KHO:2010:5
- Asiasanat
- Etuosto, Hallinnon oikeusperiaatteet, Tarkoitussidonnaisuus, Suhteellisuusperiaate, Luottamuksensuoja, Omaisuudensuoja
- Tapausvuosi
- 2010
- Antopäivä
- Diaarinumero
- 3638/1/08
- Taltio
- 116
Etuostolain 1 §:ssä säädetään etuoston edellytyksistä ja lain 5 ja 6 §:ssä etuosto-oikeuteen kohdistuvista rajoituksista. Etuosto on lakiin perustuva kunnan maapolitiikan toteuttamisväline, jota käyttämällä kunnalla on oikeus laissa säädetyin edellytyksin ja rajoituksin lunastaa myyty kiinteistö tulemalla kauppakirjassa mainitun ostajan sijaan. Etuoston käyttämisen sallittavuuden arviointi suhteellisuusperiaatteen kannalta ei edellä lausuttuun nähden sinänsä voinut perustua sen punnintaan, mikä on kiinteistökaupan ostajan mahdollisesti saamatta jääneen edun suuruus ja mitkä ovat kunnan mahdollisuudet saada maa-alue haltuunsa muilla keinoilla kuin käyttämällä etuostoa.
Etuostolaki 1 §, 5 § ja 6 §
Hallintolaki 6 §
Päätös, josta valitetaan
Kuopion hallinto-oikeuden päätös 22.10.2008 nro 08/0531/3
Asian aikaisempi käsittely
Lohja Rudus Oy Ab on 30.3.2007 vahvistetulla kauppakirjalla ostanut Powerflute Oy:ltä pinta-alaltaan noin 20 hehtaarin suuruisen rakentamattoman määräalan Kuopion kaupungin Savilahden kylässä sijaitsevasta Ruokolahti-nimisestä tilasta RN:o 1:120 sekä noin 34 hehtaarin suuruisen rakentamattoman määräalan samassa kylässä sijaitsevasta Sorsasalo-nimisestä tilasta RN:o 1:97. Kauppakirjan mukaan määräalojen kauppahinta muodostuu peruskauppahinnasta 1 600 000 euroa sekä mahdollisesta lisäkauppahinnasta, joka on sidottu hyödynnettävissä olevan kiviaineksen määrään.
Kuopion kaupunginhallitus on päätöksellään 18.6.2007 (§ 400) päättänyt käyttää etuosto-oikeuttaan Powerflute Oy:n ja Lohja Rudus Oy Ab:n välisessä kiinteistökaupassa.
Kuopion kaupungingeodeetin etuosto-oikeuden käyttämistä koskevassa esityksessä tekniselle lautakunnalle ja edelleen kaupunginhallitukselle on todettu muun ohella seuraavaa:
Kaupunki omistaa mäkialueen pohjoispään myydyn alueen pohjoispuolella.
Myyty alue on voimassa olevassa yleiskaavassa osoitettu suurimmaksi osaksi teollisuus- ja varastoalueeksi. Kaupan kohteena olevan mäkialueen korkein kohta alueen halkaisevan tiealuevarauksen pohjoispuolella on kuitenkin osoitettu maa- ja metsätalousalueeksi.
Kaupungin yrityspalvelu on useaan eri otteeseen todennut, että kaupungin käytettävissä olevat teollisuusalueet Sorsasalossa ovat loppumassa. Tämän johdosta kaupungin toiminta- ja taloussuunnitelmassa vuosille 2007-2010 on kirjattu teknisen viraston tavoitteiksi vuodelle 2007 muun muassa Sorsasalon yritystonttien tarjonnan lisääminen.
Tehty maa-aluekauppa tähtää kysymyksessä olevan mäkialueen louhimiseen lähes kokonaan, mikä on ristiriidassa yleiskaavan kanssa. Etuosto-oikeuden käyttämisellä varmistetaan alueen yleiskaavallinen toteutuminen ja samalla luodaan edellytykset kaupungin teollisuustonttivarannon kasvattamiselle.
Lohja Rudus Oy Ab on toimittanut kaupungille 14.5.2007 ehdotuksen yhteistoiminnasta Sorsasalon kehittämiseksi. Kaupungingeodeetin mielestä kaupunki voi esitettyä yhteistoimintamallia paremmin toteuttaa kaavallisia ja elinkeinopoliittisia tavoitteitaan, mikäli alue on kaupungin omistuksessa.
