Finlex - Etusivulle
Ennakkopäätökset

29.5.2012

Ennakkopäätökset

Korkeimman hallinto-oikeuden ennakkopäätökset.

KHO:2012:36

Asiasanat
Vammaispalvelu, Lapsuusiän autismi, Kehitysvamma, Henkilökohtainen apu, Riittävät voimavarat määritellä avun tarve, Kodin ulkopuolinen harrastustoiminta, Valvonnan tarve henkilökohtaista apua toteutettaessa
Tapausvuosi
2012
Antopäivä
Diaarinumero
1601/3/11
Taltio
1389

Vuonna 1999 syntyneellä pojalla oli diagnosoitu lapsuusiän autismi ja kehitysvamma. Kuntayhtymän perusturvalautakunta hylkäsi 29.9.2010 hakemuksen saada vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain (vammaispalvelulaki) mukaista henkilökohtaista apua kodin ulkopuoliseen harrastustoimintaan sillä perusteella, että hakija tarvitsi autisminsa vuoksi erityisosaamista ja runsaasti valvontaa.

Hallinto-oikeus hylkäsi valituksen katsoen, että saadusta selvityksestä kävi ilmi, että hakija tarvitsi vahvaa tukea ja ohjausta sekä selkeät raamit kaikkeen toimintaansa. Hakijan vaikeavammaisuudesta saadun selvityksen perusteella hakijalla ei ollut edellytyksiä ja omaehtoista kykyä hallita itseään, tehdä itsenäisiä päätöksiä eikä ymmärtää ratkaisujensa syy-seuraussuhteita siinä määrin kuin vammaispalvelulain 8 c §:n 2 momentissa edellytetään.

Korkein hallinto-oikeus kumosi hallinto-oikeuden ja perusturvalautakunnan päätökset. Henkilökohtaista apua oli haettu harrastuksiin, kuten liikuntaa ja elokuvissa käymistä varten. Esitetyn selvityksen mukaan hakija oli jo aikaisemmin perheensä kanssa harrastanut hakemuksessa tarkoitettuja liikuntamuotoja ja muita vapaa-ajan toimintoja. Vammaispalvelulain mukainen henkilökohtainen apu edesauttaisi hakijan osallistumista ikätasoaan vastaavaan kodin ulkopuoliseen harrastustoimintaan ja tukisi itsenäisen selviytymisen oppimista. Asiassa saadun selvityksen mukaan hakijalla oli riittävästi voimavaroja määritellä henkilökohtaisen avun sisältö ja toteuttamistapa. Se seikka, että hakija tarvitsi henkilökohtaista apua toteutettaessa myös valvontaa, ei ollut esteenä avun myöntämiselle, kun otettiin huomioon vammaispalvelulain 4 §:n 1 momentin säännökset vammaispalveluna toteutettavan henkilökohtaisen avun soveltumisesta hakijan tarpeisiin. Asia palautettiin perusturvalautakunnalle henkilökohtaisen avun myöntämistä varten.

Laki vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista 1 §, 2 § 1 ja 2 momentti (981/2008), 4 § 1 momentti (981/2008), 8 § 2 momentti (134/2010), 8 c § (981/2008) ja 8 d § (981/2008)

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Kuopion hallinto-oikeus 15.4.2011 nro 11/0142/2

Asian aikaisempi käsittely

Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän perusturvalautakunta on 29.9.2010 tekemällään päätöksellä (§ 59) pysyttänyt lautakunnan alaisen viranhaltijan 3.6.2010 tekemän päätöksen, jolla viranhaltija on hylännyt B:n ja A:n hakemuksen saada vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain mukaista henkilökohtaista apua C:lle.

Lautakunnan päätöksen perustelujen mukaan henkilökohtaisen avun järjestäminen edellyttää, että vaikeavammaisella henkilöllä on voimavaroja määritellä avun sisältö ja toteutustapa. C tarvitsee autisminsa vuoksi erityisosaamista ja runsaasti valvontaa. Näin ollen henkilökohtaisen avun myöntämisperusteet eivät täyty.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

A ja B ovat C:n puolesta tekemässään valituksessa vaatineet Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän perustusturvalautakunnan päätöksen kumoamista ja henkilökohtaisen avun myöntämistä C:lle vammaispalvelulain mukaisesti.

Päätös on viipynyt vammaispalvelulain 3 a §:n 3 momentissa tarkoitettua aikarajaa pidemmän aikaa ilman, että päätöksen viipymiselle olisi esitetty mitään syytä.

Päätös on tehty kuulematta C:n vanhempia. C on vasta muutoksenhaun jälkeen kutsuttu vanhempiensa kanssa kuultavaksi. Kuulemisessa C on fasilitoimalla kertonut monipuolisesti ajatuksiaan hänelle esitettyihin kysymyksiin. Hänelle ei ole kuitenkaan annettu mahdollisuutta käyttää normaalia puhekommunikaatiotaan ja puhetta tukevaa kuvakommunikaatiota. Näin ollen C:n kotona ja koulussa käyttämä kommunikaatio ei ole tullut asianmukaisesti testatuksi.

C pystyy riittävästi ilmaisemaan tahtonsa ja sen, miten toimitaan ja minne mennään. Hän pystyy ilmaisemaan nämä asiat sanallisesti selvällä suomen kielellä, vaikkakin lyhyesti. Hän täydentää asioita osoittamalla, viittomalla, kädestä ohjaamalla tai kuvia apuna käyttäen. Hän osaa ilmaista itseään laajemmin fasilitointia käyttämällä. C:n kyvyt ilmaista asioita ilmenevät valitukseen liitetystä lukukausitodistuksesta sekä erityisopettajan ja henkilökohtaisen avustajan antamista lausunnoista.

Eri asiakirjoista käy yksiselitteisesti ilmi, että C:llä on selkeät toiveet henkilökohtaisen avun sisällöstä ja kyky tilannekohtaisesti ohjata avun toteuttamista niin, että hänen oikeutensa itsenäiseen valinnanvapauteen toteutuu.

