23.5.2011

Päätös, josta valitetaan

Oulun hallinto-oikeus 21.12.2010 nro 10/0593/2

Asian aikaisempi käsittely

Haukiputaan kunta on 20.8.2010 päivätyllä tarjouspyynnöllä pyytänyt tarjouksia Haukiputaan lukion ja Länsituulen päiväkodin rakentamisesta sekä Kirkonkylän koulun peruskorjauksesta ja lisärakentamisesta elinkaarimallilla. Hankinnassa on noudatettu kilpailullista neuvottelumenettelyä. Hankintayksikkö on saanut kolme tarjousta.

Haukiputaan kunnanhallitus on 1.11.2010 (§ 208) päättänyt esittää kunnanvaltuustolle, että

a. kunnanvaltuusto hyväksyy kokonaistaloudellisesti edullisimpana NCC Rakennus Oy:n tarjouksen;
b. kunta vuokraa Haukiputaan Länsituulen lukion ja Länsituulen päiväkodin sekä Kirkonkylän koulun tontit rahoittajalle tai rahoittajan perustamalle kiinteistöosakeyhtiölle 40 vuoden määräaikaisella vuokrasopimuksella;
c. kunta myy Kirkonkylän koulun koulurakennuksen rahoittajalle tai tämän hallitsemalle kiinteistöosakeyhtiölle rakentamisen alkaessa kunnan viimeksi esitetyssä tilinpäätöksessä mainitusta hinnasta;
d. kunta vuokraa kohteiden tilat rahoittajalta tai rahoittajan hallitsemalta kiinteistöosakeyhtiöltä 25 vuoden pituisella vuokrasopimuksella tai kiinteistöleasingsopimuksella;
e. kunta hankkii kohteiden kiinteistö- ja käyttäjäpalvelut sekä PTS-suunnitelman mukaiset kunnossapito- ja peruskorjaukset palveluntuottajalta;
f. kunta laatii rahoittajan ja palveluntuottajan kanssa niin sanotun kolmikantasopimuksen, joka koskee rahoittajan oikeutta siirtää vuokrasopimus kolmannelle, rakennuttamistehtävien siirtoa rahoittajalta kunnalle, rahoittajan oikeutta tulla palveluntuottajan sijaan palveluntuottajaksi, mikäli palvelusopimus päättyy ennenaikaisesti sekä tilaajan oikeutta lunastaa rakennukset itselleen.

Haukiputaan kunnanvaltuusto on päätöksellään 8.11.2010 § 68 hyväksynyt kunnanhallituksen esityksen siten lisättynä, että palvelujen järjestämiseen liittyvät optiot tuodaan valtuuston päätettäväksi.

A on Oulun hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatinut, että Haukiputaan kunnanvaltuuston päätös kumotaan.

A on valituksensa perusteluissa esittänyt, että asiassa on toimittu kunnan tilahankkeiden suunnittelu- ja toteutusohjelman vastaisesti ja kunnanvaltuuston hyväksymän investointisuunnitelman vastaisesti. Elinkaarimallityöryhmä on toiminut omatoimisesti ilman valtuuksia. Valtuustoa on tietoisesti johdettu harhaan, kun myöhemmin on tullut esille, että kirkonkylän ala-astetta ei ollut tarkoituskaan peruskorjata, vaan rakentaa aivan uusi rakennus kokonaan uudelle paikalle. Tarjouspyynnössä ei ollut varattu mahdollisuutta muuttaa rakentamiskohteita tai -paikkoja. Valtuusto ei ole saanut tietoa elinkaarimallin rahoittajatahosta. Asiassa on toimittu uuden Oulun yhdistymissopimuksen vastaisesti. Valtuusto on ylittänyt toimivaltansa päättäessään myös urakkatarjousten hyväksymisestä. Kirkonkylän alakoulun 1 000 neliömetrin lisärakennus on ylihinnoiteltu ja siksi vastoin yhteistä etua.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Oulun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt A:n valituksen Haukiputaan kunnanvaltuuston päätöksestä tutkimatta.

