25.8.2006

Selostus asian aikaisemman käsittelyn vaiheista

1. Kokkolan kaupunginvaltuuston päätös sikäli kuin nyt on kysymys

Kokkolan kaupunginvaltuusto on 15.3.2004 (§ 19) hyväksynyt Kokkolan kaupungin ympäristönsuojelumääräykset.

Määräysten 1 §:n mukaan ympäristönsuojelumääräysten tavoitteena on turvata kaupunkilaisille terveellinen, turvallinen ja viihtyisä elinympäristö. Määräysten tavoitteena on paikalliset olosuhteet huomioon ottaen ehkäistä ympäristön pilaantumista ja poistaa pilaantumisesta aiheutuvia haittoja.

Määräysten 3 §:n 1 kohdan mukaan ympäristönsuojelulaissa ja -asetuksessa olevien tai niiden nojalla annettujen säännösten ja määräysten lisäksi on Kokkolan kaupungissa noudatettava ympäristönsuojelumääräyksiä, joilla täydennetään ympäristönsuojelulain säännöksiä ja määräyksiä. Määräykset ovat voimassa koko kaupungin alueella, ellei muualla määräyksissä toisin määrätä.

Määräysten 3 §:n 2 kohdan mukaan määräykset eivät koske ympäristönsuojelulain mukaan luvan- tai ilmoituksenvaraista toimintaa taikka koeluontoista tai poikkeuksellista tilannetta koskevaa toimintaa, joiden osalta ympäristön pilaantumisen ehkäisyä ja torjuntaa koskevat määräykset annetaan ympäristöluvassa tai ilmoituksen perusteella tehtävässä päätöksessä.

Määräysten 4 §:n 1 kohdan mukaan Kokkolan kaupungissa on paikallisten olosuhteiden perusteella rajattuja alueita, joilla ympäristön pilaantumisen ehkäiseminen, poistaminen ja vähentäminen edellyttävät tarkennettuja määräyksiä. Näihin alueisiin kuuluu muun ohella pohjavesialue , jolla tarkoitetaan sellaista pohjavesialuetta, joka on luokiteltu yhdyskunnan vedenhankinnan kannalta tärkeäksi I tai II luokan pohjavesialueeksi sekä niihin rinnastettavissa olevia muita pohjaveden muodostumisalueita. Alueet on osoitettu ympäristönsuojelumääräysten liitekartalla.

Määräysten 9 § kuuluu seuraavasti:

9 § Tuotantoeläinten lannan, lietelannan ja virtsan varastointi ja levitys

9.1 Sen lisäksi, mitä valtioneuvoston asetuksessa maataloudesta peräisin olevien nitraattien vesiin pääsyn rajoittamisesta (931/2000) on säädetty, tulee lannan varastoinnissa ja käsittelyssä noudattaa tässä pykälässä annettuja määräyksiä.

9.2 Lannan varastointitilojen ja lantakourujen tulee olla vesitiiviitä ja katettuja tai muulla tavoin suojattuja siten, että lannan sisältämät ravinteet eivät pääse esimerkiksi sade- tai sulamisvesien vaikutuksesta leviämään ympäristöön.

9.3 Turkiseläinten lanta tulee ennen sen hyötykäyttöä kompostoida tai käsitellä muulla vastaavalla tavalla lannassa olevien taudinaiheuttajien tuhoamiseksi.

9.4 Lanta tulee levittää siten, että se ei pääse huuhtoutumaan vesistöön tai muuhun vesilain 1 luvun 2 §:n mukaiseen uomaan tai altaaseen aiheuttaen niiden pilaantumisen vaaraa. Lantaa ei saa myöskään levittää siten, että siitä voi aiheutua pohjaveden laadun heikentymistä taikka muuta pohjaveden pilaantumisen vaaraa.

Vesistöjen rantaan ja valtaojien varsille tulee jättää vyöhykkeet, joille ei levitetä lantaa, lietelantaa, virtsaa eikä puristenestettä. Vyöhykkeen on oltava leveydeltään vähintään 10 metriä vesistöjen varrella ja 3 metriä valtaojien varrella. Kuivalantaa, joka mullataan välittömästi, sekä sijoituslannoituksena käytettävää lietelantaa ja virtsaa voidaan tästä poiketen käyttää kauempana kuin 5 metriä vesistöstä. Talousveden hankintaan käytettävien vesistöjen, kaivojen ja lähteiden ympärille on lisäksi maaston korkeussuhteista, kaivon rakenteesta ja maalajista riippuen jätettävä vähintään 30-100 metrin levyinen suojavyöhyke käsittelemättä lannalla, lietelannalla, virtsalla ja puristenesteellä.

Lietelannan, virtsan, puristenesteen sekä pesuvesien levitys pohjavesialueella on kielletty.

9.5 Lannan, lietelannan ja virtsan levitys tulee suorittaa nitraattiasetuksen mukaisesti siten, että siitä naapureille mahdollisesti aiheutuva haitta on mahdollisimman vähäinen. Lantaa, lietelantaa ja virtsaa ei saa levittää 15.10.-15.4. välisenä aikana. Lantaa, lietelantaa ja virtsaa voidaan levittää syksyllä enintään 15.11. asti ja aloittaa levitys keväällä aikaisintaan 1.4., jos maa on sula ja kuiva niin, että valumia vesistöön ei tapahdu eikä pohjamaan tiivistymisvaaraa ole.

100 metriä lähempänä asutusta tulee pelto muokata kuivalannan levityksen jälkeen 1 vuorokauden sisällä ja lietelannan levityksen jälkeen 4 tunnin sisällä levityksestä. Mikäli lietelannan ja virtsan levitykseen käytetään sijoituslannoitusta, peltoa ei tarvitse muokata jälkeenpäin.

Määräysten 24 §:n 1 kohdan mukaan ympäristönsuojeluviranomainen voi erityisestä syystä myöntää kirjallisen hakemuksen johdosta yksittäistapauksessa luvan poiketa ympäristönsuojelumääräyksistä.

2. Käsittely Vaasan hallinto-oikeudessa sikäli kuin nyt on kysymys

2.1. Valitukset hallinto-oikeudessa

1. MTK-Kokkola ry on valituksessaan katsonut, että kaupunginvaltuuston päätöstä ympäristönsujelumääräyksestä ei ole tehty ympäristönsuojelusta säädettyjen lakien edellyttämällä tavalla, jolloin ei ole ollut olemassa riittäviä perusteita muun muassa 9 §:ssä olevien maataloutta koskevien määräysten antamiseksi.

Valituksessa on lausuttu, että ympäristönsuojelulakia koskevan hallituksen esityksen perusteluissa on todettu 19 §:n kohdalla muun muassa seuraavaa:

"Maatalouden vesiensuojelua koskevia, 11 §:n 6 kohdan nojalla annetussa asetuksessa säädettyjä vaatimuksia ankarampia määräyksiä voitaisiin antaa vain ympäristön erityisen pilaantumisen vaaran ehkäisemiseksi. Valtakunnallinen maatalouden vesiensuojelun vähimmäistason turvaaminen olisi mahdollista asetuksella, jossa olisi kuitenkin otettu huomioon erityistä suojelua edellyttävien alueiden määrittely kunnan ympäristönsuojelumääräyksillä. Valtioneuvoston asetuksella voitaisiin säätää perusteista, joilla kunta voisi antaa tarvittavia määräyksiä. Asetuksessa voitaisiin tällöin säätää paitsi alueiden valinnan perusteista myös määräysten tasoon liittyvistä seikoista. Ympäristönsuojelumääräykset voisivat koskea lähinnä tärkeiden pohjavesialueiden ja poikkeuksellisen puhtaiden, erityisen herkkien pintavesien suojaamista tai muutoin esimerkiksi virkistyskäytön vuoksi erittäin tärkeiden pintavesien suojaamista."

Edellä toistettu perustelukohta koskien asetusta ankarampia säännöksiä on koskenut siis ympäristönsuojelulain 19 §:n sellaista kohtaa, joka on sisältynyt hallituksen esitykseen, muttei lopulliseen lakiin. Eduskunnan perustuslakivaliokunta ja ympäristövaliokunta ovat poistaneet mietinnöissään kysymyksessä olevan säännöksen laista. Sen lakiin ottamatta jättäminen on johtanut perustuslain 107 §:n tarkoittamaan kiellettyyn tilanteeseen, jossa nyt ehdotetunlainen kunnallinen lannanlevitystä koskeva ympäristönsuojelumääräys on ristiriidassa lain säännöstön kanssa. Siten eduskunnan hyväksymä ympäristönsuojelulain 19 § ei valtuuttanut kuntaa antamaa laissa tai asetuksessa olevia säännöksiä ankarampia määräyksiä.

Kaikkea norminantoa koskee myös perustuslain 80 §. Kunnalla ei ole tässä tapauksessa ollut toimivaltaa antaa nitraattiasetusta ankarampia määräyksiä. Koska ympäristönsuojelumääräyksen 9 § perustuu sellaisiin perusteluihin ja säännöksiin, jotka eivät olleet voimassa olevaa oikeutta, kaupunginvaltuuston päätös ympäristönsuojelumääräyksestä ei perustu lailliseen toimivaltaan.

Kunnalla ei ole karjanlannan pellolle sijoittamisen osalta minkäänlaisia kieltovaltuuksia minkään alueen osalta. Kunnan toimivalta lietelannan osalta on ympäristönsuojelulain 19 §:n sanamuodon nojalla rajattu koskemaan korkeintaan vain käytön rajoittamista.

Ympäristönsuojelulakia koskevan hallituksen esityksen perustelujen mukaan ympäristönsuojelumääräyksiä voitaisiin antaa vain lain täytäntöön panemiseksi. Määräysten tulee perustua lain säännöksiin. Nyt valmisteltu ympäristönsuojelumääräys ei sitä tehnyt.

Valtioneuvoston ympäristönsuojelulain 11 §:n nojalla antamat ympäristönsuojelua koskevat asetukset ovat usein yleisluonteisia. Maatalouden nitraattiasetusta on kuitenkin pidettävä erityissäännöksenä yksityiskohtaisine määräyksineen. Ympäristönsuojelulain 19 §:n mukainen kunnallinen määräys, joka on tuon lain mukaan yleinen määräys, ei voi syrjäyttää erityissäännöksellä annettuja määräyksiä.

Perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan yksilön oikeuksista ja velvollisuuksien perusteista ja sisällöstä on säädettävä lailla. Kun otetaan huomioon ympäristönsuojelulain 19 §:n 2 momentin 5 kohdan sisältö, kunnalla ei ole toimivaltaa antaa määräyksiä, jotka kieltävät lannan käytön jollakin rajatulla alueella.

Perustuslain 80 §:n 2 momentin mukaan myös muu viranomainen voidaan lailla valtuuttaa antamaan oikeussääntöjä määrätyistä asioista, jos siihen on sääntelyn kohteeseen liittyviä erityisiä syitä eikä sääntelyn asiallinen merkitys edellytä, että asiasta säädetään lailla tai asetuksella. Tällaisen valtuutuksen tulee olla soveltamisalaltaan täsmällisesti rajattu. Koska ympäristönsuojelulain 19 §:n 2 momentin 5 kohta on täsmällisesti rajattu, ei siitä voi poiketa kunnallisella ympäristönsuojelumääräyksellä.

Lannanlevityssääntö kuuluu lailla tai asetuksella säädettäviin seikkoihin. Lannan levittämiskiellosta voidaan päättää ympäristönsuojelulain 11 §:n 5 kohdan nojalla, joten lannan levittäminen kuuluu kaikilta osin lain alaan perustuslain tarkoittamassa mielessä.

Ympäristönsuojelulain 19 §:n osalta hallituksen esityksen perustelut ja pykäläteksti ovat menettäneet oikeudellisen merkityksensä siltä osin kuin lakia on muutettu eduskunnassa ympäristönsuojelulain 19 §:n osalta perustuslakivaliokunnan lausunnon takia. Tuo lausunto on koskenut lainsäädäntöhierarkiaa ja uuden perustuslain 80 §:n 1 ja 2 momenttia ja niiden suhdetta perustuslain 107 §:ään. Hallituksen esityksen ympäristönsuojelulain 19 §:ää koskevat perustelut ovat menettäneet merkityksensä, koska hallituksen esityksen 19 §:n 6 kohdan, ilmeisesti oikeastaan 5 momentin, säännös ei saanut eduskunnan siunausta.

Kunnan toimivalta määräysten antamiseen on rajattu ympäristönsuojelulain 19 §:n 1 momentissa koskemaan lain täytäntöön panemiseksi tarpeellisia, paikallisista olosuhteista johtuvia yleisiä määräyksiä. Eduskunta on poistanut laista mahdollisuuden antaa muun muassa asetusta ankarampia määräyksiä hallituksen esityksen ympäristönsuojelulain 11 §:n 6 kohdassa tarkoitetun maatalouden osalta. Sellaiset määräykset eivät eduskunnan mielestä olleet myöskään tarpeellisia lain täytäntöön panemiseksi.

MTK-Kokkola ry on vielä täydentänyt valitustaan ja vaatinut, että ympäristönsuojelumääräysten 9 § kumotaan kokonaisuudessaan ja että määräysten muutkin pykälät kumotaan siltä osin kuin ne ovat perustuslain 80 §:n vastaisia. Yhdistys on esittänyt, että siltä osin kuin asia kuuluu lain alaan, kunta on ylittänyt toimivaltansa hyväksyessään valituksenalaiset määräykset. Kaupunginvaltuuston päätöstä ympäristönsuojelumääräyksestä ei ole tehty ympäristönsuojelusta säätävien lakien edellyttämällä tavalla, jolloin ei ole ollut olemassa riittäviä perusteita muun muassa 9 §:ssä olevien maataloutta koskevien määräysten antamiseksi.

2. Kaj Molander on valituksessaan vaatinut päätöksen kumoamista siltä osin kuin se koskee ympäristönsuojelumääräysten 9 §:ää, tuotantoeläinten lannan, lietelannan ja virtsan varastointia ja levitystä.

