26.9.2012

Päätös, josta valitetaan

Kuopion hallinto-oikeus 11.2.2011 nro 11/0071/3

Asian aikaisempi käsittely

Kuopion kaupungin tekninen lautakunta oli 8.4.2009 (§ 132) päättänyt, että kaupungin omistuksessa ja hallinnassa oleville, päätöksen liitteenä olevasta kartasta tarkemmin ilmeneville alueille pystytetystä vaalimainospaikasta peritään 500 euron käyttömaksu. Mainitun liitekartan mukaan vaalimainospaikat ovat 1. Tori ( - Osuuspankin/Sektorin edusta, - Haapaniemenkatu Sokoksen kohta, torin reuna, toripysäköinnin porraskäytävästä pohjoiseen), 2. Puijonlaakso, Sammakkolammentien varsi, 3. Männistön tori, 4. Jynkkä, Soikkokuja, 5. Neulamäen ostoskeskus, 6. Petosen ostoskeskus, 7. Särkiniemen tori, 8. Saarjärventie, 9. Saaristokaupunki, Uppo-Nallen päiväkoti, 10. Melalahti, Keskustie, 11. Vehmersalmi ja 12. Kurkimäki.

Kuopion kaupungin tekninen virasto oli lähettänyt Itsenäisyyspuolue r.p:lle 500 euron suuruisen käyttömaksun vaalimainospaikan käytöstä vuoden 2009 kesäkuun europarlamenttivaaleissa.

Itsenäisyyspuolue r.p. on 7.9.2009 päiväämällään hakemuksella vaatinut kaupungilta vapautusta maksusta. Hakemusta on perusteltu sillä, että puolue ja sen yhdyshenkilöt eivät ole saaneet tietoa maksusta.

Tekninen lautakunta on päätöksellään 7.10.2009 (§ 295) hylännyt hakemuksen.

Tekninen lautakunta on 2.12.2009 hylännyt Itsenäisyyspuolue r.p:n oikaisuvaatimuksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Kuopion hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt Itsenäisyyspuolue r.p:n valituksen tutkimatta siltä osin kuin se kohdistuu teknisen lautakunnan 8.4.2009 §:n 132 kohdalla tekemään yleispäätökseen.

Hallinto-oikeus on jättänyt puolueen valituksen tutkimatta myös siltä osin kuin kysymys on puolueen vapauttamisesta maksusta.

Muilta osin hallinto-oikeus on hylännyt valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Itsenäisyyspuolue r.p:n valitus ja selvitettävät seikat

Itsenäisyyspuolue r.p. on valituksessaan vaatinut puolueen vapauttamista sille määrätystä 500 euron vaalimainospaikkojen käytöstä aiheutuneesta maksusta. Tämä vaatimus sisältää samalla vaatimuksen teknisen lautakunnan päätösten 7.9.2009 § 295 ja 2.12.2009 § 370 kumoamiseksi.

Selvyyden vuoksi hallinto-oikeus toteaa, että nyt kysymyksessä olevaa yksittäistä maksua koskevan valituksen yhteydessä ei tule tutkittavaksi teknisen lautakunnan 8.4.2009 §:n 132 kohdalla tekemän yleispäätöksen laillisuus. Kysymys on tältä osin eri päätöksestä eikä tuosta 14.4.2009 kuntalain 63 §:n mukaisesti nähtävänä olleesta päätöksestä ole oikaisuvaatimusajassa haettu oikaisua. Sitä ei ole hakenut täten myöskään valittaja. Päätös 8.4.2009 § 132 on siten lainvoimainen ja valitus jää tutkimatta siltä osin kuin se on kohdistettu suoraan tuohon yleispäätökseen.

Asiassa on aluksi selvitettävä se, onko vaalimainospaikkojen käytöstä aiheutunut maksu luonteeltaan julkisoikeudellinen, jolloin maksua koskevan vaatimuksen sisällöllinen tutkiminen kuuluu hallinto-oikeuden toimivaltaan, vai onko asiassa kysymys yksityisoikeudellisesta maksusta, jolloin kysymys on siviilioikeudellisesta riita-asiasta. Tämän jälkeen on selvitettävä vielä se, onko päätös 2.12.2009 § 370 valituksessa mainittujen perusteiden johdosta kuntalain 90 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen.