C tarvitsee vammaisuutensa vuoksi erityistä huolenpitoa, mutta tällä hoivalla ja huolenpidolla ei ole tarkoitus rasittaa sitä henkilöä, joka antaa C:lle henkilökohtaista apua tämän harrastuksissa ja muussa vapaa-ajan vietossa. Erityisavustaja ei tarvitse mitään erityistaitoja. Avustaja tarvitsee sinänsä perehdyttämistä, mikä on autistisen henkilön avustettavan osalta syytä tehdä aina yksilökohtaisesti. Autistiset henkilöt tarvitsevat sinänsä valvontaa tavanomaista enemmän, koska he eivät pysty liikkumaan itsenäisesti esimerkiksi liikenteessä tai hoitamaan raha-asioitaan.

Henkilökohtaista apua on muualla myönnetty vastaavissa tapauksissa. Yhdenvertainen kohtelu edellyttää henkilökohtaisen avun myöntämistä C:lle.

Ylä-Savon SOTE kuntayhtymä on antanut lausunnon, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:

C:llä on diagnosoitu lapsuusiän autismi. Hänellä on diagnosoitu myös kehitysvamma (Retardio mentalis NUD F79.0). Koulussa hänellä on henkilökohtainen avustaja. Kuntoutussuunnitelman (8.12.2009) mukaan C:n kokonaissuoriutuminen vastaa noin 3,5-vuotiaan suoritustasoa, orastavien taitojen osalta hieman alle 4,5-vuotiaan tasoa. C:n vahvuuksia ovat motoriset taidot, silmän ja käden yhteistyö sekä visuaalinen havaitseminen.

C:n hoidosta suoritetaan omaishoidontukea äidille. Omaishoidontuen myöntäminen perustuu pääasiassa hoivaan ja huolenpitoon. C:n iltapäivähoito on aikaisemmin järjestetty päiväkeskus Y:ssä. Tuolloin iltapäivätoiminnan sujumisen ja turvallisuuden vuoksi kahden ohjaajan läsnäolo on ollut välttämätöntä. Haasteellisia tilanteita on ollut useita, minkä vuoksi C:n iltapäivähoito on 20.9.2010 alkaen siirretty Savon Vammaisasuntosäätiön autismiyksikköön. Autismiyksikön osaamisella voidaan vastata paremmin C:n tarpeisiin (haastava käyttäytyminen ja kommunikointi). Yksikkö on erikoistunut vahvaa struktuuria tarvitsevien autistien hoitoon, ohjaukseen ja kuntoutukseen.

Haastava käyttäytyminen ei ole este henkilökohtaisen avun myöntämiselle. C:n tapauksessa haastava käyttäytyminen kuvaa kuitenkin jatkuvan hoidon ja valvonnan tarvetta. Hänelle voidaan järjestää turvallinen hoito vain jatkuvalla valvonnalla.

C:tä on kuultu 27.5.2010 ja uudelleen vanhempien läsnäollessa 11.8.2010. C on oppinut fasilitoimaan ja käyttää tätä kommunikointia autismiyksikössä. Tämän vuoksi viranhaltija on päättänyt kuulla C:tä ottaen huomioon C:n käyttämä kommunikaatiomenetelmä.

Kuulemisessa on ollut tulkkina autismiyksikön vastaava ohjaaja. Kysyttäessä, mitä C haluaisi tehdä henkilökohtaisen avustajan kanssa, hän on vastannut, että "olisin ulkona kiikkumassa, mentäis elokuviin ja ajettais pyörällä". Kysyttäessä, miten henkilökohtaista apua hänelle järjestettäisiin, C on vastannut fasilitoimalla, että hän ei halua sellaista uutta ihmistä, joka ei ymmärrä eikä ole ollut autististen kanssa tekemisissä. Pelkkä erilaisten toimintojen ja harrastusmuotojen luetteleminen ei ole laissa tarkoitettua henkilökohtaisen avun sisällön ja toteutustavan määrittelyä.

Henkilökohtaisen avun järjestäminen edellyttää vammaispalvelulain 8 c §:n 2 momentin mukaan, että vaikeavammainen henkilö kykenee itse määrittelemään avun tarpeensa ja myös sen, miten ja millä tavoin avun tarve voidaan järjestää. Itsemääräämisoikeus edellyttää kykyä hallita itseään ja tehdä itsenäisiä päätöksiä ja tekoja. C ei kehitysvammastaan ja autismista johtuen kykene määrittelemään henkilökohtaisen avun tarvettaan. C:n henkilökohtaisen avun tarve painottuu hoivaan, huolenpitoon ja ennen kaikkea valvontaan, jolloin henkilön avun tarvetta määrittelevät muut kuin vaikeavammainen henkilö itse.

Päätöksessä on myös otettu huomioon yhdenvertaisuuden periaate.

Muutoksenhakijat ovat antaneet vastaselityksen, jossa he ovat todenneet muun ohella seuraavaa:

C:llä ei ole haastavaa käyttäytymistä kotona tai terapioissa tai sitä esiintyy vähän. C:n aikaisemman iltapäivätoiminnan asiantuntemus ei ole ollut riittävää, joten haastavaa käyttäytymistä on tuolloin esiintynyt. C:n kanssa tehdyillä pitkillä ulkomaanmatkoillakaan ei ole esiintynyt haastavaa käyttäytymistä.

C:n joulutodistuksesta 2010 käy ilmi, että C ilmaisee itselleen tärkeitä asioita sanoilla, eleillä ja ilmeillä ja että hän pystyy myös lausetasoiseen kommunikointiin. Todistuksen mukaan kuvat ja sosiaaliset tarinat auttavat kommunikoinnissa. C:n henkilökohtaisen opetuksen järjestämistä koskevasta suunnitelmasta (HOJKS) käy ilmi, että C luottaa aikuisiin ja ottaa hyvin ohjausta vastaan kahdenkeskisissä tilanteissa. Mainitun asiakirjan mukaan hän on päivittäisissä toiminnoissaan itsenäinen, ilmaisee omaa tahtoa, osaa pyytää apua sekä hakee itse kontaktia katseella ja myös suullisesti.

