Helsingin HO 4.3.2021 263

Viranomaisen toimivalta
Poliisin toimivalta
Julkisen vallan käyttäminen
Valtion vahingonkorvausvastuu
Takavarikko
Ulosotto
Ulosmittaus

Asiassa oli kysymys siitä, oliko poliisi voinut oma-aloitteisesti ilmoittaa ulosottoviranomaiselle esitutkinnassa tietoonsa tulleista ja takavarikolla poliisin haltuun päätyneistä varoista ja oliko poliisin menettelyssä kysymys vahingonkorvauslain 3 luvun 2 §:ssä tarkoitetusta virheestä tai laiminlyönnistä.

VANTAAN KÄRÄJÄOIKEUDEN TUOMIO 30.4.2018 nro 5816

Asia Vahingonkorvaus

Selostus asiasta

A:n vaatimus

A on vaatinut, että Suomen valtio velvoitetaan maksamaan hänelle vahingonkorvauksena 4.865 euroa korkolain 4 §:n 1 momentin mukaisine viivästyskorkoineen 14.3.2017 lukien ja korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa viivästyskorkoineen.

Keskusrikospoliisin poliisimiehet ottivat 14.3.2017 A:n kiinni Helsingissä epäiltynä törkeästä veropetoksesta ja takavarikoivat häneltä kanteessa vaaditut rahat. Hänet vapautettiin saman päivän iltana, mutta hän ei saanut rahojaan takaisin. Keskusrikospoliisi luovutti sittemmin rahat oma-aloitteisesti ulosottovirastolle, joka ilmoitti ulosmitanneensa ne.

Poliisin käytäntönä on ilmoittaa takavarikoimistaan rahoista oma-aloitteisesti ulosottoviranomaiselle, jos henkilöllä, jolta rahat on takavarikoitu, on ulosottovelkoja. Poliisilain 7 luvun 2 §:n 1 momentin mukaan poliisilla ei ole tällaista oikeutta, eikä poliisilaissa ole menettelyä oikeuttavaa nimenomaista säännöstä. Eduskunnan oikeusasiamies on 12.10.2016 antamassaan ratkaisussa 4114/4/15 katsonut, ettei Tulli olisi saanut oma-aloitteisesti ilmoittaa takavarikoimistaan rahoista ulosottoviranomaiselle.

Kun Suomen perustuslain mukaan kaikessa viranomaistoiminnassa on noudatettava tarkoin lakia, rahojen luovuttamiselle ulosottovirastolle ei ollut ollut laillista perustetta. Keskusrikospoliisin olisi siten tullut palauttaa rahat A:lle ilmoittamatta niistä ulosottovirastolle. Kun Keskusrikospoliisi ei ole menetellyt laillisesti, valtio on vahingonkorvauslain nojalla velvollinen korvaamaan sen menettelystä A:lle aiheutuneen vahingon.

Suomen valtion vastaus

Valtio on vastustanut kannetta ja vaatinut sen hylkäämistä ja A:n velvoittamista korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.

A otettiin kiinni rikoksesta epäiltynä 14.3.2017. Kiinnioton yhteydessä häneltä takavarikoitiin 5.875 euroa rahaa, josta hänelle luovutettiin niin sanottuna suojaosuutena 1.010 euroa. Loppuosan eli 4.865 euroa Keskusrikospoliisi luovutti 27.3.2017 ulosottoviranomaiselle.

Poliisilain 7 luvun 2 §:n 1 momentin mukaan poliisin henkilöstöön kuuluvan virkamiehen tai muun 1 §:n 2 momentissa tarkoitetun henkilön vaitiolovelvollisuus ei muun muassa estä tiedon antamista viranomaiselle tai julkista tehtävää hoitavalle yhteisölle, jolla säädetyn tehtävänsä vuoksi on tarve saada tieto muuten salassa pidettävästä seikasta. Ulosottoviranomainen on säännöksessä tarkoitettu viranomainen.

Poliisilain esitöissä (HE 224/2010 vp, s. 147) on selvennetty, että vaikka pykälän 1 momentin mukainen tietojen luovuttaminen tapahtuu yleensä toisen viranomaisen pyynnöstä, ei se kuitenkaan ole säännöksen soveltamisen edellytys. Esitöiden mukaan poliisille voi tulla eteen tilanteita, joissa myös tietojen oma-aloitteinen luovuttaminen toiselle viranomaiselle on tarpeen ja perusteltua.

