6.6.2006

Asian aikaisempi käsittely

Kaupunginjohtaja A oli kaupunginhallituksen puheenjohtajalle 7.12.2003 lähetetyllä sähköpostilla irtisanoutunut kaupunginjohtajan virasta 1.4.2004 alkaen ja esittänyt siihen liittyvän sopimuksen laatimista.

J:n kaupunginhallitus on 8.12.2003 hyväksynyt, siltä osin kuin nyt on kysymys, kaupungin ja kaupunginjohtajan välisen sopimuksen, jonka mukaan sopimuksen allekirjoittamisella A irtisanoo virkasuhteen J:n kaupunginjohtajana päättymään 31.3.2004 ja kaupunki maksaa korvauksena A:lle vapaaehtoisesta irtisanoutumisesta yli yhdeksän vuoden kaupunginjohtajan viran hoidon perusteella kaksisataakuusikymmentätuhatta (260 000) euroa. Sopimuksen mukaan se sitoo molempia osapuolia sen jälkeen, kun sopimuksen hyväksymistä koskeva kaupunginhallituksen päätös on saanut lainvoiman. Mikäli päätös ei ole lainvoimainen viimeistään 15.3.2004, sopimus raukeaa ja sen perusteella suoritetut toimenpiteet peruuntuvat.

Kaupunginhallitus on 19.1.2004 muun muassa B:n ja C :n sekä A:n oikaisuvaatimusten johdosta päättänyt tarkistaa 8.12.2003 tehtyä päätöstä muun ohella siten, että kaupunki maksaa korvauksena 200 000 euroa, mikä vastaa 1½ vuoden palkkaa, ja että A:n virkasuhde päättyy 30.4.2004 sekä on A:n oikaisuvaatimuksen johdosta poistanut sopimuksen raukeamisehdon.

Muilta osin kaupunginhallitus on hylännyt oikaisuvaatimukset. Päätös päätettiin panna täytäntöön mahdollisista valituksista huolimatta.

Päätöksen perustelujen mukaan kaupunginhallitus vastaa kuntalain mukaan kaupungin hallinnosta ja taloudenhoidosta. Vastuu sisältää velvollisuuden huolehtia siitä, että kaupungin hallinto toimii ja että käytettävissä on tarvittavat henkilöstöresurssit. Velvollisuus korostuu ylimmässä johdossa, jonka osalta kaupunginhallitus on ainoa toimija.

J:n kaupunki on noussut valtakunnan viiden kasvukeskuksen joukkoon ja se tunnetaan dynaamisena ja innovatiivisena kaupunkina. Sopimuksen osapuolet ovat yhdessä todenneet, että kaupungin kehityksen jatkon kannalta on perusteltua saada tässä vaiheessa uusia näkemyksiä kaupungin johtoon. Tämä on solmitun sopimuksen peruslähtökohta.

Kuntajohtajien toiminnalle asetetut vaatimukset ja palvelussuhteen pysyvyyttä koskevat säädökset ovat johtaneet palvelussuhteen päättymiseen liittyen sopimusten tekoon ja niihin liittyviin korvauksiin. Tavanomaiseksi on muodostunut käytäntö, jonka mukaan korvauksena maksetaan irtisanoutuvan johtajan tietyn ajan palkka. Ajanjaksona on käytetty ½ - 2vuotta. Kun johtajien palkat vaihtelevat kuntakoosta ynnä muuta riippuen, poikkeavat maksettavat määrät huomattavasti. Kunnallinen virka- ja työehtosopimus ei sisällä määräyksiä asiasta. Kunnallisilla virkasäännöillä ei kysymystä voida ratkaista, sillä 1.11.2003 voimaan tulleella kuntalain 44 §:n ja 45 §:n muutoksilla on poistettu mahdollisuus virkasääntöjen antamiseen. Ratkaisuvallan kuulumista kunnallisen itsehallinnon piiriin ei voida asettaa kyseenalaiseksi. Korvauskäytännön soveltaminen pelkästään kaupunginjohtajaan ei loukkaa tasapuolisuusvaatimusta johtuen lainsäädännön luomasta kaupunginjohtajan muihin viranhaltijoihin nähden poikkeavasta asemasta.

J:n kaupunginjohtajan palkasta ja muista palvelussuhteen ehdoista päättäminen on delegoitu johtosäännöllä kaupunginhallitukselle. Kaupunginvaltuusto ei ole pidättänyt itselleen minkäänlaista päätösvaltaa kaupunginjohtajan palkkausta koskeviin ratkaisuihin. Palvelussuhteeseen perustuvan irtisanoutumiskorvauksen määrittäminen sisältyy kaupunginhallituksen edellä mainittuun päätösvaltaan.

Kaupungin vuoden 2004 hyväksytyssä talousarviossa on kaupunginhallitusta sitova määrärahan 04 toimintakate 13 078 200 euroa. Valtuusto ei ole määritellyt kaupunginhallitukselle sitovia toiminnallisia tavoitteita. Määrärahan perustelut ovat talousarvion sitovuusmääräysten mukaan ohjeellisesti sitovia siten, että hallituksen tulee noudattaa perusteluissa kuvattua toiminnallista linjaa. Esitetyt tunnusluvut ovat valtuustoon nähden ohjeellisia, joten päätetty yksittäinen korvaus ei vaaranna toiminnallisen linjan toteutumista, mutta vaikuttaa määrärahan 04 käytön priorisointiin.

Korvaus voidaan maksaa tunnuslukuina esitetyistä alamäärärahoista sitovaa määrärahaa ylittämättä, kuten pöytäkirjan liitteen tarkistettu, alustava määrärahan käyttösuunnitelma osoittaa. Kaupunginhallitus on tehnyt päätöksen sille kuuluvan harkintavallan ja määrärahojen puitteissa.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

D on valituksessaan vaatinut, että kaupunginhallituksen päätökset kumotaan. Kaupunginhallitus on ylittänyt toimivaltansa maksamalla sopimuksen mukaiset 200 000 euroa ilman, että kaupunginjohtajan työsopimuksessa on asiasta sovittu. Lisäksi D on pyytänyt hallinto-oikeutta tarkistamaan, kuuluuko kaupunginjohtaja A vapaamuurarijärjestöön.