Edellä olevasta kiistatta ilmenee, että C:llä on riittävät voimavarat ja kyvyt ilmaista, mitä ja miten hän tahtoo tehdä asioita sekä kieltäytyä sellaisesta, mitä hän ei tahdo tehdä. Asioiden ilmaisu tapahtuu muutamalla sanalla, mutta enempää ei yleensä tarvita.

Kuopion hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt A ja B:n C:n puolesta tekemän valituksen osittain tutkimatta ja muutoin hylännyt valituksen.

Hallinto-oikeus on, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, perustellut päätöstään pääasian osalta seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain (vammaispalvelulaki) 3 §:n 1 momentin mukaan kunnan on huolehdittava siitä, että vammaisille tarkoitetut palvelut ja tukitoimet järjestetään sisällöltään ja laajuudeltaan sellaisina kuin kunnassa esiintyvä tarve edellyttää. Saman pykälän 2 momentin mukaan tämän lain mukaisia palveluja ja tukitoimia järjestettäessä on otettava huomioon asiakkaan yksilöllinen avun tarve.

Vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentin mukaan kunnan on järjestettävä vaikeavammaiselle henkilölle kohtuulliset kuljetuspalvelut niihin liittyvine saattajapalveluineen, päivätoimintaa, henkilökohtaista apua sekä palveluasuminen, jos henkilö vammansa tai sairautensa johdosta välttämättä tarvitsee palvelua suoriutuakseen tavanomaisista elämän toiminnoista. Kunnalla ei kuitenkaan ole erityistä velvollisuutta palveluasumisen eikä henkilökohtaisen avun järjestämiseen, jos vaikeavammaisen henkilön riittävää huolenpitoa ei voida turvata avohuollon toimenpitein.

Vammaispalvelulain 8 c §:n 1 momentin mukaan henkilökohtaisella avulla tarkoitetaan tässä laissa vaikeavammaisen henkilön välttämätöntä avustamista kotona ja kodin ulkopuolella:

1) päivittäisissä toimissa;
2) työssä ja opiskelussa;
3) harrastuksissa;
4) yhteiskunnallisessa osallistumisessa; tai
5) sosiaalisen vuorovaikutuksen ylläpitämisessä.

Saman pykälän 2 momentin mukaan henkilökohtaisen avun tarkoitus on auttaa vaikeavammaista henkilöä toteuttamaan omia valintojaan 1 momentissa tarkoitettuja toimia suorittaessaan. Henkilökohtaisen avun järjestäminen edellyttää, että vaikeavammaisella henkilöllä on voimavaroja määritellä avun sisältö ja toteutustapa.

Asiassa saatu selvitys

Lastenneurologi D:n 29.11.2010 allekirjoittamasta kuntoutussuunnitelmasta ilmenee, että C:llä on lapsuusiän autismi ja kehitysvamma. Hän on X:n koulun neljännellä luokalla. Kommunikointi koulussa tapahtuu puheen avulla kuvia apuna käyttäen. C:n käyttäytyminen on välillä arvaamatonta ja hänen avustamisensa on haasteellista. Tästä syystä avustajat ovat vaihtuneet usein. C on saanut kuntoutuksena puhe-, ratsastus- ja toimintaterapiaa. Terapiatilanteet ovat sujuneet hyvin. C tarvitsee terapiaan selkeän struktuurin, jolloin työskentely sujuu hyvin ja hän toimii hyvin yhteistyössä. C:n iltapäivähoito on järjestetty Z:n palvelukodissa, samoin kuin tilapäinen hoito. Poliklinikalla C käyttäytyy melko rauhallisesti. Hänellä on omaa puhetta, joka kuulostaa selkeältä. C:lle on jatkossa suositeltu muiden tukitoimien ohella tukihenkilöä kehitysvammaisten erityishuoltona mahdollistamaan hänen osallistumisensa iänmukaisiin harrastustoimintoihin.

31.8.2010 päivätystä palvelusuunnitelmasta käy muun ohella ilmi, että C ilmaisee itseään puheella, kuvilla ja toiminnalla. Nykyään C kykenee ilmaisemaan itseään myös fasilitoimalla. Koulunkäynnin tukemiseksi on perustettu tiimi, johon kuuluvat opettaja ja kaksi avustajaa. Iltapäivätoiminnassa C on käynyt päiväkeskus Y:ssä. Iltapäivätoiminnan sujumisen kannalta hän tarvitsee oman ohjaajan lisäksi toisen ohjaajan läsnäoloa. Haasteellisia tilanteita on päiväkeskus Y:ssä ollut ennakoinneista huolimatta useita. Yleensä tilanteet ovat saaneet alkunsa siitä, kun C:n toimintaa on jouduttu rajoittamaan.

Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän vs. päivätoimintojen esimies E on antanut 2.12.2010 päivätyn lausunnon C:n iltapäivä- ja loma-ajan toiminnasta päiväkeskus Y:ssä. Lausunnosta käy muun ohella ilmi, että C aloitti kehitysvammaisten päiväkeskus Y:n iltapäivätoiminnassa syksyllä 2009. Päiväkeskus Y:ssä C tarvitsi koko ajan jatkuvaa valvontaa erityisominaisuuksiensa, kuten autismin vuoksi. Häntä ei voinut päästää yksin ulos tai liikkumaan päiväkeskus Y:n sisätiloissa, koska hän saattoi yrittää karata. Joskus hänellä oli tapana vahingoittaa itseään lyömällä päätään seinään. Lisäksi hän saattoi kiipeillä paikkoihin ilman pelon tunnetta. C:n ollessa päiväkeskus Y:ssä tapahtui kirjattuja haastavan käyttäytymisen tilanteita yhteensä 15. Useimmiten kyse oli tilanteista, joissa C:tä jouduttiin rajoittamaan sanallisesti. Tällöin ilmeni myös väkivaltaista käyttäytymistä ohjaajia kohtaan. 20.9.2010 alkaen C on ollut iltapäivätoiminnassa ja tarvittaessa loma-ajalla Savon vammaisasuntosäätiön Z:n autismiyksikössä. Haastavaa käyttäytymistä esiintyi päiväkeskus Y:ssä siinä määrin, etteivät päiväkeskus Y:n tarjoamat palvelut riittäneet enää vastaamaan C:n tarpeisiin. C tarvitsi paikan, jossa hänen erityistarpeisiinsa pystyttäisiin paremmin vastaamaan ja jossa hän pystyy parhaiten ilmaisemaan itseään.

