4.7.2002

1. YRITYSKAUPPA

Sonera Oyj:n hallitus teki 23.11.2000 päätöksen siitä, että Sonera Oyj ostaa 16,67 prosenttia Loimaan Seudun Puhelin Oy:n osakekannasta edellyttäen, että Loimaan Seudun Puhelin Oy on ennen osakkeiden merkitsemistä ostanut Turun kaupungilta 33 prosenttia Turun Puhelin Oy:n osakekannasta. Turun kaupunginvaltuusto päätti 18.12.2000 hyväksyä Loimaan Seudun Puhelin Oy:n tekemän ostotarjouksen ja myydä 33 prosenttia Turun Puhelin Oy:n osakekannasta Loimaan Seudun Puhelin Oy:lle, minkä johdosta Loimaan Seudun Puhelin Oy:n omistusosuus nousi 51,08 prosenttiin Turun Puhelin Oy:n osakekannasta. Loimaan Seudun Puhelin Oy osti osakkeet 21.12.2000.

Äänileikkuri poistettiin 8.1.2001 pidetyssä Loimaan Seudun Puhelin Oy:n ylimääräisessäyhtiökokouksessa. Sonera Oyj merkitsi 15.5.2001 Loimaan Seudun Puhelin Oy:n järjestämässä suunnatussa osakeannissa 2420 kappaletta Loimaan Seudun Puhelin Oy:n osakkeita. Loimaan Seudun Puhelin Oy:n hallitus päätti 30.1.2001 esittää yhtiökokoukselle hyväksyttäväksi toisen osakeannin suuntaamista Sonera Oyj:lle. Sonera Oyj on merkinnyt nämä osakkeet 26.2.2001, ja tämä nosti Sonera Oyj:n omistusosuuden 24,1 prosenttiin Loimaan Seudun Puhelin Oy:n osakekannasta.

Sonera Oyj on 16.2.2001 ilmoittanut kilpailuvirastolle kilpailunrajoituksista annetun lain (303/1998) 11 §:n mukaisen yrityskaupan, jossa se hankkii 16,67 prosenttia Loimaan Seudun Puhelin Oy:n osakekannasta.

2. KILPAILUVIRASTON PÄÄTÖS

Kilpailuvirasto on 3.8.2001 antamallaan päätöksellä ehdollisena hyväksynyt yrityskaupan, jossa Sonera Oyj hankkii tosiasiallisen määräysvallan Loimaan Seudun Puhelin Oy:ssä. Se on katsonut Sonera Oyj:n merkitsemän 16,67 prosentin omistusosuuden antavan tosiasiallisen määräysvallan Loimaan Seudun Puhelin Oy:ssä, koska tämän omistus on hyvin hajautunutta ja äänileikkuri on poistettu yhtiöjärjestyksestä. Kyseessä on kokonaisjärjestely, jossa Loimaan Seudun Puhelin Oy hankkii määräysvallan Turun Puhelin Oy:ssä ja Sonera Oyj Loimaan Seudun Puhelin Oy:ssä, ja järjestelyä on siten kilpailuvaikutusten arvioinnin näkökulmasta tarkasteltava kokonaisuutena.

Kilpailuvirasto on katsonut, että yrityskaupan seurauksena syntyy tai vahvistuu kilpailua merkittävästi estävä määräävä markkina-asema ainakin seuraavilla relevanteilla markkinoilla: 1) televerkon tilaajajohdon vuokrauksen markkinoilla Loimaan Seudun Puhelin Oy:n ja Turun Puhelin Oy:n perinteisillä toimialueilla, 2) runkoverkon vuokrauksen markkinoilla Loimaan Seudun Puhelin Oy:n ja Turun Puhelin Oy:n perinteisillä toimialueilla, 3) kaapelitelevisioverkon vuokrauksen markkinoilla Loimaan Seudun Puhelin Oy:n ja Turun Puhelin Oy:n perinteisillä toimialueilla, 4) matkaviestinverkkojen ylläpitämiseen tarvittavien fyysisten laitteiden markkinoilla Loimaan Seudun Puhelin Oy:n ja Turun Puhelin Oy:n perinteisillä toimialueilla ja 5) matkaviestinpalveluiden valtakunnallisilla markkinoilla. Lisäksi kilpailuviraston arvion mukaan yrityskaupalla on Sonera Oyj:n markkinavoimaa selvästi lisääviä kilpailuvaikutuksia ainakin seuraavilla markkinoilla: datasiirto- ja Internet-palvelujen sekä suuryrityksille suunnattujen telepalveluiden kuten myös kauko- ja kansainvälisten telepalveluiden markkinoilla Suomessa. Nämä vaikutukset heijastuvat telealalle ominaisten verkostovaikutusten takia takaisin edellä mainituille markkinoille vahvistaen niillä syntyvää markkinavoimaa edelleen.

Yrityskaupasta aiheutuvat kilpailuongelmat voidaan usein poistaa yrityskaupan toteuttamisenedellytykseksi asetettavilla ehdoilla. Sonera Oyj on ilmoittanut olevansa valmis antamaan kilpailuviraston määräämät sitoumukset. Tällä perusteella kilpailuvirasto on katsonut, että sille esitetty sitoumuskokonaisuus riittää poistamaan kilpailun merkittävän estymisen relevanteilla markkinoilla. Kilpailuvirasto on määrännyt päätöksessään selostetut sitoumukset noudatettaviksi ja hyväksynyt ehdollisena yrityskaupan.

3. KÄSITTELY KILPAILUNEUVOSTOSSA

3.1 Valitukset

Lännen Puhelin Oy ja Salon Seudun Puhelin Oy yhteisesti sekä Suomen 2G Oy ja DNA Finland Oy yhteisesti ovat kilpailuneuvostolle toimittamissaan valituksissa vaatineet, että kilpailuneuvosto kumoaa kilpailuviraston päätöksen ja kieltää kilpailuviraston hyväksymän yrityskaupan, koska kilpailuviraston asettamista ehdoista huolimatta määräävän markkina-aseman vahvistuminen aiheuttaa kilpailun merkittävää estymistä relevanteilla markkinoilla. Kilpailuvirasto on ylittänyt harkintavaltansa päätöstä tehdessään. Lisäksi valittajat ovat vaatineet, että kilpailuneuvosto velvoittaa kilpailuviraston korvaamaan valittajien oikeudenkäyntikulut.

Valittajat ovat katsoneet, että kilpailuviraston yrityskaupalle asettamat ehdot eivät riitä poistamaan yrityskaupasta aiheutuvia kielteisiä kilpailuvaikutuksia. Yrityskaupassa, jossa Sonera Oyj hankkii tosiasiallisen määräysvallan Turun Puhelin Oy:ssä ja Loimaan Seudun Puhelin Oy:ssä, yhdistyvät Suomen suurin ja kolmanneksi suurin operaattori. Yrityskaupalla on kielteisiä kilpailuvaikutuksia alueellisten markkinoiden lisäksi myös valtakunnallisilla televerkko- ja telepalvelumarkkinoilla.

Valittajat ovat katsoneet, että niillä on asiassa asianosaisasema ja siten valitusoikeus päätöksestä. Kilpailuviraston päätösten muutoksenhaun osalta noudatetaan hallintolainkäyttölain säännöksiä. Kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:ssä ei ole poissuljettu vaihtoehtoa, että yrityskauppaa koskevasta kilpailuviraston päätöksestä voitaisiin valittaa kilpailuneuvostoon kolmannen osapuolen toimesta. Kolmannen osapuolen tekemän valituksen tutkiminen edellyttää kuitenkin, että valittajalla on hallintolainkäyttölaissa tarkoitettu suora ja välitön intressi. Valitusoikeuden alaa on viime vuosikymmeninä jatkuvasti laajennettu. Valitusoikeutta on usein perusteltu päätöksen välittömillä ja konkreettisilla vaikutuksilla valittajan asemaan. Samalla on kiinnitetty huomiota hallintopäätösten ja niiden vaikutusten erilaisuuteen. Tästä voidaan päätellä, että yrityskauppapäätöksistä valitusoikeus olisi ainakin sellaisella elinkeinonharjoittajalla, jonka kykyä kilpailla kilpailuviraston hyväksyvä päätös heikentäisi välittömästi ja konkreettisesti.