B on valituksessaan, siltä osin kuin nyt on kysymys, vaatinut, että kaupunginhallituksen päätökset kumotaan. Kaupunginhallitus on ylittänyt harkintavaltansa, koska päätös loukkaa tasapuolisuutta. Muille irtisanoutuneille viranhaltijoille ei ole vastaavanlaista korvausta maksettu. Kaupunginhallituksen tulee noudattaa päätöksissään tasapuolisuutta. Kunnallisen virkaehtosopimuslain ja kunnallisen virkaehtosopimuksen perusteella kaupungilla ei ole oikeutta sopia eikä päättää palkan, palkkion tai erokorvauksen maksamisesta kaupunginjohtajalle irtisanoutumisen johdosta. Tämä on ensimmäinen tapaus, jossa viranhaltijalle itse erotessaan maksetaan eroraha.

C on valituksessaan vaatinut, että kaupunginhallituksen päätökset kumotaan. A on oikaisuvaatimuksessaan uhkaillut kaupunkia massiivisilla kustannuksilla ja työnteon halvaannuttamisella, jollei hänen vaatimuksiinsa suostuta. Kun kaupunginhallitus on suostunut A:n vaatimuksiin sopimuksen raukeamisehdon poistamisesta ilman perusteluja, kysymys on ollut sellaisesta uhkauksesta ja kiristyksestä, joka on kaupunginjohtajaa sitovan virkaehtosopimuksen ja virkaehtosopimuslain työrauhavelvoitteiden vastaista ja samalla lisäperuste olla maksamatta mitään korvausta kaupunginjohtajan irtisanoutuessa.

Kaupunginhallituksen päätös maksaa 200 000 euron eroraha vapaaehtoisesta irtisanoutumisesta ei perustu voimassa olevaan kunnalliseen virka- ja työehtosopimukseen, eikä mihinkään kunta- alalla noudatettuun työmarkkinakäytäntöön. A:lla ei ole ollut niin sanottua johtajasopimusta tai muuta sopimusta, jossa olisi sovittu esimerkiksi mahdollisista korvauksista irtisanomisen tai irtisanoutumisen yhteydessä. A:ta ei ole myöskään irtisanottu, vaan hän on irtisanoutunut omasta tahdostaan. Johtajasopimukset tai käytäntö "kultaisista kädenpuristuksista" eivät koske tapauksia, joissa johtaja itse irtisanoutuu. Korvauksessa on kysymys ennemminkin lahjan antamisesta eikä sitä rahamäärän suuruuden takia voida pitää kaupungin hyväksytyn henkilöstöpolitiikan mukaisena. Tällaisen lahjan antaminen ei kuulu kaupungin toimialaan eikä kaupunginhallituksen toimivaltaan. Ristiriitaiset väitteet palkitsemisesta tai luottamuspulasta eivät riitä perusteeksi erorahan maksamiselle. Mikäli kyse olisi todellisuudessa ollut kuntalain 25 §:ssä tarkoitetusta luottamuspulasta, asia olisi tullut tuoda valtuuston päätettäväksi.

J:n kaupunginhallitus on antanut valitusten johdosta selityksen. Erorahakäytännön rajoittaminen pelkästään kunnanjohtajaan ei loukkaa tasapuolisuutta, koska kunnanjohtajan asema poikkeaa jo lainsäädännön perusteella huomattavasti kunnan muun henkilöstön asemasta. Kun tähän lisätään hänen ratkaiseva merkityksensä kunnan menestyksen kannalta, on perusteltua tehdä päätöksiä, jotka takaavat muuttuneiden tilanteiden vaatimat toimenpiteet. Maksettua 200 000 euron korvausta on saavutettujen tulosten ja A:n virkasuhteen keston huomioon ottaen pidettävä kohtuullisena. Kunnan harkintaan sisältyy erorahan suuruuden määrittäminen.

A on antanut valitusten johdosta selityksen, jossa hän on myös vaatinut valittajien velvoittamista yhteisvastuullisesti korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa. Aloite irtisanoutumisesta tuli kaupunginvaltuuston varapuheenjohtajalta. Esittäessään tätä irtisanoutumista yksityisellä sektorilla noudatettavien johtajasopimusten mallin mukaan varapuheenjohtaja oli näyttänyt hänelle tulleen puhelinviestin, jossa Kokoomuksen valtuustoryhmän puheenjohtaja oli esittänyt tilapäisen valiokunnan perustamista.

Kaupunginjohtajan vaihdosta ei voida tehdä yksipuolisesti, ellei sille ole laillisia edellytyksiä. Kysymys irtisanomisedellytysten täyttymisestä on ratkaistava tapaus tapaukselta, eikä etukäteen voi olla täyttä varmuutta edellytysten täyttymisestä kuntalain 25 §:n mukaisessa irtisanomisessa. Kuntien on siten oman etunsa kannalta viisainta pyrkiä sopimaan asia kuntajohtajan kanssa siten, että tämä irtisanoutuu vapaaehtoisesti. Ratkaisussa kunta säästyy kielteiseltä julkisuudelta ja toisaalta ratkaisu on nopea ja varma. Oikeusprosessissa on aina riski jutun häviämisestä. Etuna on nähtävä myös se, että kunta pääsee heti valitsemaan uutta kuntajohtajaa, eikä ajaudu jopa kahden vuoden oikeusprosessiin. Mikäli kunta olisi hävinnyt oikeudenkäynnin, olisi kunnan maksettavaksi saattanut tulla tilapäisen valiokunnan 20 000 euron kustannusten lisäksi oikeudenkäyntikuluja jopa 50 000 euroa. Jos irtisanominen olisi katsottu lainvastaiseksi, olisi A palannut takaisin kaupunginjohtajaksi ja saanut taannehtivasti noin kahdelta vuodelta täyden palkan.

