15.6.2009

Päätös, josta valitetaan

Rovaniemen hallinto-oikeuden päätös 30.1.2009 nro 09/0027/1

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

Inarista oleva B on valittanut keskusvaalilautakunnan päätöksestä Rovaniemen hallinto-oikeudelle ja vaatinut keskusvaalilautakunnan päätöksen kumoamista A:n osalta.

Hän on valituksessaan esittänyt muun ohella, että A ei ole vaalikelpoinen valtuustoon, koska hän on Inarin kunnan täysin omistaman elinkeinoyhtiön toimitusjohtaja. Yhtiö kuuluu kunnan kuntakonserniin. Vaikka A:n toimitusjohtajan tehtävät ovat keskeytyneet kansanedustajan tehtävän johdosta määräaikaisesti, hänellä on oikeus palata vakinaiseen toimitusjohtajan tehtäväänsä kunnallisvaalikaudella. A ei ole eronnut elinkeinoyhtiön toimitusjohtajan tehtävästä. Yhtiön toimitusjohtajan tehtävät ovat rinnastettavissa talouden ja toimintojen osalta Inarin kunnan osastopäälliköiden tehtäväalueeseen ja vastuullisuuteen. Keskusvaalilautakunnan olisi tullut ottaa huomioon, että A:n vaalikelpoisuuden esteet eivät ole poistuneet, vaikka hän on esittänyt kaupparekisteriotteen, johon toimitusjohtajaksi on merkitty hänen sijaisenaan nyt toimiva henkilö. Kansanedustajan tehtävä ei ole sellainen tehtävä, johon A:n voidaan katsoa siirtyneen pysyvästi. Kansanedustajien vaalikausi päättyy vuonna 2011. Kunnallisvaalikaudesta on tuolloin jäljellä kaksi vuotta.

Inarista oleva C on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että keskusvaalilautakunnan päätös kumotaan siltä osin kuin se koskee A:ta. Elinkeinoyhtiön toimitusjohtajana A ei ole vaalikelpoinen valtuustoon.

Inarin keskusvaalilautakunta on antanut hallinto-oikeudelle lausunnon.

Keskusvaalilautakunnan mukaan on selvää, että A olisi vaalikelpoinen, jos hän olisi kunnan palveluksesta virkavapaalla tai työlomalla. Tulkinnanvaraista sen sijaan on se, onko A sillä tavalla virkavapaalla tai työlomalla toimitusjohtajan tehtävästä, että asialla olisi vaalikelpoisuuden kannalta merkitystä. A on vuosina 2007-2011 kansanedustaja eikä ole elinkeinoyhtiön toimitusjohtaja. Toimitusjohtajan tehtävästä ei voi varsinaisesti olla virkavapaalla tai työlomalla. A:lla mitä ilmeisimmin on oikeus palata hoitamaan toimitusjohtajan tehtävää, jos hän ei jatka kansanedustajana. Keskusvaalilautakunta on pitänyt A:ta vaalikelpoisena, koska hän ei ole kuntalain 34 §:ssä tarkoitetulla tavalla elinkeinoyhtiön toimitusjohtaja hoitaessaan kansanedustajan tehtävää.

A on vastineessaan lausunut muun ohella, että Suomen perustuslaki korostaa, että yksilön oikeuden rajoitukset edellyttävät aina täsmällistä lain säännöstä. Kuntalakia ei ole vaalikelpoisuuden rajoituksen suhteen muutettu perustuslain tultua voimaan. On mahdollista, että kuntalakia on kansalaisten oikeuksien suhteen tulkittu aiemmin laajentavasti. Mikäli vaalikelvottomuus haluttaisiin ulottaa myös virka- ja työvapaan tai muun edellisiin rinnastettavan ajaksi, sen pitäisi ilmetä lain sanamuodosta. Tuomioistuin ei voi laajentavalla tulkinnalla täydentää lainsäädäntöä, vaan sen voi tehdä vain eduskunta.

Osakeyhtiön toimitusjohtaja ei ole työsuhteessa yhtiöön. Toimitusjohtajan asema perustuu erilliseen toimitusjohtajasopimukseen ja osakeyhtiölakiin. Osakeyhtiön toimitusjohtajana joko ollaan tai ei olla. Mitään välimuotoa ei ole olemassa. A:n tilalle toimitusjohtajaksi on valittu toinen henkilö, mikä ilmenee kaupparekisteristä.