Valtuusto on hyväksynyt määräyksen, jonka mukaan lietelannan, virtsan, puristenesteen sekä pesuvesien levitys pohjavesialueella on kielletty ja 100 metriä lähempänä asutusta tulee pelto muokata kuivalannan levityksen jälkeen vuorokauden sisällä ja lietelannan levityksen jälkeen neljän tunnin sisällä levityksestä. Näiltä osin kaupunginvaltuusto on ylittänyt toimivaltansa, koska nämä määräykset ovat ankarampia kuin ne määräykset, jotka on otettu valtioneuvoston asetukseen maataloudesta peräisin olevien nitraattien vesiin pääsyn rajoittamisesta.

Kunnalliset ympäristönsuojelumääräykset täydentävät ympäristönsuojelulakia eivätkä toimi lainsäädännön jatkeena, mikä tehtävä on varattu eduskunnalle ja asetusten osalta valtioneuvostolle. Valtuuston antamat ehdottomat kiellot ja velvoitteet eivät ole lain täydentämistä, vaan valtuuston toimivallan ylittämistä. Määräysten antamisen tulee tapahtua ympäristönsuojelulain 11 §:n nojalla valtioneuvoston asetuksella.

Kokkolan kaupunki on halunnut ryhtyä pohjaveden laatua koskeviin toimenpiteisiin. Vesilain 9 luku antaa mahdollisuuden perustaa suoja-alueita vedenottamon ympärille. Nämä säännökset osoittavat, että rajoitusten ja kieltojen antaminen kuuluu lainsäädännön alueelle.

Naapuruusoikeudellisista näkökohdista säädetään eräistä naapuruussuhteista annetussa laissa. Laissa säädetään muun muassa, että haittaa, joka aiheutetaan toisen osapuolen kiinteistölle ei yleensä voida pitää kohtuuttomana, jos haitta on syntynyt ennen kuin haitan kohteeksi joutunut osapuoli on tullut kysymyksessä olevalle alueelle. Valtuustolla ei ole tässä asiassa toimivaltaa asettaa maanviljelijöille velvollisuuksia, jotka menevät laissa asetettuja vaatimuksia pitemmälle.

2.2. Lausunnot ja selvitykset hallinto-oikeudessa

Kokkolan kaupunginhallitus on valtuuston puolesta antamassaan lausunnossa muun ohessa esittänyt, että ympäristönsuojelulain 19 §:n nojalla kunnanvaltuusto voi antaa lain täytäntöön panemiseksi tarpeellisia paikallisia olosuhteista johtuvia määräyksiä.

Määräykset voivat koskea toimia ja rajoituksia, joilla ehkäistään päästöjä ja niiden haitallisia vaikutuksia sekä vyöhykkeitä ja alueita, joilla lannan ja lannoitteiden sekä maataloudessa käytetävien ympäristölle haitallisten aineiden käyttöä rajoitetaan.

Kokkolan kohdalla Perämeren rannalla maan kohoaminen on suurinta koko Suomessa. Kun tämän lisäksi otetaan huomioon virtaavien vesistöjen veden varsin huono laatutaso sekä erittäin matalat ranta-alueet, Kokkolan seutu on erittäin herkkä erilaisille kuormituksille. Vesistöjen tilan parantaminen muun muassa ravinnekuormitusta vähentämällä on kirjattu esimerkiksi Länsi-Suomen ympäristökeskuksen vesien tilan tavoiteohjelmaan.

Öjanjärven läpivirtaus on viimeisen kymmenen vuoden aikana vähentynyt noin yhteen kolmasosaan aikaisemmasta. Tämä aiheuttaa sen, että kiintoaineiden sedimentoituminen järven pohjalle on lisääntynyt merkittävästi, mikä omalta osaltaan lisäsää rehevöitymistä ja sen seurauksena veden laadun heikkenemistä ja umpeenkasvua. Järveen laskevien purojen kuormituksen vähentäminen kaikilla kuormituksen osa-alueilla on välttämätöntä.

Vanhansatamanlahti on matala umpeen kuroutuva lahti, jossa on erillinen pohjakannas merialueelle päin, mikä heikentää veden vaihtumista. Vanhansatamanlahteen purkautuvat vesistöt tuovat mukanaan ravinteita ja kiintoaineita, jotka sedimentoituivat Vanhansatamanlahden pohjalle ja aiheuttavat omalta osaltaan rehevöitymisen mukana tuomaa vedenlaadun heikkenemistä.

Perhonjoki on viimeisten vuosikymmenien aikana ollut voimakkaan tulvasuojelu- ja voimatalousrakentamisen kohteena. Näiden toimenpiteiden aiheuttamien haitallisten ekologisten vaikutusten poistamiseksi on ryhdytty merkittäviin kunnostustoimenpiteisiin. Merkittävimpänä voidaan mainita Perhonjoen ja sen eräiden sivupurojen (Värabäcken sekä Kåla-Hongabäcken) luonnontaloudellinen ja kalataloudellinen kunnostus, joka on toteutettu pääosin Kokkolan kaupungissa. Tulokset ovat olleet myönteisiä ja kunnostus jatkuu ja laajenee lähivuosien aikana. Perhonjoen sivupurojen vedenlaadun parantaminen on Perhonjoen ja sen edustan merialueen luonnontalouden elvyttämisen yksi edellytys. Tällä hetkellä sivupurojen (erityisesti Såkabäcken) ajoittain suuri ravinne- ja muu kuormitus on uhka kalaston elinolosuhteille.

Korpilahdenojan suualueet ovat erittäin matalarantaisia ja siellä kiintoaineen kulkeutuminen ja erityisesti ravinteiden kulkeutuminen aiheuttavat suuressa mittakaavassa umpeenkasvua.

Kokkolassa on laadittu virtaavien vesistöjen hajakuormitusselvitys, josta käyvät selkeästi ilmi eri tahojen aiheuttamat vesistökuormitukset. Fosfori- ja typpikuormituksen osalta merkittävin yksittäinen kuormittaja on maa- ja karjatalous.

Sekä Öjanjärvellä että Kokkolan edustan merialueella on kuormituksen aiheuttamia haittoja varsin paljon. Kesäisin on esiintynyt sisälevä- ja muita leväkukintoja ja muun muassa vesistössä esiintyvien ulosteperäisten bakteerien takia on virkistyskäyttöä jouduttu rajoittamaan uimarannoilla.

Ympäristönsuojelumääräyksissä voidaan antaa erityisiä määräyksiä, mikäli kyseessä on erityisen pilaantumisen vaaran ehkäiseminen tärkeällä pohjavesialueella tai erityisen herkillä ja virkistyskäytön vuoksi erittäin tärkeissä pintavesistöissä. Kokkolan kaupungin alueella vesistöjä on suhteellisen vähän. Siksi niihin kohdistuu erilaisia monikäyttötarpeita. Vesien käytön painopiste on voimakkaasti muuttunut rakentamisesta ja tulvasuojelusta vesien virkistyskäytön suuntaan. Kokkolassa on toteutettu viime vuosina lukuisia hankkeita, joilla on edistetty vesistöjen käyttökelpoisuutta virkistyskäyttöön, vedenlaadun parantamista ja vesien luonnontalouden elvyttämistä. Nämä paikalliset näkökohdat ovat erittäin tärkeitä, kun arvioidaan ympäristönsuojelulain perusteissa esitettyjä erityisiä syitä ympäristönsuojelumääräysten tiukennettuihin tasovaatimuksiin.

Öjanjärvi toimii tällä hetkellä teollisuuden raakavesilähteenä sekä prosessien että talousveden osalta. Lisäksi Öjanjärvi toimii vararaakavesilähteenä koko Kokkolan kaupungin vesihuollon osalta. Tämän johdosta Öjanjärveen tulevaa ravinteiden aiheuttamaa "ylimääräistä" vesistökuormitusta on syytä rajoittaa.

Suntti eli kaupunginsalmi virtaa Kokkolan keskustan läpi ja muodostaa merkittävän vesielementin maisemakuvassa. Suntin suulla ja Vanhansatamanlahden perukassa sijaitsee neljä uimarantaa, joiden vedenlaadussa on viimeisten vuosikymmenien aikana ollut merkittäviä ongelmia sekä bakteerien että yleisen hygienian ja kiintoaineiden osalta. Lisäksi Suntin suulla sijaitsee nuorisokeskus, kaksi purjehdusseuraa, runsaasti kesäasutusta sekä Kokkolan leirintäalue. Alueelle on suunnitteilla uusi korkeatasoinen asuntoalue, jota kaavaillaan osittain asuntomessualueeksi. Tämän johdosta on keskeistä, että Sunttiin tulevaa ravinnekuormitusta voidaan rajoittaa, koska muuten alueen käyttö asumiseen ja hyödyntäminen yhteiskuntatarpeisiin jatkossa vaarantuu.

Perhonjoella on toteutettu luonnontaloudellinen kunnostus, jota edelleen jatketaan. Kunnostettu on muun muassa kalojen lisääntymisalueita ja selvitetty ja osin toteutettukin nahkiais- ja rapukannan elvyttämistä. Viime aikaisessa tutkimuksessa on käynyt ilmi, että Perhonjoessa on geneettisesti eriytynyt oma siikakanta, minkä johdosta on ryhdytty toimenpiteisiin poikastuotantoyksikön perustamiseksi Perhonjoen alaosalle. Tällä Perhonjoen omalla paikallisella kannalla on tarkoitus jatkossa toteuttaa esimerkiksi Kokkolan edustan merialueen laajat velvoiteistutukset, jotta tulokset paranisivat. Kalakannan elvyttämiseksi on lisäksi lupavaiheessa erillinen hanke, jossa Kaitforsin voimalaitokseen rakennetaan erillinen kalatie kalatalouden elvyttämiseksi. Tämän lisäksi tehdään vuosittain laajoja kala- ja nahkiaisistutuksia.

Kaupungin tavoitteena on elvyttää Perhonjoen alaosan kalatalous, palauttaa kalatuotanto ja varmistaa joen ekologinen toimivuus. Tämä edellyttää koko valuma-alueella panostusta vesiensuojeluun ja erityisesti vesistöön joutuvien ravinteiden huuhtoutumisen vähentämistä. Maatalous on tehtyjen kuormitusselvitysten perusteella Perhonjoen ja sen sivuvesistöjen suurin yksittäinen kuormittaja.

Korpilahdenoja laskee vetensä Fiskvikenille Perämereen. Lahti on sulkeutunut ja matala ja kärsii liiallisesta ravinnekuormituksesta, joka haittaa erityisesti alueen virkistyskäyttöä. Korpilahdenojan kuormitusselvityksen perustella noin 53 prosenttia fosforikuormituksesta ja 47 prosenttia typpikuormituksesta on peräisin peltoviljelystä ja karjataloudesta. Puron ja Fiskvikenin vedenlaadun parantaminen edellyttää ravinnehuuhtoutumien rajoittamista paitsi asutuksessa myös maataloudessa.

Jättämällä riittävät suojavyöhykkeet edellä mainittujen vesistöjen ja valtaojien varsille voidaan vesistöön huuhtoutuvaa ravinnekuormituksen ja kiintoaineksen määrää olennaisesti vähentää. Tämä on ehdoton edellytys sille, että vesistöjen tilaa ja käyttökelpoisuutta muun muassa kalatalouden ja toisaalta virkistyskäytön, kuten uimarantojen ja vesistöjen hygieenisen tilan osalta voidaan parantaa.

Ympäristönsuojelumääräyksissä (9 §) edellytetyt toimenpiteet eivät ole maanomistajia tai maanviljelijöitä kohtaan kohtuuttomia tai viljelyä rajoittavia, ainoastaan työteknisiä ja parempaa ympäristönsuojelun tasoa vaativia toimia. Kyseisillä toimenpiteillä Kokkolan vesistöjen ravinnekuormitusta voidaan selkeästi vähentää.

Ympäristönsuojelumääräysten 9 §:ssä esitettyjen maatalouden vesiensuojelua koskevien toimenpiteiden (lannan pintalevityksen rajoittaminen vesistöjen lähivyöhykkeellä) lisäksi Kokkolan kaupunki on ryhtynyt merkittäviin toimenpiteisiin myös haja-asutuksen jätevesihaittojen vähentämiseksi. Viemäriverkostoa on päätetty laajentaa haja-asutusalueelle siten, että painopisteenä ovat vesistöjen varret.

Lietelannan, virtsan ja puristenesteiden käyttöä pohjavesialueilla koskeva määräys perustuu Länsi-Suomen ympäristökeskuksen asiassa antamaan lausuntoon. Ympäristökeskus on pohjaveden osalta suojelukysymyksissä alueellinen asiantuntijaviranomainen.

Määräys, joka koskee lietelannan ja lannan multaamista, kun se tapahtuu 100 metrin etäisyydellä asutuksesta, perustuu nitraattiasetuksen ohjeistukseen. Kokkolan kaupunki laajenee jatkuvasti alueelle, jossa toimii maataloutta. Kotieläinten lanta ja lietelanta ja vastaavat ainekset saattavat tietyissä olosuhteissa maastoon levitettäessä aiheuttaa asuinalueella sekä niiden lähiympäristössä kohtuuttomia hajuhaittoja. Kyse on lähinnä ammoniakki- ja vastaavista päästöistä, jotka ovat omiaan aiheuttamaan tietyn terveys- sekä viihtyvyysriskin. Asuinalueiden terveellisyyden ja viihtyvyyden turvaamiseksi on asuinrakennusten lähettyvillä tämän vuoksi syytä huolehtia siitä, että lanta ja lietelanta käsitellään asianmukaisesti, esimerkiksi mullataan mahdollisimman nopeasti levityksen jälkeen haittojen ehkäisemiseksi.

MTK-Kokkola ry on vastineessaan uudistanut asiassa aikaisemmin lausumansa ja vaatinut muun ohessa, että kaupunginvaltuuston päätös on kumottava virheellisessä järjestyksessä syntyneenä, koska kaupunginhallituksen lausunnossa esitetyt selvitykset muun muassa paikallisista olosuhteista eivät olleet nähtävillä silloin, kun asianosaisia on kuultu asiassa laaditun ehdotuksen osalta. Ympäristönsuojelulain 19 § on perustuslain vastainen, kun siinä valtuutetaan valtuusto antamaan määräyksiä viljelyyn liittyvistä lain alaan kuuluvista seikoista.