5.6.2010 ja 17.12.2010 päivättyihin koulun lukuvuositodistuksiin on muun ohella kirjattu, että C ilmaisee mielellään hänelle tärkeitä asioita sanoilla, ilmeillä ja eleillä. Hän pystyy myös lausetasoiseen kommunikaatioon. Päivittäisissä toiminnoissaan C on suhteellisen itsenäinen, mutta tarvitsee aikuisen opastusta. Hän hakeutuu mielellään aikuisen seuraan, mutta ottaa kontaktia myös toisiin oppilaisiin.

Erityisluokanopettaja F:n ja henkilökohtaisen avustajan G:n 30.3.2010 päivätystä raportista ilmenee, että C ymmärtää konkreettiseen tilanteeseen liittyvää selkokielistä puhetta ja hän tuottaa myös itse puhetta. C:n tuottama puhe on suurimmaksi osaksi ulkoa opittuja elokuvien vuorosanoja. Hän osaa kuitenkin pyytää haluamiaan asioita myös puheen avulla tai viemällä aikuisen asian tai esineen luo. C:llä on kuuloyliherkkyyttä, jota kuulosuojaimet helpottavat. Kuvat ovat erittäin tärkeä apuväline kommunikoinnissa hänen kanssaan. Niiden avulla hän pystyy ennakoimaan tulevia tapahtumia ja ne selkeyttävät hänen päiväänsä. Tarkka päivästruktuuri on hyvin tärkeää. C on hyvin sosiaalinen poika ja ottaa mielellään kontaktia koskettelemalla ja tulemalla kainaloon. Päivittäisissä toiminnoissa hän on suhteellisen itsenäinen, mutta tarvitsee kuitenkin valvontaa wc-käyttäytymisessä, ruokailussa ja pukemisessa. C on liikunnallisesti erittäin lahjakas poika. Hän osaa muun muassa luistella, hiihtää, uida ja ajaa pyörällä. Erilaiset liikuntamuodot ovat hänelle tärkeitä, koska niissä hän saa purkaa energiaansa ja toteuttaa itseään. C pitää myös elokuvissa käymisestä. C tarvitsee iän karttuessa entistä enemmän vapaa-ajan aktiviteetteja, jotta hän pystyy purkamaan energiaansa oikealla tavalla.

1.12.2010 päivättyyn C:n henkilökohtaisen opiskelun järjestämistä koskevaan suunnitelmaan on kirjattu muun ohella se, että C hyväksyy läheisyyden ja fyysisen kontaktin. Hän luottaa aikuisiin ja ottaa hyvin ohjausta vastaan kahdenkeskisissä tilanteissa. C on useimmiten vuorovaikutuksessa aikuisten kanssa ja päivittäisissä toiminnoissa itsenäinen. Hän ilmaisee omaa tahtoaan ja osaa pyytää apua omalla tavallaan. Oman ilmaisun ja puheen ymmärtämisen ja muistamisen tukena kuvat ovat tärkeässä asemassa. C tarvitsee laajaa tukea koulupäivän aikana ja koulunkäyntiavustajan.

Arviointia ja johtopäätökset

Vammaispalvelulain 8 c §:n 2 momentin mukaan henkilökohtaisen avun tarkoitus on auttaa vaikeavammaista henkilöä toteuttamaan omia valintojaan. Kyseisestä lainkohdasta ilmenevä itsemääräämisoikeus edellyttää sitä, että vaikeavammaisella on edellytyksiä ja omaehtoista kykyä hallita itseään sekä kykyä itsenäisiin päätöksiin ja tekoihin. Henkilökohtainen apu on siten vaikeavammaiselle henkilölle itsenäisen elämän ja omista valinnoista lähtevän toiminnan mahdollistaja. Sen lisäksi, että henkilön on pystyttävä itsenäisellä tahdonmuodostuksella määrittelemään avuntarpeensa, hänen tulee pystyä määrittelemään myös se, miten ja millä tavoin välttämätön avuntarve voidaan järjestää. Hänen on myös ymmärrettävä asian kannalta merkityksellisten ratkaisujen syy- ja seuraussuhteet.

Se, että henkilö ei pysty esimerkiksi kommunikoimaan, ei vielä merkitse sitä, että henkilö ei pystyisi vammaispalvelulain tarkoittamassa mielessä ilmaisemaan omaa tahtoaan tai että häneltä puuttuisi voimavaroja määritellä henkilökohtaisen avun sisältöä ja sen toteutustapaa. Saadun selvityksen mukaan C pystyy ilmaisemaan itseään korvaavien kommunikaatiokeinojen avulla.

Toisaalta, mikäli henkilökohtaisen avun tarve ja järjestämistapa painottuu pääasiassa hoivaan, huolenpitoon tai valvontaan, henkilön avun tarvetta määrittelevät muut kuin vaikeavammainen itse. Tällöin ei ole edellytyksiä henkilökohtaisen avun järjestämiseen, vaan hoito ja huolenpito voidaan järjestää muilla keinoin. Asiassa on siten vielä harkittava myös sitä, painottuuko C:n avun ja avustamisen tarve pääosin hoivaan, hoitoon ja valvontaan.