B, C ja D ovat antaneet vastaselitykset.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, jättänyt toimivaltaansa kuulumattomana tutkimatta D:n vaatimuksen, joka koskee sen selvittämistä, kuuluuko A vapaamuurarijärjestöön, ja kumonnut kaupunginhallituksen päätökset siltä osin kuin niissä on päätetty A:lle vapaaehtoisen irtisanoutumisen johdosta maksettavasta korvauksesta. Hallinto-oikeus on velvoittanut J:n kaupungin korvaamaan C:n oikeudenkäyntikulut vaaditulla 100 eurolla ja B:n oikeudenkäyntikulut vaaditulla 500 eurolla. Hallinto-oikeus on hylännyt A:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluina korvauksen maksamisen laillisuuden osalta lausunut, että kunnallisen virkaehtosopimuslain 2 §:n 1 momentin mukaan viranhaltijan palvelussuhteen ehdoista on sen estämättä, mitä laissa on säädetty, voimassa mitä niistä virkaehtosopimuksilla määrätään.

Kuntalaissa on säädetty kunnanjohtajan asemasta ja tehtävistä (24 §) sekä kunnanjohtajan irtisanomisesta tai muihin tehtäviin siirtämisestä (25 §), mutta kunnanjohtajan palkasta tai muista virkasuhteeseen liittyvistä eduista kuntalaissa ei ole säännöksiä.

Kunnallisissa yleisissä virka- ja työehtosopimuksissa kunnanjohtajan palkan määrä on jätetty kunnan asianomaisen viranomaisen harkintaan. Vuosina 2003-2004 voimassa olleen kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen palkkausta koskevan II luvun 5 §:n muun muassa kunnanjohtajan palkkaa koskevan määräyksen soveltamisohjeesta ilmenee, että kunta voi vapaasti päättää siinä mainittujen viranhaltijoiden palkoista ja niiden tarkistamisesta sekä tarkistusten voimaantuloajankohdasta. Tarvittaessa voidaan määrätä esimerkiksi kunnanjohtajan palkka kiinteänä kuukausipalkkana ilman kokemus- ynnä muita lisiä.

Edellä olevan perusteella on selvää, että esimerkiksi korvauksen maksaminen kaupunginjohtajalle siitä, että tämä irtisanoutuu vapaaehtoisesti virastaan, on periaatteessa kaupungin harkintavallan piiriin kuuluva asia. Harkintavaltaa rajoittavat luonnollisesti hallinnossa yleisesti noudatettavat periaatteet kuten esimerkiksi yhdenvertaisuusperiaate ja harkintavallan väärinkäytön kielto.

Riidatonta on lisäksi se, ettei A ollut ennen kaupunginjohtajan viran vastaanottamista tehnyt kaupungin kanssa sopimusta siitä, millä ehdoilla hän tarvittaessa irtisanoutuu virastaan.

Kun A 7.12.2003 ilmoitti kaupunginhallituksen puheenjohtajalle halustaan irtisanoutua virastaan ja ehdotti asiaa koskevan sopimuksen tekemistä, hän ei ainakaan esitettyjen asiakirjojen mukaan kertonut syytä menettelylleen. Syy ei ilmene A:n ja kaupungin välillä 8.12.2003 tehdystä sopimuksesta, jonka kaupunginhallitus samana päivänä päätöksellään hyväksyi, eikä kaupunginhallituksen päätöksessäkään ole esitetty perusteluja sopimuksessa tarkoitetun korvauksen maksamiselle.

Kaupunginhallituksen oikaisuvaatimusten johdosta 19.1.2004 tekemän päätöksen perusteluissa on sen sijaan todettu muun ohella, että kaupungin kehityksen jatkon kannalta oli perusteltua saada siinä vaiheessa uusia näkemyksiä kaupungin johtoon. Sopimuksen osapuolet olivat tämän yhdessä todenneet ja se oli sopimuksen peruslähtökohta.

A on valitusten johdosta antamassaan selityksessä todennut, että aloite hänen irtisanoutumisestaan tuli kaupunginvaltuuston varapuheenjohtajalta, joka oli esittänyt irtisanoutumista yksityisellä sektorilla tehtyjen johtajasopimusten mallin mukaisesti. Varapuheenjohtaja oli myös näyttänyt hänelle tulleen puhelinviestin, jossa Kokoomuksen valtuustoryhmän puheenjohtaja oli esittänyt tilapäisen valiokunnan perustamista. Lisäksi A on selvittänyt niitä perusteita, joilla kunnanjohtaja voidaan laillisesti irtisanoa ja sitä sopimuskäytäntöä, jolla kunnat ovat pyrkineet välttämään kunnanjohtajan irtisanomisen. Edelleen A on esittänyt arvioita niistä kustannuksista, jotka olisivat aiheutuneet, mikäli hänet olisi irtisanottu ja asiassa olisi ajauduttu valitusprosessiin.

Muuta selvitystä ei ole esitetty niistä syistä, miksi A irtisanoutui ja miksi hänelle päätettiin maksaa siitä korvaus.

Kun A on valittu J:n kaupunginjohtajan virkaan, hänen palkkauksensa on vahvistettu tehtävien edellyttämälle tasolle. Palkkausta on myös ollut mahdollista tarkistaa saavutettujen tulosten perusteella. Kaupunginhallituksen päätöksellä A:lle on kuitenkin päätetty maksaa normaalin palkkauksen päälle ylimääräinen, ainakin noin 1½ vuoden palkkaa vastaava 200 000 euron korvaus siitä, että hän jättää kaupunginjohtajan tehtävät. Asiassa ei ole esitetty mitään tarkempaa selvitystä siitä, että kaupungin kehitys olisi kaupunginjohtajasta riippuvista syistä sillä tavalla pysähtynyt, että kaupunginjohtajan vaihtaminen oli tullut ajankohtaiseksi. Selvitystä ei ole myöskään esitetty siitä, että kaupungin hallinnon toimivuus olisi edellyttänyt kaupunginjohtajan vaihtamista. Kaupunginhallituksen 19.1.2004 tekemän päätöksen perusteluista sen paremmin kuin A:n selityksestäkään ei ilmene luotettavaa selvitystä siitä, että kaupunginjohtaja olisi ollut menettämässä valtuuston luottamuksen ja että valtuustossa olisi ryhdytty panemaan tästä syystä vireille kuntalain 22 §:ssä tarkoitetun tilapäisen valiokunnan asettamista valmistelemaan A:n irtisanomista.