Suomessa ei ole oikeuskäytäntöä, jossa käsiteltäisiin asianosaisasemaa ja valitusoikeuttayrityskauppavalvonta-asioissa. Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on ratkaisukäytännössään hyväksynyt kilpailijan valitusoikeuden Euroopan komission yrityskeskittymiä koskeviin päätöksiin. Asianosaissuhde on yleensä olemassa vain silloin, kun yrityskeskittymä vahvistaa huomattavasti siihen osallistuvien yritysten asemaa markkinoilla sekä tämä vaikuttaa toiseen suuntaan valituksen tekijän asemaan markkinoilla.

Asianosaissuhteen olemassaoloa arvosteltaessa tulisi ottaa huomioon yrityskeskittymien valvonnan tarkoitus. Tämän tarkoituksena on yleensä nähty toimivan kilpailun ja olemassaolevien markkinarakenteiden säilyttäminen sekä kilpailun vääristymisen estäminen markkinoilla. Näin ollen kolmannen osapuolen olisi ainoastaan osoitettava, että yrityskeskittymällä on huomattava vaikutus sen asemaan.

Lännen Puhelin Oy ja Salon Seudun Puhelin Oy ovat tuoneet kilpailuviraston tietoon Sonera Oyj:n määräysvallan syntymisen Loimaan Seudun Puhelin Oy:ssä ja Turun Puhelin Oy:ssä sekä huolen järjestelyn vaikutuksista markkinoille. Kilpailuvirasto on kuullut Lännen Puhelin Oy:tä ja Salon Seudun Puhelin Oy:tä useaan otteeseen asian käsittelyn yhteydessä ja toistuvasti pyytänyt näitä kommentoimaan Sonera Oyj:n järjestelyn hyväksymiseksi esittämiä sitoumuksia. Turun Puhelin Oy:n siirtymisellä Sonera Oyj:n määräysvaltaan on ollut välitön ja suora vaikutus Lännen Puhelin Oy:n ja Salon Seudun Puhelin Oy:n kykyyn harjoittaa liiketoimintaansa, koska molemmat ovat liiketoiminnassaan riippuvaisia Turun Puhelin Oy:stä. Turun Puhelin Oy on ollut 02-telealueen teleoperaattoreiden yhteistyön keskus, jolle yhteistyökumppanit ovat keskittäneet useita 02-alueen teleoperaattoreiden liiketoiminnan harjoittamiselle välttämättömiä toimintoja ja infrastruktuuria. Lännen Puhelin Oy:n ja Salon Seudun Puhelin Oy:n kyky kilpailla asiakkaista, tavarantoimittajista ja muista yhteistyökumppaneista heikentyy myös siitä syystä, että Sonera Oyj:n, Turun Puhelin Oy:n ja Loimaan Seudun Puhelin Oy:n keskittymälle syntyy huomattavan ylivoimainen markkinavoima muihin 02-alueella toimiviin teleoperaattoreihin verrattuna. Se, ettäkilpailuviraston yrityskaupalle asettamat ehdot koskevat suoraan Turun Puhelin Oy:n entisiä 02-telealueen yhteistyökumppaneita kuten Lännen Puhelin Oy:tä ja Salon Seudun Puhelin Oy:tä, osoittaa, että valittajat ovat asianosaisia ja että yhtiöillä on valitusoikeus kilpailuviraston päätöksestä.

Päätöksellä on merkittäviä suoria ja välittömiä vaikutuksia myös Suomen 2G Oy:n ja DNA Finland Oy:n asemaan. Päätöksen seurauksena Suomen 2G Oy tulee usean vuoden ajan riippuvaiseksi Sonera Oyj:n hallinnoimasta verkkoinfrastruktuurista. Lisäksi Suomen 2G Oy:n tarvitsemat siirtoyhteydet tulevat Sonera Oyj:n määräysvaltaan Turun Puhelin Oy:n ja Loimaan Seudun Puhelin Oy:n alueella. Omien siirtoyhteyksien rakentaminen maksaisi useita kymmeniä miljoonia markkoja Suomen 2G Oy:lle. DNA Finland Oy:n liittymämyynti Turun talousalueella on ollut yrityskauppajärjestelyn seurauksena huomattavasti heikompaa kuin muualla maassa. Useat yrityskaupan ehdot koskevat nimenomaan valittajayhtiöiden toimintaa ja niiden käyttämän infrastruktuurin hallintaa ja käyttömahdollisuuksia. Pelkästään se, että ehtoja asetetaan koskemaan joitain kolmansia, erikseen nimettyjä yrityksiä, osoittaa päätöksen välittömät vaikutukset näihin yrityksiin.

3.2. Vastapuolten selitykset

Kilpailuvirasto on esittänyt valitusten johdosta muun ohessa, että ne tulisi jättää tutkimatta ja valittajien oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset tulisi hylätä perusteettomina. Kilpailuvirasto on katsonut ensinnäkin, ettei valittajilla ole asialegitimaatiota, koska yrityskaupan kieltäminen voi tulla kilpailuneuvostossa käsiteltäväksi vain kilpailuviraston esityksestä, ei siis yrityskaupan osapuolten kilpailijoiden aloitteesta eikä näiden kilpailuviraston päätöksestä tekemän valituksen perusteella. Toiseksi valittajilla ei ole valitusoikeutta, vaikka valittajilla katsottaisiin olevan asialegitimaatio.

Sonera Oyj on vaatinut muun ohessa, että valitukset jätettäisiin tutkimatta tai toissijaisesti hylättäisiin. Valittajilla ei ole asianosaisasemaa eikä valitusoikeutta kilpailuviraston yrityskauppapäätöksestä. Yrityskaupan kieltäminen on mahdollista vain kilpailuviraston esityksestä. Muilla tahoilla ei ole oikeutta vaatia yrityskaupan kieltämistä. Laissa ei ole säädetty määräaikaa kilpailuneuvoston käsittelylle siinä tapauksessa, että kolmas taho (esimerkiksi kilpailija) valittaisi kilpailuviraston yrityskaupan hyväksyvästä päätöksestä. Laissa ei ole myöskään säädetty mitään yrityskaupan täytäntöönpanosta tällaisessa tilanteessa. Tämäkin viittaa vahvasti siihen, että lainsäätäjä ei ole tarkoittanut kolmansilla olevan valitusoikeutta kilpailuviraston yrityskaupan hyväksyvästä päätöksestä. Sonera Oyj on vaatinut valittajien velvoittamista korvaamaan yhteisvastuullisesti yhtiön oikeudenkäyntikulut 621 646,88 markkaa viivästyskorkoineen.

Loimaan Seudun Puhelin Oy ja Turun Puhelin Oy ovat katsoneet muun ohessa, ettei valittajilla ole asianosaisasemaa, ja ovat pyytäneet, että asia jätetään tutkimatta. Toissijaisesti yhtiöt ovat vaatineet valitusten hylkäämistä. Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentti edellyttää päätöksen välitöntä vaikutusta kolmannen osapuolen asemaan, jotta asianosaisasema voitaisiin myöntää. Asianosaisasemaa harkittaessa tulisi ottaa huomioon koko yrityskauppavalvonnan luonne ja määritellä myös tämän perusteella asianosaisasema suppeasti. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että se seikka, että asianosaisasemaa hakeva on itse asianosaisen kilpailija, ei yksin tuo valitusoikeutta. Kilpailuviraston päätökseen liittyvä sitoumuspaketti on muiden markkinatoimijoiden näkemyksiä huomioon ottava ja takaa jo sinällään näille riittävän oikeussuojan. Yhtiöt ovat vaatineet, että valittajat velvoitettaisiin yhteisvastuullisesti korvaamaan yhtiöiden oikeudenkäyntikulut 398 030,43 markkaa korkoineen.

3.3. Kilpailuneuvoston päätös

Kilpailuneuvosto on 18.12.2001 antamassaan päätöksessä tutkinut Suomen 2G Oy:n ja DNA Finland Oy:n valituksen, mutta jättänyt Lännen Puhelin Oy:n ja Salon Seudun Puhelin Oy:n valituksen tutkimatta. Kilpailuneuvosto on kumonnut kilpailuviraston 3.8.2001 tekemän päätöksen ja kieltänyt kilpailunrajoituslain 11 d §:n nojalla yrityskaupan, jolla Sonera Oyj on hankkinut tosiasiallisen määräysvallan Loimaan Seudun Puhelin Oy:stä ja välillisesti myös Turun Puhelin Oy:stä. Siltä osin kuin yrityskauppa on toteutettu, kilpailuneuvosto on määrännyt sen purettavaksi. Kilpailuneuvosto on vielä lausunut päätöslauselmassaan, että kilpailuviraston tulee huolehtia kilpailuneuvoston päätöksen täytäntöönpanosta ja yrityskaupan osapuolia kuultuaan antaa sitä koskevat lähemmät määräykset. Muut vaatimukset kilpailuneuvosto on hylännyt.