Perusturvalautakunnan harkinnan keskeisenä pohjana on ollut lääketieteellinen selvitys, jonka perusteella C:llä on lapsuusiän autismi ja kehitysvammaisuus diagnoosilla Retardatio Mentalis. Perusturvalautakunta on osoittanut C:n hoivan, huolenpidon ja valvonnan tosiasiallista tarvetta lähinnä C:n päivätoimintaa hoitaneelta päiväkeskus Y:ltä ja koulusta saadun selvityksen perusteella. Kysymyksessä olevat ammatilliset tahot ovat olleet paljon tekemisissä C:n kanssa, joten niillä on ollut hyvät edellytykset arvioida C:n toiminnassaan tarvitseman konkreettisen avun luonnetta ja laajuutta. Kysymyksessä olevan selvityksen perusteella C tarvitsee koulussa ja päivätoiminnassa huomattavasti hoivan, huolenpidon ja valvonnan luonteista apua. Perusturvalautakunnan hakemuksen hylkäävä päätös on perustunut kaiken kaikkiaan asianmukaiseen selvitykseen ja siitä tehtyihin muodollisesti asianmukaisiin johtopäätöksiin. Edellä selostettu puoltaa sitä johtopäätöstä, että valituksenalainen päätös ei ole lainvastainen.

Toisaalta C on hakenut henkilökohtaista avustajaa kodin ulkopuolisiin harrastuksiin, jotka jo luonteeltaan ovat muuta kuin hoivaa ja huolenpitoa. C:n avustaminen ei myöskään edellyttäisi sairaanhoitoa tai muuta suoranaisesti hoivaan liittyvää avustamista. Henkilökohtaisen avustajan apu osaltaan poistaisi C:ltä vammaisuuden aiheuttamia esteitä ikätasoaan vastaavalta kodin ulkopuoliselta luonteeltaan itsenäiseltä harrastustoiminnalta, mikä on hyvin sopusoinnussa vammaispalvelulain keskeisten tavoitteiden kanssa.

Kysymyksessä oleva lainsäännös on hyvin tulkinnanvarainen. Kukin asia on ratkaistava sen ominaispiirteet huomioon ottaen. Saadusta selvityksestä käy ilmi, että C tarvitsee vahvaa tukea ja ohjausta sekä selkeät raamit kaikkeen toimintaansa. Hallinto-oikeus arvioi C:n vaikeavammaisuudesta saadun selvityksen perusteella, että hänellä ei ole edellytyksiä ja omaehtoista kykyä hallita itseään ja tehdä itsenäisiä päätöksiä eikä ymmärtää ratkaisujen syy- ja seuraussuhteita siinä määrin kuin vammaispalvelulain 8 c §:n 2 momentti edellyttää. C:n avun tarve painottuu pääasiassa hoivaan, huolenpitoon ja valvontaan, ja hänen hoitonsa ja huolenpitonsa järjestämiseksi tulee kysymykseen muut keinot kuin henkilökohtainen apu. Hallinto-oikeus päätyy siihen lopputulokseen, että perusturvalautakunta on voinut hankkimallaan selvityksellä ja esittämillään perusteilla hylätä C:n hakemuksen. Asiassa ei ole ilmennyt, että hakemuksen hylkääminen loukkaisi C:n yhdenvertaisuutta henkilökohtaista apua saaneisiin vammaisiin nähden.

Hallinto-oikeus on soveltaminaan oikeusohjeina maininnut Suomen perustuslain 6 §:n perusteluissa muutoin mainittujen säännösten lisäksi.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja B ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja perusturvalautakunnan päätökset kumotaan. C:lle on myönnettävä henkilökohtaista apua haetulla tavoin.

Vaatimusten tueksi on viitattu C:n ilmaisu- ja kommunikaatiokykyjen osalta asiassa aikaisemmin esitettyyn. Muutoksenhakijat korostavat, että vuonna 1999 syntyneelle C:lle on haettu avustajaa harrastuksiin, ei hoidollisiin toimenpiteisiin tai päivittäisiin toimintoihin.

Vammaispalvelulain mukaan henkilökohtaisen avun tarkoitus on auttaa vaikeavammaista henkilöä toteuttamaan omia valintojaan suorittaessaan niitä toimia, joihin hän on hakenut apua. Henkilökohtaisen avun tarve edellyttää, että vaikeavammaisella henkilöllä on voimavaroja määritellä avun tarve ja sisältö.

C kykenee ilmaisemaan liikuntaan tai kulttuuriharrastuksiin liittyviä toivomuksiaan puheella ja kuvakommunikaation sekä vaihtoehtoisten kommunikaatiomenetelmien avulla. Hän on jo vanhempiensa avulla harrastanut omiin toivomuksiinsa perustuen monia eri asioita, kuten hiihtämistä, rullaluistelua ja tandempyöräilyä. Hän myös ilmaisee sanallisesti tahtovansa moniin toimintoihin, kuten elokuviin, hampurilaiselle ja kirjastoon. Henkilökohtaisen avun myöntäminen parantaisi C:n mahdollisuutta saada toiveitaan toteutumaan ja lisäisi murrosikäisen nuoren itsenäistymisen mahdollisuutta.

C:n palvelusuunnitelmasta 31.8.2010 käy ilmi, että hän on haasteellisten tilanteiden jälkeen pystynyt fasilitoimalla kertomaan, mistä tilanne on johtunut. Tällainen arviointi edellyttää sinänsä kykyä arvioida asioiden syy- ja seuraussuhteita. C pystyy ilmaisemaan toiveitaan sanallisestikin, mikä käy ilmi palvelussuunnitelmasta, kuntoutussuunnitelmasta ja koulun lausunnoista. Hän ymmärtää puhetta ja osaa toimia annettujen sanallisten ohjeiden mukaan.

Lainsäädännössä tai lain esitöissä ei viitata lainkaan kykyyn ymmärtää syy- ja seuraussuhteita. Tämänkaltaista kykyä tulisi siten arvioida vain suhteessa lain tavoitteeseen, jonka mukaan avun tarkoitus on tukea henkilön omaehtoista päätöksentekoa. Jos kykyjen puutteesta seuraisi, että avuntarve ja toteuttamistapa olisi muun henkilön määrittelemää, henkilö ei täyttäisi laissa henkilön kyvylle asetettua edellytystä, kuten eduskunnan sosiaali- ja terveysvaliokunnan mietinnössä (StVM 32/2008 vp) on todettu.

Henkilökohtaista apua koskevassa hallituksen esityksessä todetaan erikseen, että on tilanteita, joissa avustajalta edellytetään muun muassa vaikeavammaisen henkilön fyysisen motoriikan hallintaa sekä vaikeimmissa tilanteissa eleiden ja tunnetilojen tulkintaa (HE 166/2008 vp, s. 33). Tulkinnan tarve ei kuitenkaan poista henkilön oikeutta henkilökohtaiseen apuun.