Edellä esitetyn perusteella hallinto-oikeus on katsonut, ettei A:n erokorvauksesta sovittaessa ja päätettäessä ole selvitetty olleen käsillä tilanne, jossa A:sta eroon pääsemiseksi on ollut kaupungin hallinnon ja kehityksen kannalta perusteltua maksaa hänelle 200 000 euron korvaus vapaaehtoisesta irtisanoutumisesta, eikä tilanne, jossa korvauksen maksamisella on pyritty välttämään aikaa ja kustannuksia vaativa irtisanomisprosessi. A on omista lähtökohdistaan halunnut irtisanoutua kaupunginjohtajan virasta ja hänelle on päätetty maksaa siitä korvaus. Kun tällaisesta korvauksesta ei ole sovittu A:n ottaessa kaupunginjohtajan viran vastaan, hallinto-oikeus katsoo, että korvaus on vailla perustetta. Kaupunginhallitus on siten korvauksesta päättäessään käyttänyt sille kuuluvaa harkintavaltaa muuhun tarkoitukseen kuin mihin se on ollut käytettävissä ja ylittänyt siinä suhteessa toimivaltansa.

Hallinto-oikeus on sovellettuina oikeusohjeina siltä osin kuin nyt on kysymys maininnut lisäksi kuntalain 90 §:n sekä hallintolainkäyttölain 74 §.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. D on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on jättänyt tutkimatta D:n pyynnön sen seikan selvittämiseksi, kuuluuko A vapaamuurarijärjestöön.

2. J:n kaupunginhallitus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Kaupunginhallituksen päätöksen 19.1.2004 perustelut ovat tarkoituksellisesti niukat ja viittaavat kaupunkikehityksen linjanvetoihin. Hallinto-oikeuden esittelijä on aivan oikein todennut, että kaupunginhallitus on arvioinut kaupungin strategisia linjauksia ja voinut tällä perusteella päätyä sopimuksen tekemiseen, mikä on mahdollistanut kaupunginjohtajan vaihtamisen. Talouden tervehdyttäminen olisi vaatinut voimakkaita toimenpiteitä, joiden keskeisenä valmistelijana, toimeenpanijana ja vastuuhenkilönä on kaupungin kaupunginjohtaja. Kaupunginhallitus ei vuodenvaihteen 2003-2004 tilanteessa enää luottanut kaupunginjohtajan taitoon johtaa talouden muutosta. Kaupunginjohtajan intressit ja tarmo olivat suuntautuneet muuhun kuin kaupungin talouden kuntoon saattamiseen.

Valituksen kohteena olleeseen kaupunginhallituksen päätökseen ei ole kirjoitettu näkyviin perusteluita, jotka olisivat osoittaneet, että kaupunginjohtaja oli menettänyt luottamuksen, jota viran menestyksellinen hoitaminen edellyttää. Näin haluttiin välttää normaalin työmarkkinakäytännön mukaisesti henkilöön kohdistuva julkinen arviointi ja sen myötä palvelussuhteen molemmille osapuolille koituva kielteinen julkisuus sekä viranhaltijan osalta julkisuuden haitalliset vaikutukset tuleviin työnsaantimahdollisuuksiin.

Tosiasia on, että kaupunginjohtaja oli menettämässä valtuuston merkittävän enemmistön luottamuksen. Kaupunginjohtajan johtamistapa oli myös tulehduttanut henkilösuhteita kaupunginhallituksessa.

Kaupunginhallitus joutui päätöstä tehdessään harkitsemaan, hoidetaanko asia neuvottelutuloksen mukaisesti vai lähdetäänkö ratkaisua hakemaan luottamuksen menettämistä koskevien säännösten mukaisesti. Ratkaisu tehtiin yksimielisesti ensimmäisen vaihtoehdon pohjalta. Irtisanomisvaihtoehdossa kaupungin johto olisi pahimmassa tapauksessa ollut tilapäisjärjestelyjen varassa useita vuosia, minä aikana mahdollisuudet vakaaseen ja pitkäjänteiseen politiikkaan sekä kaupungin kehittämiseen olisivat huomattavasti vaikeutuneet.

3. A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. B, C ja D tulee velvoittaa korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Vakiintunut käytäntö Suomessa on, että mikäli kunta ja kunnanjohtaja pääsevät sopimukseen siitä, että kuntajohtaja irtisanoutuu erorahakorvausta vastaan, kumpikin osapuoli sitoutuu nimenomaisesti siihen, ettei toisesta osapuolesta lausuta mitään kielteistä julkisuudessa. Tämä on välttämätöntä, jotta kunta ja kuntajohtaja säästyisivät kielteiseltä julkisuudelta, joka olisi molemmille osapuolille varsin haitallista. Tosiasia oli, että mikäli A ei olisi irtisanoutunut, olisi tilapäinen valiokunta perustettu. Olisi kohtuutonta, että nyt tehty sopimus katsottaisiin lainvastaiseksi vain sen vuoksi, ettei sopimusta ole edeltänyt johtajasopimuksen tekeminen. Olosuhteiden pakottamana A on halunnut todeta, että hän ajoi isompia säästötavoitteita, joita päättäjät eivät halunneet toteuttaa. Taloudellisten linjausten vuoksi myös henkilösuhteet kärsivät. Selvää on, että epäluottamusta oli ja se oli koko ajan kasvamassa.

J:n kaupunginhallituksella täytyy olla mahdollisuus päättää siitä, mikä on kaupungin etu irtisanoutumisen ehdoista. Missään muussa tapauksessa A ei olisi suostunut irtisanoutumaan virastaan.