Kuopion hallinto-oikeuden ratkaisu
Kuopion hallinto-oikeus on, toimitettuaan asiassa 14.8.2008 suullisen käsittelyn, hylännyt valituksenalaisella päätöksellään 22.10.2008 Lohja Rudus Oy Ab:n, 2.1.2008 lukien Rudus Oy, Kuopion kaupunginhallituksen päätöksestä tekemän valituksen, jossa oli siitä ilmenevillä perusteilla vaadittu kaupunginhallituksen päätöstä kumottavaksi, sekä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen. Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on lausuttu seuraavaa:
Pääasia
Sovellettavat säännökset
Etuostolain 1 §:n, oikeastaan 1 §:n 1 momentin, mukaan kunnalla on etuosto-oikeus kunnassa sijaitsevan kiinteistön kaupassa.
Etuostolain 1 §:n 3 momentin mukaan etuosto-oikeutta voidaan käyttää maan hankkimiseksi yhdyskuntarakentamista sekä virkistys- ja suojelutarkoituksia varten.
Hallintolain 6 §:n (hallinnon oikeusperiaatteet) mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.
Asiassa saatu selvitys
Kirjallisessa menettelyssä saatu selvitys
Lohja Rudus Oy Ab on 30.3.2007 päivätyllä kauppakirjalla ostanut noin 20 hehtaarin suuruisen määräalan Kuopion kaupungin Savilahden kylässä sijaitsevasta tilasta Ruokolahti RN:o 120, oikeastaan RN:o 1:120, sekä noin 34 hehtaarin suuruisen määräalan samassa kylässä sijaitsevasta tilasta Sorsasalo RN:o 1:97 peruskauppahinnalla 1 600 000 euroa. Lopullinen kauppahinta on sidottu hyödynnettävissä olevan kiviaineksen määrään. Kuopion kaupunki on valituksenalaisella päätöksellään päättänyt käyttää etuostolain mukaista etuosto-oikeutta mainittujen määräalojen kaupassa.
Rudus Oy on valituksessaan katsonut, ettei etuosto-oikeutta ole käytetty yhdyskuntarakentamista varten. Oikeudenkäynnin myöhemmässä vaiheessa yhtiö on ilmoittanut, ettei se kiistä Kuopion kaupungin tarkoitusta hankkia maa yhdyskuntarakentamista varten. Yhtiö on kuitenkin katsonut, että kaupunki on toiminut asiassa hallinnossa noudatettavien tarkoitussidonnaisuuden periaatteen ja suhteellisuusperiaatteen vastaisesti. Vielä yhtiö on katsonut, että päätös käyttää etuosto-oikeutta rikkoo luottamuksensuojaperiaatetta.
Suullisessa käsittelyssä saatu selvitys
Rudus Oy:n nimeämä todistaja Ari Lehtola kertoi suullisessa käsittelyssä, että kaupunki ei ollut halukas hankkimaan aluetta itselleen Powerflute Oy:ltä. Lehtolan kertoman mukaan kaupunki oli ilmoittanut, ettei alueen kiviaines ole arvokasta. Maa-alueen myyntineuvottelut etenivät myöhemmin Lohja Rudus Oy Ab:n kanssa ja kaupat syntyivät. Lehtolan arvion mukaan kaupunki haluaa maa-aineksia tulevaa Kallan siltoja koskevaa rakennushanketta varten. Lehtolan kertoman mukaan Powerflute Oy:llä oli ollut suunnitelmia alueen kehittämisestä, mutta kaupunki oli ilmoittanut perivänsä huomattavan kaavoituspalkkion suunnittelusta. Todistaja Lehtolan mukaan etuoston käyttö osoittaa sen, että maa-aineksen täytyy olla hyödynnettävissä. Neuvottelut kaupungin kanssa olivat hankalia. Kaupunki ei kertonut kauppaneuvotteluissa, mihin maata tarvittiin. Lehtola kertoi, ettei hän ollut tarkemmin perillä alueen kaavoitustilanteesta eikä ollut tietoinen myöskään siitä, missä laajuudessa kaava mahdollisti kiviaineksen poistamista. Todistaja ilmoitti, että hänen kertomuksensa kaupungin tarkoitusperistä perustuu hänen omiin käsityksiinsä.