Vaalimainoksen asettamisesta perittävän maksun oikeudellinen luonne ja hallinto-oikeuden tutkimistoimivalta

Vaalijulistetaulujen asettaminen on laissa sääntelemätön tehtävä, ja kunta on ottanut tehtävän itselleen itsehallintonsa nojalla. Vaalimainoksien asettamisesta julistetaululle perittävä maksu on perustunut taulujen pystytyksestä aiheutuneisiin kustannuksiin. Maksuista ei ole säädetty lailla
eikä lakiin perustuvalla alemmanasteisellakaan julkisoikeudellisella normilla. Näin ollen kysymyksessä ei ole julkisoikeudellinen maksuvelvollisuus. Vaalijulistetaulujen käyttämisestä perittävä korvaus on luonteeltaan yksityisoikeudellinen maksu.

Koska kysymys on yksityisoikeudelliseen maksuvelvollisuuteen liittyvästä oikeusriidasta, tekninen lautakunta ei ole voinut päätöksellään ratkaista yksittäisen maksun maksuvelvollisuuteen liittyvää riitaa osapuolia oikeudellisesti sitovasti. Lautakunnan päätös ilmaisee ainoastaan riidan toisen osapuolen kannan riidanalaiseen asiaan. Tällaisen siviilioikeudellisen riidan tutkiminen ei kuulu hallinto-oikeuden vaan käräjäoikeuden toimivaltaan. Maksusta vapauttamista koskeva vaatimus on näin ollen jätettävä hallinto-oikeudessa tutkimatta.

Kunnallisvalituksena tutkittavat valitusperusteet

Hallinto-oikeuden toimivaltaan sen sijaan kuuluu tutkia valitus siltä osin kuin siinä on esitetty päätökseen 2.12.2009 § 370 kohdistuvia kuntalain 90 §:n 2 momentissa tarkoitettuja laillisuuteen liittyviä valitusperusteita.

Menettely

Muutoksenhakija on vedonnut asiassa siihen, että puoluetta ei ole kuultu maksua koskevassa asiassa eli valituksenalainen päätös 2.12.2009 § 370 on muutoksenhakijan käsityksen mukaan syntynyt tältä osin virheellisessä järjestyksessä. Valituksen mukaan Itsenäisyyspuolue r.p:llä ei ole ollut tilaisuutta lausua etukäteen mielipidettään käyttöön otetusta maksusta ja asiassa on valituksen mukaan menetelty kuntalain 27 §:n vastaisesti.

Teknisen lautakunnan päätöspöytäkirja 8.4.2009 § 132 on ollut julkisesti nähtävänä 14.4.2009 kuntalain 63 §:n edellyttämällä tavalla, jolloin päätöksen on katsottava tulleen yleisesti tietoon. Itsenäisyyspuolue r.p. ei ole ollut yksityisoikeudellista vaalimainospaikan käytöstä aiheutuvaa maksun yleistä asettamista koskevalta osalta eli yleispäätöksen 8.4.2009 § 132 osalta hallintolain 11 §:ssä tarkoitettu asianosainen. Itsenäisyyspuolue r.p:tä ei näin ollen ole ollut tarpeen erikseen kuulla hallintolain 34 §:n nojalla ennen maksun käyttöön ottoa. Koska puolue ei ole ollut asianosainen, ei päätöstä 8.4.2009 § 132 ole myöskään ollut tarpeen antaa erikseen tiedoksi Itsenäisyyspuolue r.p:lle. Kaupungin harkinnassa on ollut se, tiedotetaanko asiasta kuntalain 27 §:n mukaisesti etukäteen vai järjestetäänkö tiedotus saman lainkohdan mukaisesti jälkikäteen ilmoitustaulun ja internetin kautta, kuten asiassa on menetelty. Päätös maksuvapautusasiassa ei näin ollen ole näiden valituksessa esitettyjen perustelujen johdosta syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

Toimivalta

Muutoksenhakija on myös vedonnut siihen, että päätöksen tekeminen ei ole kuulunut teknisen lautakunnan toimivaltaan.

Kaupungilla ei ole lakisääteistä velvollisuutta pystyttää vaalimainoksille varattuja vaalijulistetauluja. Kun kuitenkin otetaan huomioon vaalien huomattava yhteiskunnallinen merkitys ja toisaalta kaupungin tarve huolehtia siitä, että ulkovaalimainonta täyttää yleisen järjestyksen, turvallisuuden ja ympäristön viihtyisyyden vaatimukset, ulkovaalimainonnan käytännön järjestäminen kuuluu kunnan toimialaan.

Teknisen toimen johtosäännön 5 §:n 4 ja 27 kohtien mukaan tekninen lautakunta päättää lautakunnan toimivaltaan kuuluvista taksoista, maksuista ja vuokrista sekä kaupungin omistamien alueiden käytöstä. Saman johtosäännön 5 §:n 35 kohdan mukaan lautakunta myöntää yksittäistapauksessa helpotusta tai vapautusta maksusta ja taksasta.