Henkilökohtaisen avun saajalta ei edellä tarkoitetun hallituksen esityksen mukaan edellytetä avun saamiseksi työnantajalta vaadittavassa määrin valmiuksia ohjata avustajaansa tai valmiuksia omaan elämänhallintaan tai päätöksentekoon. Näitä tilanteita varten on vammaisten henkilöiden keskinäisen yhdenvertaisuuden takaamiseksi lakiin sisällytetty mahdollisuus käyttää palvelun toteuttamisessa myös muuta kuin työnantajamallia (HE 166/2008 vp, s. 31 ja 32).

Edellä mainituista syistä tarkempaa määrittelykykyä kuin mitä lain esitöissä on kuvattu, ei tulisi edellyttää. Tulkinnanvaraisessa tilanteessa viranomaisen velvollisuus on valita lain tulkintavaihtoehdoista sellainen, joka on parhaiten perusoikeusmyönteinen.

Vammaispalvelulain 8 c §:n 2 momentin tulkinnassa tulee ottaa huomioon, ettei vammaisten henkilöiden ihmisarvoista elämää mahdollistettaessa voida eriarvoistaa henkilöitä ilmaisukyvyn tai vamman laadun tai haastavuuden perusteella, jos henkilö itse tavalla tai toisella kykenee ilmaisemaan niitä tavanomaisia toimia, joita tekemällä hän kokee elävänsä tai harrastavansa haluamallaan tavalla. Jos lakia tulkittaisiin sillä tavalla, että hoito, hoiva ja valvonta sellaisenaan tarkoittaisivat määrittelykyvyn puuttumista, sivuutettaisiin henkilökohtaisesta avusta kokonaan ne henkilöt, jotka ilmaisevat omia valintojaan, mutta vammansa vuoksi tarvitsevat valvontaa.

Kuopion hallinto-oikeus on lähes samaan aikaan ratkaisemassaan eräässä toisessa asiassa todennut, ettei erittäin haastavasti käyttäytyvän keskiasteisesti kehitysvammaisen henkilön avun tarve perustunut pääosin hoivaan, huolenpitoon ja valvontaan, vaikka asianomainen henkilö tarvitsikin paljon ohjausta. Henkilö oli tuossakin tapauksessa ilmaissut itse, mihin asioihin tarvitsee apua.

C kykenee ilmaisemaan avuntarpeensa. Mahdolliset hoidon, hoivan ja valvonnan elementit eivät hänenkään tapauksessaan saisi muodostua esteeksi henkilökohtaisen avun saamiselle. Hän on jo aikaisemmin harrastanut niitä asioita, joihin hän on hakenut henkilökohtaista apua. C on iässä, jossa hänellä tulisi vammattomien ikätovereidensa tavoin olla mahdollisuus harrastaa asioita myös muutoin kuin vanhempiensa kanssa. Päinvastoin kuin valituksenalaisessa hallinto-oikeuden päätöksessä on todettu, hänellä on riittävästi voimavaroja määritellä avun sisältö ja toteuttamistapa.

Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän perusturvalautakunta on selityksessään viitannut aiemmin esittämäänsä ja todennut lisäksi, ettei haastava käyttäytyminen ole este henkilökohtaisen avun myöntämiselle. C:n tapauksessa haastava käyttäytyminen kuvaa jatkuvan hoidon ja valvonnan tarvetta. C:lle voidaan järjestää turvallinen hoito vain jatkuvalla valvonnalla.

Henkilökohtaisella avulla pyritään vammaishenkilön itsenäisyyden, riippumattomuuden, itsemääräämisen ja osallistumisen mahdollistamiseen. Tämä edellyttää lain valmisteluaineiston mukaankin avustettavan henkilön kykyä määritellä avustamisen tarpeet, avun sisältö ja toteutustapa. Henkilökohtaisella avulla pyritään itsenäisyyden ja riippumattomuuden tukemiseen eikä ohjaukseen, hoitoon tai valvontaan.

C:n henkilökohtaisen avun tarve painottuu hoivaan ja huolenpitoon ja valvontaan. Tällöin henkilön avuntarvetta määrittelevät muut kuin vaikeavammainen henkilö itse eikä edellytyksiä henkilökohtaisen avun järjestämiseen ole. C:n tarvitsema valvonnan ja erityisosaamisen tarve ilmenee hallinto-oikeudelle toimitetusta päiväkeskus Y:n lausunnosta.

Kielteinen päätös C:n henkilökohtaisesta avusta ei ole perustuslain vastainen eikä C:tä ole asetettu eriarvoiseen asemaan. C:n edun mukaista on, että hänen tarvitsemansa palvelut järjestetään kehitysvammalainsäädännön nojalla, jolloin asiakkaan turvallisuus voidaan taata. Asiakkaan toivomukset ja mielipide huomioidaan niissä rajoissa, joissa se ei vaaranna asiakkaan omaa turvallisuutta. Tuolloinkin on kysymys kyvystä määritellä tarvitun avun sisältö ja toteutustapa.

Palvelun valinta perustuu siihen, missä ja miten henkilön tarvitsema hoito voidaan tarkoituksenmukaisimmin järjestää. Kehitysvammaisten erityishuollon tarkoituksena on turvata kehitysvammaisen henkilön tarvitsema hoito ja muu huolenpito. Näillä ratkaisuilla on toiminnallisia ja huollon tarkoituksenmukaisuuteen liittyviä, mutta myös taloudellisia merkityksiä. Sosiaali- ja terveysvaliokunnan mietinnön (StVM 13/2008 vp) mukaan henkilökohtainen apu lisää kuntien kustannuksia, minkä vuoksi valiokunta on pitänyt erityisesti voimavarojen riittävyyden kannalta tärkeänä, että henkilökohtaiseen apuun tarkoitetut määrärahat kohdentuvat oikein eli lakiehdotuksessa tarkoitetuille henkilöille.