Rudus Oy:n nimeämä todistaja Tapio Räsänen kertoi suullisessa käsittelyssä, että Kuopion kaupungilla on ollut työryhmä etuostoasiaa käsittelemässä. Kaupungin teknisen toimen sisällä on ollut eri mielipiteitä kiviaineksen hyödyntämisen kannattavuudesta. Osa teknisen toimen edustajista painotti yhdyskuntarakentamisen kehittämistä. Asian käsittelyä jatkettiin ja sitten päädyttiin etuosto-oikeuden käyttämiseen. Kaupungin tiedossa oli tonttipula. Räsänen kertoi niin kutsutun Hepomäen alueen viipaloinnin tarkoittavan sitä, että Hepomäen alueesta osoitettiin osa-alueita eri kilpailijoille. Näin pyrittiin mahdollisimman korkeaan hintaan. Yleisesti lähtökohtana kaupungin maanhankinnassa on raakamaan hinta. Kaavoituksen jälkeen maa luovutetaan määrättyyn hintaan. Tarvittaessa maan hankinnassa käytetään myös etuosto-oikeutta. Sorsasalon alueella kaavoitustilanne määrää louhittavan maan korkeustasot. Louhinnan määrä johdetaan kaavasta. Räsäsen mukaan Kuopion kaupunki harkitsi Rudus Oy:n tarjousta, jossa kaupunki ostaisi alueen raakamaan hintaan tasauksen jälkeen. Maapolitiikan lähtökohtana on, että kaupunki kaavoittaa omistamilleen maille. Yhdyskuntarakentamisen kannalta omistaminen on helpompaa. Räsäsen mukaan Sorsasalon alueen kivilaatu ei sovellu kaupungin käyttöön. Asiassa on kyse siitä, että Kuopion kaupungilla on huutava pula yritystonteista.
Rudus Oy:n nimeämä todistaja Teuvo Aarnio kertoi, että karkea kiviaines on ehtymässä ja sen vuoksi on siirrytty kalliokiven käyttöön. Kallion tulee olla hyödynnettävissä lähellä käyttökohteita. Rudus Oy kävi neuvotteluja Kuopion kaupungin kanssa ja pyrki saamaan selvyyden muun ohella etuosto-oikeuden käyttämisestä. Aarnio kertoi Hepomäen olevan alue, jolta kallioaines irrotetaan, jotta alueelle on mahdollista rakentaa. Tällainen esirakentaminen on tavanomaista. Aarnion kertoman mukaan kaavoitus mahdollistaa Sorsasalossa 2,5-3 miljoonan kuutiometrin ottamismäärät. Kaavoituksen mahdollistamat massamäärät vastaavat Rudus Oy:n suunnittelemaa ottamismäärää. Alueen kiviaines ei ole parasta laatua, mutta se on markkinoitavissa. Sorsasalo on kiviaineksen ottamisen kannalta tärkeä alue Kuopion kaupunkirakenteen sisällä. Kaupan arvo tulee kiviaineksen hinnasta.
Kuopion kaupungin nimeämä todistaja Leo Kosonen kertoi, että kaupungin maapoliittisen ohjelman hyväksyy kaupunginvaltuusto. Ohjelman mukaisesti kaupunki hankkii maa-alueita omistukseensa ja kaavoittaa ne. Maapoliittinen ohjelma jättää harkintavaltaa päätöksentekijöille. Teollisuuden laajentuminen on luonut kaavoituksellisia paineita Sorsasalon alueella ja alueen kaavoitus on tullut ajankohtaiseksi. Etuostoasiassa kaupungingeodeetti on ollut pääneuvottelija. Osa kunnan virkamiehistä vastusti todistaja Kososen kertoman mukaan etuosto-oikeuden käyttämistä. Maankäytön näkökulmasta katsottiin kuitenkin, että etuostoa on tärkeä käyttää oikea-aikaisesti. Sorsasalo on ainoita kasvusuuntia Kuopion alueella. Etuostopäätös perustuu kaupungin kaavoitusosaston lausuntoon, joka korostaa kaavoituksen monimutkaisuutta. Kaavan valmistelun edetessä nähdään alueen tasaamisen tarve ja louhittava aines tullaan hyödyntämään. Kaupunki ei ole halunnut etukäteen sitoutua yhteen toimijaan. Kuopion tekninen toimi näki alueen louhimisen maisemallisestikin vaikeana. Jos kaupunki olisi suostunut Lohja Rudus Oy Ab:n tarjoukseen, oltaisiin käyty kauppaa, johon ei olisi ollut kaavallisia mahdollisuuksia. Ainakaan mahdollisuuksia ei ollut tutkittu. Kuopion kaupungin kaavoitustoimi lähti liikkeelle kaavoituksellisista näkökulmista eikä ottanut kantaa alueen hintaan.