Molander on vastineessaan uudistanut asiassa aikaisemmin lausumansa ja esittänyt, että Kokkolan kaupunki ei ole missään yhteydessä väittänyt, että ympäristömääräysten 9 §:ssä mainituista toiminnoista aiheutuva likaantumisriski olisi erityisen suuri. Kaupunki ei ole myöskään esittänyt minkäänlaista riskianalyysia siitä, aiheuttaako valtioneuvoston antaman nitraattiasetuksen ja maanviljelytoiminnan ympäristötukiohjelman mukaisesti harjoitettu maanviljelytoiminta erityisen suuren ympäristön pilaantumisvaaran.

Maatalouden vapaaehtoisiin toimenpiteisiin perustuva ympäristötukiohjelma sisältää monia vesistön suojelemiseen tähtääviä toimenpiteitä. Kokkolassa maanviljelijät ovat melkein sataprosenttisesti liittyneet ohjelmaan, joka on osittain Euroopan unionin ja osittain Suomen valtion rahoittama. Jos Kokkolan kaupungin ja muiden kuntien sallitaan tehdä omia normeja, jotka ovat ankarampia kuin laki ja asetukset edellyttävät, on vaara, että ympäristötukiohjelman rahoitus vaarantuu. Tällä olisi kohtalokkaita vaikutuksia sekä maatalouden ympäristönsuojelutoimiin että maanviljelijöiden tuloihin.

Sellaiset maanviljelijöille asetetut rajoitukset, joita Kokkolan kaupunginvaltuusto on sisällyttänyt ympäristönsuojelumääräyksiin, eivät myöskään ole hallinnossa yleisesti sovelletun suhteellisuusperiaatteen mukaisia. Vahinko, joka maanviljelijöille aiheutuu rajoituksista viljelyn vaikeutumisena ja riskeinä, on suhteettoman suuri verrattuna siihen olemattomaan hyötyyn, jonka toimenpiteet ylipäätään saisivat aikaan.

Maanviljelyn ympäristötukiohjelma yhdessä valtioneuvoston nitraattiasetuksen kanssa on ensisijainen väline maanviljelyä koskevan vesiensuojeluohjelman toteuttamisessa. Vesiensuojelutoimenpiteiden tulokset ovat nähtävissä ehkä vasta vuosikymmenien kuluttua.

Öjanjärven valuma-alue sijaitsee suurimmaksi osaksi naapurikuntien alueella Kokkolasta etelään, minkä vuoksi ympäristönsuojelumääräysten 9 §:n määräyksillä ei ole suurtakaan vaikutusta Öjanjärven tilanteeseen. Perhojoki on noin 120 kilometriä pitkä. Toimenpiteillä, joihin ryhdytään ainoastaan jokisuulla, ei ole juurikaan merkitystä. Merkittävä osa alueen fosfori- ja typpikuormituksesta on peräisin haja-asutuksesta eikä maanviljelyksestä ja karjataloudesta.

Ympäristönsuojelumääräysten 9 §:n sanamuoto lietelannan, virtsan ja puristenesteen käyttämisestä pohjavesialueella poikkeaa Länsi-Suomen ympäristökeskuksen lausunnon sanamuodosta. Määräyksiin on otettu ehdoton kielto, kun lausunnossa on käytetty sanontaa "pääsääntöisesti". Ympäristökeskus on alueen asiantuntijaviranomainen kysymyksissä, jotka koskevat pohjaveden suojelua. Tästä ei kuitenkaan seuraa, että ympäristökeskus olisi asiantuntija myös kysymyksissä, jotka koskevat valtiosääntö- tai hallinto-oikeutta. Kun ympäristökeskus antoi lausuntonsa, on tuskin pohdittu, mitä kunnan toimivaltaan kuuluu verrattuna valtioneuvoston toimivaltaan.

Kaupungin väite siitä, että määräys, jonka mukaan lietelanta ja lanta on levityksen jälkeen muokattava alueella, jossa etäisyys asutukseen on alle 100 metriä, perustuisi nitraattiasetukseen, ei pidä paikkaansa. Nitraattiasetus ei sisällä sellaista määräystä edes suosituksissaan. Asia tulee käsitellä eräistä naapuruussuhteista annetun lain nojalla, jonka mukaan aikaprioriteettisääntö tulee ottaa huomioon. Se seikka, että maanviljelyalueille tulee koko ajan uutta asutusta, ei missään olosuhteissa naapuruusoikeudellisista lähtökohdista voi olla peruste antaa ympäristönsuojelumääräyksiä, jotka ovat ankarampia kuin nitraattiasetuksen säännökset.

3. Vaasan hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on 7.7.2005 antamallaan päätöksellä kuntalain 90 §:n 3 momenttiin viitaten jättänyt tutkimatta valitusajan päättymisen jälkeen MTK-Kokkola ry:n ja Kaj Molanderin vastaselityksessä esitetyt paikallisista olosuhteista tehdyn selvityksen nähtävilläoloa, ympäristönsuojelulain 19 §:n perustuslain vastaisuutta ja ympäristönsuojelumääräysten suhteellisuusperiaatteen vastaisuutta koskevat valitusperusteet. Hallinto-oikeus on valitusten johdosta kumonnut kaupunginvaltuuston päätöksen seuraavin perusteluin:

Perustuslain 80 §:n 2 momentin mukaan myös muu kuin pykälän 1 momentissa mainittu viranomainen voidaan lailla valtuuttaa antamaan oikeussääntöjä määrätyistä asioista, jos siihen on sääntelyn kohteeseen liittyviä erityisiä syitä eikä sääntelyn asiallinen merkitys edellytä, että asiasta säädetään lailla tai asetuksella. Tällaisen valtuutuksen tulee olla soveltamisalaltaan täsmällisesti rajattu.

Ympäristönsuojelulain 19 §:n 1 momentin mukaan kunnanvaltuusto voi antaa ympäristönsuojelulain täytäntöön panemiseksi tarpeellisia paikallisista olosuhteista johtuvia, kuntaa tai sen osaa koskevia yleisiä määräyksiä, jotka koskevat muuta kuin ympäristönsuojelulain mukaan luvanvaraista toimintaa taikka 61, 62 tai 78 §:n mukaan ilmoitusvelvollista toimintaa tai puolustusvoimien toimintaa.

Saman pykälän 2 momentin (86/2000) mukaan määräykset voivat koskea: 1) toimia, rajoituksia ja rakennelmia, joilla ehkäistään päästöjä tai niiden haitallisia vaikutuksia; 2) erityisen häiritsevän tilapäisen melun tai tärinän torjuntaa; 3) toimintojen sijoittumisen ympäristönsuojelullisia edellytyksiä asemakaava-alueen ulkopuolella; 4) alueita, joilla ympäristön erityisen pilaantumisvaaran vuoksi on kielletty jäteveden johtaminen maahan, vesistöön tai vesilain 1 luvun 2 §:n mukaiseen uomaan; 5) vyöhykkeitä ja alueita, joilla lannan ja lannoitteiden sekä maataloudessa käytettävien ympäristölle haitallisten aineiden käyttöä rajoitetaan; sekä 6) valvontaa varten tarpeellisten tietojen antamista.

Kaupunginvaltuusto on valituksenalaisella päätöksellään hyväksynyt Kokkolan kaupungin ympäristönsuojelumääräykset, jonka 9 §:ssä on sen lisäksi, mitä valtioneuvoston asetuksessa maataloudesta peräisin olevien nitraattien vesiin pääsyn rajoittamisesta on säädetty, annettu määräyksiä lannan varastoinnista ja käsittelystä.

Ympäristönsuojelumääräysten mainitussa kohdassa on asetettu nitraattiasetusta ankarampia määräyksiä. Tämä on tapahtunut muun ohella sisällyttämällä määräyksiin nitraattiasetuksen suosituksia. Länsi-Suomen ympäristökeskus ei ole ympäristönsuojelusta vastaavana viranomaisena lausunnossaan puuttunut tähän kysymykseen, mutta tämä ei vaikuta asian oikeudelliseen arviointiin. Vaikka kaupunginhallitus on lausunnossaan esittänyt, minkä tärkeiden kohteiden suojelemiseksi vesiensuojelumääräykset on annettu, ei näitä määräyksiä ole lain edellyttämällä tavalla kohdennettu tietyille vyöhykkeille tai alueille. Vailla tällaista rajausta asetetut määräykset koskevat koko kuntaa ja maatalouden harjoittamista yleisesti. Näin yleisten määräysten antaminen ei kuulu ympäristönsuojelulain 19 §:n 2 momentin 5 kohdan mukaiseen kunnan toimivaltaan. Koska kysymyksessä oleva 9 § on olennainen osa ympäristönsuojelumääräyksistä, on kaupunginvaltuuston päätös kumottava kokonaisuudessaan lainvastaisena.

Soveltamanaan oikeusohjeena hallinto-oikeus on maininnut lisäksi kuntalain 90 §:n.

4. Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

4.1. Valitukset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. Länsi-Suomen ympäristökeskus on valituksessaan ensisijaisesti vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Kokkolan kaupunginvaltuuston hyväksymät ympäristönsuojelumääräykset saatetaan sellaisenaan voimaan.

Toissijaisesti ympäristökeskus on vaatinut, että Kokkolan kaupunginvaltuuston hyväksymät ympäristönsuojelumääräykset saatetaan sellaisenaan voimaan, lukuun ottamatta niitä 9 §:n mukaisia vesiensuojelumääräyksiä, jotka hallinto-oikeuden päätöksen mukaan ovat lainvastaisia.

Valvontaviranomaisella on aihetta hakea muutosta sellaiseen päätökseen, jonka se on hyväksynyt, mutta joka on muutoksenhaun johdosta kumottu. Ympäristökeskuksen tulee voida valvoa ympäristönsuojelun etua myös kunnan tekemän päätöksen osalta. Ympäristökeskus on viitannut valitusoikeutta koskevaan ympäristönsuojelulain 97 §:ään, kuntalain 97 §:ään ja yleisiin valitusoikeutta koskeviin säännöksiin. Lisäksi ympäristökeskus on lausunut, että sen tehtäviin kuuluu ympäristöhallinnosta annetun lain (55/1995) 4 §:n mukaan huolehtia toimialueellaan muun muassa ympäristönsuojelua ja luonnonsuojelua koskevista tehtävistä ja valvoa yleistä etua ympäristö- ja vesiasioissa.

Kokkolan kaupunginvaltuuston hyväksymät ympäristönsuojelumääräykset on voitu antaa ympäristönsuojelulain 19 §:n nojalla paikalliset olosuhteet huomioon ottaen.

Pykälän 9 määräykset koskevat tuotantoeläinten lannan, lietelannan ja virtsan varastointia sekä levitystä. Määräyksen mukaan eräin poikkeuksin lantaa, lietelantaa, virtsaa ja puristenestettä ei saa levittää 10 metriä lähemmäksi vesistöä tai kolmea metriä lähemmäksi valtaojia. Lietelantaa ja pesuvesiä ei saa myöskään levittää pohjavesialueille ja 100 metriä lähempänä asutusta peltojen lannan multaus tulee tapahtua kuivalannan osalta vuorokauden ja lietelannan osalta neljän tunnin sisällä levityksestä.

Kokkolan ympäristönsuojeluviranomaisella on paras asiantuntemus paikallisten olosuhteiden huomioon ottamiseen. Kokkolan ympäristönsuojelumääräysten 9 §:ssä annetut määräykset ovat tarpeellisia ja kohtuullisia. Ne tarkentavat ja selventävät ympäristönsuojelun kannalta säädöstasolla yleisesti hyväksyttyjä velvoitteita. Siksi ympäristökeskus ei ole puuttunut niiden sisältöön siinä lausunnossa, johon hallinto-oikeuden päätöksessä on viitattu.

Hallinto-oikeuden päätöksestä ei selkeästi käy ilmi, onko 9 §:n mukaiset ympäristönsuojelumääräykset kumottu kunnan toimivaltaan kuulumattomina siksi, että ne ovat liian yleisellä tasolla annettuja, vai myös siksi, että ne ovat nitraattiasetusta ankarampia. Päätöksessä ei myöskään ole yksilöity, miltä osin Kokkolan kaupungin antamat ympäristönsuojelumääräykset on 9 §:ssä annettu liian yleisinä ja miltä osin ne ovat nitraattiasetusta ankarampia.

Kyseiset määräykset koskevat ympäristönsuojelulain 19 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettuja toimia ja rajoituksia päästöjen ja niiden haitallisten vaikutusten ehkäisemiseksi sekä 5 kohdassa tarkoitettuja vyöhykkeitä ja alueita, joilla lannan ja lannoitteiden sekä maataloudessa käytettävien ympäristölle haitallisten aineiden käyttöä rajoitetaan. Määräyksessä on otettu huomioon paikalliset olosuhteet, ja Kokkolan kaupunki on katsonut tarpeelliseksi kohdentaa esimerkiksi lannan levitystä koskevan rajoituksen alueensa kaikkien vesistöjen varsille. Määräyksen perusteluissa ja kaupunginhallituksen lausunnossa on tuotu esille selvitys kaupungin alueella olevista vesistöistä ja niiden laadusta, tilasta sekä vaikutuksesta Vanhansatamanlahteen. Myös kaupungin läpi kulkeva pohjavesialuemuodostelma ja sen rajaukset ovat tiedossa. Samoin ovat rajattavissa vyöhykkeiksi ne peltoalueet, jotka rajoittuvat asutukseen. Vaikka kyseinen määräys koskee koko kaupungin aluetta, on siinä selkeästi kohdennettu rajoitukset tietyille vyöhykkeille ja alueille lain hengen mukaisesti eikä tarkempia rajauksia ole ollut mahdollista antaa. Lain sanamuodosta tai sen perusteluista ei käy esille, että määräykset tulisi kohdentaa tietyille nimetyille vyöhykkeille tai alueille. Lain sanamuodon mukaan määräysten tulee nimenomaan olla yleisiä ja ne voivat kohdistua koko kuntaan tai osaan kuntaa. Vesistön tai muun sellaisen vyöhykkeen tai alueen nimeäminen on välttämätöntä vain, jos säännösten ei haluta koskevan esimerkiksi kaikkia vesistöjä ja pohjavesialueita ja siinäkin tapauksessa tiettyjen kohteiden jättämiselle määräysten ulkopuolelle tulee olla erityisen hyvät perustelut kuntalaisten yhdenvertaisuutta ajatellen.