Kun otetaan huomioon Kuopion kaupungin teknisen toimen johtosäännön edellä mainitut säännökset, on päätöksen tekeminen yksittäistä maksua koskevassa asiassa kuulunut teknisen lautakunnan toimivaltaan.

Tasapuolinen kohtelu

Muutoksenhakija on edelleen vedonnut siihen, että päätös ei kohdellut puolueita tasapuolisesti. Valituksen mukaan puoluelain 10 §:ää on rikottu.

Puoluelain 10 §:n 1 momentin mukaan valtion, kunnan ja kuntayhtymän viranomaisten sekä niiden määräämisvallassa olevien yhteisöjen ja laitosten on kohdeltava kaikkia puolueita tasapuolisesti ja yhdenmukaisia perusteita noudattaen.

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti. Samassa pykälässä on lisäksi todettu, että viranomaisen toimien on oltava puolueettomia.

Päätös 8.4.2009 § 132, joka on siis ollut kysymyksessä olevan yksittäisen maksun määräämisen perusteena, koskee kaikkia puolueita samalla tavoin. Tuosta päätöksestä, joka on ollut julkisesti nähtävänä ilmoitustaululla ja internetissä saatavilla, sekä teknisen lautakunnan antamasta lausunnosta ilmenee, että kullakin puolueella on ollut tasapuoliset mahdollisuudet laittaa ilmoituksia julistetauluille. Puolueilla ei toisaalta ole ollut velvollisuutta vaalimainosten laittamiseen ilmoitustauluille, vaan ne ovat voineet halutessaan mainostaa muilla tavoilla harkintansa mukaan. Edellä mainittuun nähden on tehtävissä se johtopäätös, että puolueita ei ole kohdeltu epätasapuolisesti eikä Itsenäisyyspuolue r.p:tä ole syrjitty, kuten valituksessa on väitetty. Lautakunta ei näin ollen ole käyttänyt Itsenäisyyspuolue r.p:lle määrätyn yksittäisen maksun osalta harkintavaltaansa väärin tai toiminut muutoinkaan lainvastaisesti.

Johtopäätös

Valituksenalainen teknisen lautakunnan päätös 2.12.2009 § 370 ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla syntynyt virheellisessä järjestyksessä, tekninen lautakunta ei ole ylittänyt toimivaltaansa eikä päätös ole muutoinkaan lainvastainen. Valitus on siten tutkituilta osin hylättävä.

Hallinto-oikeus on soveltaminaan oikeusohjeina maininnut perusteluissa mainittujen lisäksi hallintolain 54 §:n, hallinto-oikeuslain 3 §:n ja hallintolainkäyttölain 51 §:n 2 momentin.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus kumoaa Kuopion hallinto-oikeuden päätöksen siltä osin kuin se on jättänyt Itsenäisyyspuolue r.p:n valituksen tutkimatta. Viivytyksen välttämiseksi, asiaa hallinto-oikeudelle palauttamatta, korkein hallinto-oikeus ottaa asian välittömästi tutkittavakseen sekä hylkää valituksen. Muilta osin hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

2. Lausuminen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Itsenäisyyspuolue r.p. on 7.9.2009 hakenut vapautusta vaalimainospaikan käytöstä vaaditusta 500 euron suuruisesta käyttömaksusta. Tekninen lautakunta on hylännyt hakemuksen, minkä jälkeen myös puolueen tekemä oikaisuvaatimus on hylätty.

Käyttömaksu vaalimainospaikan käytöstä europarlamenttivaaleissa kesällä 2009 on perustunut teknisen toimen 8.4.2009 tekemään päätökseen (§ 132). Tekninen toimi on tuolloin päättänyt, että vaalijulisteita saa asettaa kaupungin omistuksessa ja hallinnassa oleville alueille ainoastaan päätökseen oheistetun kartan mukaisiin paikkoihin, mainoksia varten pystytettyihin vaalijulistetauluihin (päätöksen kohta 1). Päätöksen kohdan 2 mukaan julistepaikat luovutetaan teknisen viraston asiakaspalvelusta ja samalla peritään maksu, joka on 500 euroa ehdokasryhmää kohden. Päätöksen kohdan 5 mukaan siitä on ilmoitettu julkisella kuulutuksella sekä asettamalla päätökseen liittyvä vaalimainoskartta ja lautakunnan päättämät ohjeet kaupungin verkkosivuille.