Valitusoikeuden osalta kilpailuneuvosto on lausunut perusteluinaan muun ohessa seuraavaa.

Kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:ssä säädetään, että kilpailuviraston sanotun lain nojalla antamaan päätökseen saa hakea muutosta kilpailuneuvostolta siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Kilpailuviraston 11 e §:n 1 momentin ja 14 §:n 1 momentin nojalla antamaan päätökseen, kilpailuviraston 19 b §:n 2 momentin nojalla antamaan ilmoitukseen ja kilpailuviraston päätökseen toimittaa 20 §:ssä tarkoitettu tarkastus ei saa hakea muutosta valittamalla.

Hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentin mukaan päätöksellä, josta saa valittaa, tarkoitetaan toimenpidettä, jolla asia on ratkaistu tai jätetty tutkimatta. Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa.

Hallintolainkäyttölain esitöiden mukaan (HE 217/1995 vp s. 39) valitusoikeus olisi ensinnäkin sillä, johon päätös on kohdistettu. Valitusoikeus olisi siten sillä, jolle päätöksessä on nimenomaisesti asetettu jokin velvollisuus, rajoitus tai kielto tai jolta on evätty kokonaan tai osittain jokin oikeus tai etu. Toiseksi valitusoikeus olisi sillä, jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa, mutta johon päätöstä ei ole muodollisesti kohdistettu. Valitusoikeutta ei voitaisi johtaa yksinomaan päätöksen välillisistä vaikutuksista. Välittömyyskriteerin soveltuvuutta arvioitaessa olisi kiinnitettävä huomiota kunkin asian laatuun ja asiassa ilmenevään oikeusturvan tarpeeseen. Valitusoikeus määräytyisi ehdotetun säännöksen mukaisesti, jollei subjektiivisesta valitusoikeudesta ole tarkempia erityissäännöksiä. Säännös olisi väljän yleislausekkeen muodossa, jotta oikeuskäytännön kehittäminen olisi mahdollista.

Kilpailunrajoituksista annetun lain esitöissä (HE 243/1997 vp s. 35) todetaan, että hallintolainkäyttölain mukainen valitusoikeus katsotaan olevan ainakin sellaisella elinkeinonharjoittajalla, jota kilpailunrajoitus välittömästi koskee. Elinkeinonharjoittajan intressin välittömyyttä arvioidaan tapauskohtaisesti ottaen huomioon erityisesti voimassa olevan lain 13 §:n soveltamiskäytäntö, hallintolainkäyttölain 6 § ja yleiset hallinto-oikeudelliset periaatteet. Kilpailunrajoituksen kohteen muutoksenhakuoikeus edellyttää, että kilpailuviraston päätöksellä on suora ja välitön vaikutus kyseessä olevan elinkeinonharjoittajan oikeusasemaan. Sen sijaan kilpailunrajoituksen aikaansaaneen elinkeinonharjoittajien kilpailijoilla, joihin kilpailuviraston päätös välillisesti vaikuttaa, ei välittömän intressin puuttuessa voida katsoa olevan muutoksenhakuoikeutta.

Kilpailunrajoituksista annetun lain 13 §, joka koski niin sanottua toissijaista esityksenteko-oikeutta, kumottiin vuonna 1998 voimaan tulleella lailla (303/1998). Lain esitöiden (HE 243/1997 vp s. 31) mukaan toissijaisen esityksenteko-oikeuden korvaa sellaisen elinkeinonharjoittajan, jota kilpailunrajoitus koskee, oikeus tehdä tutkimuspyyntö kilpailuvirastolle sekä 21 §:n 1 momentin mukainen kilpailuviraston päätöksiä koskeva valitusoikeus. Elinkeinonharjoittajalla, jota kilpailunrajoitus välittömästi koskee, on kilpailuviraston käsitellessä asiaa asianosaisen asema ja hallintomenettelylain mukaiset oikeudet tulla kuulluksi. Lisäksi tällaisella elinkeinonharjoittajalla on myös oikeus hakea kilpailuviraston asiassa antamaan päätökseen muutosta kilpailuneuvostolta. Lainmuutoksen tarkoituksena oli laajentaa valitusoikeutta. Lain 21 §:ään lisättiin yleinen kilpailuviraston päätöksiä koskeva valitusoikeus, joka laista aikaisemmin puuttui.

Kumottua 13 §:ää koskevien lain esitöiden (1987 vp. - HE n:o 148 s. 26) mukaan kilpailunrajoitus voisi välittömästi koskea sekä kilpailunrajoituksen osapuolia että sen kohteeksi joutunutta elinkeinonharjoittajaa.

Yrityskauppavalvonta tarjoaa kilpailuviranomaisille mahdollisuuden vaikuttaa markkinoidenrakenteeseen estämällä sen, ettei yrityskauppojen tuloksena synny merkittävällä tavalla kilpailua rajoittavia määräävän markkina-aseman omaavia keskittymiä. Yrityskauppavalvonta täydentää kilpailunrajoituksista annetun lain keinovalikoimaa.

Yrityskaupan osapuolilla on selkeä oikeussuojan tarve tapauksissa, joissa kilpailuvirasto päätyy siihen, että kauppa tulee kilpailua rajoittavana kieltää. Tällainen lopputulos rajoittaa osapuolten sopimusvapautta. Kilpailunrajoituksista annetussa laissa oikeusturvanäkökohdat on otettu huomioon sillä, että toimivalta kaupan kieltämisen osalta on uskottu kilpailuneuvostolle. Sopimusvapautta rajoittavat myös kilpailuviraston yrityskaupalle asettamat ehdot. Niiden suhteen kaupan osapuolten oikeusturvan takeena on valitusoikeus kilpailuneuvostoon.

Yrityskaupan vaikutukset eivät rajoitu kaupan osapuoliin, vaan ne ulottuvat myös ulkopuolisiin, kuten esimerkiksi kilpailijoihin ja viime kädessä kuluttajiin. Markkinarakenne ja kilpailuolosuhteet saattavat kaupan johdosta olennaisesti muuttua. Juuri näihin vaikutuksiin - silloin kuin ne ovat kilpailunrajoituksista annetun lain 11 d §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla kilpailua rajoittavia - yrityskauppavalvonta perustuu. Kuten yrityskauppojen, myös yrityskauppavalvontaa koskevien ratkaisujen vaikutukset ulottuvat kaupan osapuolten piirin ulkopuolelle.

Kolmansien osapuolten valitusoikeutta harkittaessa on lähdettävä yrityskauppavalvonnan tarkoituksesta. Se on terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun turvaaminen yrityskaupan seurauksena aiheutuvilta kilpailunrajoituksilta. Suojan kohteena ovat siis kilpailulliset markkinat. Niiden säilyttäminen saattaa edellyttää keskittymiskehitykseen puuttumista. Kaupan osapuolten ja kohteen kanssa samalla alalla toimivia yrityksiä ei yrityskauppavalvonnassa suoranaisesti suojata. Käytännössä markkinoiden kilpailullisen rakenteen säilyttäminen saattaa kuitenkin tarkoittaa juuri sen estämistä, etteivät kyseiset yritykset joudu alttiiksi määräävän markkina-aseman väärinkäytölle. Tällaisella yrityksellä voi siten olla huomattava ja konkreettinen intressi yrityskauppavalvontaa koskevassa asiassa.

Kilpailuviraston ja sen myötäpuolten esittämä kanta, ettei valittajilla kaupan ulkopuolisina ole valitusoikeutta, merkitsisi sitä, että kilpailuviraston ratkaisut, joilla yrityskauppa on hyväksytty, tai oikeammin siihen on päätetty olla puuttumatta, olisivat lopullisia. Ehdoista saisivat valittaa vain kaupan osapuolet. Tällaista valitusoikeuden rajoitusta ei ole kilpailunrajoituksista annettuun lakiin kirjattu. Se oli eräänä vaihtoehtona esillä yrityskauppasäännöksiä laadittaessa, mutta ei tullut hyväksytyksi. Rajoitus olisikin liian jyrkkä ottaen huomioon yleiset oikeusturvaa ja muutoksenhakua koskevat periaatteet. Kun kysymys on hallintoviranomaisen, tässä tapauksessa päällikkövirastoksi organisoidun viranomaisen, usein varsin laajoja taloudellisia vaikutuksia omaavista ratkaisuista, valitusoikeus tulee olla sillä, joka pystyy osoittamaan selkeän omakohtaisen intressin muutoksenhaulle.