Asiassa tulee ottaa huomioon, että Kokkolan kaupungin ympäristönsuojelumääräyksissä on ympäristönsuojelulain 19 §:n 3 momentin mukaisesti annettu mahdollisuus hakea lupaa poiketa ympäristönsuojelumääräyksistä yksittäistapauksessa.

Nitraattiasetuksen tarkoitus on nitraattien vesien pääsyn rajoittaminen. Ympäristönsuojelumääräykset annetaan ympäristönsuojelulain 19 §:n antaman valtuutuksen perusteella ympäristönsuojelulain täytäntöön panemiseksi ja paikalliset olosuhteet huomioon ottaen. Siksi ne voivat olla nitraattiasetusta ankarampia. Perusteena voivat olla esimerkiksi haju- ja terveyshaitat, ympäristön pilaantuminen tai sen vaara, pohjaveden laadun turvaaminen (pohjaveden pilaamiskielto) ja eräistä naapuruussuhteista annetussa laissa tarkoitettu kohtuuton rasitus.

Vetoamalla nitraattiasetuksen sanamuotoon tai siihen, että siinä ei ole jostakin asiasta lainkaan mainintaa, ei voida sallia toimintoja, jotka ovat lain tasoisten säännösten nojalla kiellettyjä. Ympäristönsuojelulain esitöiden 19 §:ää koskevan kohdan mukaan ei myöskään ole ehdotonta estettä maatalouden vesiensuojelua koskevaa, 11 §:n 6 kohdan nojalla annettua asetusta (nitraattiasetusta) ankarampien määräysten antamiseen, jos kyseessä on ympäristön erityisen pilaantumisvaaran ehkäiseminen. Muutoinkaan ympäristönsuojelulain 11 ja 19 §:ää ei ole kirjoitettu niin, että ympäristönsuojelumääräyksiä ei voitaisi antaa niistä asioista, joista valtioneuvosto voisi 11 §:n mukaan antaa asetuksen riippumatta siitä, onko asetuksia annettu.

Lietteen levitystä pohjavesialueille koskevat määräykset tukevat ympäristönsuojelulaissa määrättyä pohjaveden ehdotonta pilaamiskieltoa, josta ei voida poiketa alemmantasoisella säädöksellä. Ympäristönsuojelulain 11 §:n 5 kohdan mukaan valtioneuvosto voi asetuksella säätää muun muassa lietteen ympäristöön päästämisen tai sijoittamisen rajoittamisesta. Nitraattiasetus on annettu ympäristönsuojelulain 11 §:n 6 kohdan, ei pykälän 5 kohdan perusteella. Nitraattiasetuksessa ei ole annettu määräyksiä lietteen sijoittamisen rajoittamisesta pohjavesialueella. Siten pohjavesialueelle levityksen osalta ympäristönsuojelumääräykset eivät voi olla nitraattiasetuksen mukaan annettuja tai sitä ankarampia eikä ole tarpeen pohtia, ovatko ne nitraattiasetuksen suosituksen mukaisia vai eivät.

Ympäristönsuojelumääräysten 9 § ei ole olennainen osa määräyksistä, toisin kuin hallinto-oikeus on päätöksessään katsonut. Vesistöjen varsilla ja pohjavesialueilla sijaitsevilla pelloilla ei ole niin suurta merkitystä Kokkolan kaupungin alueella. Näin ollen 9 §:n määräykset käsittävät vain pienen osan ympäristönsuojelumääräyksistä. Sanotun pykälän määräykset ovat niin selkeästi erotettavissa, että valtuusto olisi teoriassa voinut ja voi ratkaista ne jatkossakin eri päätöksellä, jos niistä halutaan antaa määräyksiä. Vaikka kysymys on kunnallisvalituksesta, on valtuuston koko päätöksen ja samalla kaikkien ympäristönsuojelumääräysten kumoaminen ollut tässä tapauksessa liioiteltua, koska ne eivät hallinto-oikeudenkaan käsityksen mukaan olleet lainvastaisia.

Ympäristönsuojelumääräysten antaminen ja niiden lainvoimaiseksi saaminen kunnissa on suotavaa erityisesti käytännön ympäristönsuojelun edistämisen ja muun kuin luvanvaraisen toiminnan ohjaamisen kannalta. Kokkolan kaupungin ympäristönsuojelumääräykset on valmisteltu huolella ja niissä on annettu kattavasti määräyksiä eri ympäristönsuojelun sektoreilta, jotka koskevat muun muassa jätevesien johtamista ja käsittelyä, ilmansuojelua, jätehuoltoa ja puhtaanapitoa, kemikaalien käsittelyä ja varastointia. Kaikkien ympäristönsuojelumääräysten kumoaminen vaikeuttaa käytännön ympäristönsuojelutyötä ja on omiaan heikentämään ympäristönsuojelun tasoa kaupungissa. Ympäristönsuojelumääräysten olemassaololla on merkitystä myös muiden säädösten kuin ympäristönsuojelulain kannalta. Esimerkiksi talousvesien käsittelystä vesihuoltolaitosten viemäriverkoston ulkopuolisilla alueilla annetun asetuksen lievennettyjä jäteveden käsittelyvaatimuksia ei voida noudattaa, jos niitä ei ole määrätty ympäristönsuojelumääräyksissä.

2. Kokkolan kaupunginhallitus on valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Kokkolan kaupunginvaltuuston 15.3.2004 tekemä päätös ympäristönsuojelumääräysten hyväksymisestä pysytetään.

Hallinto-oikeuden päätöksessä on jäänyt avoimeksi se, miltä osin ympäristönsuojelmääräysten 9 §:n määräykset ovat liian ankaria eli ylittävät nitraattiasetuksen säännökset ja miltä osin ne ovat luonteeltaan yleisiä.

Ympäristönsuojelumääräyksiä kunnassa valmisteltaessa oltiin tietoisia siitä, että nitraattiasetuksen määräykset ja ympäristönsuojelulain 19 §:n mukainen kunnan toimivalta antaa ympäristönsuojelumääräyksiä ovat osittain päällekkäisiä ja osittain tulkinnallisia. Tämän vuoksi 9 §:n määräys on kirjoitettu muotoon "sen lisäksi, mitä valtioneuvoston asetuksessa maataloudesta peräisin olevien nitraattien vesiin pääsyn rajoittamisesta (931/2000) on säädetty, tulee lannan varastoinnissa ja käsittelyssä noudattaa tässä pykälässä annettuja määräyksiä".

Ympäristönsuojelumääräysten 9 §:n määräykset ovat oikeudelliselta luonteeltaan lain 19 §:n tarkoittamia tarpeellisia paikallisista olosuhteista johtuvia, kuntaa tai sen osaa koskevia yleisiä määräyksiä. Määräykset ovat verrattavissa esimerkiksi toiseen kunnallissääntöön, rakennusjärjestykseen, jossa myös annetaan tarkempia määräyksiä paikallisista olosuhteista johtuen.

Ympäristönsuojelulain 19 §:n 2 momentin mukaan määräykset voivat koskea muun muassa 1) toimia, rajoituksia ja rakennelmia, joilla ehkäistään päästöjä ja niiden haitallisia vaikutuksia, tai 5) vyöhykkeitä ja alueita, joilla lannan ja lannoitteiden sekä maataloudessa käytettävien ympäristölle haitallisten aineiden käyttöä rajoitetaan. Säännöksestä käy ilmi, että kysymys on mainittujen haitallisten aineiden käsittelyä koskevista määräyksistä ja rajoituksista eikä täydellisestä kiellosta tai yksilön oikeuksien tai velvollisuuksien taikka omistusoikeuden rajoittamisesta. Kun otetaan huomioon Kokkolan paikalliset olosuhteet ja erityispiirteet, Kokkolan kaupunginhallitus on pitänyt erityisen tarpeellisena ja tärkeänä maatalouden päästöjen rajoittamista muun muassa vesialueiden läheisyydessä ja pohjavesialueella.

Mikäli omaksutaan sellainen tulkinta, että nitraattiasetuksen määräykset ja rajoitukset ovat ehdottomia ja tyhjentäviä eikä niitä ylittäviä määräyksiä voida hyväksyä, ei paikallisesti tarpeellisia määräyksiä olisi mahdollista antaa. Tällöin edellä 1 ja 5 kohtaan perustuvia maataloudessa käytettävien ympäristölle haitallisten aineiden käytön rajoittamista koskevia määräyksiä ei voitaisi käyttää.

Vastakkaista tulkintaa puoltaa nitraattiasetuksen 7 §:n säännös, jossa muun muassa todetaan, että asetuksen 6 §:ssä tarkoitetut lannoitteet tulee levittää pellolle tasaisesti ja siten, että valumat vesiin estetään mahdollisimman tehokkaasti. Miten lannoitteiden asianmukainen käsittely käytännössä hoidetaan, on tarkoitus ratkaista paikallisesti annetuilla määräyksillä.

Kaupunki on sisällyttänyt eräitä lannan levitystä koskevia nitraattiasetuksen mukaisia suositustason vaatimuksia ympäristönsuojelumääräyksiinsä. On katsottu, etteivät nitraattiasetuksen säännökset ole esteenä tuon sisältöisten määräysten antamiselle, kun niitä pidetään paikalliset olosuhteet huomioon ottaen tarpeellisina. Suosituksia ei ole annettu turhan takia, vaan ne on tarkoitettu ohjaamaan viranomaistoimintaa.

Lain ajatus on, että kunnallisilla ympäristönsuojelumääräyksillä pyritään estämään maatalouden päästöjen ympäristölle aiheutuvat haitalliset vaikutukset. Laissa käytetty sanonta "antaa kuntaa koskevia yleisiä määräyksiä", viittaa jo sellaisenaan siihen, ettei erityisiä alueita tarvitse yksilöidä tai esittää karttaliitteellä. Riittävänä voidaan pitää kaupungin omaksumaa esitystapaa, joka perustuu kohteiden mukaiseen aluejakoon, kuten vesistö, valtaoja ja pelto. Vastaavanlaista tapaa ilmaista paikallisia määräyksiä on käytetty kuntien rakennusjärjestyksissä. Yleisen pohjaveden pilaamiskiellon vuoksi tiukkojen määräysten antaminen pohjavesialueella on perusteltua.

Ympäristönsuojelulain 11 §:n 6 kohdan valtuutukseen perustuvaa nitraattiasetusta ei ole tarkoitettu sisällöltään tyhjentäväksi. Myös nitraattiasetusta täydentäviä paikallisia määräyksiä voidaan antaa, jos niiden tarkoituksena on ympäristön erityisen pilaantumisvaaran ehkäiseminen ja tätä pidetään paikallisesti tarpeellisena.

Lannan ja virtsan levityksen kannalta herkkiä luonto- ja ympäristöalueita Saarikankaan pohjavesialueen ohella ovat Vanhansataman lahden merialue, Kaupunginsalmen alue, Perhonjoki sivuhaaroineen, mereen johtavat valtaojat ja Öjanjärvi. On myös pidetty paikallisesti tärkeänä rajoittaa lietelannan ja virtsan käsittelyä lähellä taaja-asutusta. Lähinnä hajuhaittojen ja asumisviihtyvyyden kannalta on pidetty tarpeellisena määrätä, että sata metriä lähempänä asutusta tulee pelto muokata kuivalannan levityksen jälkeen yhden vuorokauden sisällä ja lietelannan levityksen jälkeen neljän tunnin sisällä levityksestä. Tarve on perustunut paikalliseen käytännön kokemukseen, koska hajuhaitoista on usein huomautettu.

4.2. Lausunnot ja selitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

MTK-Kokkola ry on valitusten johdosta antamassaan selityksessä uudistanut asiassa aikaisemmin lausumansa ja vaatinut, että Kokkolan kaupunginhallituksen valitus hylätään. Lisäksi yhdistys on katsonut, ettei ympäristökeskuksella ole valitusoikeutta, joten sen valitus on jätettävä tutkimatta.

Kaupunginvaltuuston päätös 15.3.2004 on lainvastainen. Siltä osin kuin asia kuuluu lain alaan perustuslain 80 §:ssä tarkoitetulla tavalla, kunta on ylittänyt toimivaltansa hyväksyessään valituksenalaiset määräykset. Ympäristönsuojelulain 10 §:n perustelujen mukaan (HE 84/1999 vp) valtioneuvoston asetukset olisivat lain keskeinen säätelykeino. Hallituksen esityksen perustelu saa myös oman merkityksensä perustuslakiuudistuksen 80 §:n kautta. Ympäristönsuojelulaki antaa valtioneuvostolle varsin laajan asetuksenantovallan, jonka sisältö ilmenee asetuksienantopykälistä ja niiden perusteluista. Perustuslakiuudistuksen 80 §:n oikeuksia ja velvollisuuksia koskeva lakiperusteisuusperiaate johtaa myös siihen, että perustuslakivaliokunta on katsonut, että lakiehdotuksen 19 §:n 5 momentti oli perustuslain kannalta ongelmallinen. Kyseinen momentti on poistettu laista.

Tämän vuoksi ympäristönsuojelulaki ei oikeuta kuntaa antamaan ympäristönsuojelulain 11 §:n 5 ja 6 kohdan perustella annetussa asetuksessa säädettyjä vaatimuksia ankarampia kunnallisia ympäristönsuojelumääräyksiä ympäristön erityisen vaaran ehkäisemiseksi. Hylätty ehdotus tarkoitti, että asetuksella olisi säädetty sekä tällaisten alueiden valinnan perusteista että määräysten tasoon liittyvistä seikoista. Säännös oli tarkoitettu erikseen asetuksella määritettäviä erityisesti suojeltavia alueita varten. Nitraattiasetuksen yksityiskohtaisia säännöksiä voidaan soveltaa paikallisesti peltolohkoittain.

Kunnallisten ympäristönsuojelumääräysten kohdistumisen edellytyksistä todetaan hallituksen esityksen perusteluissa, että määräysten tulisi kohdistua selkeästi rajattuihin toimintoihin tai yleisiin käyttäytymistapoihin, joita ei voida muutoin säädellä. Tämä perustelu yhdessä nitraattiasetuksen yksityiskohtaisten säännöstön kanssa johtaa siihen, ettei kunnalla ole tarvetta eikä toimivaltaa antaa sellaisia määräyksiä maataloudesta, joita on sisällytetty kaupunginvaltuuston päätökseen.