Hallinto-oikeus on lausunut ratkaisunsa perusteluina seuraavaa:

Laki julkisista hankinnoista annetun lain muuttamisesta 30.4.2010/321 on tullut voimaan 1.6.2010. Lain 94 §:n mukaan markkinaoikeus määrää seuraamukset hankintalain ja sen nojalla annettujen säännösten vastaisesta menettelystä. Hankintaa koskevan asian voi lain 85 §:n nojalla saattaa markkinaoikeuden käsiteltäväksi tekemällä valituksen se, jota asia koskee. Lain 102 §:n mukaan markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvaan asiaan ei saa hakea muutosta kuntalain eikä hallintolainkäyttölain nojalla.

Lain muutosta koskevassa hallituksen esityksessä (HE 190/2009 vp) on 102 §:n muutoksenhakukieltoa koskevalta osalta todettu, että markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvassa asiassa ei enää voisi käyttää markkinaoikeusmenettelyn kanssa päällekkäisiä hallinto-oikeudellisia oikeussuojakeinoja. Markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvaa hankinta-asiaa ei voida saattaa enää erillisen oikeussuojamenettelyn kohteeksi kuntalain tai hallintolainkäyttölain nojalla. Mainittu rajoitus merkitsee, että kuntalaisella ei ole lain voimaantulon 1.6.2010 jälkeen mahdollisuutta tehdä oikaisuvaatimusta tai valitusta hallinto-oikeudelle kunnallisen hankintayksikön päätöksestä.

Valtuuston päätöksessä on kysymys hankintalain soveltamisalaan kuuluvasta EU-kynnysarvon ja kansallisen kynnysarvon ylittävästä hankinnasta. Päätös hankinnasta on tehty lain 30.4.2010/321 voimaantulon jälkeen. Asiassa on siten sovellettava 1.6.2010 voimaan tullutta hankintalakia. Valtuuston päätökseen haetaan muutosta valittamalla markkinaoikeuteen siten kuin hankintalaissa on säädetty. Asian ratkaiseminen ei kuulu hallinto-oikeuden toimivaltaan.

Sovelletut oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut sekä
Hallinto-oikeuslaki 3 § ja
Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut valituksen ja hylkää sen. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007, hankintalaki) 102 §:n (321/2010) mukaan markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvaan asiaan ei saa hakea muutosta kuntalain eikä hallintolainkäyttölain nojalla.

Hankintalain 94 §:n 1 momentin (321/2010) nojalla markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu sen tutkiminen, onko hankinnassa menetelty hankintalain tai sen nojalla annettujen säännösten, Euroopan unionin lainsäädännön taikka Maailman kauppajärjestön julkisia hankintoja koskevan sopimuksen vastaisesti.

Hankintalain 85 §:n 1 momentin (321/2010) mukaan hankintaa koskevan asian voi saattaa markkinaoikeuden käsiteltäväksi tekemällä valituksen se, jota asia koskee. Pykälän 2 momentin mukaan asian voi saattaa markkinaoikeuden käsiteltäväksi valituksella lisäksi: 1) työ- ja elinkeinoministeriö unionin valvontamenettelyä koskevassa asiassa; 2) 13 §:ssä tarkoitetussa asiassa myös sellainen valtion tai kunnan viranomainen taikka muu taho, joka on myöntänyt hankekohtaista tukea rakennushankkeen toteuttamiseen.

Hankintalain 5 §:n (348/2007) 1 kohdan mukaan hankintasopimuksella tarkoitetaan kirjallista sopimusta, joka on tehty yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan välillä ja jonka tarkoituksena on rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen taloudellista vastiketta vastaan.

Pykälän 2 kohdan mukaan rakennusurakkasopimuksella tarkoitetaan hankintasopimusta, jonka tarkoituksena on jonkin liitteessä C tarkoitettuun toimintaan liittyvän rakennustyön tai rakennusurakan toteuttaminen taikka suunnittelu ja toteuttaminen yhdessä; rakennusurakkasopimuksella tarkoitetaan myös hankintayksikön asettamia vaatimuksia vastaavan rakennusurakan toteuttamista millä tahansa tavalla; rakennusurakka voi olla talon-, maan- tai vesirakennustöiden muodostama taloudellinen tai tekninen kokonaisuus.