Kaupan ulkopuolisen tahon puhevalta edellyttää hallintolainkäyttölain välittömyyskriteerin täyttymistä. Tällöin huomiota on kiinnitettävä asian laatuun ja siinä ilmenevään oikeussuojan tarpeeseen. Yrityskauppavalvonnassa tulee asian laadun osalta ottaa huomioon yrityskauppavalvonnan tavoitteet ja menettelylliset seikat. Oikeussuojan tarpeen osalta tarkasteltavaksi tulee se, mitä vaikutuksia yrityskaupalla ja kilpailuviraston päätöksellä on markkinoiden rakenteeseen ja sitä kautta valittajien asemaan.

Yrityskauppavalvonnan asianosaisuudesta ei ole toistaiseksi olemassa kotimaista oikeuskäytäntöä. Sen sijaan siitä on olemassa EY:n oikeuskäytäntöä. Tämä antaa osaltaan valaistusta valitusoikeuden ulottuvuuden kannalta relevantin intressin arvioimiseen. Oikeuskäytäntö viittaa siihen, että tietyin edellytyksin myös kolmannella voidaan katsoa olevan pätevä aihe valitukselle. Valitusoikeuden ulottuvuutta arvioitaessa oikeuskäytäntö on aihetta ottaa huomioon kotimaisia säännöksiä tulkittaessa.

Kilpailunrajoituksista annetun lain valitussäännökset täydentävät hallintolainkäyttölain mukaisen valitusoikeuden sääntelyä. Muiden hallintopäätösten, kuten toimilupapäätösten oikeuskäytäntöä asianosaisuuden suhteen ei siten voi suoraan soveltaa kilpailunrajoitusasioissa. Huomioon on otettava yrityskauppavalvonnan tarkoitus ja sitä koskevat erityissäännökset sekä intressin laatu.

Yrityskauppavalvonnassa yleinen markkinavalvonta ja kokonaisvaikutusten arviointi kuuluvat kilpailuvirastolle, joka harkitsee ehtojen tarpeen ja niiden soveltuvuuden tarkoitukseensa. Ehdoilla, joiden tarkoituksena on turvata muiden markkinaosapuolten asemaa, asetetaan velvoitteita kaupan osapuolille. Kilpailuvirastoprosessissa kuullaan asiakkaita ja kilpailijoita, kuten valittajiakin on kuultu tässä tapauksessa. Sille, että valittaja on ollut kilpailuviraston prosessissa aktiivinen ja esittänyt huomautuksiaan, ei pelkästään voida perustaa valituspuhevaltaa.

Kilpailunrajoituksista annetussa laissa ei ole säädetty yrityskauppapäätöksiä koskevaa valituskieltoa. Kolmannen osapuolen valitusoikeus ratkeaa siten hallintolainkäyttölain 6 §:n välittömyyskriteerin perusteella, jota arvioidaan yrityskauppa-asioiden luonne huomioon ottaen. Tällöin kolmannen osapuolen hyväksyttävän intressin lisäksi valitusperusteen tulee liittyä kilpailunrajoituksista annetun lain suojaamalle oikeushyvälle aiheutuvaan haittaan. Valittajalla on siis oltava asiaan oma, välitön intressinsä, jolla on suora yhteys yleiseen kilpailun edellytysten turvaamiseen markkinoilla. Arviointi joudutaan suorittamaan tapauskohtaisesti.

Kilpailunrajoituksista annetun lain 11 d §:n 1 momentin mukaan kieltoesityksen kilpailuneuvostolle tekee kilpailuvirasto. Ellei virasto tee esitystä, valituksen tutkiminen kilpailuneuvostossa edellyttää edellä mainittujen valitusedellytysten täyttymistä. Mikäli valitusoikeus kolmannelle osapuolelle myönnetään, ei kieltoesityksen tekemistä enää valitusvaiheessa voida pitää kilpailuviraston yksinoikeutena. Mikäli näin olisi, se tarkoittaisi sitä, että kolmannella osapuolella ei olisi asiallisesti valitusoikeutta kilpailuviraston hyväksyvästä yrityskauppapäätöksestä, vaikka hallintolainkäyttölain mukaiset puhevallan edellytykset muutoin täyttyisivät.

Kilpailuneuvosto on päätöksessään lähemmin selostetuilla perusteilla pitänyt selvänä, että Suomen 2G Oy:n ja DNA Finland Oy:n osalta yrityskauppaan ja kilpailuviraston ratkaisuun saattaa liittyä sellaisia markkinoiden rakenteeseen liittyviä valtakunnanlaajuisia kilpailua rajoittavia vaikutuksia, että yhtiöiden valitus on tutkittava.

Kilpailuneuvosto on edelleen todennut, että yrityskauppavalvonnan yleiset kilpailun toimivuuteen liittyvät tavoitteet huomioon ottaen puhevaltaa arvioitaessa ei ole riittävää se, että valittajien oma asema kilpailijoina markkinoilla heikkenee, vaan valitus tulee voida perustaa toimivan kilpailun kannalta merkityksellisiin markkinarakenteen muutoksiin. Lännen Puhelin Oy:n ja Salon Seudun Puhelin Oy:n liiketoiminnassa pääpaino on paikallisen lankapuhelinverkon ylläpitämisessä ja siihen perustuvassa liiketoiminnassa. Yrityskaupalla voi olla haittavaikutuksia tähän liiketoimintaan ja se voi lisätä yhtiöiden kustannuksia.

Tässä tapauksessa telemarkkinoiden verkostoluonne huomioon ottaen yrityskaupan johdosta saattaa syntyä sellaisia vertikaalisia kytkentöjä ja muita kilpailuvaikutuksia, jotka voivat vaikuttaa valittajien etuihin ja heijastua yleisemminkin kilpailun edellytyksiin markkinoilla.

Kysymys valitusoikeuden laajuudesta on ongelmallinen. Kaupan osapuolten oikeusturva edellyttää, että yrityskauppoihin puututaan vain painavista syistä ja että ratkaisusta aiheutuu osapuolille mahdollisimman vähän haittaa. On myös yhteiskuntatalouden pitkän aikavälin intressin mukaista, että yrityskauppojen kautta saavutettavat tehokkuus- ja synergiaedut pystytään hyödyntämään ja siihen prosessiin välttämättä liittyy, että tehottomat kilpailijat kärsivät sen kaltaisista yrityskaupoista. Nämä näkökohdat puoltavat valitusoikeuden ulottuvuuden osalta suppeaa tulkintaa. Toisaalta on otettava huomioon edellä kosketellut kolmansien osapuolten välittömät intressit silloin, kun ne kytkeytyvät yleistä merkitystä omaaviin markkinarakenteen muutoksiin ja kilpailun rajoittumiseen.

Kokonaisarviointina kilpailuneuvosto on päätynyt siihen, että riittävän valitusintressin ovat osoittaneet Suomen 2G Oy ja DNA Finland Oy. Sen sijaan Lännen Puhelin Oy:n ja Salon Seudun Puhelin Oy:n osalta kauppaan ja kilpailuviraston päätökseen ei liity sellaisia markkinarakenteen ja kilpailutilanteen laajempia muutosvaikutuksia, joiden perusteella valituskynnyksen voisi katsoa ylittyvän.

4. KÄSITTELY KORKEIMMASSA HALLINTO-OIKEUDESSA

4.1. Valituksissa esitetyt vaatimukset

Kilpailuvirasto on valituksessaan pyytänyt, että korkein hallinto-oikeus kumoaakilpailuneuvoston päätöksen, koska kilpailuneuvostoon valituksen tehneillä yhtiöillä ei oleasialegitimaatiota eikä valitusoikeutta.