Nitraattiasetuksen säännösten ohella sovelletaan maatiloilla niin sanottuja maatalouden ympäristönsuojeluohjelman mukaisia sääntöjä noin 95 prosentilla tilojen pinta-alasta. Nitraattiasetuksen säännöt ja maatalouden ympäristöohjelma säännöstöineen muodostavat yhdessä sellaisen konkreettisen ja yksityiskohtaisen maatalouden toimintoihin liittyvän toimenpidekokonaisuuden, jota on pidettävä riittävänä lain tarkoittamassa mielessä. Sen vuoksi ei ole tarvetta eikä oikeudellista tilaa antaa kunnallisia määräyksiä.

Lietelannan käytöstä on säädettävä valtioneuvoston asetuksella. Kaupunki on katsonut, ettei annettu täyskielto ylitä ympäristönsuojelulain 19 §:n 2 momentin 5 kohdalla säädettyä toimivaltaa, joka nimenomaan on rajattu levityksen rajoittamiseen suhteellisuusperiaatetta noudattaen. Ympäristönsuojelulain sanotun momentin 1 kohta ei myöskään oikeuta lietelannan käytön säätämiseen eikä sen käytön kieltämiseen. Kaupungin valituksesta ilmenee, ettei kaupunki tee eroa lannan käytön kiellon ja sen asianmukaisen käsittelyn välillä toimivallan näkökulmasta katsottuna. Siten kaupunki tunnustaa todellisuudessa toimivallan ylityksen.

Vesilain 9 luku sisältää lain tasoiset säännökset pohjavesialueiden suoja-aluemääräysten antamisesta. Jos pohjavettä tulee suojella tiukasti, asia kuuluu lain alaan vesilain nojalla.

Molander on valitusten johdosta antamissaan selityksissä uudistanut asiassa aikaisemmin lausumansa ja vaatinut, että ympäristökeskuksen valitus jätetään tutkimatta ja Kokkolan kaupunginhallituksen valitus hylätään.

Perusteluina vaatimuksilleen Molander on esittänyt muun muassa, että Kokkolan kaupunginvaltuusto on ylittänyt toimivaltansa antaessaan ympäristönsuojelumääräykset, koska ympäristönsuojelulain 11 §:n säännös huomioon ottaen määräysten antamisen olisi tullut tapahtua valtioneuvoston asetuksella. Ympäristönsuojelumääräysten 9 §:ssä on annettu kieltoja, jotka koskevat koko kunnan aluetta ja määräykset ovat ankarampia kuin nitraattiasetuksessa edellytetään. Ympäristönsuojelumääräyksiä ei voi verrata rakennusjärjestyksen määräyksiin, joita koskee maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetty kohtuuttomuuskielto.

Öjanjärven valuma-alue sijaitsee suurimmaksi osaksi naapurikuntien alueella Kokkolasta etelään. Suurin osa maanviljelijöistä on kunnan muissa osissa, minkä vuoksi ympäristönsuojelumääräysten 9 §:n kielloilla ei ole minkäänlaista vaikutusta Öjanjärven tilaan. Noin 100 kilometriä pitkän Perhonjoen valua-alue on myös suurimmaksi osaksi Kokkolan kaupungin rajojen ulkopuolella. Sen lasku-uoman varrella suoritetuilla toimenpiteillä ei ole mitään vaikutusta. Kokkolaiset maanviljelijät asetetaan ympäristönsuojelumääräyksillä ylempänä joen valuma-alueella toimivia maanviljelijöitä huonompaan asemaan.

Nitraattiasetuksen 7 §:llä ei ole tarkoitettu sallia asetusta ankarampia kunnallisia määräyksiä. Asetuksella ei liioin voida siirtää lainsäädäntövaltaa edelleen. Kunnallisia ympäristönsuojelumääräyksiä voidaan antaa ainoastaan ympäristönsuojelulain toimeenpanemiseksi ja ne voivat täydentää valtioneuvoston asetuksia ja selventää käytännön tilanteita paikallisella tasolla. Ympäristönsuojelulain 19 §:ää on tulkittava perustuslain periaatteiden mukaisesti.

Ympäristönsuojelumääräykset ovat tarpeettomia myös sen vuoksi, että Kokkolan maanviljelijät melkein kokonaisuudessaan ovat sitoutuneet noudattamaan maatalouden ympäristöohjelmaa. Sen lisäksi Euroopan unionin yhteisessä maatalouspolitiikan uudistuksessa tiettyjen maanviljelytukien saaminen edellyttää niin sanottujen täydentävien ehtojen noudattamista.

Kaupunginhallituksen väite, jonka mukaan kunnallisella tasolla voidaan antaa paikallisia määräyksiä nitraattiasetuksen täydentämiseksi, jos on olemassa ympäristön pilaantumisen vaara, perustuu ympäristönsuojelulakiehdotuksen 19 §:n 5 momentin yksityiskohtaisten perustelujen tarkoitushakuiseen ja väärään tulkintaan.

Hajuhaitoista ja asumisviihtyvyydestä on säädetty eräistä naapuruussuhteista annetussa laissa, joten ympäristönsuojelumääräysten antaminen ei ole ollut tämänkään vuoksi tarpeellista.

Kokkolan kaupunginhallitus on antanut selitysten johdosta vastaselityksen, jossa se on muun ohella lausunut, että kunnallisten ympäristönsuojelumääräysten antamisvaltuutus perustuu ympäristönsuojelulain 19 §:ään. Oikeudellisesti on mahdollista antaa paikallisesti yleisiä kuntaa tai sen osaa koskevia määräyksiä ympäristölle haitallisten päästöjen vähentämiseksi siten kuin ympäristönsuojelulain 19 §:n 1 momentissa on säädetty.

Maataloudesta vapautuvan lietelannan, lannan tai virtsan levittämisen osalta kunnallinen toimivalta saa oikeutuksensa ympäristönsuojelulain 19 §:n 2 momentin 5 kohdasta, jossa nimenomaan todetaan, että määräykset voivat koskea vyöhykkeitä ja alueita, joilla lannan ja lannoitteiden sekä maataloudessa käytettävien ympäristölle haitallisten aineiden käyttöä rajoitetaan. Laki ei estä antamasta myös koko kuntaa koskevia yleisiä määräyksiä. Määräysten substanssi ja sisältö tulee harkita sen mukaan, ovatko ne paikallisesti tarpeellisia. Määräyksillä rajoitetaan maataloudessa käytettävien ympäristölle haitallisten aineiden käyttöä. Koko toimintaa ei kielletä. Määräykset eivät kajoa yksityiseen maanomistukseen eikä niillä ole toiminnanharjoittajan perusoikeuksiin kohdistuvia suoranaisia vaikutuksia.

Perustuslain 80 §:n mukaisista yksityiseen ulottuvista vaikutuksista ei Kokkolan kaupungin ympäristönsuojelumääräyksen 9 §:ssä ole kyse. Määräyksen ajatuksena on rajoittaa maatalouden päästöjen haitallisia vaikutuksia ympäristölle, etenkin vesistöille ja pohjavedelle. Määräykset voivat kattaa myös koko kunnan alueen, mikäli tähän on tarvetta. Tämä ei tarkoita, että ne olisivat voimassa koko kunnan alueella, vaan niiden soveltaminen rajoittuu tiettyihin määräyksessä yksilöityihin alueisiin.

Nitraattiasetuksessa (931/2000) kiinnitetään päähuomio maataloudesta peräisin olevien nitraattien vesiin pääsyn rajoittamiseen. Paikallisista olosuhteista johtuen Kokkolan edustan merialueella keskeinen ympäristöongelma ovat maatalouden päästöjen korkeat fosforipitoisuudet. Ensisijaisena ongelmana eivät siis ole nitraatit (typen yhdisteet), vaan vesistöjen rehevöitymisen pääsyy ovat fosforipäästöt. Sitä vastoin merialueen ja pohjavesien nitraattipitoisuudet eivät ole huolestuttavasti nousseet. Saman suuntaisia tutkimustuloksia on saatu selvityksissä Perhonjoen alajuoksun ja Vanhansataman lahteen laskevien vesistöjen osalta. Maatalouden päästöjen osuus ja etenkin fosforin kuormitus näissä vesissä on suuri. Fosforipäästöjen pääsyn rajoittamista vesistöihin onkin pidettävä tehokkaimpana rannikkovesien suojelukeinona, kun puhutaan rehevöitymisestä.

Typpi- ja fosforipäästöillä on todistetusti rehevöittävä yhteisvaikutus pienvesistöissä, järvissä ja jokivesistöissä. Kokkolan tärkeimpien makeanveden vesistöjen, Såkabäckenin, Suntin, Korpilahdenojan ja Perhonjoen alaosan ja kaupungin vedenhankinnan varavesistönä toimivan Öjanjärven hajakuormitusselvitys vuodelta 1994 osoitti viljelysmailta peräisin olevien typpiyhdisteiden ja fosforin aiheuttavan suurimman vesistökuormituksen.

Ympäristönsuojelumääräyksissä on annettu tarpeelliseksi katsottuja, mutta ei kohtuuttomia rajoituksia myös maataloudesta peräisin olevan kuormituksen vähentämiseksi kriittisellä alueella, varsin suppeasti rajatulla vesistöjen rantavyöhykkeellä.

Se, mitkä määräykset ovat paikallisesti tarpeellisia ympäristömääräyksiä ja kuinka pitkälle rajoituksissa voidaan mennä, perustuu Kokkolassa tehtyihin selvityksiin ympäristön ja vesistöjen tilasta. Oikeudellisesti kyse on paikallisesta tarveharkinnasta, eikä valtakunnallisia yleistyksiä taikka vertailuja voida tehdä.

Kokkolan kaupunki on pitänyt määräyksiä tuotantoeläinten lannan, lietelannan ja virtsan levityksestä paikallisista olosuhteista johtuen tarpeellisina ja perusteltuina. Ympäristönsuojelumääräysten 9 § on ympäristönsuojelulain 19 §:n valtuutuksen mukainen, eikä sitä voida pitää maatalouden toiminnanharjoittajan kannalta myöskään kohtuuttomana.

Ympäristön pilaantumisella tarkoitetaan myös ympäristön yleisen viihtyvyyden taikka yleiseen virkistyskäyttöön soveltuvuuden vähentymistä. On laillista antaa aikarajoja lietteen peltolevitykselle samoin kuin sille, mille etäisyydelle asutuksesta muun muassa lietelantaa voidaan levittää tai varastoida.

Kaiken edellä olevan perusteella Kokkolan kaupunginhallitus on katsonut, että valtuuston päätös on syntynyt laillisessa järjestyksessä. Joka tapauksessa määräykset tulee hyväksyä lukuun ottamatta valituksen kohteena olevaa 9 §:ää.

Länsi-Suomen ympäristökeskukselle on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen selitysten johdosta.

5. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Länsi-Suomen ympäristökeskuksen valitus

Länsi-Suomen ympäristökeskuksen valitus jätetään tutkimatta.

Perustelut

Ympäristönsuojelulain 96 §:n 4 momentin (86/2000) mukaan kunnan ympäristönsuojelumääräysten hyväksymistä koskevaan päätökseen haetaan valittamalla muutosta siten kuin kuntalaissa säädetään.

Ympäristönsuojelulain 96 §:n 4 momentin (1300/2004) mukaan kunnan ympäristönsuojelumääräysten hyväksymistä koskevaan päätökseen haetaan valittamalla muutosta siten kuin kuntalaissa (365/1995) säädetään. Alueellisella ympäristökeskuksella on lisäksi oikeus hakea muutosta päätökseen, jonka kunta on tehnyt 92 §:n 2 momentin nojalla tehdystä vireillepanosta.

Kuntalain 92 §:n 1 momentin mukaan kunnallisvalituksen saa tehdä se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa (asianosainen) sekä kunnan jäsen.

Ympäristönsuojelulain 92 §:n 2 momentissa (1300/2004) säädetään, että alueellinen ympäristökeskus voi panna vireille vaatimuksen 19 §:n 2 momentin 7 kohdan mukaisesta ympäristönsuojelumääräyksen antamista koskevasta asiasta, jos kunta ei ole antanut tätä koskevaa määräystä ja määräystä on pidetty vesienhoidon järjestämisestä annetun lain mukaisessa vesienhoitosuunnitelmassa merkityksellisenä keinona vesien tilan kannalta. Mainitussa muutetussa muodossaan kohta on tosin tullut voimaan 31.12.2004.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys Kokkolan kaupunginvaltuuston ympäristönsuojelulain 19 §:n nojalla antamista ympäristönsuojelumääräyksistä, jotka koskevat myös vesien tilan parantamista koskevia toimia. Määräysten antaminen ei ole kuitenkaan tapahtunut Länsi-Suomen ympäristökeskuksen vireille panemasta vaatimuksesta, vaan Kokkolan kaupungin omasta aloitteesta. Määräysten antaminen ei ympäristönsuojelulain mukaan ole pakollista, vaan se on kunnan harkinnassa. Kunnalla on oikeus hakea muutosta korkeimmassa hallinto-oikeudessa päätökseen, jolla hallinto-oikeus on kumonnut päätöksen ympäristönsuojelumääräysten hyväksymisestä.

Muun ohella alueelliselle ympäristökeskukselle on ympäristönsuojelulain 19 §:n 4 momentin mukaan ennen ympäristönsuojelumääräysten antamista varattava tilaisuus lausunnon antamiseen. Länsi-Suomen ympäristökeskus ei kuitenkaan ole kuntalain 92 §:n 1 momentissa tarkoitettu asianosainen eikä kunnan jäsen eikä sen valitusoikeudesta nyt puheena olevassa tilanteessa ole erikseen säädetty. Sen valitus on näin ollen jätettävä tutkimatta.

2. Kokkolan kaupunginhallituksen valitus

Korkein hallinto-oikeus on kaupunginhallituksen valituksesta tutkinut asian.

Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja MTK-Kokkola ry:n ja Kaj Molanderin Kokkolan kaupunginvaltuuston päätöksestä tekemät valitukset hylätään.

Perustelut

Kunnallisvalituksen valitusperusteet

Kuntalain 90 §:n 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että: 1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä; 2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai 3) päätös on muuten lainvastainen.

