26.1.2009

Asian aikaisempi käsittely

Kristiinankaupungin kaupunginvaltuusto on 30.3.2006 §:n 17 kohdalla hyväksynyt Kristiinankaupungin rakennusjärjestyksen muutoksen, joka koskee muun ohella 5.2 kohdan määräyksiä.

Rakennusjärjestyksen muutettu 5.2 kohta koskee rantayleiskaava-alueiden rakentamisen laajuutta. Kohdassa on vapaa-ajankäyttöön tarkoitettujen rakennuspaikkojen osalta määrätty seuraavaa:

"Rantayleiskaava-alueella rakennusten yhteenlaskettu kerrosala saa vapaa-ajankäyttöön tarkoitetulla rakennuspaikalla (RA-alue) olla enintään 12,5 % eli 250 m² ja kerrosten lukumäärä enintään yksi. Kullekin rakennuspaikalle saa rakentaa yhden vapaa-ajanasunnon, yhden vierastuvan, sauna- ja talousrakennuksia. Lisäksi rakennuspaikalle saa rakentaa vapaa-ajankäyttöön tarkoitettuja rakennuksia kuten grillikodan tai huvimajan.
Vapaa-ajanasunnon kerrosala saa olla enintään 100 m².
Vierastuvan kerrosala saa olla enintään 50 m².
Saunarakennuksen kerrosala saa olla enintään 40 m².
Talousrakennuksen kerrosala saa olla enintään 50 m².
Rakennukset on sijoitettava siten, etteivät ne varaa omaa rantaviivaa, vaan rakennetaan olemassa olevien rakennusten välittömään läheisyyteen."

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on, siltä osin kuin nyt on kysymys, valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Länsi-Suomen ympäristökeskuksen valituksen kaupunginvaltuuston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Maankäyttö- ja rakennuslakiin tai sen nojalla annettuihin rakentamista koskeviin säännöksiin ja määräyksiin ei sisälly ranta-alueelle rakennettavien rakennusten suurinta sallittua kerrosalaa koskevia säännöksiä. Kristiinankaupungin oikeusvaikutteisen rantayleiskaavan mukaan rakennuslupa loma-asunnon rakentamiseen voidaan maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin nojalla myöntää suoraan kyseisen rantayleiskaavan perusteella. Rantayleiskaavassa rakennusoikeuden määrä on ilmoitettu loma-asuntoyksikköinä. Yhden loma-asuntoyksikön rakennusoikeus on rakennusjärjestyksen rakennuspaikkaa koskevien määräysten mukainen. Rantayleiskaava on tullut lainvoimaiseksi 26.1.2004. Kunnanvaltuusto (oikeastaan kaupunginvaltuusto) on siten voinut rakennusjärjestyksen muutosta hyväksyessään harkintansa mukaan päättää loma-asuntoyksikköjen kerrosalojen enimmäismääristä.

Muutetun määräyksen mukaan rantayleiskaava-alueella rakennusten yhteenlaskettu kerrosala saa vapaa-ajankäyttöön tarkoitetulla RA-alueella olla enintään 12,5 prosenttia eli 250 neliömetriä. Kysymys on ainoastaan mahdollisen rakentamisen enimmäismäärää rajoittavasta määräyksestä.

Maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa lupamenettelyssä arvioidaan kussakin yksittäistapauksessa olemassa olevien tosiseikkojen perusteella, täyttääkö hakemuksen mukainen rakentaminen rakennushankkeen vaatiman luvan myöntämiselle säädetyt edellytykset. Lupaharkinnassa tulee muun muassa ottaa huomioon oikeusvaikutteiseen rantayleiskaavaan sisältyvät rakentamista rajoittavat määräykset. Lupaharkinnassa arvioidaan rakennuksen sopivuus rakennuspaikalle sekä maisemaan ja ympäristöön. Rakennuksen tulee sen käyttötarkoituksen edellyttämällä tavalla täyttää ympäristön perusvaatimukset. Lupapäätökseen voidaan liittää tarpeellisia määräyksiä.

Kaupunginvaltuuston päätöksellään muuttamat rakennusten kerrosalan enimmäismäärää koskevat määräykset eivät siten ole maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuuttomia. Kaupunginvaltuuston päätöstä ei voida pitää valituksessa esitetyillä perusteilla lainvastaisena.