Asian oikeudellinen arviointi
Kunnallisessa hallintotoiminnassa noudatettava tarkoitussidonnaisuuden periaate edellyttää, että päätöksen tekevä viranomainen ei harkintavaltaa käyttäessään saa ryhtyä edistämään viranomaisen tehtäville ja toiminnalle vieraita tarkoitusperiä. Viranomaisen on käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Esillä olevassa asiassa on kysymys siitä, onko Kuopion kaupunginhallitus käyttänyt toimivaltaansa etuostolain 1 §:n 3 momentissa säädetyllä tavalla yhdyskuntarakentamista varten, vai onko motiivi ollut tosiasiallisesti oikeusjärjestyksen vastainen. Etuostolainsäädännön tarkoituksena on helpottaa kuntien maanhankintaa yhdyskuntarakentamista varten. Yhdyskuntarakentamisella tarkoitetaan muun ohella teollisuus- ja liikerakentamista. Etuostolain 7 §:n mukaan etuosto käsittää samalla luovutuskirjalla myydyn kiinteän ja irtaimen omaisuuden kokonaisuudessaan. Se seikka, että määräaloilla on kiviainesta, joka poistetaan ennen rakentamista, ei estä etuosto-oikeuden käyttämistä. Todistaja Leo Kososen kertomus tukee käsitystä, että kaupunginhallitus on käyttänyt etuosto-oikeutta turvatakseen Sorsasalon alueen teollisuusrakentamista ja kaupungin tonttivarantoa. Nämä perusteet käyvät ilmi myös valituksenalaisen päätöksen pohjana olevasta esityksestä, joka on tullut osaksi kaupunginhallituksen päätöstä. Muiden todistajien kertomuksissa mainituille aiemmille kauppaneuvotteluille tai kaupungin viranhaltijoiden antamille lausunnoille ei voida antaa merkitystä kaupunginhallituksen ja kunnan etuosto-oikeuden käyttämisen motiiveja arvioitaessa. Neuvotteluiden käyminen on tavanomaista kunnallista toimintaa, jossa kunta on ollut ensisijassa yksityisoikeudellisessa roolissa. Näistä neuvotteluista on erotettava valituksenalainen päätös, jossa kaupunginhallitus on käyttänyt julkista valtaa etuosto-oikeusasiassa. Myöskään se, että Lohja Rudus Oy Ab:lla on kaupungin käsityksestä poikkeava mielipide kiviaineksen tehokkaasta hyödyntämisestä tai aineksen määrästä taikka alueen rakentamisen teknisistä yksityiskohdista, ei osoita, että etuostoa olisi käytetty laille vieraassa tarkoituksessa. Kaupunginhallituksen päätös on sisällöltään etuostolain 1 §:n 3 momentin tarkoitussäännöksen mukainen eikä etuosto-oikeutta ole käytetty muussa kuin etuostolaissa säädetyssä tarkoituksessa.
Viranomaisen toimien on oltava asianmukaisia, tarpeellisia ja oikein mitoitettuja. Viranomainen ei saa ryhtyä toimiin, jotka ovat omiaan aiheuttamaan asianosaiselle tarpeetonta haittaa. Viranomaisen harkintavaltaa ohjaa suhteellisuusperiaate, jonka mukaan hallintotoiminnan ankaruusasteen tulee olla sovitettu kysymyksessä olevan intressin tärkeyden mukaan. Asiassa on siten kysymys myös siitä, onko etuosto-oikeuden käyttämisestä aiheutunut Lohja Rudus Oy Ab:lle sellaista haittaa, joka ei ole kohtuullisessa suhteessa etuosto-oikeuden käytöllä tavoiteltuihin päämääriin. Tavoiteltavana intressinä on ollut yhdyskuntarakentamisen turvaaminen ja edistäminen. Se seikka, että yhtiö on menettänyt mahdollisuuden kiviaineksen hyödyntämiseen, ei tarkoita sitä, että päätös olisi ollut ristiriidassa hallinnossa noudatettavan suhteellisuuden periaatteen kanssa. Kaupunki on hankkinut maan suoraan omistukseensa kyetäkseen ohjelmoimaan luotettavasti kaavoituksen, tonttien esirakentamisen sekä alueella tarvittavat louhintatyöt. Lakiin perustuva esillä ollut julkinen intressi huomioon ottaen päätöstä ei voida pitää kohtuuttomana puuttumisena valittajan oikeuksiin.
Yksityisen tahon tulee voida luottaa viranomaisen toiminnan oikeellisuuteen ja virheettömyyteen sekä päätösten pysyvyyteen. Tämä niin kutsuttu luottamuksensuojaperiaate korostaa hallinnon julkista luotettavuutta. Vaatimusta luottamuksensuojasta etuosto-oikeusasiassa ei voida tehokkaasti esittää maa-aluetta koskeneiden neuvottelujen tai niihin liittyneiden viranhaltijoiden lausumien perusteella. Kunnan edustajat ovat asian aiemmissa vaiheissa käyneet neuvotteluita luonteeltaan ensisijaisesti yksityisoikeudellisessa oikeussuhteessa. Nämä neuvottelut tai viranhaltijoiden neuvotteluiden yhteydessä antamat lausunnot eivät ole sitoneet julkisen vallan käyttöön tässä asiassa toimivaltaista kaupunginhallitusta sen käyttäessä etuosto-oikeuteen liittyvää julkista valtaa etuostolain mukaiseen tarkoitukseen eikä niiden perusteella ole voinut muodostua luottamuksensuojaa etuosto-oikeuden käyttämiseen tai käyttämättä jättämiseen.