Ratkaisu muilta kuin ympäristönsuojelumääräysten 9 §:n osalta

MTK-Kokkola ry on valituksessaan Vaasan hallinto-oikeudessa vaatinut, että Kokkolan kaupungin ympäristönsuojelumääräyksiä korjataan vastaamaan voimassa olevaa lainsäädäntöä niiltä osin kuin niiden vaatimukset ylittävät yleisen ja erityisen lainsäädännön vaatimukset. Yhdistys on katsonut, ettei ole ollut riittäviä perusteita muun muassa 9 §:ssä olevien maataloutta koskevien määräysten antamiseksi. Hallinto-oikeuteen valitusajan kuluessa 19.4.2004 saapuneessa valituksen täydennyksessä yhdistys on vaatinut, että ympäristönsuojelumääräysten 9 § kumotaan kokonaisuudessaan ja että määräysten muutkin pykälät kumotaan siltä osin kuin ne ovat perustuslain 80 §:n vastaisia. Kaj Molander on valituksessaan hallinto-oikeudessa vaatinut Kokkolan kaupunginvaltuuston päätöksen kumoamista siltä osin kuin se koskee ympäristönsuojelumääräysten 9 §:ää.

Kokkolan kaupungin ympäristönsuojelumääräykset jakautuvat kahdeksaan lukuun ja sisältävät 26 §:ää alakohtineen. Hallinto-oikeudelle tehtyjen valitusten perusteluissa on käsitelty ainoastaan määräysten 9 §:ää, eikä hallinto-oikeudelle tehdyissä valituksissa ole muutoinkaan esitetty sellaisia perusteita, joiden vuoksi hallinto-oikeus olisi voinut kumota ympäristönsuojelumääräykset muilta kuin mahdollisesti 9 §:ää koskevilta osin. Toisin kuin Vaasan hallinto-oikeus, korkein hallinto-oikeus katsoo, että ympäristönsuojelumääräysten 9 §:llä ei myöskään ole määräysten kokonaisuuteen nähden sellaista olennaista merkitystä, että kaupunginvaltuuston päätös olisi mainitun pykälän mahdollisen lainvastaisuuden vuoksi ollut tehtyjen valitusten johdosta kumottava kokonaisuudessaan. Tähän nähden ja kun otetaan huomioon kuntalain 90 §, hallinto-oikeuden ei olisi tullut kumota kaupunginvaltuuston päätöstä kokonaan.

Ratkaisu ympäristönsuojelumääräysten 9 §:n osalta

Ympäristönsuojelumääräykset ja säädösvalta

Asetuksen antamista ja lainsäädäntövallan siirtämistä koskevan Suomen perustuslain (731/1999) 80 §:n 1 momentin mukaan tasavallan presidentti, valtioneuvosto ja ministeriö voivat antaa asetuksia perustuslaissa tai muussa laissa säädetyn valtuuden nojalla. Lailla on kuitenkin säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Jos asetuksen antajasta ei ole erikseen säädetty, asetuksen antaa valtioneuvosto. Pykälän 2 momentin mukaan myös muu viranomainen voidaan lailla valtuuttaa antamaan oikeussääntöjä määrätyistä asioista, jos siihen on sääntelyn kohteeseen liittyviä erityisiä syitä eikä sääntelyn asiallinen merkitys edellytä, että asiasta säädetään lailla tai asetuksella. Tällaisen valtuutuksen tulee olla soveltamisalaltaan täsmällisesti rajattu.

Perustuslain 80 §:n 2 momentin yksityiskohtaisten perustelujen (hallituksen esitys uudeksi Suomen Hallitusmuodoksi, HE 1/1998 vp) mukaan ehdotuksessa lähdetään siitä, että lainsäädäntövaltaa ei tule osoittaa ministeriötä alemmalle viranomaistasolle. Käytännössä on kuitenkin esiintynyt tilanteita, jolloin on ollut tarpeen valtuuttaa ministeriötä alempi viranomainen antamaan oikeussäännöiksi luonnehdittavia yleisiä määräyksiä joistakin sääntelyn kokonaisuuden kannalta vähäisistä yksityiskohdista. Perusteluissa todetaan edelleen, että kunnille on vanhastaan osoitettu kunnalliseen itsehallintoon perustuvaa säädösvaltaa lähinnä yleisen järjestyksen ja turvallisuuden sekä kaavoituksen aloilla. Oikeustilaa ei ole tarkoitus tältä osin olennaisesti muuttaa. Sanonnalla "muu viranomainen" säännöksessä tarkoitetaan ensisijaisesti valtion viranomaisia. Ehdotetussa säännöksessä ilmaistuja periaatteita olisi kuitenkin noudatettava myös osoitettaessa säädösvaltaa kunnille. Säännöksen mukaan viranomainen voitaisiin valtuuttaa oikeussääntöjen antamiseen vain lailla, ei sen sijaan asetuksella. Viranomainen voitaisiin valtuuttaa antamaan oikeussääntöjä määrätyistä asioista. Näiltä osin kysymys on valtuutuksen yleistä tarkkarajaisuutta pitemmälle menevästä vaatimuksesta. Valtuuden kattamat asiat olisi määriteltävä tarkasti laissa.

Valtuutuksen tulisi lisäksi olla soveltamisalaltaan täsmällisesti rajattu. Valtuudesta voitaisiin ehdotuksen mukaan säätää vain, jos siihen on sääntelyn kohteeseen liittyviä erityisiä syitä. Tällainen erityinen syy olisi käsillä lähinnä silloin, kun kysymyksessä on tekninen ja vähäisiä yksityiskohtia koskeva sääntely, johon ei liity merkittävää harkintavallan käyttöä. Sääntelyn kohteeseen liittyvät erityiset syyt saattavat joskus edellyttää myös usein ja nopeasti muuteltavien säännösten antamista. Ehdotuksen mukaan viranomaista ei kuitenkaan saisi valtuuttaa antamaan oikeussääntöjä, jos sääntelyn asiallinen merkitys edellyttää, että asiasta säädetään lailla tai asetuksella.

Ympäristönsuojelulain 10 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvosto voi, siten kuin jäljempänä ympäristönsuojelulain 2 luvussa säädetään, asetuksella antaa tarpeellisia säännöksiä ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi ja vähentämiseksi. Pykälän 2 momentin mukaan mainitussa luvussa tarkoitettuja asetuksia annettaessa on otettava huomioon, mitä lain 4-6 §:ssä säädetään.

Ympäristönsuojelulain 11 §:n mukaan valtioneuvosto voi asetuksella säätää 1) ympäristön laadusta, seurannasta ja tarkkailusta; 2) päästöistä ympäristöön tai yleiseen viemäriin, päästöjen rajoittamisesta sekä päästörajojen valvonnasta; 3) terveydelle tai ympäristölle vaarallisten aineiden ympäristöön tai yleiseen viemäriin päästämisen rajoittamisesta tai kieltämisestä; 4) erityisen häiritsevän melun ja tärinän aiheuttamisen rajoittamisesta tai kieltämisestä määrättyinä aikoina; 5) lietteen ympäristöön päästämisen tai sijoittamisen rajoittamisesta taikka terveydelle tai ympäristölle vaarallisia aineita sisältävän lietteen ympäristöön päästämisen kieltämisestä; sekä 6) maataloudesta peräisin olevien nitraattien pääsystä vesiin sekä maataloudessa noudatettavista muista vesiensuojeluvaatimuksista.

Pykälän 6 kohdan yksityiskohtaisten perustelujen (hallituksen esitys ympäristönsuojelu- ja vesilainsäädännön uudistamiseksi, HE 84/1999 vp) mukaan säännös on tarpeen Euroopan yhteisöjen nitraattidirektiivin mahdollisten muutosten täytäntöön panemiseksi. Lisäksi valtioneuvosto voisi antaa asetuksia muista maatalouden vesiensuojelutoimista. Asetus koskisi maataloudessa noudatettavia hyviä tuotantotapoja, viljelymenetelmiä, karjatalouden lannankäsittelyä ja vastaavia toimia. Asetuksissa voitaisiin antaa yleiset vähimmäisvaatimukset vesiensuojelutoimille. Vesiensuojelutoimien yksityiskohtaisia määräyksiä laadittaessa tulee ottaa huomioon maatalouden ympäristötukijärjestelmä ja kuinka sen avulla voidaan edistää ympäristönsuojelua vapaaehtoisin toimin.

Ympäristönsuojelulain 12 §:n 1 kohdan mukaan valtioneuvosto voi sen lisäksi, mitä 11 §:ssä säädetään, asetuksella säätää maa-, karja-, turkis- ja metsätalouden sekä turvetuotannon ja kalankasvatuksen päästöjen vähentämiseksi tarpeellisista menetelmistä, laitteista, rakennuksista ja rakennelmista sekä toimintojen sijoittumiseen liittyvistä ympäristönsuojeluvaatimuksista.

Ympäristönsuojelulain 19 §:n 1 momentin mukaan kunnanvaltuusto voi antaa mainitun lain täytäntöön panemiseksi tarpeellisia paikallisista olosuhteista johtuvia, kuntaa tai sen osaa koskevia yleisiä määräyksiä, jotka koskevat muuta kuin mainitun lain mukaan luvanvaraista toimintaa taikka 61, 62 tai 78 §:n mukaan ilmoitusvelvollista toimintaa tai puolustusvoimien toimintaa ( kunnan ympäristönsuojelumääräykset ).

Pykälän 2 momentin (86/2000) mukaan määräykset voivat koskea 1) toimia, rajoituksia ja rakennelmia, joilla ehkäistään päästöjä tai niiden haitallisia vaikutuksia; 2) erityisen häiritsevän tilapäisen melun tai tärinän torjuntaa; 3) toimintojen sijoittumisen ympäristönsuojelullisia edellytyksiä asemakaava-alueen ulkopuolella; 4) alueita, joilla ympäristön erityisen pilaantumisvaaran vuoksi on kielletty jäteveden johtaminen maahan, vesistöön tai vesilain 1 luvun 2 §:n mukaiseen uomaan; 5) vyöhykkeitä ja alueita, joilla lannan ja lannoitteiden sekä maataloudessa käytettävien ympäristölle haitallisten aineiden käyttöä rajoitetaan; sekä 6) valvontaa varten tarpeellisten tietojen antamista.

Pykälän 3 momentin mukaan kunnan ympäristönsuojeluviranomainen voi myöntää poikkeuksen ympäristönsuojelumääräyksestä siinä mainituin perustein.

Perustuslakivaliokunnan lausunnossa (PeVL 11/1999 vp) on todettu kunnan ympäristönsuojelumääräyksiä koskevaan sääntelyyn liittyvien valtiosääntökysymysten kytkeytyvän vaatimukseen perusoikeusrajoitusten laintasoisuudesta sekä niiden täsmällisyydestä ja tarkkarajaisuudesta. Perustuslain 80 §:n 2 momentin näkökulmasta on merkityksellistä, että perustuslakia säädettäessä ei ole ollut tarkoitus olennaisesti muuttaa oikeustilaa, jonka mukaan kunnille oli vanhastaan osoitettu rajoitetusti säädösvaltaa.

Perustuslakivaliokunnan lausunnossa on myös todettu, että kunnallisten ympäristönsuojelumääräysten antaminen on rajoitettu paikallisiin tarpeisiin kunnassa ja että määräykset voivat koskea muuta kuin luvanvaraista toimintaa. Siten voidaan katsoa, että uudessa perustuslaissa tarkoitetut "erityiset syyt" ovat käsillä ja että sääntelyn asiallinen merkitys ei vaadi lain tai asetuksen käyttämistä. Ympäristönsuojelumääräykset olisivat lakia täydentäviä säädöksiä, joiden sallittu sisältö näin ollen määräytyy ympäristönsuojelulakiehdotuksen muusta aineellisesta sisällöstä. Myös muun muassa hallinnossa yleisenä periaatteena noudatettava suhteellisuusperiaate vaikuttaa niiden mahdolliseen sisältöön. Valiokunta on pitänyt tärkeänä, että määräykset lisäksi sidotaan lain 10 §:n tavoin ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseen ja vähentämiseen ja siten myös 3 §:n määritelmään ympäristön pilaantumisesta.

Valiokunta on edelleen katsonut, ettei ympäristönsuojelumääräysten sääntelyala ehdotetun lakitekstin perusteella muodostunut sinänsä kovin tarkkarajaiseksi, koska pitkälti koko lakiehdotus ja myös sen 19 § perustuvat yleisluontoisiin, usein joustavia ilmaisuja sisältäviin säännöksiin. Ympäristönsuojelumääräysten hyväksymispäätös on kuitenkin 96 §:n 4 momentin mukaisesti saatettavissa riippumattoman tuomioistuimen tutkittavaksi, ja näiden joustavien normien sisältö voi siten vakiintua oikeuskäytännössä, viime kädessä korkeimman hallinto-oikeuden tulkintakäytännön perusteella. Nämä näkökohdat ovat valiokunnan käsityksen mukaan oikeuttaneet sen, että 19 §:n säännökset jäivät jonkin verran sitä tasoa yleisluonteisemmiksi, jota perusoikeuksia koskevan sääntelyn tarkkuudelta on vaadittu etenkin perusoikeusuudistuksen jälkeen.

Valiokunta on todennut, että 19 §:n ehdotetun 5 momentin mukaan ympäristönsuojelumääräyksiä ei sovelleta, jos ne ovat ristiriidassa "tämän lain tai sen nojalla annettujen säännösten" kanssa. Ehdotus on valiokunnan mielestä ollut soveltamisalansa suppeuden vuoksi ongelmallinen uuden perustuslain 107 §:n valossa, joka koskee alemmanasteisten säädösten suhdetta yleensä lakeihin ja myös perustuslakiin. Valiokunta on pitänyt hyvin kyseenalaisena, oliko syytä säätää tällaista sisällöltään lopultakin harhaanjohtavaa säännöstä.