Pykälän 4 kohdan mukaan palveluhankintasopimuksella tarkoitetaan muuta kuin julkista rakennusurakkaa tai julkista tavarahankintaa koskevaa sopimusta, jonka kohteena on palvelujen suorittaminen; palveluhankintasopimukseksi katsotaan myös sellainen hankintasopimus, jonka kohteena on palvelujen ohella tavaroita, jos palvelujen arvo on suurempi kuin tavaroiden arvo; lisäksi palveluhankintasopimukseksi katsotaan hankintasopimus, johon palvelujen ohella sisältyy liitteessä C tarkoitettuja rakennustöitä.

Hankintalain 8 §:n 1 momentin (348/2007) 1 kohdan mukaan hankintalakia ei sovelleta palveluhankintoihin, jotka koskevat maan, olemassa olevien rakennusten tai muun kiinteän omaisuuden hankintaa tai vuokrausta millä tahansa rahoitusmuodolla taikka näihin liittyviä oikeuksia.

Hankintalakia koskevat hallituksen esitykset

Hallituksen esityksessä laeiksi julkisista hankinnoista annetun lain, vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista annetun lain ja markkinaoikeuslain muuttamisesta (HE 190/2009 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa lausutaan 102 §:n kohdalla seuraavaa:

”Pykälässä säädettäisiin muutoksenhakukiellosta, jonka perusteella markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvassa hankinta-asiassa ei enää voitaisi käyttää markkinaoikeuden menettelyn kanssa päällekkäisiä yleishallinto-oikeudellisia oikeussuojakeinoja.

Pykälän mukaan markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvaan asiaan ei saisi hakea muutosta kuntalain eikä hallintolainkäyttölain nojalla. Kirkollisen valituksen rajoittamisesta säädettäisiin sen sijaan perustuslain 76 § huomioon ottaen erikseen kirkkolaissa.

Muutoksenhakukielto tarkoittaa, että markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvaa hankinta-asiaa ei voida saattaa enää erillisen oikeussuojamenettelyn kohteeksi kuntalain tai hallintolainkäyttölain nojalla. Kuntalain osalta valituskielto merkitsee sekä kieltoa tehdä oikaisuvaatimus asiassa että kieltoa tehdä valitus. Erityislainsäädännössä ilmaisua kielletään ”hakemasta muutosta siten kuin kuntalaissa säädetään” on tulkittu siten, että mainittu ilmaisu kattaa sekä oikaisuvaatimuksen että valituksen tekemisen. Myös hankintalaissa käytettäisiin vastaavaa ilmaisua. Käytetty ilmaisu ei kuitenkaan rajoita kuntalakiin perustuvia muita mahdollisuuksia ottaa kunnallisen hankintayksikön päättämä asia uudestaan kunnassa käsiteltäväksi. Rajoitus ei siten sulje pois kuntalakiin perustuvaa otto-oikeuden käyttämistä.

Rajoitus merkitsee, että kuntalaisella ei vastaisuudessa ole mahdollisuutta tehdä oikaisuvaatimusta tai valitusta kunnallisen hankintayksikön päätöksestä. Markkinaoikeuskäytännön perusteella tarkasteltuna lähes kaikissa niissä tapauksissa, joissa sama asia on saatettu kahden eri tuomioistuimen käsiteltäväksi, oikaisuvaatimuksen tai valituksen tekijä on ollut hankintamenettelyyn osallistunut ja useimmiten juuri sama taho, joka on markkinaoikeudessa vireillä olevan menettelyjen oikeussuojan hakija.

Rajoituksen käytännön merkitys kuntalaisen yleisen valitusoikeuden osalta on siten arvioitavissa varsin vähäiseksi. Lisäksi rajoituksella on selkeästi oikeustilaa parantavaa vaikutusta, kun samaa asiaa ei enää käsiteltäisi kahdessa eri tuomioistuimessa. Esimerkiksi hankintapäätöksen lainvoimaiseksi tulon ajankohta on nyt määriteltävissä yksiselitteisesti, kun asiassa annetaan vain yhden tuomioistuinlinjan lopullinen päätös.