Hämeenlinnan hallinto-oikeus ei ole sisäistänyt sitä, kuinka kielteistä tilapäisen valiokunnan nimittäminen kunnan ja kuntajohtajan kannalta on. On kohtuutonta viitata siihen, ettei asiassa ole perustettu tilapäistä valiokuntaa, koska tällainen menettely olisi perusteetonta siinä tilanteessa, jossa A on ollut valmis vapaaehtoisesti irtisanoutumaan erorahakorvausta vastaan.

C on antanut selityksen Jyväskylän kaupunginhallituksen valituksen johdosta.

B:lle on varattu tilaisuus antaa selitys J:n kaupunginhallituksen valituksen johdosta.

J:n kaupunginhallitus on antanut selityksen D:n ja A:n valitusten johdosta.

D on antanut selityksen kaupunginhallituksen valitukseen ja vastaselityksen kaupunginhallituksen D:n valituksesta antaman selityksen johdosta.

A:lle on varattu tilaisuus selityksen ja vastaselityksen antamiseen muiden valitusten ja kaupunginhallituksen selityksen johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut D:n valituksen. Valitus hylätään. Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta siltä osin kuin hallinto-oikeus on jättänyt D:n valituksen osaksi tutkimatta.

2. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian J:n kaupunginhallituksen ja A:n valituksista. Valitukset hylätään. Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. Korkein hallinto-oikeus hylkää A:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Perustelut

1. D:n valitus

Kun otetaan huomioon hallinto-oikeuden päätöksen perustelut sekä hallinto-oikeuslain 3 § ja hallintolainkäyttölain 51 §:n 2 momentti, hallinto-oikeuden on tullut jättää D:n valitus osaksi tutkimatta. Hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen tältä osin ei ole perusteita.

2. Kaupunginhallituksen ja A:n valitukset

Muutoksenhakua koskevat säännökset

Kuntalain 89 §:n 1 momentin mukaan kunnanhallituksen päätökseen tyytymätön voi tehdä kirjallisen oikaisuvaatimuksen.

Kuntalain 90 §:n 1 momentin mukaan kunnanhallituksen oikaisuvaatimuksen johdosta antamaan päätökseen haetaan muutosta kunnallisvalituksella hallinto-oikeudelta. Pykälän 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että:
1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä;
2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai
3) päätös on muuten lainvastainen.

Kunnanhallituksen asemaa sekä kunnanjohtajan asemaa ja palkkausta koskeva sääntely

Kuntalain 23 §:n 1 momentin mukaan kunnanhallitus vastaa kunnan hallinnosta ja taloudenhoidosta sekä valtuuston päätösten valmistelusta, täytäntöönpanosta ja laillisuuden valvonnasta. Kunnanhallitus valvoo kunnan etua ja, jollei johtosäännössä toisin mainita, edustaa kuntaa ja käyttää sen puhevaltaa.

Kuntalain 24 §:n 1 momentin mukaan kunnassa on kunnanjohtaja, joka johtaa kunnanhallituksen alaisena kunnan hallintoa, taloudenhoitoa sekä muuta toimintaa. Valtuusto valitsee kunnanjohtajan toistaiseksi tai määräajaksi.

Kuntalain 25 §:n 1 momentin mukaan valtuusto voi irtisanoa kunnanjohtajan tai siirtää hänet muihin tehtäviin, jos hän on menettänyt valtuuston luottamuksen. Pykälän 2 momentin mukaan asia tulee vireille kunnanhallituksen esityksestä tai jos vähintään neljäsosa valtuutetuista on tehnyt sitä koskevan aloitteen. Asiaa valmisteltaessa kunnanjohtajalle on ilmoitettava, mihin luottamuksen menetys perustuu, ja varattava hänelle tilaisuus tulla kuulluksi. Pykälän 3 momentin mukaan 1 momentissa tarkoitetun päätöksen tekemiseen vaaditaan, että sitä kannattaa kaksi kolmasosaa kaikista valtuutetuista. Päätös voidaan panna heti täytäntöön. Samalla kunnanjohtaja voidaan vapauttaa tehtäviensä hoidosta.

Kuntalain 22 §:n mukaan valtuuston on asetettava keskuudestaan tilapäinen valiokunta valmistelemaan muun muassa 25 §:ssä tarkoitettua kunnanjohtajan irtisanomista tai muihin tehtäviin siirtämistä koskevaa asiaa.

Kunnallisen virkaehtosopimuslain 2 §:n 1 momentin mukaan viranhaltijan palvelussuhteen ehdoista on sen estämättä, mitä laissa on säädetty, voimassa mitä niistä virkaehtosopimuksilla määrätään.

Kuntalaissa ei ole säännöksiä kunnanjohtajan palkasta tai muusta virkasuhteeseen liittyvistä eduista.

Kunnallisissa yleisissä virkaehtosopimuksissa kunnanjohtajan palkan määrä on jätetty kunnan asianomaisen viranomaisen harkintaan. Vuosina 2003-2004 voimassa olleen kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen palkkausta koskevan II luvun 5 §:n muun muassa kunnanjohtajan palkkaa koskevan määräyksen soveltamisohjeesta ilmenee, että kunta voi vapaasti päättää siinä mainittujen viranhaltijoiden palkoista ja niiden tarkistamisesta sekä tarkistusten voimaantuloajankohdasta. Tarvittaessa voidaan määrätä esimerkiksi kunnanjohtajan palkka kiinteänä kuukausipalkkana ilman kokemus- ynnä muita lisiä.

Saatu selvitys

A on syksyllä 1994 ottanut vastaan J:n kaupunginjohtajan viran. Hänen palkkauksensa on tuolloin vahvistettu tehtävien edellyttämälle tasolle. Palkkausta on ollut mahdollista tarkistaa saavutettujen tulosten perusteella.

A:n ryhtyessä hoitamaan kaupunginjohtajan virkaa hänen ja kaupungin välillä ei ole tehty niin sanottua johtajasopimusta eikä sovittu menettelystä virkasuhteen päättymisen varalta. Tällaista sopimusta ei ole tehty myöhemminkään.