Hallituksen esityksessä mainittu 19 §:n 5 momentti oli kuulunut kokonaan seuraavasti:

"Kunnan ympäristönsuojelumääräyksiä ei sovelleta, jos määräykset ovat ristiriidassa tämän lain tai sen nojalla annettujen säännösten kanssa. Valtioneuvosto voi asetuksella säätää perusteista, joilla kunta voi antaa maatalouden vesiensuojelua koskevia, 11 §:n 6 kohdan nojalla annetussa asetuksessa säädettyjä vaatimuksia ankarampia määräyksiä ympäristön erityisen pilaantumisen vaaran ehkäisemiseksi."

Mainitun momentin yksityiskohtaisten perustelujen mukaan (HE 84/1999 vp) siinä olisi säädetty ympäristönsuojelumääräysten säädöshierarkkisesta asemasta. Ympäristönsuojelumääräys syrjäytyisi, jos myöhemmin annetaan ylemmänasteinen normi samasta asiasta. Esimerkiksi valtioneuvoston asetusta talousjätevesien puhdistamisesta tulisi noudattaa ylemmänasteisena normina, jos ympäristönsuojelumääräykset eivät johtaisi yhtä hyvään puhdistustasoon. Määräystä ei saisi antaa myöskään siten, että se olisi ristiriidassa ylemmänasteisen normin kanssa. Kuitenkaan esimerkiksi kadun ja eräiden yleisten alueiden kunnossa- ja puhtaanapidosta annetun lain mukainen puhtaanapitovelvollisuus ei estäisi antamasta määräyksiä ankarammasta velvollisuudesta katujen pölyämisen vähentämiseksi säädösten soveltamisalan erilaisuuden vuoksi. Maatalouden vesiensuojelua koskevia, 11 §:n 6 kohdan nojalla annetussa asetuksessa säädettyjä vaatimuksia ankarampia määräyksiä voitaisiin antaa vain ympäristön erityisen pilaantumisen vaaran ehkäisemiseksi. Valtakunnallinen maatalouden vesiensuojelun vähimmäistason turvaaminen olisi mahdollista asetuksella, jossa olisi kuitenkin otettu huomioon erityistä suojelua edellyttävien alueiden määrittely kunnan ympäristönsuojelumääräyksillä. Valtioneuvoston asetuksella voitaisiin säätää perusteista, joilla kunta voisi antaa tarvittavia määräyksiä. Asetuksessa voitaisiin tällöin säätää paitsi alueiden valinnan perusteista myös määräysten tasoon liittyvistä seikoista. Ympäristönsuojelumääräykset voisivat koskea lähinnä tärkeiden pohjavesialueiden ja poikkeuksellisen puhtaiden, erityisen herkkien pintavesien suojaamista tai muutoin esimerkiksi virkistyskäytön vuoksi erittäin tärkeiden pintavesien suojaamista. Määräyksiä annettaessa tulisi myös ottaa huomioon maatalouden ympäristötukijärjestelmä ja sen mukaan toteutettava vapaaehtoinen vesiensuojelu.

Ympäristönsuojelulain 19 § säädettiin muutoin hallituksen esityksen mukaisena, mutta esitykseen sisältynyt 5 momentti poistettiin perustuslakivaliokunnan edellä selostetun lausunnon myötä. Ympäristövaliokunnan mietinnössä (YmVM 4/1999 vp) lausuttiin, että säännöksellä oli ollut tarkoitus ilmaista kunnallisten ympäristönsuojelumääräysten alisteisuus lainsäädäntöön nähden, ei säätää normihierarkiasta. Kun säännöksen tarkoitus jäi epäselväksi, ympäristövaliokunta esitti momentin poistettavaksi.

Korkein hallinto-oikeus toteaa edellä esitetyn perusteella perustuslakivaliokunnan kannanottoihin viitaten, että ympäristönsuojelulain 19 §:ssä on sinänsä perustuslain 80 §:ssä edellytetyin tavoin riittävän tarkkarajaisella lain tasoisella säännöksellä asianmukaisesti valtuutettu kunnanvaltuusto antamaan kunnallisia määräyksiä ympäristönsuojelulain 19 §:n 2 momentissa mainituista seikoista. Ympäristönsuojelulaissa ei kielletä antamasta asetusta ankarampia kunnallisia ympäristönsuojelumääräyksiä. Ympäristöluvan lupamääräyksen ja valtioneuvoston asetuksen vähimmäisvaatimuksen välistä suhdetta sääntelevä ympäristönsuojelulain 51 § ei koske kunnan ympäristönsuojelumääräyksiä.

Ympäristönsuojelumääräysten yleinen sisältö ja ympäristönsuojelulain säännökset

Edellä selostetut perustuslain säännökset ja niiden tulkinta samoin kuin perusoikeuksia koskevat perustuslain säännökset on otettava huomioon tulkittaessa ympäristönsuojelumääräysten sallittua sisältöä ympäristönsuojelulain 19 §:n mukaan. Määräysten tulee olla ympäristönsuojelulain täytäntöön panemiseksi tarpeellisia, paikallisista oloista johtuvia yleisiä määräyksiä. Määräysten tulee siten olla tarpeen ympäristönsuojelulain tavoitteiden saavuttamiseksi ja niiden tulee kuulua lain yleiseen soveltamisalaan. Määräykset voivat koskea ympäristön pilaantumisen ehkäisemistä sekä jätteiden synnyn ja haitallisten vaikutusten ehkäisemistä. Määräykset eivät saa koskea ympäristönsuojelulain mukaan luvanvaraista toimintaa.

Ympäristönsuojelulain 1 §:n mukaan lain tavoitteena on muun ohella ehkäistä ympäristön pilaantumista sekä poistaa ja vähentää pilaantumisesta aiheutuvia vahinkoja, turvata terveellinen ja viihtyisä sekä luonnontaloudellisesti kestävä ja monimuotoinen ympäristö sekä ehkäistä jätteiden syntyä ja haitallisia vaikutuksia.

Ympäristönsuojelulakia sovelletaan lain 2 §:n 1 momentin mukaan toimintaan, josta aiheutuu tai saattaa aiheutua ympäristön pilaantumista siten kuin jäljempänä säädetään. Lisäksi lakia sovelletaan toimintaan, jossa syntyy jätettä, sekä jätteen hyödyntämiseen tai käsittelyyn. Pykälän 2-4 momentissa on rajattu eräitä sääntelykokonaisuuksia lain soveltamisalan ulkopuolelle.

Ympäristönsuojelulain 3 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan ympäristön pilaantumisella tarkoitetaan sellaista ihmisen toiminnasta johtuvaa aineen, energian, melun, tärinän, säteilyn, valon, lämmön tai hajun päästämistä tai jättämistä ympäristöön, jonka seurauksena aiheutuu joko yksin tai yhdessä muiden päästöjen kanssa terveyshaittaa; haittaa luonnolle ja sen toiminnoille; luonnonvarojen käyttämisen estymistä tai melkoista vaikeutumista; ympäristön yleisen viihtyisyyden tai erityisten kulttuuriarvojen vähentymistä; ympäristön yleiseen virkistyskäyttöön soveltuvuuden vähentymistä; vahinkoa tai haittaa omaisuudelle taikka sen käytölle; tai muu näihin rinnastettava yleisen tai yksityisen edun loukkaus.

Yleisiä periaatteita koskevan ympäristönsuojelulain 4 §:n mukaan noudatetaan ennaltaehkäisyn ja haittojen minimoinnin periaatetta, varovaisuus- ja huolellisuusperiaatetta, parhaan käyttökelpoisen tekniikan periaatetta ja ympäristön kannalta parhaan käytännön periaatetta sekä aiheuttamisperiaatetta. Yleisiä velvollisuuksia koskevassa ympäristönsuojelulain 5 §:ssä säädetään selvilläolovelvollisuudesta sekä jätelain 4 ja 6 §:ssä säädetyistä yleisistä velvollisuuksista. Ympäristönsuojelulain 6 §:ssä säädetään sijoituspaikan valinnasta.

Ympäristönsuojelulain 8 §:n 1 momentin mukaan ainetta tai energiaa ei saa panna tai johtaa sellaiseen paikkaan tai käsitellä siten, että 1) tärkeällä tai muulla vedenhankintakäyttöön soveltuvalla pohjavesialueella pohjavesi voi käydä terveydelle vaaralliseksi tai sen laatu muutoin olennaisesti huonontua; 2) toisen kiinteistöllä oleva pohjavesi voi käydä terveydelle vaaralliseksi tai kelpaamattomaksi tarkoitukseen, johon sitä voitaisiin käyttää; tai 3) toimenpide vaikuttamalla pohjaveden laatuun muutoin saattaa loukata yleistä tai toisen yksityistä etua ( pohjaveden pilaamiskielto ).

Yleistä toimintojen luvanvaraisuutta koskevan ympäristönsuojelulain 28 §:n 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavaan toimintaan on oltava lupa ( ympäristölupa ). Asetuksella säädetään tarkemmin luvanvaraisista toiminnoista. Pykälän 2 momentin mukaan ympäristölupa on lisäksi oltava muun muassa 1) toimintaan, josta saattaa aiheutua vesistön pilaantumista eikä kyse ole vesilain 1 luvun 19 §:ssä tarkoitetusta toiminnasta; 2) jätevesien johtamiseen, josta saattaa aiheutua vesilain 1 luvun 2 §:ssä tarkoitetun uoman tai altaan pilaantumista; 3) toimintaan, josta saattaa ympäristössä aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta; ja 4) jätteen laitos- tai ammattimaiseen hyödyntämiseen tai käsittelyyn.

Lupamääräyksen suhdetta asetuksen vähimmäisvaatimukseen koskevan ympäristönsuojelulain 51 §:n (252/2005) mukaan lupamääräys voi olla ympäristönsuojelulain tai jätelain nojalla annettuun valtioneuvoston asetukseen sisältyvää yksilöityä ympäristönsuojelun vähimmäisvaatimusta ankarampi: 1) luvan myöntämisen edellytysten täyttämiseksi; 2) asetuksella annetun ympäristön laatuvaatimuksen turvaamiseksi; 3) vesien suojelemiseksi; tai 4) parhaan käyttökelpoisen tekniikan noudattamiseksi, jos Euroopan yhteisön säädöksen täytäntöönpanemiseksi annetussa valtioneuvoston asetuksessa näin säädetään.

Valituksen kohteina olevien määräysten lainmukaisuuden yleinen arviointi

Ympäristönsuojelulain 19 §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen (HE 84/1999 vp) mukaan olisi tarpeen voida antaa valtioneuvoston ympäristönsuojelua koskevien, usein yleisluontoisten asetusten säännöksiä täydentäviä ja käytännön tilanteita selventäviä paikallisia määräyksiä. Ympäristönsuojelumääräyksillä tarkennettaisiin yleisesti hyväksyttäviä velvoitteita tarpeettoman haitan ehkäisemiseksi, jolloin niiden mahdollinen vaihtelu eri kunnissa ei muodostuisi ongelmaksi kansalaisten tiedon saannin ja oikeusturvan kannalta. Määräykset tulisi perustaa lain säännöksien tai sen nojalla annettujen säädösten konkretisointiin ympäristön suojelemiseksi paikallisesti. Määräysten antaminen olisi tarpeetonta, jos ympäristön pilaantumista ei aiheutuisi noudatettaessa muutoin riittäviä ympäristönsuojelutoimia. Vaikka määräykset voisivat koskea vain muita kuin luvan- tai ilmoituksenvaraisia toimintoja, niiden noudattaminen voisi silti tosiasiallisesti vähentää tarvetta soveltaa lain lupa- ja ilmoitusmenettelyjä.

Perustelujen mukaan 19 §:n 2 momentin 1 kohdan perusteella määräyksiä voitaisiin antaa toimista, rajoituksista ja rakennelmista, joilla ehkäistään päästöjä ja niiden haitallisia vaikutuksia. Määräykset voisivat koskea jätevesien puhdistusmenetelmiä tai etäisyysvaatimuksia tietyn vesistön ranta-alueella, kiinteän polttoaineen käyttöä määrätyillä alueilla, ajoneuvojen pesun rajoittamista tietyillä alueilla ja öljyn erotuskaivojen edellyttämistä pesupaikoilla sekä muita vastaavantapaisia seikkoja. Momentin 3 kohdan mukaan määräyksiä voitaisiin antaa toimintojen sijoittamisen ympäristönsuojelullisista edellytyksistä asemakaava-alueen ulkopuolella. Niillä voitaisiin rajoittaa esimerkiksi polttoainesäiliöiden sijoittamista pohjavesien muodostumisalueille tai vesistöjen läheisyyteen. Momentin 4 kohdan nojalla voitaisiin kieltää jätevesien johtaminen maahan esimerkiksi tiheän ranta-asutuksen alueilla tai pohjavesialueilla. Määräykset voisivat koskea myös vesikäymälän rakentamisen kieltoa ja umpikaivojen käyttöä. Momentin 5 kohdan nojalla voitaisiin kunnassa määritellä ne alueet, joilla lannoitteiden, lannan ja ympäristölle haitallisten aineiden käyttöä olisi rajoitettava. Säännös koskisi erityisesti ravinteiden aiheuttamien haittojen ehkäisyä, mutta määräykset voisivat lisäksi liittyä esimerkiksi torjunta-aineiden käytön rajoittamiseen.

Edellä lausutun perusteella ympäristönsuojelumääräykset voivat koskea sellaisiakin ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavia toimenpiteitä, joita koskevia säännöksiä sisältyy esimerkiksi valtioneuvoston asetuksiin, edellyttäen, että kyse ei ole luvanvaraisesta tai ympäristönsuojelulain 19 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ilmoituksenvaraisesta toiminnasta. Määräysten tulee kuitenkin olla tarpeellisia ympäristönsuojelulain täytäntöön panemiseksi, minkä vuoksi ympäristön pilaantumisen vaaran tai jätteistä aiheutuvien haittojen ehkäisemiseksi tarpeettomat määräykset ovat lainvastaisia. Jotta määräyksistä saadaan aikaan johdonmukainen, itsenäisesti ymmärrettävissä oleva kokonaisuus, ehdotonta estettä ei kuitenkaan ole sisällyttää määräyksiin sellaisiakin vaatimuksia, jotka jo sisältyvät esimerkiksi asetuksen säännöksiin. Ympäristönsuojelumääräyksiin sisältyvä määräys ei perustuslain 107 §:stä ilmenevä periaate huomioon ottaen saa olla ristiriidassa ylemmänasteisen säännöksen kanssa. Määräys voi kuitenkin olla ankarampi kuin asetuksen säännökseen sisältyvä vaatimus, jos tarve ankaramman määräyksen antamiseen perustuu paikallisiin olosuhteisiin.