Elinkeinoyhtiön toimitusjohtajanakaan A ei olisi vaalikelvoton. Yhtiö on Inarin kunnan kokonaan omistama, itsenäinen osakeyhtiö. Yhtiön toimitusjohtaja ei ole kunnanjohtajan alainen eikä toimi esittelijänä kunnan elinkeinotoimintaa koskevissa tai muissakaan asioissa.

B on antanut hallinto-oikeudelle vastaselityksen.

C:lle on varattu tilaisuus antaa hallinto-oikeudelle vastaselitys.

A on hallinto-oikeuden lisäselvityspyynnön johdosta lausunut, että tultuaan valituksi 18.3.2007 pidetyissä eduskuntavaaleissa kansanedustajaksi hänen silloinen työnantajansa elinkeinoyhtiö oli vapauttanut hänet välittömästi toimitusjohtajan tehtävästä kansanedustajan tehtävän hoitamisen ajaksi.

Rovaniemen hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään 30.1.2009, siltä osin kuin nyt on kysymys, Inarista olevien B:n ja C:n valituksista kumonnut keskusvaalilautakunnan päätöksen siltä osin kuin se on vahvistanut A:n tulleen valituksi kunnanvaltuutetuksi ja palauttanut asian tältä osin keskusvaalilautakunnalle vaalin tuloksen oikaisemista varten.

Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa A:n vaalikelpoisuuden osalta lausunut seuraavaa:

Vaalilain 3 §:n mukaan vaalikelpoisuudesta kunnallisvaaleissa säädetään kuntalaissa.

Kuntalain 34 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan vaalikelpoinen valtuustoon ei ole kunnan palveluksessa oleva henkilö, joka toimii kunnanhallituksen tai lautakunnan tehtäväalueen johtavassa tehtävässä tai sellaiseen rinnastettavassa vastuullisessa tehtävässä. Edelleen 3 kohdan mukaan vaalikelpoinen ei ole myöskään kunnan määräämisvallassa olevan yhteisön tai säätiön palveluksessa oleva henkilö, joka asemaltaan voidaan rinnastaa 2 kohdassa tarkoitettuun kunnan palveluksessa olevaan henkilöön.

Kuntalain 34 §:n 2 momentin mukaan edellä tarkoitetussa palvelussuhteessa oleva on vaalikelpoinen valtuutetuksi, jos palvelussuhde päättyy ennen kuin valtuutettujen toimikausi alkaa.

Hallituksen esityksessä kuntalaiksi (HE 192/1994) on 34 §:n 1 momentin 2 kohtaa koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että lautakunnan tehtäväalueen johtavassa tehtävässä katsotaan olevan henkilön, joka vastaa lautakunnan tehtäväalueella jonkin tehtäväkokonaisuuden johtamisesta. Jos lautakunnan tehtäväalue on suppea ja sen hoidettavana on vain yksi tehtäväalue, rajoitus koskee vain yhtä henkilöä. Jos toimielimellä on hoidettavanaan useampia tehtäväkokonaisuuksia, koskee rajoitus kutakin eri tehtäväkokonaisuutta johtavaa viranhaltijaa. Rajoitus koskee myös johtavaan tehtävään rinnastettavassa tehtävässä olevaa henkilöä, joka vastaa tietystä tehtäväkokonaisuudesta. Vaalikelpoisuus ratkaistaan kunkin henkilön tosiasiallisten tehtävien ja aseman perusteella. Silloin, kun tehtäväkokonaisuuden taloudellinen merkitys kunnan organisaatiossa on vähäinen, tehtäväkokonaisuudesta vastaava henkilö ei ole rinnastettavissa johtavaan viranhaltijaan ja on siten vaalikelpoinen valtuustoon.