C:n tapauksessa hänen hoidon, huolenpidon ja valvonnan tarpeensa painottuu erityisosaamiseen. C:llä ei siten ole vammaispalvelulaissa tarkoitettua kykyä määritellä tarvitsemaansa avun sisältöä ja toteutustapaa.

Muutoksenhakijat ovat vastaselityksessään todenneet muun ohella, että C on viimeksi joulukuussa 2009 laaditun kuntoutussuunnitelman jälkeen kehittynyt muun ohella autismiyksikön iltapäivähoidon avulla huomattavasti. C:n hyvin tunteva toimintaterapeutti H on lausunnossaan kesäkuussa 2011 esittänyt, että vapaa-ajan avustajan kanssa toimiminen saattaisi C:n oppimat taidot käyttöön. Tämä vahvistaisi C:n itseluottamusta ja antaisi hänelle onnistumisen kokemuksia mahdollisimman itsenäisestä selviytymisestä.

C:lle ei ole myönnetty kehitysvammalain mukaista tukihenkilöä. Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän kielteisen päätöksen 30.3.2011 perusteluiden mukaan kuntayhtymällä ei ole tukihenkilöpalvelua kehitysvammaisten erityishuoltona. Kuntayhtymä ei siten ole myöntänyt C:lle henkilökohtaista apua minkään lain nojalla.

C ei tarvitse apua hoitoon, huolenpitoon ja valvontaan vaan harrastuksiinsa, joiden sisältöä ja toteutustapaa hän pystyy itsenäisesti määrittelemään. Apua hän tarvitsee vammansa tuottamiin rajoituksiin muun ohella turvallisessa liikkumisessa, kommunikaatiossa ja uusiin asioihin perehtymisessä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Kuopion hallinto-oikeuden ja Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän perusturvalautakunnan päätökset kumotaan ja asia palautetaan perusturvalautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi henkilökohtaisen avun järjestämistä varten.

Perustelut

Sovellettavat säännökset ja lainvalmisteluaineisto

  1. Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain (vammaispalvelulaki) 1 §:n (380/1987) mukaan tämän lain tarkoituksena on edistää vammaisen henkilön edellytyksiä elää ja toimia muiden kanssa yhdenvertaisena sekä ehkäistä ja poistaa vammaisuuden aiheuttamia esteitä ja haittoja.
  2. Vammaispalvelulain 2 §:n 1 momentin mukaan kunnan on huolehdittava siitä, että vammaisille tarkoitetut palvelut ja tukitoimet järjestetään sisällöltään ja laajuudeltaan sellaisina kuin kunnassa esiintyvä tarve edellyttää. Pykälän 2 momentin (981/2008) mukaan tämän lain mukaisia palveluja ja tukitoimia järjestettäessä on otettava huomioon asiakkaan yksilöllinen avun tarve.
  3. Vammaispalvelulain 4 §:n 1 momentin (981/2008) mukaan tämän lain mukaisia palveluja ja tukitoimia järjestetään, jos vammainen henkilö ei saa riittäviä ja hänelle sopivia tukitoimia muun lain nojalla. Kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain (519/1977) 1 §:ssä tarkoitetulle henkilölle järjestetään kuitenkin hänen vammaisuutensa edellyttämiä palveluja ja tukitoimia ensisijaisesti tämän lain nojalla siltä osin kuin ne ovat hänen palveluntarpeeseensa nähden riittäviä ja sopivia sekä muutoinkin hänen etunsa mukaisia.
  4. Vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentin (134/2010) mukaan kunnan on järjestettävä vaikeavammaiselle henkilölle muun muassa henkilökohtaista apua, jos henkilö vammansa tai sairautensa johdosta välttämättä tarvitsee palvelua suoriutuakseen tavanomaisista elämän toiminnoista. Kunnalla ei kuitenkaan ole erityistä velvollisuutta henkilökohtaisen avun järjestämiseen, jos vaikeavammaisen henkilön riittävää huolenpitoa ei voida turvata avohuollon toimenpitein.
  5. Vammaispalvelulain 8 c §:n (981/2008) 1 momentin mukaan henkilökohtaisella avulla tarkoitetaan vaikeavammaisen henkilön välttämätöntä avustamista kotona ja kodin ulkopuolella: 1) päivittäisissä toimissa; 2) työssä ja opiskelussa; 3) harrastuksissa; 4) yhteiskunnallisessa osallistumisessa; tai 5) sosiaalisen vuorovaikutuksen ylläpitämisessä. Saman pykälän 2 momentin mukaan henkilökohtaisen avun tarkoitus on auttaa vaikeavammaista henkilöä toteuttamaan omia valintojaan 1 momentissa tarkoitettuja toimia suorittaessaan. Henkilökohtaisen avun järjestäminen edellyttää, että vaikeavammaisella henkilöllä on voimavaroja määritellä avun sisältö ja toteutustapa.
  6. Lain 8 d §:n (981/2008) 1 momentin mukaan henkilökohtaisen avun järjestämistavoista päätettäessä ja henkilökohtaista apua järjestettäessä kunnan on otettava huomioon vaikeavammaisen henkilön oma mielipide ja toivomukset sekä palvelusuunnitelmassa määritelty yksilöllinen avun tarve ja elämäntilanne kokonaisuudessaan.
  7. Hallituksen esityksen (HE 166/2008 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan muun ohella, että lain 4 §:n 1 momentilla on tarkoitus selkeyttää kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain ja vammaispalvelulain yhteensovitusta. Lähtökohtana on, että sosiaalihuollon yleislainsäädännöllä pyritään edelleen ensisijaisesti turvaamaan palvelujen saanti. Mikäli nämä palvelut eivät ole vammaiselle henkilölle riittäviä ja sopivia, vammaispalvelulaki tulee sovellettavaksi myös kehitysvammaisiin henkilöihin. Kehitysvammaiselle henkilölle voidaan edelleen järjestää palveluita kehitysvammalain perusteella, jos vammaispalvelulain nojalla järjestettävät palvelut eivät ole asiakkaan kannalta riittäviä tai sopivia. Uudistuksessa vammaispalvelulain ja kehitysvammalain välinen suhde muuttuu päinvastaiseksi, kun vammaispalvelulaista tulee ensisijainen suhteessa kehitysvammalakiin. Kysymyksessä on kuitenkin luonteeltaan enemmän periaatteellinen muutos, koska aikaisemminkin kehitysvammaiselle henkilölle on voitu järjestää palveluja vammaispalvelulain nojalla.
  8. Edellä mainitun hallituksen esityksen mukaan lain 4 §:n 1 momentilla ei myöskään ole tarkoitus siirtää kehitysvammaisten erityishuollon järjestämiseen sisältyviä tehtäviä vammaispalvelulain nojalla kunnan järjestettäviksi. Sillä ei ole tarkoitus muutoinkaan puuttua erityishuollon tarpeessa olevalle henkilölle järjestettävien erityishuoltopalvelujen järjestämiseen. Jos kehitysvammainen henkilö tarvitsee esimerkiksi perhehoitoa, se järjestetään kehitysvammalain nojalla, koska mainittu palvelumuoto ei kuulu vammaispalvelulain mukaiseen palveluvalikoimaan. Niin ikään erittäin vaativaa ja monialaista sekä ympärivuorokautista hoitoa ja valvontaa edellyttäviä palveluita voidaan kehitysvammaiselle henkilölle järjestää edelleen kehitysvammalain nojalla. Tällaisessa tapauksessa vammaispalvelulain mukaiset palvelut ja tukitoimet eivät ole henkilön palveluntarpeen kannalta riittäviä ja sopivia. Hallituksen esityksen mukaan kehitysvammalain mukainen palvelu voi olla ensisijainen myös silloin, kun se on asiakasmaksusäännökset huomioon ottaen asiakkaalle merkittävästi edullisempaa kuin vastaava vammaispalvelulain mukainen palvelu.