Kaupungin maapoliittinen ohjelma ei ole välittömästi oikeudellisesti sitova normi, vaan pikemminkin kyseistä tarkoitusta yleisellä tasolla ohjaava asiakirja, joten se jättää laajan harkintavallan toimijoille. Asian ollessa näin ei edellä olevia johtopäätöksiä voida tehdä toisin valittajien tähän ohjelmaan kiinnittyvien perusteiden pohjalta.
Kuopion kaupunginhallituksen päätös ei ole lainvastainen.
Oikeudenkäyntikulut
Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.
Asian näin päättyessä ei ole kohtuutonta, että Rudus Oy joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Rudus Oy on valituksessaan vaatinut, että Kuopion hallinto-oikeuden ja Kuopion kaupunginhallituksen päätökset kumotaan ja Kuopion kaupunki velvoitetaan korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen. Vaatimusten tueksi on uudistettu hallinto-oikeudelle esitetty ja lausuttu muun ohella seuraavaa:
Hallinto-oikeuden näkemys on, että kaupunki ei ole toiminut hallinnon suhteellisuusperiaatteen vastaisesti. Perusteluissaan hallinto-oikeus on asettanut puntariin toisaalta kaupungin yhdyskuntarakentamisen turvaamisen ja edistämisen sekä toisaalta sen, että Rudus Oy on menettänyt mahdollisuuden kiviaineksen hyödyntämiseen.
Maanrakennustoiminnan harjoittaminen on merkittävä osa Rudus Oy:n toimialaa. Yhtiö on maamme johtava kiviainestoimittaja ja murskausurakoitsija. Powerflute Oy:ltä hankitut määräalat on ostettu nimenomaisesti kiviainesliiketoiminnan harjoittamisen tarkoituksessa ja kauppa on ollut Rudus Oy:lle merkittävä, koska kiviaines sijaitsee lähellä käyttökohteita, mikä puolestaan johtaa kuljetusmatkojen ja -kustannusten optimointiin ja tätä kautta edelleen kasvavaan kilpailuetuun. Mikäli käsillä olevassa tapauksessa kiviaines Rudus Oy:n kohteisiin jouduttaisiin kuljettamaan kauempaa kuin Sorsasalosta, kuljetuskustannukset lisääntyisivät merkittävästi. Mikäli Rudus Oy menettää lopullisesti oikeutensa Sorsasalon kalliovarantoon, tällä on vaikutusta myös yhtiön myyntikatteeseen.
Sorsasaloa lukuun ottamatta Rudus Oy:llä on Kuopion alueella käytössään kiviaineksen ottoon ainoastaan Hepomäen kallioalue, ja kyseiseltä alueelta kiviraaka-ainetta on saatavissa vain noin 6-7 vuoden tarvetta varten. Mikäli yhtiö nyt menettää Sorsasalon alueen kaupungille, yhtiön kallioraaka-aineeseen perustuva kiviainesliiketoiminta Kuopion läheisyydessä päättyy 6-7 vuoden päästä kokonaan.
Tarkasteltaessa hallinnon suhteellisuusperiaatetta sekä punnittaessa kaupungin tarpeita ja Rudus Oy:n etua keskenään on selvää, että kaupunki on etuosto-oikeutta käyttämällä tosiasiassa vaikeuttanut yhtiön ydinliiketoiminnan harjoittamista merkittävästi ja vaikuttanut liiketoiminnan kannattavuuteen negatiivisella tavalla. Kaupunki on toiminut näin, vaikka se olisi voinut päästä tavoitteeseensa eli maan hankintaan kaavoitusta ja yhdyskuntarakentamista varten myös yhtiön etuihin ja oikeuksiin vähemmän puuttuvalla tavalla eli vapaaehtoisin kaupoin.
Kaupungin etuostoa koskeva päätös ei ole ollut välttämätön kaupungin esittämän tavoitteen saavuttamiseksi. Vapaaehtoinen kauppa olisi ollut myös kaupungin edun mukaista eikä se olisi vaikeuttanut aluetta koskevien kaavoitus- ja rakentamissuunnitelmien toteuttamista. Tosiasiassa kaupunki olisi saanut maan omistukseensa valmiiksi louhittuna ja tasoitettuna raakamaan hinnalla. Hallinnon toimet, jotka puuttuvat yksityisen oikeuteen enemmän kuin on välttämätöntä tietyn tavoitteen saavuttamiseksi, ovat suhteellisuusperiaatteen mukaisia ainoastaan, milloin toimet ovat välttämättömiä. Näin ollen kaupungin on katsottava rikkoneen suhteellisuusperiaatetta. Lisäksi kaupunki on päätöksellään aiheuttanut tarpeetonta haittaa Rudus Oy:lle, mikä sekin on suhteellisuusperiaatteen vastaista.