Koska edellä selostettu, hallituksen esitykseen (HE 84/1999 vp) sisältynyt ehdotettu ympäristönsuojelulain 19 §:n 5 momentti ei tullut osaksi voimaan saatettua ympäristönsuojelulakia, laki ei sinänsä estä kuntaa antamasta myöskään maatalouden vesiensuojelua koskevia, ympäristönsuojelulain 11 §:n 6 kohdan nojalla annetussa asetuksessa säädettyjä vaatimuksia ankarampia määräyksiä, jos määräykset ovat ympäristönsuojelulain 19 §:n 1 momentin edellyttämin tavoin tarpeellisia ympäristönsuojelulain täytäntöön panemiseksi ja jos määräykset perustuvat mainitun pykälän 2 momenttiin, esimerkiksi sen 5 kohtaan.

Valtioneuvosto on ympäristönsuojelulain 11 §:n 6 kohdan nojalla antanut asetuksen maataloudesta peräisin olevien nitraattien vesiin pääsyn rajoittamisesta (931/2000). Asetuksella on pantu kansallisesti täytäntöön vesien suojelemisesta maataloudesta peräisin olevien nitraattien aiheuttamalta pilaantumiselta annettu Euroopan yhteisöjen neuvoston direktiivi (91/676/ETY). Direktiivi on annettu Euroopan yhteisöjen perustamissopimuksen 130s artiklan (nykyisin 175 artikla) nojalla eli kysymyksessä on niin sanottu minimiharmonisointidirektiivi. Direktiivi ei siten estä sen vaatimuksia ankarampaa kansallista sääntelyä.

Edellä lausuttuun nähden ei sinänsä ole estettä sisällyttää ympäristönsuojelumääräyksiin vaatimuksia, jotka ovat ankarampia kuin valtioneuvoston asetukseen 931/2000 sisältyvät säännökset. Siten ei myöskään ole sellaisenaan kiellettyä antaa kunnallisia ympäristönsuojelumääräyksiä, joilla asetukseen tai direktiiviin sisältyvät ohjeelliset vaatimukset muutetaan sitoviksi velvoitteiksi. Sillä, että ohjeellisten vaatimusten muuttamisella kunnallisin ympäristönsuojelumääräyksin sitoviksi kenties on vaikutusta esimerkiksi maatalousyrityksen tukiin, ei edellä esitetyn perusteella ole välitöntä merkitystä.

Määräyksen lainmukaisuuden edellytyksenä on kuitenkin sen tarpeellisuus paikallisissa oloissa. Yleiset valtakunnalliset oikeussäännöt on ympäristönsuojelulaissa edellytetty annettavan lakia täydentävillä asetuksilla. Toisaalta määräykset voivat ympäristönsuojelulain 19 §:n 1 momentin mukaan koskea myös koko kuntaa. Määräysten sisältöä arvioitaessa on niin ikään otettava huomioon vaatimus määräyksen tarpeellisuudesta ympäristönsuojelulain täytäntöön panemiseksi. Perustuslain omaisuuden suojaa ja elinkeinovapautta koskevat 15 ja 18 §:n säännökset edellyttävät, ettei määräyksillä kohtuuttomasti ja suhteettomasti vaikeuteta maaomaisuuden käyttöä ja elinkeinotoimintaa, vaan määräysten tarpeellisuutta ympäristön pilaantumisen torjumiseksi on punnittava suhteessa vastuuta ympäristöstä koskevaan perustuslain 20 §:n säännökseen.

Edellä lausutun perusteella Kokkolan kaupunginvaltuustolla on sinänsä ollut toimivalta hyväksyä ympäristönsuojelumääräysten 9 §, mutta sen lisäksi on vielä kohta kohdalta arvioitava kunkin määräyksen sisällöllinen lainmukaisuus.

Valituksen kohteina olevien määräysten lainmukaisuuden yksilöity arviointi

Tuotantoeläinten lannan, lietelannan ja virtsan varastoinnista ja levityksestä on määrätty Kokkolan ympäristönsuojelumääräysten 9 §:ssä.

Kohta 9.1. sisältää informatiivisen määräyksen siitä, että 9 §:ssä annetaan valtioneuvoston asetuksen 931/2000 säännöksiä täydentäviä määräyksiä. Määräys ei ole lainvastainen.

Kohdan 9.2. määräys lannan varastointitilojen ja lantakourujen vesitiiveydestä perustuu suoraan valtioneuvoston asetuksen 931/2000 4 §:n 2 momentin ensimmäiseen virkkeeseen. Määräys lantavarastojen ja -kourujen kattamisesta perustuu mainitun asetuksen liitteen 3 suositusten 3 kohtaan. Määräys on ympäristönsuojelulain 19 §:n 1 momentin edellyttämällä tavalla tarpeellinen ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi ja toiminnasta aiheutuvien haittojen minimoimiseksi ja se on voitu antaa 19 §:n 2 momentin 1 kohdan perusteella.

Kohdan 9.3. vaatimus turkiseläinten lannan kompostoinnista tai vastaavasta käsittelystä lannassa olevien taudinaiheuttajien tuhoamiseksi liittyy jätteiden haitallisten vaikutusten ja myös lannan aiheuttaman ravinnekuormituksen ehkäisemiseen. Määräys on ympäristönsuojelulain 19 §:n 1 momentin edellyttämällä tavalla tarpeellinen ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi ja toiminnasta aiheutuvien haittojen minimoimiseksi ja se on voitu antaa 19 §:n 2 momentin 1 kohdan perusteella.

Määräysten 9.4. kohdan ensimmäisen kappaleen ensimmäinen virke koskee lannan levittämisestä aiheutuvaa vesistöjen ja vesilain 1 luvun 2 §:ssä tarkoitettujen pienten uomien pilaantumisen vaaran ehkäisemistä. Lannan levityspaikkaa koskevaan valtioneuvoston asetuksen 931/2000 liitteen 3 kohtaan 2 sisältyy samantyyppisiä yleisluontoisia suosituksia.

Ympäristönsuojelulain 28 §:n 2 momentin 1 ja 2 kohdassa säädetään vesistöjen ja niin sanottujen pienten vesien pilaamisen luvanvaraisuudesta. Lannan levittämisestä eläinsuojan välittömässä läheisyydessä olevalle pellolle saatetaan määrätä eläinsuojan ympäristöluvassa, minkä lisäksi ympäristölupamenettelyssä saatetaan edellyttää valvontaa varten tehtäviä lannanlevityssuunnitelmia, jotka koskevat eläintenpidosta syntyvän lannan levittämistä etäälläkin eläinsuojasta oleville levityspelloille, mutta jotka eivät sellaisenaan sido lannan levityksestä vastaavia toiminnanharjoittajan sopimuskumppaneita tai muita tahoja. Siltä osin kuin lannan levittämisestä on nimenomaisesti erikseen määrätty luvassa tai levitys on itsessään luvanvaraista, ympäristönsuojelumääräysten asianomaista kohtaa ei ole sovellettava. Ympäristönsuojelumääräys, jolla yleisesti velvoitetaan levittämään lanta mainittujen vesialueiden pilaantumista ehkäisten, ei kuitenkaan ympäristönsuojelulain 19 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla koske luvanvaraista toimintaa eikä sillä perusteella ole lainvastainen. Määräys on ympäristönsuojelulain 19 §:n 1 momentin edellyttämällä tavalla tarpeellinen ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi ja toiminnasta aiheutuvien haittojen minimoimiseksi ja se on voitu antaa 19 §:n 2 momentin 1 kohdan perusteella.

Mainitun kappaleen toinen virke koskee lannan levityksestä aiheutuvan pohjavesien pilaantumisen vaaran ehkäisemistä. Ympäristönsuojelulain 8 §:n 1 momentissa säädetään ehdottomasta pohjavesien pilaamiskiellosta. Kysymyksessä oleva yleisluontoinen määräys lähinnä toistaa pohjaveden pilaamiskiellon sisällön. Määräys on kuitenkin määräyskokonaisuuden osana ympäristönsuojelulain 19 §:n 1 momentin edellyttämällä tavalla tarpeellinen ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi ja toiminnasta aiheutuvien haittojen minimoimiseksi ja se on voitu antaa 19 §:n 2 momentin 1 kohdan perusteella.

Kohdan 9.4. toisessa kappaleessa määrätään vesistöjen ja valtaojien rantaan jätettävistä suojavyöhykkeistä. Määräys perustuu pääosin valtioneuvoston asetuksen 931/2000 liitteen 3 kohdan 2 lannan levityspaikkaa koskeviin suosituksiin. Määräyksessä on eräiltä osin sallittu suosituksia vähäisempiä suojaetäisyyksiä. Määräys on ympäristönsuojelulain 19 §:n 1 momentin edellyttämällä tavalla tarpeellinen ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi ja toiminnasta aiheutuvien haittojen minimoimiseksi eikä se myöskään sisällöltään ole kohtuuton. Määräys on voitu antaa 19 §:n 2 momentin 5 kohdan perusteella.

Kohdan 9.4. kolmannen kappaleen mukaan lietelannan, virtsan, puristenesteen sekä pesuvesien levitys pohjavesialueella on kielletty. Pykälä koskee otsikkonsa mukaan ainoastaan tuotantoeläinten lannan, lietelannan ja virtsan varastointia ja levitystä. Pohjavesialue on määritelty määräysten kohdassa 4.1. sellaiseksi pohjavesialueeksi, joka on luokiteltu yhdyskunnan vedenhankinnan kannalta tärkeäksi I tai II luokan pohjavesialueeksi sekä niihin rinnastettavissa oleviksi muiksi pohjavedenmuodostumisalueiksi. Alueet on osoitettu Kokkolan kaupunginvaltuuston päätöksen liitteenä olevalla kartalla.

Määräysten 9.4. kohdan kolmannen kappaleen määräys sinänsä kuuluu ympäristönsuojelulain 19 §:n 2 momentin 5 kohdan soveltamisalaan. Valtioneuvoston asetuksen 931/2000 liitteen 3 kohdan 2 suositusten mukaan lannan levitystä tulisi välttää alueilla, joilla siitä aiheutuu pohjaveden pilaantumisvaaraa. Ympäristönsuojelumääräysten 9 §, johon puheena oleva määräys sisältyy, koskee otsikkonsa mukaan tuotantoeläinten lannan, lietelannan ja virtsan varastointia ja levitystä, eikä siten esimerkiksi mitä tahansa pesuvesiä. Yleinen kielto levittää määräyksessä mainittuja aineita pohjavesialueelle on sellainen paikallisista oloista johtuva yleinen määräys, joka ympäristönsuojelulain 19 §:n 1 momentissa edellytetyllä tavalla on omiaan täydentämään ehdottoman pohjaveden pilaamiskiellon vaikutusta ja ehkäisemään pohjaveden pilaantumista. Määräys ei siten ole lainvastainen.

Ympäristönsuojelulain 8 §:n 1 momentissa säädetään pohjaveden pilaamiskiellosta. Kielto on ehdoton, eikä siitä voida myöntää poikkeusta. Puheena olevasta ympäristönsuojelumääräysten kohdan 9.4. määräyksistä voidaan ympäristönsuojelulain 19 §:n 3 momentin ja määräysten 24 §:n 1 kohdan mukaan myöntää erityisestä syystä yksittäistapauksessa poikkeus. Korkein hallinto-oikeus korostaa, että poikkeusta ei kuitenkaan saada myöntää vastoin ympäristönsuojelulain 8 §:n 1 momentin säännöstä. Vastoin pohjaveden pilaamiskieltoa myönnetty poikkeus olisi ympäristönsuojelulain 8 §:n 1 momentin huomioon ottaen voimaa ja vaikutusta vailla.

Kohdan 9.5. ensimmäisessä kappaleessa annetaan määräyksiä lannan, lietelannan ja virtsan levittämisajoista. Lannan osalta asiasta säädetään myös valtioneuvoston asetuksen 931/2000 5 §:n 1 momentissa. Määräys on ympäristönsuojelulain 19 §:n 1 momentin edellyttämällä tavalla tarpeellinen ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi ja toiminnasta aiheutuvien haittojen minimoimiseksi ja se on voitu antaa 19 §:n 2 momentin 1 kohdan perusteella.

Kohdan 9.5. toisessa kappaleessa määrätään pellon muokkaamisesta lannan levityksen jälkeen 100 metriä lähempänä asutusta. Myös valtioneuvoston asetuksen 931/2000 liitteen 3 kohdan 1 suositukset koskevat pellon muokkaamista lannan levityksen jälkeen. Määräys on ympäristönsuojelulain 19 §:n 1 momentin edellyttämällä tavalla tarpeellinen ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi ja toiminnasta aiheutuvien haittojen minimoimiseksi ja se on voitu antaa 19 §:n 2 momentin 5 kohdan perusteella. Määräys ei myöskään ole sisällöltään kohtuuton.

Asiassa on esitetty selvitystä Kokkolan kaupungin alueella olevista vesistöistä, niiden laadusta ja tilasta sekä alueella harjoitettavasta maataloudesta tulevien päästöjen merkityksestä vesistöjen kuormituksen ja asumisviihtyvyyden kannalta. Selvitys osoittaa, että koko kuntaa koskevat yleiset määräykset tuotantoeläinten lannan, lietelannan ja virtsan levityksestä ovat Kokkolan kaupungin alueella paikallisten olosuhteiden johdosta ympäristönsuojelulain täytäntöön panemiseksi tarpeellisia. Kaupunginvaltuuston päätös ei, kun otetaan huomioon ympäristönsuojelulain 19 §, ole hallinto-oikeuteen tehdyissä valituksissa esitetyillä perusteilla lainvastainen.

Lopputulos

Edellä lausutuilla perusteilla ja kun otetaan huomioon asiassa esitetyt vaatimukset ja saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja MTK-Kokkola ry:n ja Molanderin hallinto-oikeudelle tekemät valitukset hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Pekka Vihervuori, Marjatta Kaján, Kari Kuusiniemi, Anne E. Niemi ja Tuula Pynnä. Asian esittelijä Tuulia Riikonen.