksi A on muun ohella esittänyt, että hänen nykyinen terveydentilansa ei ole niin huono kuin asian käsittelyssä on annettu ymmärtää. Laitoshoito ei ole ainoa vaihtoehto hänen asumiselleen. A on asunut omakustanteisesti noin vuoden ryhmäkodissa, jossa hänen käytössään on hälytysnappi, jolla tarvittavan avun kutsuminen paikalle onnistuu. A pystyy lisäksi käyttämään toista kättään. Lääkkeiden tarkistamisen jälkeen hänen puheensa on parantunut. Laitoshoitoon sijoittaminen asettaa A:n eriarvoiseen asemaan muiden avohoitoa saavien ja päivittäisissä toimissaan apua tarvitsevien vammaisten kanssa.

Ylöjärven perusturvalautakunta on antanut valituksen johdosta selityksen. A:n terveydentilasta ei ole esitetty uutta, aikaisemmin kuvatusta poikkeavaa tietoa sisältävää lääkärin tai muun hoitohenkilökunnan lausuntoa. A:n siirtyminen yksityisen palveluntuottajan ylläpitämään tehostetun palveluasumisen yksikköön ryhmäkotiin ei osoita parantaneen hänen osallistumismahdollisuuksiaan tai oikeuttaan päättää omasta hoidostaan ja huolenpidostaan. A:n hoito on Ylöjärven terveyskeskuksen vuodeosastolla otettu huomioon hänen hoidontarpeensa mukaisesti.

A on antanut vastaselityksen ja muun ohella esittänyt muuttaneensa ryhmäkotiin häntä vuodeosastolla hoitaneen ylilääkärin kerrottua, että terveyskeskus on hänelle väärä hoitopaikka. Ryhmäkodissa hänen hoitonsa ei ole kertaakaan edellyttänyt erityistoimenpiteitä.

Sosiaali- ja terveysministeriö on korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä antanut asiassa lausunnon, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Vammaispalvelulaissa ei ole määritelty, missä ja miten palveluasuminen tulisi järjestää. Palveluasumiseen liittyvät palvelut voidaan järjestää henkilön omaan kotiin. Palveluasumista voidaan järjestää myös erilaisissa palveluasumisyksiköissä, kuten palvelutaloissa, ryhmäkodeissa tai hajautettuna asumisena, jolloin kunta tai muu palveluntuottaja järjestää palvelut asukkaan luo. Huolimatta vaikeavammaisen henkilön subjektiivisesta oikeudesta saada palveluasumista kunnalla on oikeus päättää palveluasumisen järjestämistavasta. Osa vaikeavammaisista henkilöistä, joiden toimintakyky on monin tavoin rajoittunut, tarvitsee myös ympärivuorokautista hoivaa.

Kunnan vammaispalvelulain mukaista erityistä järjestämisvelvollisuutta palveluasumisen osalta on arvioitava siitä lähtökohdasta, tarvitaanko vaikeavammaisen henkilön huolenpidon turvaamiseen pääasiassa sairaanhoidon osaamista tai muuta erityisosaamista jatkuvasti tai pitkäaikaisesti.

Henkilön tarvitsema hoiva ja huolenpito eivät sinänsä ole synonyymejä sairaanhoidon osaamiselle. Vammaispalvelulain mukainen oikeus palveluasumiseen ei edellytä, että henkilön toimintakykyä voitaisiin palveluasumiseen liittyvillä palveluilla merkittävästi parantaa. Edellytyksenä ei myöskään ole se, että henkilö itse kykenisi määrittelemään tarvitsemansa avun ja tukitoimen tarpeen.

Monimuotoisten asumis- ja palveluratkaisujen kehittämisellä ja järjestämisellä on mahdollista turvata myös vaativaa ja monialaista apua, tukea ja huolenpitoa tarvitsevien vaikeavammaisten henkilöiden riittävät palvelut avohuollossa. Tarvittavat sairaanhoidon erityisosaamista edellyttävät interventiot on mahdollista tehdä ihmisten luona ilman, että heitä on tarpeen sijoittaa pitkäaikaiseen laitoshoitoon huolimatta siitä, että he tarvitsevat päivittäisistä toiminnoista suoriutumisen lisäksi hoivaa ja huolenpitoa vammaisuutensa perusteella.

Laitoshoito tulisi nähdä kaikkien ihmisten kohdalla enemmän lyhytaikaisena interventiona, jolla on selkeästi määritelty tavoite henkilön terveydentilan tai tietyn toimintakyvyn osa-alueen parantamiseksi tai arvioimiseksi. Asuminen ja siinä tarvittava apu, tuki ja huolenpito tulisi lähtökohtaisesti pyrkiä järjestämään avohuollossa ja valita laitoshoito järjestämistavaksi vain tilanteissa, joissa se on lääketieteellisesti tai muista hoidollisista syistä aivan välttämätöntä.