Sille, että kaupungin kaavoitustoimi ei Leo Kososen todistajanlausunnon mukaan ollut tutkinut vapaaehtoisen kaupan kaavallisia mahdollisuuksia, ei voida eikä tule antaa merkitystä. Kaupungin olisi sen varmistamiseksi, ettei yksityisen oikeuteen puututa enempää kuin on välttämätöntä, päätöstä tehdessään tullut nimenomaisesti tutkia etuostopäätöksen vaikutukset perusteellisesti kaavoitus mukaan lukien. Se, että kaupunki ei ole näin toiminut, ei voi vaikuttaa yksityisen oikeuteen kielteisesti.
Mikäli kaupunki olisi hankkinut kohteen omistukseensa vapaaehtoisin kaupoin ja siten noudattanut suhteellisuusperiaatetta, se olisi myös samalla noudattanut maapoliittista ohjelmaansa. Maapoliittisen ohjelman mukaisesti kaupungin olisi tullut maanhankinnassa pyrkiä ensisijaisesti vapaaehtoiseen kauppaan kohtuullisella hinnalla. Vaikka kaupungin maapoliittinen ohjelma ei ole välittömästi sitova normisto, se on kuitenkin hallinnollisen valmistelun tuloksena syntynyt strateginen asiakirja, joka sisältää tarpeelliset linjaukset maapolitiikan hoitamiseksi. Maapoliittisen ohjelman sisältämää ohjeistusta ei siten voida pitää merkityksettömänä ja sillä voitaneen kuvitella olevan tosiasiassa merkittävää ohjaavaa vaikutusta. Vaikka maapoliittinen ohjelma jättääkin tulkitsijalleen harkintavaltaa, harkintavallan käytön mahdollisuus ei saa johtaa hallinnon oikeusperiaatteiden vastaiseen toimintaan. Lisäksi kaupunki itse on vedonnut maapoliittiseen ohjelmaan etuostoa perustellessaan.
Hallinto-oikeus toteaa päätöksessään, että aiemmat neuvottelut kohteen mahdollisesta vapaaehtoisesta kaupasta osapuolten välillä ovat olleet yksityisoikeudellisia eivätkä ne ole sitoneet kaupunginhallitusta sen käyttäessä julkista valtaa etuosto-oikeusasiaa käsiteltäessä. Hallinto-oikeus liittää mainitun perustelunsa luottamuksensuojaperiaatteen yhteyteen. Rudus Oy on aiemmassa kirjelmöinnissään vedonnut luottamuksensuojaperiaatteeseen vain siinä yhteydessä, kun se on todennut sillä olleen oikeuden luottaa geodeetin lausuntoon omaa kaupantekoaan Powerflute Oy:n kanssa harkittaessa, ei siis Rudus Oy:n ja kaupungin kauppaneuvotteluiden yhteydessä. Aiempia neuvotteluita ja varsinaista päätöksentekoa ei kuitenkaan voida hallinto-oikeuden esittämällä tavalla erottaa toisistaan. Asiaan on kiinnitettävä huomiota nimenomaan suhteellisuusperiaatteen yhteydessä.
Ensinnäkin julkisen vallan käyttöön lukeutuvat myös asian ratkaisemista välittömästi palvelevat valmistelutoimet. Koska tekninen lautakunta ja kiinteistö- ja mittaustoimen päällikkönä toimiva kaupungingeodeetti ovat valmistelleet etuostoa koskevan asian kaupunginhallituksen ratkaisua varten, ovat myös teknisen lautakunnan ja geodeetin toimet julkisen vallan käyttöä ja niiden toimiin soveltuvat siten hallinnon oikeusperiaatteet. Hallinnon oikeusperiaatteet ja nimenomaisesti suhteellisuusperiaate on tullut huomioida myös kaupunginhallituksen päätöksentekoa edeltävässä viranomaistoiminnassa sen luonteesta riippumatta.