Rajoitus ei supista mahdollisuuksia vedota hankintamenettelyssä tapahtuneisiin muihin kuin hankintalakiin perustuviin päätöksenteon virheellisyyksiin. Markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu hankinta-asiassakin esikysymyksenä ottaa kantaa väitteisiin siitä, että hankinta-asiassa tehty päätös on muullakin perusteella lainvastainen. Esikysymyksen käsittelymahdollisuuden vuoksi saman asian jakaminen kahteen eri oikeusturvamenettelyyn ei myöskään ole tarpeen.”

Hallituksen esityksessä laeiksi julkisista hankinnoista sekä vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista (HE 50/2006 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa lausutaan hankintalain 5 §:n kohdalla muun ohella, että pykälän 2 kohdassa määritellään rakennusurakkasopimus, jolla tarkoitetaan julkista hankintaa koskevaa sopimusta, jonka kohteena on lakiehdotuksen liitteen C mukaisen rakennustyön tai rakennusurakan toteuttaminen tai suunnittelu ja toteuttaminen yhdessä taikka hankintayksikön asettamia vaatimuksia vastaavan rakennusurakan toteuttaminen millä tahansa tavalla. Määritelmä vastaa hankintadirektiivin määritelmää sekä aiemmin voimassa olleen rakennusurakkadirektiivin määritelmää, mutta poikkeaa sanamuodoltaan voimassa olevan kynnysarvot ylittäviä hankintoja koskevan asetuksen 5 §:n 1 momentin 4 kohdan rakennusurakkasopimuksen määritelmästä, jossa ei ole nimenomaisesti mainittu soveltamisalaan kuuluviksi rakennusurakoiden toteuttaminen ”millä tahansa tavalla”. Määritelmässä oleva vajavaisuus verrattuna direktiivin määritelmään sekä kiinteän omaisuuden ja rakennusten vuokrasopimusten poissulkeminen lain soveltamisalasta ovat johtaneet tulkintoihin, joiden mukaan hankintayksikön vaatimusten mukaisesti toteutettavia, arvoltaan merkittäviä rakennustöitä sisältäviä sopimuksia ei ole katsottu hankintalainsäädännön soveltamisalaan kuuluviksi silloin, kun ne toteutetaan pitkäaikaisen vuokrasopimuksen muodossa.

Palveluhankintoja koskevan hankintalain 8 §:n perusteluissa lausutaan muun ohella, että pykälän 1 momentin 1 kohdan mukaan soveltamisalan ulkopuolelle jäävät palveluhankintasopimukset, jotka koskevat maan, olemassa olevien rakennusten tai muun kiinteän omaisuuden hankintaa tai vuokrausta millä tahansa rahoitusmuodolla. Tällaisiin sopimuksiin liittyy erityispiirteitä, joiden vuoksi niiden kilpailuttaminen hankintalainsäädännön menettelytapavaatimusten mukaisesti on epätarkoituksenmukaista. Hankintalainsäädännön ulkopuolella eivät kuitenkaan ole rakennusurakkasopimukset, joiden kohteena on hankintayksikön vaatimuksia vastaavan rakennusurakan toteuttaminen millä tahansa tavalla.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Hankintalain 102 §:ssä säädetty muutoksenhakukielto merkitsee, ettei markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvaa hankinta-asiaa voida saattaa erillisen oikeussuojamenettelyn kohteeksi kuntalain tai hallintolainkäyttölain nojalla. Pykälää koskevista hallituksen esityksen perusteluista ilmenee, että tällä muutoksenhakukiellolla on pyritty poistamaan päällekkäinen muutoksenhaku niin, ettei samaa asiaa saateta markkinaoikeuteen hankinta-asian käsittelyjärjestyksessä ja hallinto-oikeuteen kunnallis- tai hallintovalituksena. Mainittu rajoitus merkitsee kuitenkin samalla sitä, ettei kunnan jäsenellä, jolla hankintalain 85 §:n mukaan ei ole oikeutta saattaa hankintaa koskevaa asiaa markkinaoikeuden käsiteltäväksi, ole lainkaan mahdollisuutta tehdä valitusta kunnallisen hankintayksikön julkista hankintaa koskevasta päätöksestä. Hankintalaissa säädetty muutoksenhakukielto vähentää näin ollen kunnan jäsenen mahdollisuutta valvoa kunnan viranomaisten päätösten laillisuutta.