Sovellettuina oikeusohjeina hallinto-oikeus on maininnut maankäyttö- ja rakennuslain 14 §:n ja kuntalain 90 §:n.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Länsi-Suomen ympäristökeskus on valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden ja Kristiinankaupungin kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan siltä osin kuin ne koskevat Kristiinankaupungin rakennusjärjestyksen 5.2 kohdan määräyksiä rakennusten yhteenlasketusta kerrosalasta ja yksittäisten rakennusten ylimmästä sallitusta kerrosalasta rantayleiskaava-alueella vapaa-ajankäyttöön tarkoitetulla rakennuspaikalla.

Ympäristökeskus on uudistanut hallinto-oikeudessa lausumansa ja esittänyt vaatimuksensa tueksi muun ohella, että kaupunginvaltuusto on hyväksynyt Kristiinankaupungin rantayleiskaavan 9.11.2000 ja kaava on saanut lainvoiman 10.2.2004. Loma-asuntoalueita koskee yleiskaavassa määräys, jonka mukaan rakennuslupa loma-asunnon rakentamiseen voidaan myöntää suoraan rantayleiskaavan perusteella ja määräys, jonka mukaan rakennusoikeuden määrä on ilmoitettu loma-asuntoyksikköinä ja yhden loma-asuntoyksikön rakennusoikeus on rakennusjärjestyksen rakennuspaikkaa koskevien määräysten mukainen.

Kaupunginvaltuusto on 21.9.2000 hyväksynyt Kristiinankaupungin rakennusjärjestyksen. Päätös oli lainvoimainen kaupunginvaltuuston hyväksyessä rantayleiskaavan. Rakennusjärjestystä myös valmisteltiin rinnan rantayleiskaavan kanssa. Rantayleiskaavan kaavamääräyksessä tarkoitetaan siten 21.9.2000 hyväksyttyä rakennusjärjestystä. Rantayleiskaavan hyväksymishetkellä voimassa olleen rakennusjärjestyksen määräyksen mukainen rakennusoikeus on tullut osaksi rantayleiskaavan sisältöä.

Nyt hyväksytyssä rakennusjärjestyksen muutoksessa rantayleiskaavan vapaa-ajankäyttöön tarkoitetun rakennuspaikan enimmäiskerrosalaa on nostettu 150 neliömetristä 250 neliömetriin. Rakennusoikeuden lisäys on huomattava ja se vaikuttaa olennaisesti rantayleiskaavan sisältöön. Rantayleiskaavassa on osoitettu 1475 lomarakennuspaikkaa. Rakennusjärjestyksen määräys tulee siten sovellettavaksi laajasti ja erilaisissa tapauksissa.

Rakennusjärjestyksen muutos, jolla rantayleiskaavan kaavamääräykselle annetaan uusi sisältö, muuttaa rantayleiskaavaa. Yleiskaavan muuttamisesta on säädetty maankäyttö- ja rakennuslaissa ja se edellyttää muun ohella vaikutusten arviointia, mitä ei sisälly rakennusjärjestyksen muuttamiseen. Rantayleiskaavan kaavamääräyksen vuoksi rakennusjärjestyksellä sallittu rakentamisen enimmäismäärä on tässä tapauksessa saanut rakennuslupaan oikeuttavilla alueilla tavanomaista rakennusjärjestyksellä osoitettavaa soveliasta rakentamisen määrää voimakkaamman aseman. Rantayleiskaavan hyväksymisen yhteydessä on ratkaistu alueelle sovelias rakennuspaikkojen määrä ja enimmäisrakennusoikeus. Tämän vuoksi sellaiset uuden rakennusjärjestyksen määräykset, jotka huomattavasti muuttavat rantayleiskaavan sisältöä, ovat tarpeettomia suunnitelmallisen ja sopivan rakentamisen ja luonnonarvojen huomioon ottamisen kannalta. Näin ollen määräykset ovat lainvastaisia.