Edelleen on otettava huomioon, että käsillä olevassa asiassa sama taho, joka kaupungin puolelta neuvotteli Rudus Oy:n kanssa vapaaehtoisesta kaupasta, eli tekninen toimi mukaan lukien kaavoitusosasto, esitteli asian myös kaupunginhallitukselle. Valmisteleva taho oli siten jo kauppaneuvottelujen aikana kerännyt tietoa kohteesta ja asiasta, johon tietoon esitys kaupunginhallitukselle myös perustui ja jonka nojalla kaupunginhallitus teki päätöksensä. Etuostoa edeltäviä kauppaneuvotteluja ei voida erottaa kaupunginhallituksen päätöksenteosta. Koska kauppaneuvotteluihin osallistuneet tahot ovat viranomaisia, niillä on ollut paras tietämys asiasta sekä myös tosiasiallinen valta muotoilla se esitys, jonka perusteella kaupunginhallitus on tehnyt etuostoa koskevan päätöksensä. Valmistelevien viranomaisten olisi siten tullut esitystä kaupunginhallitukselle valmistellessaan kiinnittää huomiota siihen, että suhteellisuusperiaatetta ei rikota.
Kaupunki on etuosto-oikeutta koskevassa päätöksenteossa toiminut hallinnon oikeusperiaatteiden vastaisesti seurauksin, että Rudus Oy:n Suomen perustuslailla turvattu omaisuuden suoja on uhattuna ja yhtiö on joutunut käynnistämään oikeudellisen prosessin omaisuutensa turvaamiseksi. Koska kaupunki on näin menetellyt virheellisesti, se on velvoitettava korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut.
Kuopion kaupunginhallitus on selityksessään esittänyt, että valitus ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään. Kaupunginhallitus on viitannut aikaisemmin lausumaansa ja hallinto-oikeuden päätökseen sekä lausunut, että valituksessa ei ole tuotu esiin mitään sellaista, mikä edellyttäisi hallinto-oikeuden ja kaupunginhallituksen päätösten kumoamista.
Rudus Oy on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:
Ennen kuin kaupunki on päättänyt käyttää etuosto-oikeuttaan, Rudus Oy on tarjonnut sille mahdollisuutta kohteen vapaaehtoiseen kauppaan. Kaupunki on hylännyt tarjouksen, vaikka sen vuosia voimassa ollut maapoliittinen ohjelma on nimenomaisesti ohjeistanut sitä ensisijaisesti vapaaehtoiseen kauppaan ja etuosto-oikeuden käyttämiseen vasta tarvittaessa. Kaupunki on siten puuttunut yhtiön oikeuteen enemmän kuin on ollut välttämätöntä aiheuttaen yhtiölle tarpeetonta vahinkoa. Kaupunki on näin menetellyt hallinnon suhteellisuusperiaatteen vastaisesti.
Kaupungingeodeetti on ennen etuosto-oikeuden käyttämistä koskevaa päätöstä todennut Rudus Oy:lle, että kaupunki ei tule käyttämään etuosto-oikeutta kohdealueella. Yhtiöllä on ollut oikeus luottaa geodeetin lausuntoon. Luottaen lausuntoon yhtiö on solminut kaupan kohdealueesta myyjän kanssa. Kaupunki on kuitenkin päättänyt käyttää etuosto-oikeuttaan aiheuttaen vahinkoa yhtiölle. Kaupungin on näin katsottava rikkoneen hallinnon luottamuksensuojaperiaatetta.
Kaupungin maapoliittinen ohjelma on ohjeistanut sitä noudattamaan kohtuullista hintatasoa maan hankinnoista päätettäessä. Tästä huolimatta kaupunki on hylännyt Rudus Oy:n tarjouksen vapaaehtoisesta kaupasta yhteistyöehdotuksineen ja päättänyt etuosto-oikeuden käyttämisestä sitoutuen samalla maksamaan kohteesta huomattavasti korkeamman hinnan. Kaupungin halukkuus maksaa kohteesta ”ylimääräistä” johtaa väistämättä päätelmään siitä, että se on todellisuudessa hankkinut kohteen, koska se on nähnyt hankinnassa mahdollisuuden hyötyä kohteessa sijaitsevasta kiviaineksesta. Näin ollen kaupungin motiivit etuosto-oikeuden käyttämisen taustalla eivät ole puhtaasti etuostolaissa säädetyn mukaiset ja sen on katsottava rikkoneen hallinnon tarkoitussidonnaisuusperiaatetta. Tässä yhteydessä on erityisesti lisäksi kiinnitettävä huomiota siihen, että kaupunki ei ole käynnissä olevan oikeusprosessin aikana pystynyt luotettavasti osoittamaan, että osa sen motiiveista etuosto-oikeuden käyttämisen taustalla ei liittyisi kiviaineksen hankintaan.