A on sähköpostiviestissä 7.12.2003 ilmoittanut J:n kaupunginhallituksen puheenjohtajalle halustaan irtisanoutua virastaan ja ehdottanut asiaa koskevan sopimuksen tekemistä. A ei viestissään perustellut menettelyään.

A ja J:n kaupunginhallituksen edustajat allekirjoittivat 8.12.2003 sopimuksen, jossa sovittiin muun muassa, että A irtisanoutuu kaupunginjohtajan virasta 31.3.2004 alkaen ja että kaupunki maksaa hänelle 260 000 euron suuruisen korvauksen. Kaupunginhallitus on hyväksynyt sopimuksen samana päivänä 8.12.2003. Kaupunginhallituksen päätöksessä ei esitetty perusteluja mainitun korvauksen hyväksymiselle. Sopimuksen mukaan sopimus sitoi molempia osapuolia sen jälkeen, kun sopimuksen hyväksymistä koskeva kaupunginhallituksen päätös on saanut lainvoiman. Mikäli päätös ei ole lainvoimainen viimeistään 15.3.2004, sopimus raukeaa ja sen perusteella suoritetut toimenpiteet peruuntuvat. Sopimuksen rauetessa osapuolilla ei ole vaatimuksia toisiaan kohtaan.

Muiden ohella A teki kaupunginhallituksen päätöksestä oikaisuvaatimuksen. Hän vaati päätöksen muuttamista siten, että sopimus sitoo molempia osapuolia sen jälkeen, kun sopimuksen hyväksymistä koskeva päätös on saanut lainvoiman.

A on ilmoittanut 19.1.2004 päivätyllä kirjeellään irtisanoutuvansa kaupunginjohtajan virasta 30.4.2004 lukien.

Kaupunginhallitus on 19.1.2004 tekemillään päätöksillä oikaisuvaatimusten johdosta tarkistanut 8.12.2003 tekemäänsä päätöstä muun muassa siten, että A:lle irtisanoutumisesta maksettava korvaus alennettiin 200 000 euroon. Samalla kaupunginhallitus on A:n irtisanoutumisilmoituksen johdosta todennut kaupunginjohtajan virkasuhteen päättyvän 30.4.2004.

Oikaisuvaatimuksiin 19.1.2004 antamassaan päätöksessä kaupunginhallitus on todennut, että se vastaa kuntalain mukaan kaupungin hallinnosta ja taloudenhoidosta. Vastuu sisältää velvollisuuden huolehtia siitä, että kaupungin hallinto toimii ja että käytettävissä ovat tarvittavat henkilöresurssit. Velvollisuus korostuu ylimmässä johdossa, jonka osalta kaupunginhallitus on ainoa toimija. J on noussut valtakunnan viiden kasvukeskuksen joukkoon ja se tunnetaan dynaamisena ja innovatiivisena kaupunkina. Sopimuksen osapuolet ovat yhdessä todenneet, että kaupungin kehityksen jatkon kannalta on perusteltua saada tässä vaiheessa uusia näkemyksiä kaupungin johtoon. Tämä on solmitun sopimuksen peruslähtökohta. Kaupunginhallituksen päätöksen mukaan kunnanjohtajien toiminnalle asetetut vaatimukset ja palvelussuhteen pysyvyyttä koskevat säädökset ovat johtaneet palvelussuhteen päättymiseen liittyen sopimuksen tekoon ja niihin liittyviin korvauksiin. Päätöksen mukaan tavanomaiseksi on muodostunut käytäntö, jonka mukaan korvauksena maksetaan irtisanoutuvan johtajan tietyn ajan palkka.

Kaupunginhallituksen päätöksestä tehtyihin valituksiin antamassaan selityksessä A on todennut, että aloite siitä, että hän irtisanoutuisi, oli tullut kaupunginvaltuuston varapuheenjohtajalta, joka oli esittänyt irtisanoutumista yksityisellä sektorilla tehtyjen johtajasopimusten mallin mukaisesti. Varapuheenjohtaja oli myös näyttänyt hänelle tulleen puhelinviestin, jossa Kokoomuksen valtuustoryhmän puheenjohtaja oli esittänyt tilapäisen valiokunnan perustamista. Lisäksi A on selvittänyt niitä perusteita, joilla kunnanjohtaja voidaan laillisesti irtisanoa ja sitä sopimuskäytäntöä, jolla kunnat ovat pyrkineet välttämään kunnanjohtajan irtisanomisen. Edelleen A on esittänyt arvioita niistä kustannuksista, jotka olisivat aiheutuneet, mikäli hänet olisi irtisanottu tai jouduttu irtisanomaan ja asiassa olisi ajauduttu valitusprosessiin.

Kaupunginhallitus ja A ovat valituksissaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa yhtäpitävästi ilmoittaneet, että A:lle vapaaehtoisesta irtisanoutumisesta suoritettavan ylimääräisen rahallisen korvauksen tarkoituksena on ollut estää irtisanomisprosessiin liittyvä molemminpuolinen negatiivinen julkisuus ja asian pitkittyminen. Osapuolet ovat sen sijaan kertoneet täällä ristiriitaisesti A:n halusta vuodenvaihteessa 2003-2004 toteuttaa voimakkaita toimenpiteitä J:n talouden tervehdyttämiseksi ja tähän liittyvästä epäluottamuksesta. Kaupunginhallitus on myös lausunut, että kaupunginjohtaja K:n intressit ja tarmo olivat tuolloin suuntautuneet muuhun kuin kaupungin talouden kuntoon saattamiseen.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Kunnanjohtaja voidaan irtisanoa kuntalain 25 §:n mukaisesti, jos hän on menettänyt valtuuston luottamuksen. Irtisanomispäätöksen tekeminen edellyttää valtuuston määräenemmistöä. Luottamuksen menettämiseen johtaneiden syiden tulee olla asiallisia.