Esityksessä on 34 §:n 1 momentin 3 kohdan osalta lausuttu, että kunnan tehtäviä hoitavat usein kunnan organisaatioon kuulumattomat yhteisöt ja säätiöt, esimerkiksi osakeyhtiöt. Tehtävien organisoimistavalla ei saa olla vaikutusta vaalikelpoisuussäännösten soveltamiseen. Tämän vuoksi yhteisön tai säätiön palveluksessa olevan henkilön tulee olla asemaltaan rinnastettavissa 2 kohdassa tarkoitettuun henkilöön. Tämä edellyttää ensinnä, että yhteisön hoitama tehtäväkokonaisuus vastaa kunnan lautakunnan hoitamaa tehtäväaluetta. Toiseksi yhteisön palveluksessa olevalta henkilöltä edellytetään johtavaa tai sellaiseen rinnastettavaa vastuullista asemaa.

Inarin kunta omistaa elinkeinoyhtiön koko osakekannan. Näin ollen yhtiö on kunnan määräämisvallassa kuntalain 34 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla.

Kaupparekisteriotteen mukaan elinkeinoyhtiön tarkoituksena on Pohjois-Lapin elinkeinoelämän edistäminen ja sen tuotantorakenteen monipuolistaminen. Yhtiön toimiala on kiinteistöjen ja rakennusten hallinta omistus- tai vuokraoikeuden nojalla, niihin liittyvä rakennuttaminen, yritysten neuvontapalveluiden tarjonta sekä toimintaa tukevat koulutus-, markkinointi- ja tuote- sekä tuotannonkehittämispalvelut ja niiden välittäminen. Yhtiö voi omistaa ja hallita kiinteää omaisuutta.

Valtuuston vuosille 2006-2007 hyväksymässä elinkeinopoliittisessa ohjelmassa on todettu, että valtuusto päättää elinkeinopolitiikan strategiatasosta, pääperiaatteista sekä painotuksista ja käsittelee elinkeinotoiminnan panostukset vuosittain talousarvion ja kuntasuunnitelman yhteydessä. Elinkeinoyhtiö vastaa kunnan elinkeino- ja yrityspalveluiden tuottamisesta. Yhtiö osallistuu Inarin elinkeinoasioiden valmisteluun ja toimeenpanoon kunnan muun organisaation tukena sekä toimii omalla vastuualueellaan elinkeinojen edistäjänä ja elinkeinotoiminnan edunvalvojana. Kunta ostaa elinkeinotoimeen ja kansainvälisiin asioihin liittyvät palvelut yhtiöltä toimeksiantosopimuksella. Yhtiö vastaa kunnan elinkeinotoimintaan liittyvien EU-hankkeiden hallinnoinnista sekä osallistuu yhteistyökumppanina yhteishankkeisiin. Elinkeinopoliittisen ohjelman mukaan yhtiön hallitus tekee elinkeinotoimintaan liittyvät merkittävimmät päätökset tai ehdotukset kunnanhallitukselle toimitusjohtajan valmistelusta ja esittelystä. Yhtiön toimitusjohtaja vastaa elinkeinoasioiden käytännön toteutuksesta ja päätöksenteosta yhdessä yhtiön hallituksen ja henkilöstön kanssa.

Inarin kunnassa on noin 7 000 asukasta. Esimerkiksi vuonna 2007 teknisen lautakunnan tulot olivat noin 400 000 euroa ja menot noin 1,2 miljoonaa euroa. Vuoden 2007 tilinpäätöstietojen mukaan elinkeinoyhtiön liikevaihto puolestaan oli noin 1,2 miljoonaa euroa ja taseen loppusumma noin 5,4 miljoonaa euroa.

Kun otetaan huomioon elinkeinoyhtiön toiminnan luonne ja laajuus, yhtiön on Inarin kunnan oloissa katsottava vastaavan lautakunnan tehtäväalueella tehtäväkokonaisuudesta. Elinkeinoyhtiön toimitusjohtaja on siten asemansa vuoksi rinnastettava kunnan palveluksessa olevaan vastuullisessa tehtävässä toimivaan henkilöön, joka ei ole vaalikelpoinen kunnanvaltuutetuksi.

Kun A oli tullut valituksi 18.3.2007 pidetyissä eduskuntavaaleissa kansanedustajaksi, elinkeinoyhtiö oli vapauttanut A:n toimitusjohtajan tehtävästä kansanedustajan tehtävän hoitamisen ajaksi. A:n palvelussuhde elinkeinoyhtiöön ei siten ole päättynyt kuntalain 34 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla.