Kuopion kaupungin teknisen toimen johtosäännön 5 §:n 4 kohdan mukaan teknisen lautakunnan toimivaltaan kuuluu päättää lautakunnan toimivaltaan kuuluvista taksoista, maksuista, vuokrista ja korvauksista. Johtosäännön 5 §:n 5 kohdan mukaan teknisen lautakunnan tehtävänä on hallita kaupungin maa- ja vesialueita sekä vastata niiden hoidosta. Johtosäännön 5 §:n 27 kohdan mukaan lautakunnan tehtävänä on päättää kaupungin omistamien maa- ja vesialueiden käytöstä. Johtosäännön 5 §:n 35 kohdan mukaan lautakunta myöntää yksittäistapauksessa helpotusta tai vapautusta maksusta tai taksasta.

Asiassa on Itsenäisyyspuolue r.p:n valituksesta ratkaistava, onko edellä tarkoitetusta käyttömaksusta vapauttamista koskeva asia käsiteltävä hallintolainkäytön järjestyksessä kunnallisvalituksena.

Kuten teknisen lautakunnan päätöksestä 8.4.2009 (§ 132) ilmenee, käyttömaksua on peritty sillä perusteella, että Kuopion kaupunki on asianomaisille omistuksessaan tai hallinnassaan oleville alueille asettanut vaalimainospaikkoja ehdokasryhmien käyttöön europarlamenttivaaleissa kesällä 2009. Koska ehdokasryhmiltä perittävien käyttömaksujen perusteena ovat olleet kaupungille aiheutuneet pystytyskustannukset, kysymys ei ole teknisen toimen johtosäännössä tarkoitetusta vuokrasta tai korvauksesta, jota voitaisiin pitää luonteeltaan yksityisoikeudellisena. Tätä tukee osaltaan myös se, että kysymys on olennaisilta osin sellaisista katualueista, liikennealueista ja muista yleisistä alueista, joita tarkoitetaan maankäyttö- ja rakennuslain 83 §:ssä.

Vaikka tehtävä sinänsä on kunnalle vapaaehtoinen, vaalimainospaikkojen järjestäminen ja tarjoaminen ei kuitenkaan kuulu sopimusvapauden piiriin, vaan kunnan on tehtävään ryhdyttyään toimittava siinä sananvapautta ja ehdokasryhmien välistä yhdenvertaisuutta toteuttavalla tavalla.

Nyt kysymyksessä oleva käyttömaksu on kunnallinen maksu, joka perustuu kunnan vapaaehtoiseen, laissa erikseen sääntelemättömään tehtävään. Oikeuskirjallisuudessa on katsottu, että kunnilla on toimivalta periä tällaisten tehtävien hoitamisesta maksuja, vaikka laissa ei olisi annettu tähän valtuutusta (näin esimerkiksi Kaarlo Tuori, Onko maksu maksu vai vero vai..? s. 482 teoksessa Juhlajulkaisu Pekka Hallberg 2004). Tämänkään vuoksi maksun yksityisoikeudellista luonnetta ei voida päätellä yksin siitä, että tällaisen maksun perimiseen ei ole laissa säädettyä valtuutusta.

Valituksessa on vaadittu teknisen lautakunnan päätöksen kumoamista sillä perusteella, että maksuvapautusta koskevan hakemuksen hylkääminen loukkaa tasapuolisuuden vaatimusta. Valitus tulee ratkaista kuntalain 90 §:n 2 momentin mukaan kunnallisvalituksena eli hallintolainkäytön järjestyksessä. Hallinto-oikeuden ei siten olisi tullut mainitsemallaan perusteella jättää Itsenäisyyspuolue r.p:n valitusta tältä osin tutkimatta.

Enemmän viivytyksen estämiseksi valitus teknisen lautakunnan päätöksestä on tältä osin syytä ottaa välittömästi korkeimmassa hallinto-oikeudessa tutkittavaksi asiaa hallinto-oikeudelle palauttamatta. Lautakunnan päätös olla myöntämättä Itsenäisyyspuolue r.p:lle vapautusta vaalimainosta koskevasta käyttömaksusta ei loukkaa muutoksenhakijan esittämillä perusteilla yhdenvertaisuusperiaatteen vaatimusta. Päätös ei ole muutenkaan lainvastainen. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon kuntalain 90 §:n 2 momentti, Itsenäisyyspuolue r.p:n valitus teknisen lautakunnan päätöksestä tulee hylätä.

2. Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Eija Siitari-Vanne, Alice Guimaraes-Purokoski, Tuomas Lehtonen ja Jukka Lindstedt. Asian esittelijä Anneli Tulikallio.