Vaikka korkein hallinto-oikeus katsoisikin, että kaupungin kiviaineksen hyödyntämiseen liittyville motiiveille ei tule antaa merkitystä etuosto-oikeuspäätöksen lainmukaisuutta arvioitaessa, tulee kutakin edellä mainittua hallinnon oikeusperiaatetta ja kuhunkin niihin liittyviä seikkoja arvioida omana kokonaisuutenaan. Mikäli yksikin periaatteista on tullut rikotuksi, tulee kaupungin katsoa syyllistyneen harkintavallan väärinkäyttöön ja etuosto-oikeuden käyttämistä tarkoittava päätös kumota. Erityisesti on kiinnitettävä huomiota suhteellisuusperiaatteeseen ja siihen, mitkä ovat Rudus Oy:n kannalta seuraukset ja vahinko siitä, että kaupunki on hylännyt tarjouksen vapaaehtoisesta kaupasta alempaan hintaan pitäessään silmällä mahdollisuuttaan saada kohteen kiviaines omistukseensa sen taloudellista hyödyntämistä varten.
Kaupunginjohtajan esitys kaupunginhallitukselle etuosto-oikeuden käyttämisestä oli alun perin seuraava: ”Kh hyväksyy teknisen lautakunnan esityksen. Lisäksi kh. kehottaa teknistä virastoa neuvottelemaan kiinteistökaupan ostajan kanssa sopimuksen kiviaineksen hyödyntämisestä.” Kokouksessa kaupunginjohtaja kuitenkin poisti esityksestään viimeisen virkkeen. Huomionarvoista on, että paikalla kokouksessa olivat kaupungingeodeetti ja kaavoituspäällikkö selostamassa asiaa, eli esittämässä, ettei niin kannata toimia. Tämä tukee Rudus Oy:n käsitystä siitä, että teknisen viraston virkamiehet katsoivat, että myös kiviaineksella oli arvoa.
Etuosto-oikeuden käytöstä Rudus Oy:lle aiheutuva vahinko ei muodostu pelkästään kohteen menettämisestä. Etuosto-oikeuden käyttö johtaa yhtiön kannalta kohonneisiin kuljetuskustannuksiin, myyntikatteen menetykseen sekä lopulta koko Kuopion alueella harjoitettavan kiviainesliiketoiminnan tyrehtymiseen eli kaiken kaikkiaan merkittäviin menetyksiin. Lisäksi on otettava huomioon, että etuostolain 15 §:n nojalla ostajalle kuuluva korvaus ei kata tällaista vahinkoa. Kaupungin päätös käyttää etuosto-oikeutta kohdealueella merkitsee siten voimakkaampaa puuttumista Rudus Oy:n oikeuksiin kuin perustuslakivaliokunta on etuostolain muuttamista koskevassa lausunnossaan 15/2005 vp katsonut sallituksi. Näin ollen päätös johtaa Rudus Oy:n perustuslailla turvatun omaisuuden suojan rikkoutumiseen.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.
1. Valitus hylätään. Kuopion hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.
2. Vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.
Perustelut
1. Etuostolain 1 §:ssä säädetään etuoston edellytyksistä ja lain 5 ja 6 §:ssä etuosto-oikeuteen kohdistuvista rajoituksista. Etuosto on lakiin perustuva kunnan maapolitiikan toteuttamisväline, jota käyttämällä kunnalla on oikeus laissa säädetyin edellytyksin ja rajoituksin lunastaa myyty kiinteistö tulemalla kauppakirjassa mainitun ostajan sijaan. Etuoston käyttämisen sallittavuuden arviointi suhteellisuusperiaatteen kannalta ei edellä lausuttuun nähden sinänsä voi perustua sen punnintaan, mikä on kiinteistökaupan ostajan mahdollisesti saamatta jääneen edun suuruus ja mitkä ovat kunnan mahdollisuudet saada maa-alue haltuunsa muilla keinoilla kuin käyttämällä etuostoa. Menettely ei liioin loukkaa Suomen perustuslain 15 §:ssä säädettyä omaisuudensuojaa. Kun lisäksi ostajan luottamuksensuojaa koskevien valitusperustelujen osalta otetaan huomioon etuostolain 8 §:ssä säädetty mahdollisuus pyytää asiassa ennakkotieto, kaupunginhallituksen päätöksen kumoamiseen ei edellä tarkasteltujen seikkojen johdosta ole perusteita.
Kun lisäksi otetaan huomioon edellä ilmenevät Kuopion hallinto-oikeuden päätöksen perustelut sekä pääasiaratkaisua että oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevilta osiltaan ja päätöksessä mainittujen oikeusohjeiden lisäksi hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin 2. virke ja 2 momentti sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.
2. Koska valitus hylätään ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentti, Rudus Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Pekka Vihervuori, Kari Kuusiniemi, Tuula Pynnä, Sakari Vanhala ja Alice Guimaraes-Purokoski. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.