Kysymyksessä olevan järjestelyn tarkoituksena on ollut saada Haukiputaan kunnan käyttöön sen tarpeet ja vaatimukset täyttävät uudet tilat lukiolle ja päiväkodille sekä peruskorjattu ja laajennettu Kirkonkylän koulu. Tarjouspyynnön mukaan kunta suorittaa ajalla 1.8.2012 - 30.6.2037 rahoittajalle tai rahoittajan perustamalle kiinteistöyhtiölle kuukausittain pääomavuokraa ja palveluntuottajalle kuukausittain palvelumaksua.

Kun otetaan huomioon hankintalain 5 §:n 2 kohta, vuokrasopimuksen muodossa toteutettu Haukiputaan kunnan vaatimusten mukaisten koulutilojen hankinta kuuluu rakennusurakkasopimuksena hankintalainsäädännön soveltamisen piiriin. Myös kohteiden kiinteistö- ja käyttäjäpalvelut sekä palveluntuottajan laatiman PTS-suunnitelman mukaiset kunnossapito- ja peruskorjaukset kuuluvat palveluhankintasopimuksena hankintalainsäädännön soveltamisen piiriin hankintalain 5 §:n 4 kohdan nojalla.

Maapohjan vuokraamisessa rahoittajalle tai rahoittajan perustamalle kiinteistöyhtiölle 40 vuoden määräaikaisella maanvuokrasopimuksella ja Kirkonkylän koulun rakennuksen myymisessä rahoittajalle ei näitä oikeustoimia itsenäisesti arvioitaessa ole kysymys hankintalaissa tarkoitetuista hankinnoista.

Valtuuston päätöksellä hyväksytyssä järjestelyssä on edellä olevan perusteella kysymys kokonaisuudesta, johon sisältyy sekä oikeustoimia, joihin sovelletaan hankintalakia, että muita oikeustoimia.

Asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella on arvioitavissa, että sopimusjärjestelyn keskeinen osa on Haukiputaan kunnan vaatimusten mukaisten koulutilojen hankinta, johon liittyy palveluhankintasopimus. Hankinta on päätetty toteuttaa sopimusjärjestelynä, jossa maapohja vuokrataan pitkäaikaisella vuokrasopimuksella rahoittajalle tai sen perustamalle kiinteistöosakeyhtiölle.

Tarjouspyynnön ja hankintapäätöksen perusteella rakennusurakoiden toteuttamisella, sellaisina kuin niitä on suunniteltu, ei ole perustaa ilman tonttien vuokrasopimusta eikä vuokrasopimusta olisi perusteita tehdä itsenäisesti ilman tulevaisuudessa toteutettavia rakennusurakoita. Sama koskee koulurakennuksen myyntiä. Sopimusjärjestely muodostaa siten jakamattoman sopimuskokonaisuuden, jonka eri osat eivät ole erotettavissa toisistaan.

Sopimuskokonaisuuden pääasiallinen tarkoitus on saada Haukiputaan kunnan käyttöön sen tarpeet ja vaatimukset täyttävät koulurakennukset ja päiväkoti. Kun sopimuskokonaisuus tältä osin kuuluu hankintalain piiriin, sopimusjärjestely kokonaisuudessaan kuuluu hankintalainsäädännön soveltamisalaan.

A:n valitus hallinto-oikeudelle on näin ollen koskenut markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvaa asiaa, johon hankintalain 102 §:n mukaan ei saa hakea muutosta kuntalain nojalla. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden on tullut jättää A:n valitus tutkimatta. Edellä lausuttuun nähden ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Irma Telivuo, Matti Pellonpää, Alice Guimaraes-Purokoski ja Outi Suviranta. Asian esittelijä Riitta Hämäläinen.