Edellä lausutun johdosta keskusvaalilautakunta on menetellyt virheellisesti vahvistaessaan vaalin tuloksen siten, että A on tullut valituksi kunnanvaltuutetuksi. Keskusvaalilautakunnan tekemä vaalien tuloksen vahvistamista koskeva päätös on tältä osin lainvastainen. Vaalien tulos on kuitenkin oikaistavissa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Kuntalain 34 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan vaalikelpoinen valtuustoon ei ole kunnan palveluksessa oleva henkilö, joka toimii kunnanhallituksen tai lautakunnan tehtäväalueen johtavassa tehtävässä tai sellaiseen rinnastettavassa vastuullisessa tehtävässä. Edelleen 3 kohdan mukaan vaalikelpoinen valtuustoon ei ole myöskään kunnan määräämisvallassa olevan yhteisön tai säätiön palveluksessa oleva henkilö, joka asemaltaan voidaan rinnastaa 2 kohdassa tarkoitettuun kunnan palveluksessa olevaan henkilöön.

Kuntalain 34 §:n 2 momentin mukaan edellä tarkoitetussa palvelussuhteessa oleva on vaalikelpoinen valtuutetuksi, jos palvelussuhde päättyy ennen kuin valtuutettujen toimikausi alkaa.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluista ilmenevien tosiseikkojen perusteella kunnan määräämisvallassa olevan elinkeinoyhtiön palveluksessa johtavassa tehtävässä oleva henkilö ei ole vaalikelpoinen Inarin kunnanvaltuustoon.

Asiassa on ratkaistavana, toimiiko A edellä tarkoitetussa johtavassa tehtävässä kuntalaissa tarkoitetulla tavalla, vaikka yhtiön hallitus on vapauttanut hänet toimitusjohtajan tehtävästä määräajaksi.

Saadun selvityksen mukaan yhtiön toimitusjohtajana on vaalikelpoisuutta arvioitaessa käytännössä toiminut toinen henkilö kuin A, joka ei ole konkreettisesti toiminut yhtiön toimitusjohtajana kevään 2007 jälkeen. Toisaalta A:n asemaa yhtiössä ja sen merkitystä vaalikelpoisuuden suhteen on arvioitava vaalikelpoisuutta koskevan sääntelyn ja sen tavoitteiden kannalta. Hallituksen esityksen yleisperusteluissa kuntalaiksi (HE 192/1994 vp) on todettu muun ohella, että vaalikelpoisuuden rajoituksia koskevat säännösehdotukset on laadittu niin, että ne vastaisivat yleisiä käsityksiä luottamustoimeen kelpoisista henkilöistä ja että todennäköisimmät eturistiriitatilanteet voitaisiin jo ennakolta välttää.

Yhtiön hallitus on vapauttanut A:n toimitusjohtajan tehtävästä kansanedustajan tehtävän hoitamisen ajaksi. A:n oman ilmoituksen mukaan tämä yhtiön hallituksen päätös on yhtiön hallituksen tahdonilmaisu siitä, että yhtiö on valmis valitsemaan hänet uudelleen toimitusjohtajan tehtävään kansanedustajan tehtävän päätyttyä. A:n paluu yhtiön toimitusjohtajaksi saattaa yksityisoikeudellisen ja yhtiöoikeudellisen sääntelyn perusteella edellyttää yhtiön hallituksen nimenomaista päätöstä. Vaalikelpoisuuden kannalta tarkasteltuna A:n palvelussuhde yhtiöön ei kuitenkaan ole hänen itsensä tai yhtiön toimesta päättynyt niin, etteikö hänen asemansa olisi edelleen sidoksissa yhtiöön. Tämä huomioon ottaen A on edelleen asemaltaan rinnastettavissa lautakunnan tehtäväalueen johtavassa tehtävässä toimivaan henkilöön. A ei asemansa vuoksi ole ollut vaalikelpoinen kunnanvaltuustoon.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Esa Aalto, Marjatta Kaján, Ilkka Pere, Anne E. Niemi ja Hannu Ranta. Asian esittelijä Anneli Tulikallio.