Asiassa saatu selvitys

  1. C on syntynyt vuonna 1999. Hänellä on diagnosoitu lapsuusiän autismi ja kehitysvamma. Hän ymmärtää selkokielistä puhetta ja osaa myös itse pyytää haluamiaan asioita puheella. Hän käyttää kommunikointiin myös kuvia ja fasilitointia. Hän käy koulua ja hänelle on järjestetty iltapäivähoito ja iltapäivätoimintaa.
  2. Saadun selvityksen mukaan C:n käyttäytyminen on arvaamatonta ja haasteellista, mutta kuntoutuksena käytetyissä puhe-, ratsastus- ja toimintaterapioissa hänen on todettu olevan hyvin yhteistyökykyinen. Tarkka päiväohjelma on myös hyvin tärkeä.
  3. Erityisluokanopettaja ja henkilökohtainen avustaja ovat raportissaan todenneet muun ohella, että C on hyvin sosiaalinen ja ottaa mielellään kontaktia koskettelemalla ja tulemalla kainaloon. Päivittäisissä toiminnoissa hän on suhteellisen itsenäinen, mutta tarvitsee kuitenkin valvontaa wc-käyttäytymisessä, ruokailussa ja pukemisessa. Hän on liikunnallisesti erittäin lahjakas ja osaa muun muassa luistella, hiihtää, uida ja ajaa pyörällä. Erilaiset liikuntamuodot ovat hänelle tärkeitä, koska niissä hän saa purkaa energiaansa ja toteuttaa itseään. C pitää myös elokuvissa käymisestä. C tarvitsee iän karttuessa entistä enemmän vapaa-ajan aktiviteetteja, jotta hän pystyy purkamaan energiaansa oikealla tavalla.
  4. C:n henkilökohtaisen opiskelun järjestämistä koskevaan 1.12.2010 päivättyyn suunnitelmaan on kirjattu muun ohella se, että C hyväksyy läheisyyden ja fyysisen kontaktin. Hän luottaa aikuisiin ja ottaa hyvin ohjausta vastaan kahdenkeskisissä tilanteissa. C on useimmiten vuorovaikutuksessa aikuisten kanssa ja päivittäisissä toiminnoissa itsenäinen. Hän ilmaisee omaa tahtoaan ja osaa pyytää apua omalla tavallaan. Oman ilmaisun ja puheen ymmärtämisen ja muistamisen tukena kuvat ovat tärkeässä asemassa. C tarvitsee sinänsä muutoin laajaa tukea koulupäivän aikana ja koulunkäyntiavustajan.

Johtopäätös

  1. C:lle on haettu henkilökohtaista apua harrastuksiin, kuten liikuntaa ja elokuvissa käymistä varten. Esitetyn selvityksen mukaan C on jo aikaisemmin harrastanut perheensä kanssa monipuolisesti liikuntaa, kuten hiihtoa, rullaluistelua, pyöräilyä ja uintia, ja hän pitää myös elokuvissa käymisestä. Vammaispalvelulain mukainen henkilökohtainen apu edesauttaisi hänen osallistumistaan ikätasoaan vastaavaan kodin ulkopuoliseen harrastustoimintaan ja tukisi häntä itsenäisen selviytymisen oppimisessa.
  2. Asiassa saadun selvityksen mukaan C ilmaisee omaa tahtoaan ja osaa pyytää apua omalla tavallaan. Selvityksen perusteella on pääteltävissä, että hänellä on myös riittävästi voimavaroja määritellä henkilökohtaisen avun sisältö ja sen toteuttamistapa. Se seikka, että C tarvitsee henkilökohtaista apua toteutettaessa myös valvontaa, ei ole esteenä henkilökohtaisen avun myöntämiselle, kun otetaan huomioon vammaispalvelulain 4 §:n 1 momentin säännökset vammaispalveluna toteutettavan henkilökohtaisen avun soveltumisesta C:n tarpeisiin. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden ja perusturvalautakunnan päätökset on kumottava ja asia palautettava perusturvalautakunnalle henkilökohtaisen avun järjestämistä varten.
  3. Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Pirkko Ignatius, Matti Pellonpää, Timo Viherkenttä, Eija Siitari-Vanne ja Kristina Björkvall. Asian esittelijä Kari Nieminen.
Sivun alkuun