Vaikka kunnanjohtajan irtisanomisperusteet ovat laajemmat kuin muilla viranhaltijoilla, hänen irtisanomiseensa tai oma-aloitteeseen irtisanoutumiseensa liittyvät taloudelliset edut ja oikeudet määräytyvät niitä koskevien yleisten säännösten ja määräysten mukaisesti. Kunnallisissa yleisissä virka- ja työehtosopimuksissa kunnanjohtajan palkan määrä on jätetty kunnan asianomaisen viranomaisen harkintaan. Virkasuhteen päättymisen yhteydessä mahdollisesti suoritettavista erityisistä korvauksista ei ollut valituksen kohteena olevaa päätöstä tehtäessä säädetty laissa tai määrätty muutoin. Tällaisia säännöksiä tai määräyksiä ei ole annettu myöhemminkään.

Kaupunginhallituksella on kuntalain 25 §:n mukaan toimivalta tehdä kaupunginvaltuustolle esitys kaupunginjohtajan irtisanomiseksi tai siirtämiseksi muihin tehtäviin. Vaikka kaupunginjohtajan irtisanomiseen oikeuttava luottamuksen menetys voidaan todentaa vasta valtuustokäsittelyssä asianmukaisesti suoritetun valmistelun pohjalta, ei voida sulkea pois sitä, että kaupunginhallitus kaupungin edustajana ja kaupunginjohtaja toteavat yhteisymmärryksessä, ettei toiminnan jatkamiseen aikaisemmalta pohjalta ole enää edellytyksiä. Tilanteen ratkaisemiseksi voidaan etsiä erityyppisiä ratkaisuja. Kaupunginhallituksen toimivaltaan on sinänsä kuulunut sopia kaupunginjohtajan virkasuhteen päättämiseen liittyvistä järjestelyistä. Kaupunginhallituksen toimivaltaa rajoittavat kuitenkin hallinnossa yleisesti noudatettavat harkintavallan käyttöä rajoittavat periaatteet, kuten yhdenvertaisuusperiaate ja tarkoitussidonnaisuuden periaate.

Sopimusjärjestelyjen keskeiseksi perusteeksi on esitetty pyrkimys välttää negatiivista julkisuutta. Sopimuksen hyväksyvän päätöksen lainmukaisuudelta on silti voitava edellyttää, että päätöksen valmisteluvaiheiden ja perustelujen nojalla voidaan arvioida harkintavallan käyttöä rajoittavien periaatteiden noudattamista. Tällaista selvitystä ei ole saatavissa kaupunginhallituksen päätöksen perusteluista. Kaupunginhallitus oli omasta puolestaan valmis 8.12.2003 hyväksymään sen, että sopimus raukeaa ja sen perusteella suoritetut toimenpiteet peruuntuvat, mikäli sopimus ei lyhyessä määräajassa tule lainvoimaiseksi. Asiassa ei ole myöskään käynyt ilmi, että A olisi menettänyt tai olisi ollut menettämässä kaupunginvaltuuston luottamuksen ja että kaupungin etu olisi vaatinut rahallisen korvauksen maksamista A:lle. Kun vielä otetaan huomioon A:n irtisanoutumiseen liittyviä järjestelyjä koskevan päätöksentekoprosessin nopeus ja vaihtoehdottomuus kaupunginhallituksessa, asiassa ei sitä kokonaisuutena arvioiden ole osoitettu olleen sellaisia kaupungin hallinnon järjestämiseen liittyviä seikkoja, joiden perusteella kaupunginhallitus olisi voinut päättää maksaa A:lle rahallisen korvauksen irtisanoutumisesta.

Edellä lausutuilla perusteilla A:lle irtisanoutumisesta maksettavaksi päätetty 200 000 euron korvaus on ollut vailla laillista perustetta. Kaupunginhallitus on siten korvauksen päättäessään käyttänyt sille kuuluvaa harkintavaltaa muuhun tarkoitukseen kuin mihin se on ollut käytettävissä ja on siten ylittänyt toimivaltansa. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei tältä osin ole perustetta.

Asian näin päättyessä hallinto-oikeuden on hallintolainkäyttölain 74 § huomioon ottaen tullut hylätä A:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei tältä osin ole perusteita.

3. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Lauri Tarasti, Kari Kuusiniemi, Ilkka Pere, Anne E. Niemi ja Tuula Pynnä. Asian esittelijä Anneli Tulikallio.

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Tuula Pynnän äänestyslausunto, johon hallintoneuvos Lauri Tarasti yhtyi:

"D:n valitus

Korkeimman hallinto-oikeuden enemmistön tavoin tutkin valituksen ja hylkään sen.

J:n kaupunginhallituksen ja A:n valitukset

Saatu selvitys

J:n kaupunginjohtajana toiminut A on J:n kaupunginhallituksen puheenjohtajalle lähettämällään sähköpostiviestillä pyytänyt 7.12.2003 eroa J:n kaupunginjohtajan virasta 1.4.2004 alkaen sillä ehdolla, että hänelle maksetaan korvauksena kahden vuoden kokonaispalkka. Asiakirjoista saadusta selvityksestä on pääteltävissä, että A:n mahdollisesta irtisanoutumisesta ja sen varalta maksettavasta korvauksesta oli keskusteltu osapuolten välillä tätä ennen. Tarkempaa selvitystä keskustelujen sisällöstä ei ole esitetty.

A ja J:n kaupunki ovat 8.12.2003 allekirjoittaneet sopimuksen, jossa on sovittu muun muassa siitä, että A irtisanoutuu kaupunginjohtajan virasta 31.3.2004 alkaen ja hänelle maksetaan kaupungin toimesta 260 000 euron suuruinen korvaus. Sopimuksessa oli sovittu myös muista viranhoidon päättymiseen liittyvistä järjestelyistä. J:n kaupungin puolesta sopimuksen ovat allekirjoittaneet kaupunginhallituksen puheenjohtaja ja kaupunginlakimies. Kaupunginhallitus on samana päivänä päättänyt hyväksyä sopimuksen.

Asiassa tehtyjen oikaisuvaatimusten jälkeen kaupunginhallitus on 19.1.2004 tarkistanut päätöstä muun muassa siten, että korvaus alennettiin 200 000 euroon. Myös sopimuksessa ollut raukeamisehto poistettiin.