Palvelurakenteen muutos sosiaali- ja terveydenhuollossa ja siirtyminen laitoshoidosta avohuollon palveluihin ja tukeen on pitkään ollut lähtökohtana palveluita ja lainsäädäntöä kehitettäessä kaikkien asiakasryhmien kohdalla. Etenkin ikääntyneiden henkilöiden ja kehitysvammaisten henkilöiden varsin laitoshoitovaltaista palvelurakennetta on jo useiden vuosien ajan pyritty purkamaan ja kehittämään asumista, palveluita ja tukea avohuollossa. Tästä esimerkkeinä ovat muun muassa Ikähoiva-hankkeen (STM:2010:28) esitykset siirtymisestä ikääntyneiden henkilöiden laitoshoidosta palveluasumiseen sekä vammaisten henkilöiden osalta 21.2.2010 annetun valtioneuvoston periaatepäätöksen mukainen ohjelma kehitysvammaisten yksilöllisen asumisen ja palvelujen kehittämisestä ja laitosasumisen lakkauttamisesta myös vaikeimmin vammaisten henkilöiden kohdalla. Vireillä olevassa vanhuspalvelulain valmistelussa tavoitteena on kirjata lakiin pitkäaikaisen hoidon ja huolenpidon toteuttamista ohjaavat periaatteet, jotka määrittelisivät lain tasolla laitoshoidon vain lääketieteellisistä syistä mahdolliseksi.

Sosiaali- ja terveysministeriön lausunto on annettu tiedoksi A:lle ja Ylöjärven perusturvalautakunnalle .

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus kumoaa perusturvalautakunnan ja hallinto-oikeuden päätökset ja palauttaa asian perusturvalautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Perustuslain 19 §:n 1 momentin mukaan jokaisella, joka ei kykene hankkimaan ihmisarvoisen elämän edellyttämää turvaa, on oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon. Saman pykälän 3 momentin mukaan julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kun lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut ja edistettävä väestön terveyttä. Tarkempia säännöksiä sosiaali- ja terveyspalveluista on annettu muun muassa sosiaalihuoltolaissa (710/1982) ja terveydenhuoltolaissa (1326/2010).

Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain (vammaispalvelulaki) 3 §:n 1 momentin mukaan kunnan on huolehdittava siitä, että vammaisille tarkoitetut palvelut ja tukitoimet järjestetään sisällöltään ja laajuudeltaan sellaisina kuin kunnassa esiintyvä tarve edellyttää. Saman pykälän 2 momentin mukaan vammaispalvelulain mukaisia palveluja ja tukitoimia järjestettäessä on otettava huomioon asiakkaan yksilöllinen avun tarve.

Vammaispalvelulain 4 §:n 1 momentin mukaan mainitun lain mukaisia palveluja ja tukitoimia järjestetään, jos vammainen henkilö ei saa riittäviä ja hänelle sopivia palveluja tai tukitoimia muun lain nojalla.

Vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentin mukaan kunnan on järjestettävä vaikeavammaiselle henkilölle palveluasuminen, jos henkilö vammansa tai sairautensa johdosta välttämättä tarvitsee palvelua suoriutuakseen tavanomaisista elämän toiminnoista. Erityistä velvollisuutta palveluasumisen järjestämiseen ei kunnalla ole, jos henkilö on jatkuvan laitoshoidon tarpeessa.

Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun asetuksen 11 §:n mukaan palveluasumista järjestettäessä vaikeavammaisena pidetään henkilöä, joka vammansa tai sairautensa vuoksi tarvitsee toisen henkilön apua päivittäisistä toiminnoista suoriutumisessa jatkuvaluonteisesti, vuorokauden eri aikoina tai muutoin runsaasti ja joka ei ole jatkuvan laitoshuollon tarpeessa.

Oikeudellinen arvio ja lopputulos

Se seikka, että henkilö tarvitsee toisen henkilön apua ja huolenpitoa ympärivuorokautisesti, ei välttämättä sulje häntä pois palveluasumisen piiristä. Kun otetaan huomioon lääkärinlausunnoista ja asiakirjoista saatava selvitys A:n sairaudesta ja hänen avuntarpeestaan, hänen on katsottava olevan vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentissa ja vammaispalveluasetuksen 11 §:ssä tarkoitettu vaikeavammainen henkilö, joka vammansa tai sairautensa vuoksi tarvitsee toisen henkilön apua päivittäisistä toiminnoista suoriutumisessa jatkuvaluonteisesti, vuorokauden eri aikoina tai muutoin runsaasti. A:n ei kuitenkaan ole katsottava olevan jatkuvan laitoshoidon tarpeessa, koska hänen palvelutarpeisiinsa vastaaminen ei edellytä pääasiassa sairaanhoidon osaamista tai muuta erityisosaamista jatkuvasti tai pitkäaikaisesti. A:n tarvitsema riittävä huolenpito on mahdollista turvata avohuollon toimenpitein.

Ylöjärven kunnan on siten järjestettävä A:lle palveluasuminen. Näin ollen hallinto-oikeuden ja perusturvalautakunnan päätökset on kumottava ja asia palautettava lautakunnalle palveluasumisen järjestämiseksi.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Anne E. Niemi, Eija Siitari-Vanne, Tuomas Lehtonen ja Lauri Jääskeläinen. Asian esittelijä Camilla Sandström.