Jos kaupunginhallitus katsoo, että rantayleiskaava ja ranta-asemakaavat kysymyksessä olevalla alueella ovat vanhentuneita rakennusoikeuksien osalta, ne on muutettava maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetyllä tavalla laatimalla alueelle uusi kaava. Vanhentunutta kaavaa ei voida korjata rakennusjärjestyksellä. Ympäristökeskuksen toimialueella meren rannikolle on laadittu useita yleiskaavoja, joissa on selvitysten ja vaikutusten arviointien perusteella päädytty siihen, että enimmäisrakennusoikeus RA-alueella on keskimäärin 150 kerrosalaneliömetriä.

Kysymyksessä olevalla meren ranta-alueella on ranta-asemakaavoissa loma-asunnon rakennuspaikan rakennusoikeuden enimmäismääräksi määrätty 120 kerrosalaneliömetriä. Rakennusjärjestyksen muutoksen seurauksena rantayleiskaava-alueella loma-asunnon rakennuspaikan enimmäisrakennusoikeus on 250 kerrosalaneliömetriä, vaikka rantayleiskaava ei perustu yhtä tarkkaan selvittämiseen ja suunnitteluun kuin ranta-asemakaavat. Rakennusjärjestyksen muutoksen yhteydessä tehdyn rakennusoikeuden nostamisen vaikutuksia ei ole selvitetty lainkaan.

Ranta-asemakaava-alueella ei ole rakennusluvalla mahdollista saada rakennusjärjestyksen mukaista rakennusoikeutta, vaikka suurempi rakentaminen olisi sopivaa rakennuspaikan, maiseman ja ympäristön kannalta.

Rantayleiskaava-alueellakin rakennuslupaharkinnassa voidaan ottaa huomioon rakennuspaikan ja -hankkeen sopivuutta koskevia seikkoja vain siltä osin kuin maankäyttö- ja rakennuslaissa on säädetty. Rantayleiskaava-alueen lomarakennuspaikkojen osalta arviointi 250 kerrosalaneliömetrin rakennusoikeuden vaikutuksista jää siten kaavallisen harkinnan kannalta tekemättä. Rantayleiskaavaan ei myöskään sisälly hallinto-oikeuden päätöksessä tarkoitettuja enimmäisrakennusoikeuden määrää koskevia rakentamista rajoittavia määräyksiä, joilla pystyttäisiin estämään rantayleiskaavan salliman enimmäisrakennusoikeuden käyttäminen. Yksittäisten rakennuspaikkojen ominaisuuksien tai olosuhteiden johdosta rakennuslupapäätöksiin liitetyillä enimmäisrakennusoikeuden käyttämistä rajoittavilla määräyksillä ei ole merkitystä kokonaisuuden kannalta. Lisäksi näidenkin rakennuspaikkojen osalta jää tekemättä kaavallinen harkinta, jonka perusteella yksittäisten rakennuspaikkojen rakennusoikeutta voisi olla mahdollista rajoittaa vielä siitäkin, mikä rakennuslupaharkinnassa on mahdollista ja perusteltua. Näin ollen ei voida hallinto-oikeuden tapaan katsoa, että tämä kysymys voitaisiin kokonaisuudessaan arvioida rakennuslupamenettelyssä. Rakennusjärjestyksen lomarakennuksen rakennusoikeutta koskeva määräys asettaa siten maanomistajat perusteetta eriarvoiseen asemaan, eikä sitä voida pitää maanomistajien kannalta kohtuullisena, tarpeellisena tai paikallisista oloista johtuvana. Rakennusjärjestyksen muutos on tältä osin lainvastainen.

Kristiinankaupungin kaupunginhallitus on antanut valituksen johdosta selityksen.

Länsi-Suomen ympäristökeskus on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian ja kumoaa Vaasan hallinto-oikeuden ja Kristiinankaupungin kaupunginvaltuuston päätökset siltä osin kuin ne ovat koskeneet Kristiinankaupungin rakennusjärjestyksen 5.2 kohdan määräystä rakentamisesta rantayleiskaavan RA-alueella.