Sonera Oyj on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa kilpailuneuvoston päätöksen siltä osin kuin kilpailuneuvosto on tutkinut Suomen 2G Oy:n ja DNA Finland Oy:n kilpailuneuvostolle tekemät valitukset ja jättää nämä valitukset tutkimatta. Toissijaisesti Sonera Oyj on vaatinut, että kilpailuneuvoston päätös kumotaan pääasian osalta ja Suomen 2G Oy:n ja DNA Finland Oy:n valitukset hylätään. Lisäksi Sonera Oyj on pyytänyt kilpailuneuvoston päätöksen kumoamista siltä osin kuin sen vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta on hylätty ja että Suomen 2G Oy ja DNA Finland Oy velvoitetaan yhteisvastuullisesti korvaamaan Sonera Oyj:n oikeudenkäyntikulutkilpailuneuvostossa 104 553,50 eurolla viivästyskorkoineen 18.1.2002 lukien. Sonera Oyj on myös vaatinut edellä mainittujen yhtiöiden velvoittamista korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Loimaan Seudun Puhelin Oy on vaatinut valituksessaan, että korkein hallinto-oikeus kumoaa kilpailuneuvoston päätöksen siltä osin kuin kilpailuneuvosto on tutkinut Suomen 2G Oy:n ja DNA Finland Oy:n valituksen tai toissijaisesti siltä osin kuin kilpailuneuvosto on kieltänyt yrityskaupan ja määrännyt sen purettavaksi. Loimaan Seudun Puhelin Oy on lisäksi vaatinut kilpailuneuvoston päätöksen kumoamista siltä osin kuin yhtiön oikeudenkäyntikulukorvausta koskeva vaatimus on hylätty ja että Lännen Puhelin Oy, Salon Seudun Puhelin Oy, Suomen 2G Oy sekä DNA Finland Oy velvoitetaanyhteisvastuullisesti korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut kilpailuneuvostossa 66 943,91 eurolla lisättynä arvonlisäverolla ja korkoineen 18.1.2002 lukien. Loimaan Seudun Puhelin Oy on vielä vaatinut, että Suomen 2G Oy ja DNA Finland Oy velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine viivästyskorkoineen.

Lännen Puhelin Oy ja Salon Seudun Puhelin Oy ovat vaatineet yhteisessä valituksessaan, että korkein hallinto-oikeus katsoo näillä yhtiöillä olevan asianosaisaseman javalitusoikeuden kilpailuviraston päätöksestä. Yhtiöt ovat vaatineet myös sen toteamista, ettäkilpailuneuvoston olisi tullut kumota valituksen kohteena ollut kilpailuviraston päätös ja kieltää yrityskauppa myös sillä perusteella, että kilpailuviraston asettamista ehdoista huolimatta yrityskaupasta olisi seurannut useilla merkityksellisillä paikallisen teletoiminnan markkinoilla kilpailunrajoituksista annetun lain 11 d §:n mukaista määräävän markkina-aseman vahvistumisesta aiheutuvaa kilpailun estymistä tai olisi syntynyt uusia määrääviä markkina-asemia. Lisäksi yhtiöt ovat pyytäneet, että korkein hallinto-oikeus velvoittaa kilpailuviraston korvaamaan yhtiöiden oikeudenkäyntikulut korkoineen.

4.2. Vaatimusten perustelut valitusoikeutta koskevan kysymyksen osalta

4.2.1. Kilpailuviraston, Sonera Oyj:n ja Loimaan Seudun Puhelin Oy:n esittämätpääasialliset perustelut

Kilpailuvirasto, Sonera Oyj sekä Loimaan Seudun Puhelin Oy ovat esittäneet seuraavat pääasialliset perustelut:

Kilpailunrajoituksista annetun lain 11 d §:stä seuraa, että muut tahot kuin kilpailuvirasto eivät voi vaatia kilpailuneuvostossa yrityskaupan kieltämistä. Kilpailuneuvostosta annetun lain 1 §:n mukaan kilpailuneuvosto käsittelee ja ratkaisee sille kilpailunrajoituksista annetun lain mukaan kuuluvat asiat. Kilpailunrajoituksista annetun lain mukaan kilpailuneuvostossa käsiteltäviin asioihin ei kuulu yrityskaupan kieltoesityksen tutkiminen, jos esityksen on tehnyt muu taho kuin kilpailuvirasto. Lain systematiikka on rakennettu siten, että kilpailuneuvosto voi kieltää yrityskaupan kilpailuviraston esityksestä. Menettely on vastaava seuraamusmaksun määräämisen osalta. Mikäli lainsäätäjä olisi tarkoittanut, että myös joku muu taho kuin kilpailuvirasto voisi tehdä kilpailuneuvostolle kieltoesityksen tai seuraamusmaksuesityksen, tämä olisi kirjoitettu lakiin näkyviin esimerkiksi toissijaisenesityksenteko-oikeuden muodossa.

Kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n perustelujen (HE 243/1997 vp) mukaan kilpailunrajoituksen aikaansaaneen yrityksen kilpailijoilla ei ole muutoksenhakuoikeutta välittömän intressin puuttuessa. Vaikka perustelu sanontansa mukaan koskee kilpailunrajoitusasioita, sen periaatteet ovat eräin varauksin sovellettavissa myös yrityskauppa-asioihin. Kummassakin asiaryhmässä sallivalla, velvoittavalla tai kieltävällä päätöksellä voi olla samankaltaisia (välillisiä) vaikutuksia kilpailijan asemaan. Olennaista valitusoikeuden kannalta on se, että kolmannen tahon oikeusasemaa ei voida kilpailuviraston asettamilla ehdoilla lopullisesti huonontaa antamatta tälle taholle mahdollisuutta valittaa asiasta.

Kilpailunrajoituksista annetun lain perusteluissa todetaan yksiselitteisesti, että yrityskauppaan puuttuminen ei ole mahdollista sen jälkeen, kun kauppa on tullut hyväksytyksi määräajan päättymisen vuoksi. Tällaisessa tilanteessa kauppa tulee hyväksytyksi ilman ehtoja. Suomessa yrityskauppavalvonta perustuu etukäteiseen valvontaan. Kaupan jälkikäteinen purkaminen on mahdollista ainoastaan tietyissä poikkeustilanteissa. Kilpailuneuvoston päätöksessään hyväksymä valittajien näkemys johtaisi jälkikäteisvalvontaan, johon nimenomaan ei ole pyritty.

Keskeinen kysymys intressin välittömyyden arvioinnissa on, millaisia oikeuksia tai velvoitteita valituksenalainen päätös asettaa valittajalle tai millä tavalla se vaikuttaa valittajan etuihin. Kilpailuviraston päätös Sonera Oyj:n ja Loimaan Seudun Puhelin Oy:n asiassa ei aseta mitään oikeuksia tai velvoitteita suoraan valittajayhtiöille vaan ainoastaan velvoitteita Sonera Oyj:lle. Valittajien etua päätös sen sijaan kieltämättä koskee, joskaan ei hallintolainkäyttölain 6 §:ssä tarkoitetulla tavalla vaan samoin kuin mikä tahansa kilpailuviraston hyväksyvä tai ehdollinen yrityskauppapäätös voi vaikuttaa kilpailijoiden etuihin.

Näiden etujen hallintolainkäyttölain 6 §:ssä tarkoitetun välittömyyden luonnetta on arvioitava yhtäältä yrityskauppasäännösten suojeluintressin näkökulmasta, yrityskauppavalvonnan menettelyllisten tarkoituksenmukaisuussyiden näkökulmasta sekä liiketoiminnan tavanomaisten riskien näkökulmasta. Yrityskauppavalvonnan tarkoitus on huolehtia kilpailun toimivuudesta niin, ettei yrityskauppojentuloksena synny merkittävällä tavalla kilpailua estäviä määräävän markkina-aseman omaavia keskittymiä. Yrityskauppavalvontaa koskevien säännösten perusteluissa (HE 243/1997 vp) kauppojen arvioinnin edellytetään tapahtuvan yhteiskunnan näkökulmasta niin, että suojeluintressinä on kansantalouden tehokas toiminta. Yrityskauppavalvontaa koskevat säännökset tai niiden perustelut eivät miltään osin tue käsitystä, että säännösten tarkoituksena olisi edes jossain erityistilanteessa suojata välittömästi keskittymänliikekumppaneita tai kilpailijoita. Tässä mielessä on havaittavissa ero kilpailunrajoitusasioihin, joissa rajoituksen kohteen edut voivat vaikuttaa puuttumiskynnyksen ylittymiseen ja valitusoikeuteen. Tästä seuraa, että yrityskauppa-asioissa kilpailijan intressin välittömyyttä on kilpailuviraston mielestä tulkittava vielä ankarammin kuin kilpailunrajoitusasioissa.