Myös oikeuskirjallisuudessa (Satu Rantaeskola (toim.): Poliisilaki – Kommentaari 2014, s. 175) asiasta on todettu, ettei pyyntö ole kuitenkaan tietojen antamisen välttämätön edellytys, vaan esimerkiksi rikostorjunnassa voi olla tarpeen välittää tietoja viranomaisen hoidettaviksi kuuluvien tehtävien suorittamiseksi.

Eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen 15.11.2004 antamassa ratkaisussa (dnro 605/4/02) on käsitelty poliisiviranomaisen oma-aloitteista ilmoittamista ulosottoviranomaiselle pidätetyn hallussa olleesta huomattavasta rahamäärästä. Ratkaisussa apulaisoikeusasiamies on katsonut, ettei poliisilaitoksen vakiintuneeseen käytäntöön perustunut menettely ollut lainvastainen. Poliisin ja Tullin toimintaa koskevan säädöspohjan erilaisuuden vuoksi kanteessa mainittua Eduskunnan oikeusasiamiehen ratkaisua ei voida soveltaa poliisin toimintaan vastaavassa asiassa.

Keskusrikospoliisilla on siten ollut poliisilain 7 luvun 2 §:n 1 momentin perusteella oikeus ilmoittaa takavarikoimistaan varoista ulosottoviranomaiselle. Kun se on näin ollen menetellyt lainmukaisesti asiassa, kanne on perusteeton.

Käräjäoikeuden ratkaisu

Asian tausta ja kysymyksenasettelu

Keskusrikospoliisin poliisimiehet ottivat 14.3.2017 A:n kiinni Helsingissä epäiltynä törkeästä veropetoksesta. Kiinnioton yhteydessä häneltä takavarikoitiin 5.875 euroa rahaa, josta hänelle luovutettiin niin sanottuna suojaosuutena 1.010 euroa. Loppuosan eli 4.865 euroa Keskusrikospoliisi luovutti 27.3.2017 oma-aloitteisesti ulosottovirastolle, joka ilmoitti ulosmitanneensa ne.

Asiassa on ensin ratkaistava, onko Keskusrikospoliisi menetellyt lain vastaisesti luovuttaessaan oma-aloitteisesti rahoja ulosottoviranomaiselle. Jos tähän vastataan myönteisesti, asiassa on ratkaistava, onko tämä Keskusrikospoliisin menettely vahingonkorvauslain 3 luvun 2 §:ssä tarkoitettua julkisen vallan käyttämistä, jossa tehtävän suorittamiselle sen laatu ja tarkoitus huomioon ottaen kohtuudella asetettavia vaatimuksia ei ollut noudatettu. Jos tähänkin vastataan myönteisesti, asiassa on vielä ratkaistava, onko A:lle aiheutunut menettelystä vahinkoa.

Oikeusvaltioperiaate

Suomen perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin ja kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Säännöksen esitöiden (HE 1/1998 vp, s. 74) mukaan julkisen vallan käyttäjällä tulisi aina olla viime kädessä eduskunnan säätämään lakiin palautettavissa oleva toimivaltaperuste, eikä viranomaisilla voisi olla sellaista julkisen vallan käyttämistä tarkoittavaa toimivaltaa, jolla ei olisi nimenomaista tukea oikeusjärjestyksessä.

Esitöiden mukaan julkisen vallan käytön ydinalueeseen kuuluvat esimerkiksi poliisitoimi, tuomioistuinlaitoksen lainkäyttötoiminta, ulosottotoimi ja verotus sekä viranomaisen oikeus määrätä ulkopuolisille virallisia seuraamuksia (esim. uhkasakko). Säännöksestä ei ole lausuttu sitä koskevassa perustuslakivaliokunnan mietinnössä (PeVM 10/1998 vp) eikä lakivaliokunnan lausunnossa (LaVL 9/1998 vp).

Muu asiaa koskeva lainsäädäntö

Suomen perustuslain 15 §:n 1 momentin mukaan jokaisen omaisuus on turvattu, ja 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen.

Poliisin tehtäviä koskevan poliisilain 1 luvun 1 §:n 1 momentin mukaan poliisin tehtävänä on oikeus- ja yhteiskuntajärjestyksen turvaaminen, yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitäminen sekä rikosten ennalta estäminen, paljastaminen, selvittäminen ja syyteharkintaan saattaminen, minkä lisäksi poliisi toimii turvallisuuden ylläpitämiseksi yhteistyössä muiden viranomaisten sekä yhteisöjen ja asukkaiden kanssa ja huolehtii tehtäviinsä kuuluvasta kansainvälisestä yhteistyöstä.