Perustelut

Oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 14 §:n 2 momentin mukaan rakennusjärjestyksessä annetaan paikallisista oloista johtuvat suunnitelmallisen ja sopivan rakentamisen, kulttuuri- ja luonnonarvojen huomioon ottamisen sekä hyvän elinympäristön toteutumisen ja säilyttämisen kannalta tarpeelliset määräykset. Rakennusjärjestyksen määräykset eivät saa olla maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuuttomia. Pykälän 3 momentin mukaan rakennusjärjestyksen määräykset voivat koskea rakennuspaikkaa, rakennuksen kokoa ja sen sijoittumista, rakennuksen sopeutumista ympäristöön, rakentamistapaa, istutuksia, aitoja ja muita rakennelmia, rakennetun ympäristön hoitoa, vesihuollon järjestämistä, suunnittelutarvealueen määrittelemistä sekä muita niihin rinnastettavia paikallisia rakentamista koskevia seikkoja.

Tosiseikat

Voimassa olevassa Kristiinankaupungin rantayleiskaavassa on osoitettu loma-asuntoalueet (RA) ja niillä sallittujen rakennuspaikkojen enimmäismäärä. Yleiskaavamääräyksen mukaan rakennusoikeuden määrä on ilmoitettu loma-asuntoyksikköinä ja yhden loma-asuntoyksikön rakennusoikeus on rakennusjärjestyksen rakennuspaikkaa koskevien määräysten mukainen. Yleiskaavamääräyksen mukaan rakennuslupa loma-asunnon rakentamiseen voidaan maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin nojalla myöntää suoraan rantayleiskaavan perusteella.

Voimassa olevan Kristiinankaupungin rakennusjärjestyksen 5.2 kohdan mukaan rantayleiskaavan RA-alueen rakennuspaikalla rakennusten yhteenlaskettu kerrosala saa olla enintään 150 neliömetriä. Nyt hyväksytyllä rakennusjärjestyksen muutoksella 5.2 kohtaa on muutettu muun ohella siten, että rantayleiskaavan RA-alueen rakennuspaikalla rakennusten yhteenlaskettu kerrosala saa olla enintään 12,5 prosenttia (rakennuspaikan pinta-alasta) eli 250 neliömetriä.

Oikeudellinen arviointi

Rantayleiskaavan RA-alueiden rakennuspaikkojen rakennusoikeuden määrää ei ole ympäristökeskuksen valituksessa esitetyllä tavalla kytketty rantayleiskaavan hyväksymishetkellä voimassa olleeseen rakennusjärjestyksen määräykseen. Rakennusjärjestyksen määräys koskee lisäksi ainoastaan mahdollisen rakentamisen enimmäismäärää.

Kaupunginvaltuusto voi sinänsä maankäyttö- ja rakennuslain 14 §:n mukaan rakennusjärjestyksellä säädellä rakennusoikeuden määrää. Tässä tapauksessa kaupunginvaltuuston hyväksymä rakennusjärjestyksen määräys kohdistuu kuitenkin RA-alueisiin, joiden osalta rantayleiskaavassa on erityisesti määrätty yleiskaavan käyttämisestä suoraan loma-asunnon rakennusluvan myöntämisen perusteena ja rakennuspaikkojen rakennusoikeuden määrä on kytketty kulloinkin voimassa olevaan rakennusjärjestyksen määräykseen.

Määräyksen muutosta ei ole asiakirjoissa tarkemmin perusteltu eikä asiassa muutoinkaan ole esitetty selvitystä rakennusoikeuden huomattavan lisäämisen vaikutuksista paikallisiin oloihin rantayleiskaava-alueella.

Asiassa ei siten ole esitetty sellaista selvitystä, jonka perusteella olisi arvioitavissa, täyttääkö rakennusjärjestyksen muutettu 5.2 kohta rantayleiskaavan RA-alueita koskevilta osin maankäyttö- ja rakennuslain 14 §:ssä rakennusjärjestyksen määräyksille asetetut vaatimukset. Näin ollen kaupunginvaltuuston päätös rakennusjärjestyksen muuttamisesta on näiltä osin riittämättömästi selvitettynä lainvastainen kuntalain 90 §:n 2 momentin 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla.

Tämän vuoksi Vaasan hallinto-oikeuden ja Kristiinankaupungin kaupunginvaltuuston päätökset on kumottava siltä osin kuin ne ovat koskeneet Kristiinankaupungin rakennusjärjestyksen 5.2 kohdan määräystä rakentamisesta rantayleiskaavan RA-alueella.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Hallberg sekä hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Tuula Pynnä, Anne E. Niemi ja Hannu Ranta. Asian esittelijä Jukka Reinikainen.