Kilpailijoiden muutoksenhakuoikeus yrityskauppapäätökseen asettaisi yrityskaupan osapuolet, mukaan lukien kohteen myyjän, kohtuuttomaan asemaan. Kilpailuviraston tai kilpailuneuvoston hyväksyvän tai ehdollisesti hyväksyvän päätöksen täytäntöönpano saattaisi purkumenettelyn välttämiseksi lykkäytyä kuukausilla. Valitusoikeutta käyttämällä kilpailijat voisivat asettaa tehokkaita esteitä, viiveitä tai vähintäänkin epävarmuustekijöitä kanssakilpailijansa hankkiman yrityksen haltuunotolle. Jo toteutetun kaupan purkaminen osittain tai kokonaan kilpailijan valituksen johdosta saattaa käytännössä olla vaikeasti toteutettavissa tai epäonnistua kokonaan.

Yhteisön oikeutta ei voida tässä asiassa suoraan soveltaa eikä kilpailuneuvoston viittaamiaoikeustapauksia pitää tulkintaohjeena. Valituksessa on kysymys kotimaisen kilpailunrajoituksista annetun lain, ei yhteisön oikeuden, soveltamisesta. Kotimainen lainsäädäntö sisältää tyhjentävät määräykset muutoksenhakuoikeudesta.

4.2.2. Lännen Puhelin Oy:n ja Salon Seudun Puhelin Oy:n esittämät pääasialliset perustelut

Lännen Puhelin Oy sekä Salon Seudun Puhelin Oy ovat lausuneet, että kilpailijoiden ja asiakkaiden valitusoikeuden epääminen tarkoittaisi sitä, että Suomesta puuttuisi laillisuusvalvonta siitä, onko kilpailuvirasto puuttunut markkinoiden keskittymiseen kilpailunrajoituksista annetun lain 11 d §:n edellyttämissä tilanteissa ja edellyttämällä tavalla. Mikäli Suomen 2G Oy ja DNA Finland Oy eivät olisi valittaneet päätöksestä, yritysjärjestely olisi hyväksytty, eikä Lännen Puhelin Oy:lle ja Salon Seudun Puhelin Oy:lle olisi jäänyt mitään tehokkaita oikeuskeinoja valittaa kilpailuviraston järjestelyn hyväksyvästä päätöksestä, vaikka niillä on kilpailuviraston ja kilpailuneuvoston päätöstenkin mukaan suuria välittömiä vaikutuksia valittajien toimintaan. Kantelumahdollisuutta ei voida pitää tehokkaana oikeuskeinona, joten muita tehokkaita oikeuskeinoja kuin valitus ei jää. Tutkintapyyntö kilpailuvirastolle määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä on liian hidas ja epävarma keino turvaamaan valittajien etuja, kun markkinamuutokset johtuvat kilpailuviraston itsensä tekemästä päätöksestä.

Lännen Puhelin Oy:n sekä Salon Seudun Puhelin Oy:n mukaan Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen valitusoikeuden arvioinnissaan huomioon ottamat tekijät ovat relevantteja arvioitaessa sitä, onko kilpailijoilla valitusoikeutta yrityskauppa-asioissa. Yhteisöjen tuomioistuimen käsittelemissä yrityskauppa-asioissa asian laatu ja oikeussuojan tarve on hyvin samanlainen kuin valituksen kohteena olevassa asiassa. Yhtä tapausta lukuun ottamatta yhteisöjen tuomioistuin on myöntänyt valitusoikeuden tutkimissaan yrityskauppa-asioissa. Yhteisöjen tuomioistuimen päätösten mukaan valitusoikeus on perustunut ensisijaisesti siihen, mitä vaikutuksia komission hyväksymällä järjestelyllä on markkinarakenteeseen ja valittajan kykyyn kilpailla.

Hallituksen esityksen mukaan välittömyyden kriteeriä arvioitaessa on kiinnitettävä huomiota asian laatuun ja asiassa ilmenevän oikeussuojan tarpeeseen. Asian laatu tarkoittaa Lännen Puhelin Oy:n ja Salon Seudun Puhelin Oy:n käsityksen mukaan lain tavoitteiden huomioon ottamista valitusoikeutta arvioitaessa. Yrityskauppavalvonnan osalta tavoitteena on liian keskittyneen markkinarakenteen estäminen mutta myös kuluttajien ja elinkeinonharjoittajien suojaaminen. Oikeussuojan tarve liittyy kilpailuviraston päätöksen vahingollisiin vaikutuksiin yhtiöiden liiketoiminnalle. Kolmansilla olisi näin valitusoikeus, jos kilpailuviraston hyväksyvän päätöksen mukainen yrityskauppa aiheuttaa sellaisen markkinarakenteen, joka heikentää valittajien kykyä kilpailla. Vaikka yrityskauppa-asioissa valitusoikeuden kynnys vastoin yhtiöiden käsitystä olisi kilpailurajoitusasioita korkeammalla tasolla, tässä tapauksessa kilpailuviraston päätös vahingoittaa yhtiöiden sellaisia erityisiä etuja ja intresseja, että valitusoikeuden myöntäminen on joka tapauksessa perusteltua.

4.3. Selitykset valituksista

4.3.1. Suomen 2G Oy:n ja DNA Finland Oy:n selitys

Suomen 2G Oy ja DNA Finland Oy ovat lausuneet yhteisessä selityksessään, että korkeimman hallinto-oikeuden tulisi hylätä kokonaisuudessaan kilpailuviraston, Loimaan Seudun Puhelin Oy:n ja Sonera Oyj:n valitukset, velvoittaa Sonera Oyj purkamaan kilpailuneuvoston päätöksen mukaisesti yritysjärjestelyn välittömästi sekä pitää voimassa kilpailuneuvoston päätöksen kokonaisuudessaan lukuun ottamatta sitä, että kilpailuviraston tulee korvata Suomen 2G Oy:n ja DNA Finland Oy:n oikeudenkäyntikulut kilpailuneuvostossa. Lisäksi korkeimman hallinto-oikeuden tulisi velvoittaa Sonera Oyj, Loimaan Seudun Puhelin Oy ja kilpailuvirasto korvaamaan Suomen 2G Oy:n ja DNA Finland Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Suomen 2G Oy ja DNA Finland Oy ovat pyytäneet lisäksi, että korkein hallinto-oikeus kumoaa 14.2.2002 antamansa täytäntöönpanokieltoa koskevan päätöksen.

Suomen 2G Oy ja DNA Finland Oy ovat katsoneet, että valitusoikeuden epääminen tarkoittaisi, että Suomesta puuttuisi laillisuusvalvonta siltä osin, onko kilpailuvirasto puuttunut markkinoiden keskittymiseen kilpailunrajoituksista annetun lain 11 d §:n edellyttämissä tilanteissa ja tavalla. Kolmannet tahot jäisivät tällöin ilman oikeussuojaa, mikäli ne eivät voisi puuttua sellaisen markkinarakenteen syntymiseen, joka vahingoittaa niiden liiketoimintaa ja kykyä kilpailla. Kilpailunrajoituksista annetun lain 3 a luvussa ei säännellä lainkaan valitusoikeutta ja valitusmenettelyä vaan kaikki valitusoikeuteen liittyvät kysymykset on tyhjentävästi säännelty lain 21 §:ssä ja siinä viitatussa hallintolainkäyttölaissa. Suomen 2G Oy ja DNA Finland Oy katsovat, etteivät ne ole tehneet kilpailuneuvostolle kieltoesitystä vaan kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n ja hallintolainkäyttölain 6 §:n mukaisen valituksen. Kilpailuviraston, Loimaan Seudun Puhelin Oy:n ja Sonera Oyj:n kannan hyväksyminen tarkoittaisi sitä, että mikään taho ei voisi saattaa kilpailuviraston toimintaa oikeuden tutkittavaksi.

Kilpailunrajoituksista annettu laki ei edellytä muuta kuin kyseessä olevaan lakiin perustuvaa oikeudellista intressiä, suojan tarvetta tai muuta nimenomaista etua. Välittömien vaikutusten ei tarvitse olla olennaisia. Suomen 2G Oy ja DNA Finland Oy eivät ole mitä tahansa kilpailijoita vaan voimakkaassa riippuvuussuhteessa keskittymään, joka on niiden merkittävin kilpailija. Kilpailuvirasto on päätöksessään asettanut ehtoja, jotka kohdistuvat suoraan ja välittömästi Suomen 2G Oy:öön ja DNA Finland Oy:öön.

Kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n nojalla tehdyn valituksen tutkiminen siitä, onko kilpailuvirasto menetellyt kilpailunrajoituksista annetun lain 11 d §:n mukaisella tavalla, kuuluu kilpailuneuvoston toimivaltaan. Suomen 2G Oy:llä ja DNA Finland Oy:llä on selvä oikeussuojan tarve, koska yrityskauppapäätös vahvistaa useita määrääviä markkina-asemia ja lisää yhtiöiden alttiutta joutua määräävän markkina-aseman väärinkäytön kohteeksi ja siten heikentää niiden mahdollisuuksia kilpailla Sonera Oyj:tä vastaan.

Hallintolainkäyttölaissa niin kuin myöskään muussa laissa ei ole kolmansia osapuolia koskevaa valituskieltoa yrityskauppa-asioissa. Siihen, miten välitöntä vaikutusta olisi tulkittava, voidaan hakea tulkintaohjetta yhteisön oikeudesta. Jos Suomessa tulkittaisiin hallintolainkäyttölain 6 §:ää Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 230 artiklan 4 kohtaa suppeammin, merkitsisi asian siirtäminen komissiolta kilpailuviraston käsiteltäväksi kolmansien osapuolien oikeusaseman selkeää huononemista.

4.3.2. Muut selvitykset

Sonera Oyj ja Loimaan Seudun Puhelin Oy ovat antaneet selitykset kilpailuviraston valituksesta. Kilpailuvirasto ja Loimaan Seudun Puhelin Oy ovat antaneet selitykset Sonera Oyj:n valituksesta. Sonera Oyj ja kilpailuvirasto ovat antaneet selitykset Loimaan Seudun Puhelin Oy:n valituksesta.

4.4. Vastaselitykset

Kilpailuvirasto, Sonera Oyj ja Loimaan Seudun Puhelin Oy ovat antaneetvastaselitykset niiden valitusten johdosta annetuista selityksistä.

4.5. Korkeimman hallinto-oikeuden päätös 14.2.2002 täytäntöönpanon kieltämistä koskevaan hakemukseen

Korkein hallinto-oikeus on Sonera Oyj:n valituksessaan esittämästä hakemuksesta antanut erikseen 14.2.2002 päätöksen taltionumero 344 koskien kilpailuneuvoston valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpanoa ja siihen liittyvää kilpailuviraston täytäntöönpanoa koskevaa määräystä.

4.6. Lännen Puhelin Oy:n ja Satakunnan Puhelin Oy:n kirjelmä 14.5.2002

Lännen Puhelin Oy ja Satakunnan Puhelin Oy ovat 14.5.2002 saapuneessakirjelmässään, joka on otsikoitu valitukseksi ja täytäntöönpanon kieltämistä koskevaksi hakemukseksi, todenneet, että kilpailuvirasto on 14.5.2002 tekemällään ratkaisulla sallinut Sonera Oyj:n käyttää äänivaltaa Loimaan Seudun Puhelin Oy:n 15.5.2002 kello 13 alkavassa yhtiökokouksessa. Yhtiöt ovat katsoneet, että kilpailuviraston päätös on korkeimman hallinto-oikeuden 14.2.2002 antaman täytäntöönpanokieltoa koskevan päätöksen vastainen ja että se on siten virheellisenä kumottava. Yhtiöt ovat vielä vaatineet, että kilpailuviraston tekemän päätöksen täytäntöönpano kielletään välittömästi.

5. KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN RATKAISU

5.1. Lännen Puhelin Oy:n ja Satakunnan Puhelin Oy:n kirjelmä 14.5.2002

Sikäli kuin Lännen Puhelin Oy:n ja Satakunnan Puhelin Oy:n on katsottava tehneen korkeimmalle hallinto-oikeudelle 14.5.2002 toimittamassa kirjelmässään valituksen kilpailuviraston toimenpiteestä 14.5.2002, korkein hallinto-oikeus jättää kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n 1 momentin (303/1998) ja hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentin nojalla valituksen tutkimatta, koska kilpailuviraston toimenpide 14.5.2002 koskee pelkästään kilpailuneuvoston päätöksen 18.12.2001 täytäntöönpanoa.

5.2. Suomen 2G Oy:n ja DNA Finland Oy:n vaatimus oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta kilpailuneuvostossa

Suomen 2G Oy ja DNA Finland Oy ovat korkeimpaan hallinto-oikeuteen 14.3.2002 saapuneessa selityksessään kilpailuviraston, Sonera Oyj:n ja Loimaan Seudun Puhelin Oy:n valituksista vaatineet kilpailuneuvoston päätöksen muuttamista siltä osin kuin kilpailuneuvosto on hylännyt niiden vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta. Yhtiöt, jotka eivät ole valittaneet pääasiasta, ovat esittäneet vaatimuksensa vasta valitusajan jälkeen. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus jättää kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n 1 momentin sekä hallintolainkäyttölain 22 §:n ja 51 §:n 2 momentin nojalla tämän vaatimuksen tutkimatta.

5.3. Kilpailuviraston, Sonera Oyj:n, Loimaan Seudun Puhelin Oy:n sekä Lännen Puhelin Oy:n ja Salon Seudun Puhelin Oy:n valitukset koskien valitusoikeutta kilpailuviraston päätöksestä

Yrityskauppavalvonnasta säädetään kilpailunrajoituksista annetun lain 3 a lukuun sisältyvissä 11-11 i §:ssä (laeissa 303/1998 ja 91/1999). Näistä säännöksistä ilmenee muun ohessa, että yrityskaupasta tulee ilmoittaa kilpailuvirastolle viikon kuluessa yrityskaupan tekemisestä. Kilpailuvirasto tutkii saamansa ilmoituksen välittömästi ja ilmoittaa viimeistään kuukauden kuluessa ilmoituksen saamisesta, onko asiassa ryhdyttävä jatkoselvitykseen.

Kilpailuneuvosto voi kilpailuviraston esityksestä kieltää tai määrätä purettavaksi yrityskaupan tai asettaa yrityskaupan toteuttamiselle ehtoja, jos sen seurauksena syntyy tai vahvistuu sellainen määräävä markkina-asema, joka merkittävästi estää kilpailua Suomen markkinoilla tai niiden oleellisella osalla. Jos tällainen kilpailun estyminen voidaan välttää asettamalla yrityskaupan toteuttamiselle ehtoja, kilpailuviraston tulee esityksen tekemisen sijasta neuvotella ja määrätä noudatettavaksi tällaiset ehdot.

Jollei kilpailuvirasto aseta ehtoja tai tee esitystä yrityskaupan kieltämisestä kolmen kuukauden kuluessa siitä, kun kilpailuvirasto päätti jatkoselvitykseen ryhtymisestä, yrityskaupan katsotaan tulleen hyväksytyksi. Kilpailuneuvosto voi pidentää määräaikaa enintään kahdella kuukaudella.

Kilpailuneuvoston tulee antaa päätöksensä asiassa, jossa kilpailuvirasto on esittänyt yrityskaupan kieltämistä, kolmen kuukauden kuluessa esityksen tekemisestä. Muutoin yrityskaupan katsotaan tulleen hyväksytyksi.

Yrityskaupan täytäntöönpanokiellosta säädetään 11 f ja 11 h §:n 2 momentissa.

Tässä asiassa kilpailuvirasto on tehnyt 11 d §:n 3 momentissa tarkoitetun päätöksen, jossa yrityskaupan toteuttamiselle on asetettu ehtoja ja yrityskauppa on siten hyväksytty ehdollisena.

Yrityskaupan osapuolet eivät valittaneet kilpailuviraston päätöksestä vaan valituksen kilpailuneuvostoon teki neljä muuta yhtiötä. Kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n 1 momentin (303/1998) mukaan lain nojalla annettuun kilpailuviraston päätökseen saa hakea muutosta kilpailuneuvostolta siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Kilpailuviraston 11 e §:n 1 momentin ja 14 §:n 1 momentin nojalla antamaan päätökseen, kilpailuviraston 19 b §:n 2 momentin nojalla antamaan ilmoitukseen ja kilpailuviraston päätökseen toimittaa 20 §:ssä tarkoitettu tarkastus ei saa hakea muutosta valittamalla.

Laissa ei ole erikseen kielletty hakemasta muutosta valittamalla kilpailuviraston päätökseen, jolla on ehdollisesti hyväksytty yrityskauppa. Kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n 1 momentissa ilmaistun pääsäännön mukaan tällaiseen päätökseen saa näin ollen hakea muutosta. Valituksen tekeminen edellyttää lisäksi, että muutoksenhakijalla on valitusoikeus. Laissa ei ole erityissäännöksiä tästä valitusoikeudesta. Tämä on näin ollen ratkaistava soveltamalla hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momenttia. Sen mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa.

Kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:ään otettiin nykyisenlaajuinen valitussäännöskilpailuviraston päätöksestä lailla 303/1998. Samalla kumottiin niin sanottu toissijainenesityksenteko-oikeus. Lainmuutosta koskevan hallituksen esityksen (HE 243/1997) perustelujen mukaan toissijaisen esityksenteko-oikeuden korvaa sellaisen elinkeinonharjoittajan, jota kilpailunrajoitus koskee, oikeus tehdä tutkimuspyyntö kilpailuvirastolle sekä 21 §:n 1 momentin mukainen kilpailuviraston päätöksiä koskeva valitusoikeus. Hallituksen esityksessä lausutaan vielä, että hallintolainkäyttölain mukainen valitusoikeus katsotaan olevan ainakin sellaisella elinkeinonharjoittajalla, jota kilpailunrajoitus välittömästi koskee. Elinkeinonharjoittajan intressin välittömyyttä arvioidaan tapauskohtaisesti ottaen huomioon erityisesti voimassa olleen 13 §:n soveltamiskäytäntö, hallintolainkäyttölain 6 § ja yleiset hallinto-oikeudelliset periaatteet. Kilpailunrajoituksen kohteen muutoksenhakuoikeus edellyttää, että kilpailuviraston päätöksellä on suora ja välitön vaikutus kyseessä olevan elinkeinonharjoittajanoikeusasemaan. Sen sijaan kilpailunrajoituksen aikaansaaneen elinkeinonharjoittajien kilpailijoilla, joihin kilpailuviraston päätös välillisesti vaikuttaa, ei välittömän intressin puuttuessa voida katsoa olevan muutoksenhakuoikeutta.

Kilpailunrajoitusten poistamista koskevaa valvontaa toteuttavat kilpailuviranomaiset, jotka voivat ryhtyä toimenpiteisiin omasta aloitteesta tai esimerkiksi toisen elinkeinonharjoittajan tutkimuspyynnöstä. Jollei kilpailuvirasto ryhdy toimenpiteisiin, on elinkeinonharjoittajalla mahdollisuus edellä selostetulla tavalla saattaa asia valituksella kilpailuneuvostoon ja viime kädessä korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Kilpailunrajoituksen poistamiseen voi elinkeinonharjoittaja vaikuttaa myös sen käytettävissä olevilla yksityisoikeudellisilla pätemättömyys- ja vahingonkorvauskanteilla.

Yrityskauppavalvontaa koskevat kilpailunrajoituksista annetun lain 3 a luvun säännökset täydentävät lain kilpailunrajoituksia koskevia 2 luvun kieltosäännöksiä ja erityisesti määräävän markkina-aseman väärinkäytön kieltoa. Kysymys on etukäteisestä valvonnasta, jossa yrityskaupalle on saatava viranomaisen hyväksyntä. Tämän valvonnan avulla voidaan puuttua etukäteen markkinoiden rakenteeseen ja estää kilpailua rajoittavan määräävän markkina-aseman syntymistä.

Yrityskauppavalvonnan tehokkaimpana muotona on yrityskaupan kieltäminen tai purkaminen. Tällaisen seuraamuksen voi määrätä lain 11 d §:n 1 momentin nojalla kilpailuneuvosto kilpailuviraston esityksestä. Yrityskauppavalvontaa koskeva menettely on säännelty laissa siten, että yrityskaupan kieltämistä koskeva asia tulee vireille yksinomaan kilpailuviraston esityksestä.

Yrityskaupan osapuolten lisäksi muulla henkilöllä tai oikeushenkilöllä voi olla valitusoikeuskilpailuviraston päätöksestä yrityskauppavalvontaa koskevassa asiassa, jos päätös koskee tällaista henkilöä tai oikeushenkilöä hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla.

Lännen Puhelin Oy, Salon Seudun Puhelin Oy, Suomen 2G Oy ja DNA Finland Oy ovatkilpailuneuvostolle toimittamissaan valituksissa vaatineet, että kilpailuneuvosto kumoaa kilpailuviraston päätöksen ja kieltää kilpailuviraston hyväksymän yrityskaupan, koska kilpailuviraston asettamista ehdoista huolimatta määräävän markkina-aseman vahvistuminen yrityskaupan johdosta aiheuttaa näiden yhtiöiden kannalta kilpailun merkittävää estymistä relevanteilla markkinoilla.

Tällaisessa asemassa oleville yhtiöille ei ole laissa säädetty oikeutta tehdä esitystä kilpailuneuvostolle yrityskaupan kieltämiseksi. Yhtiöiden mainitsemat vaikutukset niiden asemaan aiheutuvat yrityskaupasta, jota yhtiöt eivät voi välittömästi saattaa hallintolainkäyttömenettelyssä arvioitavaksi. Asiassa ei ole ilmennyt, että kilpailuviraston päätöksessä olisi asetettu sellaisia näiden yhtiöiden oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun kielteisellä tavalla välittömästi vaikuttavia määräyksiä tai että päätös muutoin sellaisella vastaavalla tavalla vaikuttaisi yhtiöihin, että niillä olisi oikeus valittaa päätöksestä.

Edellä olevan johdosta Lännen Puhelin Oy:llä, Salon Seudun Puhelin Oy:llä, Suomen 2G Oy:llä ja DNA Finland Oy:llä ei ole ollut oikeutta valittamalla kilpailuviraston tekemästä yrityskauppavalvontaa koskevasta päätöksestä kilpailuneuvostolle vaatia kilpailuneuvostoa kieltämään yrityskauppa.

Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus kumoaa lainvastaisena kilpailuneuvoston päätöksen siltä osin kuin kilpailuneuvosto on tutkinut Suomen 2G Oy:n ja DNA Finland Oy:n valituksen ja tämän valituksen johdosta kieltänyt yrityskaupan tai, siltä osin kuin yrityskauppa on toteutettu, määrännyt sen purettavaksi, sekä saattaa voimaan kilpailuviraston päätöksen.

Kilpailuneuvoston päätös ei edellä olevan perusteella ole Lännen Puhelin Oy:n ja Salon Seudun Puhelin Oy:n valituksen tutkimatta jättämisen osalta lainvastainen. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus hylkää yhtiöiden tänne tekemän valituksen.

5.4. Oikeudenkäyntikulut

Asian lopputulos huomioon ottaen ei olisi kohtuullista, että Sonera Oyj ja Loimaan Seudun Puhelin Oy joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa kilpailuneuvostossa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa kokonaan vahinkonaan.

Tästä syystä ja ottaen huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin säännökset, korkein hallinto-oikeus, muuttaen samalla tältä osin kilpailuneuvoston päätöstä, velvoittaa Suomen 2G Oy:n ja DNA Finland Oy:n korvaamaan yhteisvastuullisesti Sonera Oyj:lle oikeudenkäyntikuluina kilpailuneuvoston ja korkeimman hallinto-oikeuden osalta yhteensä 50 000 euroa, mikä sisältää arvonlisäveron osuuden, viivästyskorkoineen, joka määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa (340/2002) tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Korkein hallinto-oikeus, muuttaen samalla myös tältä osin kilpailuneuvoston päätöstä, velvoittaa lisäksi Lännen Puhelin Oy:n, Salon Seudun Puhelin Oy:n, Suomen 2G Oy:n ja DNA Finland Oy:n korvaamaan yhteisvastuullisesti Loimaan Seudun Puhelin Oy:lle oikeudenkäyntikuluina kilpailuneuvoston osalta yhteensä 20 000 euroa ja Suomen 2 G Oy:n ja DNA Finland Oy:n yhteisvastuullisesti korkeimman hallinto-oikeuden osalta yhteensä 25 000 euroa, mitkä määrät sisältävät arvonlisäveron osuuden, viivästyskorkoineen, joka määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa (340/2002) tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksenantamisesta.

Asian näin päättyessä hylätään Lännen Puhelin Oy:n, Salon Seudun Puhelin Oy:n, Suomen 2G Oy:n ja DNA Finland Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset.

5.5. Täytäntöönpanokieltoa koskeva kysymys

Asian tultua lopullisesti ratkaistuksi raukeaa lausunnon antaminen korkeimman hallinto-oikeuden 14.2.2002 antaman täytäntöönpanokieltoa koskevan päätöksen muuttamista koskevasta vaatimuksesta.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ahti Rihto, Ismo Talikka, Raimo Anttila, Tuulikki Keltanen ja Heikki Kanninen. Asian esittelijä Satu Heikkilä.