Pykälän 2 momentin mukaan poliisi suorittaa lisäksi lupahallintoon liittyvät ja muut sille laissa erikseen säädetyt tehtävät sekä antaa jokaiselle tehtäväpiiriinsä kuuluvaa apua. Lisäksi, jos on perusteltua syytä olettaa henkilön kadonneen tai joutuneen onnettomuuden uhriksi, poliisin on momentin mukaan ryhdyttävä tarpeellisiin toimenpiteisiin henkilön löytämiseksi.

Poliisilain esitöiden (HE 224/2010 vp, s. 71) mukaan poliisi ei voi pelkästään tämän pykälän perusteella puuttua ihmisen lailla suojattuihin oikeuksiin ja poliisin puuttuessa henkilön oikeuspiiriin, tulee toimivallan aina perustua nimenomaiseen säännökseen.

Tarkoitussidonnaisuuden periaatetta koskevan poliisilain 1 luvun 5 §:n mukaan poliisi saa käyttää toimivaltuuttaan vain säädettyyn tarkoitukseen. Lainkohdan esitöiden (HE 224/2010 vp, s. 71) mukaan periaate liittyy luvun 1 §:n perusteluissa todettuun seikkaan, että poliisin toimivallan tulee aina perustua nimenomaiseen säännökseen, ja puututtaessa yksilön oikeuksiin tai velvollisuuksiin säännöksen tulee olla laissa.

Tietojen antamista vaitiolovelvollisuuden estämättä koskevan poliisilain 7 luvun 2 §:n 1 momentin mukaan poliisin henkilöstöön kuuluvan virkamiehen vaitiolovelvollisuus ei estä tiedon antamista viranomaiselle tai julkista tehtävää hoitavalle yhteisölle, jolla säädetyn tehtävänsä vuoksi on tarve saada tieto muuten salassa pidettävästä seikasta.

Lainkohdan esitöiden (HE 224/2010 vp, s. 147) mukaan tietojen antaminen tapahtuu käytännössä yleensä pyynnöstä, mutta tämä ei olisi kuitenkaan antamisen välttämätön edellytys. Esitöiden mukaan esimerkiksi rikostorjunnassa saattaa tulla eteen tilanteita, joissa rikoksen estämiseksi tietoja täytyy oma-aloitteisesti välittää toiselle viranomaiselle, ja sama koskee muutenkin tietojen antamista toisen viranomaisen hoidettaviksi kuuluvien tehtävien suorittamista varten.

Henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 19 §:n 1 momentin 13 kohdan mukaan poliisi saa luovuttaa henkilörekistereistään salassapitosäännösten estämättä teknisen käyttöyhteyden avulla tai tietojoukkona tietoja ulosottomiehelle ulosottokaaren 3 luvun 67 §:n mukaisesti ulosottoselvitystä tai muuta ulosottoasiain täytäntöönpanoa varten. Lainkohdan esitöiden mukaan (HE 66/2012 vp, s. 30) tässä lainkohdassa säädetään poliisin oikeudesta luovuttaa poliisin henkilörekistereistä salassapitosäännösten estämättä ulosottomiehelle ulosottokaaren 3 luvun 67 §:ssä säädettyjä tietoja ulosottoasioiden täytäntöönpanoa ja ulosottoselvityksen laatimista varten.

Viranomaisen ja julkista tehtävää hoitavan tietojenantovelvollisuutta koskevan ulosottokaaren 3 luvun 67 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan viranomaisen ja sen, joka hoitaa julkista tehtävää, on pyydettäessä ilmoitettava ulosottomiehelle kaikki tiedossaan olevat velallisen omaisuutta ja varallisuutta, tuloja, velkoja ja muuta taloudellista asemaa sekä maksuyhteyksiä koskevat tiedot. Lainkohdan esitöissä (HE 83/2006 vp, s. 46 ja HE 216/2001 vp, s. 162) ei ole käsitelty tietojen antamiseen velvollisten oikeutta antaa tietoja oma-aloitteisesti.

Laillisuusvalvojien kannanottoja

Eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen 15.11.2004 antama ratkaisu (dnro 605/4/02) koskee tapausta, jossa henkilöltä oli poliisin suorittamassa henkilöntarkastuksessa löytynyt suurehko summa käteistä rahaa. Poliisin tiedusteltua ulosottoviraston päivystäjältä, oliko henkilöllä ulosotossa perittävänä velkoja, päivystäjä oli kieltänyt poliisia palauttamasta rahoja, ja ulosottomies oli seuraavana päivänä käynyt ulosmittaamassa varat.