Kaupunginhallitus on viimeksi mainitun päätöksen perusteluissa painottanut muun ohella sitä, että se vastaa kaupungin hallinnosta ja taloudenhoidosta. Kaupunginhallituksella on velvollisuus huolehtia siitä, että kaupungin hallinto toimii ja että käytettävissä on tarvittavat henkilöstöresurssit. A:n kanssa tehdyn sopimuksen lähtökohtana on kaupunginhallituksen päätöksen mukaan ollut tarve saada uusia näkemyksiä kaupungin johtoon. Korvauksen määrän osalta kaupunginhallitus on viitannut siihen käytäntöön, joka on syntynyt kunnanjohtajien palvelussuhteen päättymiseen liittyvien sopimuksien osalta.

A on samana päivänä 19.1.2004 toimittanut J:n kaupungin hallitukselle kirjelmän, jossa hän toteaa irtisanovansa virkasuhteensa päättymään 30.4.2004 kaupunginhallituksen päätettyä hänelle maksetusta korvauksesta. Samassa kirjelmässä A on sitoutunut perehdyttämään seuraajansa kaupungin keskeisiin hankkeisiin.

Kaupunginhallitus on korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimittamassaan selvityksessä perustellut A:n ja kaupunginhallituksen välille syntynyttä luottamuspulaa erityisesti kaupungin huonontuneella taloudellisella tilalla 1990-luvun lopulta alkaen. Kaupunginhallituksen ilmoitusta kaupungin heikentyneestä taloudellisesta tilanteesta tukee myös J:n kaupungin vuoden 2004 talousarviosta saatava selvitys lainamäärän kasvusta.

A:n tullessa kaupungin palvelukseen ja ryhtyessä hoitamaan kaupunginjohtajan virkaa vuonna 1994 hänen ja kaupungin välillä ei ollut solmittu niin sanottua johtajasopimusta eikä sovittu menettelystä virkasuhteen päättymisen varalta.

Kaupunginhallituksen toimivalta päättää erorahasta

Kaupunginhallituksen päätös hyväksyä A:n irtisanoutumisesta maksettava korvaus ei ole pohjautunut ennalta irtisanoutumistilanteen varalta laadittuun sitoumukseen. Saadun selvityksen perusteella kyseisen kaltaisten sopimusten teko hallinnon avoimuuden ja ennakoitavuuden lisäämiseksi on yleistynyt vasta myöhemmin. Tällaisen sopimuksen puuttuminen ei kuitenkaan osoita, että kaupunginhallitus olisi toiminut vastoin sille kuuluvaa harkintavaltaa päättäessään hyväksyä sopimuksen A:n irtisanoutumiseen liittyvästä korvauksesta ja muista järjestelyistä.

Kaupunginhallituksen ja A:n antamista selvityksistä ilmenee, että sopimuksen tarkoituksena on ollut neuvotteluteitse sopia A:n virkasuhteen päättämisestä ilman, että käynnistetään muodolliseen irtisanomiseen johtava kuntalain 25 §:n mukainen irtisanomismenettely. Tarkoituksena on ollut välttää irtisanomisprosessiin liittyvä molemminpuolinen negatiivinen julkisuus. Samalla mahdollistetaan se, että kaupungin hallitus voi välittömästi käynnistää uuden johtajan hakuprosessin ja täten turvata kaupungin hallinnon vakautta. A:lle sopimus antaa korvauksen virkasuhteen ennenaikaisesta päättymisestä.

Kunnanhallinnosta vastaavana viranomaisena kaupunginhallituksen toimivallassa on ollut arvioida sitä, milloin kaupungin edun mukaista on sopia edellä mainitussa tarkoituksessa maksettavasta korvauksesta. Kaupunginhallituksen on tullut arvioida kaupungin johtamisen linjauksia suhteessa edellä ilmenevään kaupungin taloudelliseen tilanteeseen.

Näillä perusteilla katson, että kaupunginhallituksen päätös maksaa A:lle korvausta siitä, että hän irtisanoutuu kunnanjohtajan tehtävästä, ei sinänsä ole lainvastainen.

Korvauksen määrä

Sopimusta tehdessään ja maksettavan korvauksen suuruutta määrätessään kaupunginhallituksen on käytettävä harkintavaltaansa kaupungin edun mukaisesti. Kaupunginhallituksen toimivaltaa rajoittavat hallinnossa yleisesti noudatettavat harkintavallan käyttöä rajoittavat periaatteet, kuten yhdenvertaisuusperiaate ja tarkoitussidonnaisuuden periaate.

Kuntalain 25 §:stä ilmenee, että kunnanjohtajan virassa pysymisoikeus on heikommin suojattu kuin muiden kunnan viranhaltijoiden. Tilanteessa, jossa J:n kaupunki olisi tilapäisen valiokunnan perustettuaan kaupungin valtuuston ilmaiseman epäluottamuksen perusteella irtisanonut A:n, olisi kaupungin tullut maksaa hänelle irtisanomisajan palkkaa. Vaikka irtisanomisen varalta sovitussa korvauksessa ei ole kysymys irtisanomisajan palkasta ja tilanteet eroavat toisistaan, voidaan irtisanomisajan palkan määrää pitää eräänä lähtökohtana määriteltäessä kohtuullisen korvauksen suuruutta.

Kun otetaan huomioon esillä olevassa asiassa esitetty selvitys kokonaisuudessaan ja kun esille ei ole tullut sellaisia seikkoja, joiden johdosta kaupunginhallituksella olisi ollut perusteita maksaa A:n irtisanoutumisesta edellä tai muulla perustellulla tavalla määriteltävää summaa oleellisesti suurempi korvaus, katson, että kaupunginhallitus on päättäessään hyväksyä sopimuksen, jonka oleellinen osa oli A:n irtisanoutumisesta maksettavan 200 000 euron suuruisen korvauksen maksaminen, käyttänyt harkintavaltaansa muuhun tarkoitukseen kuin mihin se ollut käytettävissä. Näillä perusteilla hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita. Hylkään valituksen.

Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevien vaatimusten osalta olen samalla kannalla kuin enemmistö."