Ratkaisussa, jossa on oikeusohjeena mainittu muun ohella poliisilain 7 luvun 2 §:n 1 momenttia vastaava, silloisen poliisilain (493/1995) 43 §:n 3 momentti, on pidetty ratkaisevana sitä, onko henkilön hallussa ollut rahasumma salassa pidettävää tietoa. Lopputulemana ratkaisussa todetaan, ettei kantelussa tarkoitetun tiedon antaminen ulosottoviranomaiselle ollut lainvastaista.

Arvioidessaan ilmoitusmenettelyä yleisesti apulaisoikeusasiamies on kuitenkin todennut voitavan kysyä, kuuluuko poliisin tehtäviin ilman erityistä sääntelyä siviilioikeudellisten saamisten perimisen edistäminen ja onko poliisin oma-aloitteinen ulosottoviranomaiselle tekemä ilmoitus sellainen perustuslain 10 §:n mukaiseen yksityiselämän suojaan kohdistuva toimenpide, että asiasta tulisi säätää lailla.

Eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen 26.8.2005 antamassa ratkaisussa (dnro 869/4/03) merivartioston ylirajavartija oli oma-aloitteisen selvittelynsä yhteydessä saanut päivystävältä ulosottomieheltä tietää, että ulkomailta saapuvaa vierastaan vastaanottamassa olleella henkilöllä oli ulosottovelkaa. Ylivartija oli ulosottomieheltä saamansa määräyksen mukaisesti ottanut henkilöltä rahaa "väliaikaiseen hukkaamiskieltoon".

Ratkaisun mukaan tapahtuma-aikaan laissa oli ollut vain säännös ulosottomiehen oikeudesta saada poliisilta virka-apua vastarintaa kohdatessaan, eikä laissa ollut ollut säännöstä ulosottomiehen oikeudesta kohdistaa vastaajaan täytäntöönpanotoimia ennen varsinaista ulosmittausta. Ratkaisussa on todettu, että rajavartioston oma-aloitteista ilmoitusta ulosottoviranomaiselle voidaan pitää sellaisena henkilön yksityisyyden suojaan kohdistuvana toimenpiteenä, jollaisesta tulisi säätää lailla. Hallinnon lainalaisuusperiaate edellyttää ratkaisun mukaan, että kaikki yksityishenkilön oikeusasemaan kohdistuva viranomaistoiminta on lakiin perustuva. Apulaisoikeusasiamies on myös ilmaissut näkemyksenään, ettei rajavartiolaitoksen tehtäviin ilman erityistä sääntelyä kuulu siviilioikeudellisten saamisten perimisen edistäminen.

Ratkaisussa on vielä korostettu hyvän hallinnon yhtenä keskeisenä oikeusperiaatteena tarkoitussidonnaisuuden periaatetta. Sen mukaan viranomainen saa käyttää toimivaltaansa vain siihen tarkoitukseen, johon se on määritelty tai muuten tarkoitettu käytettäväksi, minkä lisäksi se sisältää yleisen kiellon käyttää väärin mitä tahansa viranomaisen tehtäviin ja toimivaltaan kuuluvaa elementtiä. Ratkaisun mukaan ylirajavartija oli toiminut vastoin tarkoitussidonnaisuuden periaatetta.

Eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen 24.9.2008 antamassa ratkaisussa (dnro 2116/4/06) on arvioitu viranomaisen oma-aloitteista ilmoitusta sinänsä tiedon saantiin oikeutetulle ulosottoviranomaiselle. Tapauksessa vankilasta oli ilmoitettu rangaistusta suorittaneen vankivarain tilille tulleesta suorituksesta avustavalle ulosottomiehelle, joka oli maksukiellon annettuaan ulosmitannut kyseisen rahamäärän.

Ratkaisussa viitataan Eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen 15.11.2004 antamassa ratkaisussa todettuun menettelyn ongelmallisuuteen perustuslain 10 §:n yksityiselämän suojan kannalta ja 26.8.2005 antamassa ratkaisussa todettuun. Ratkaisun mukaan vankeinhoitoviranomaisten lain mukaisiin velvollisuuksiin ei kuulu oma-aloitteisesti ilmoittaa ulosottoviranomaiselle vangin tilille tulleista rahasuorituksista, eikä tällaisesta yhteistoiminnasta näiden viranomaisten välillä ollut säädetty.

Eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen 12.10.2016 antama ratkaisu (dnro 4114/4/15) koskee tapausta, jossa Tullin suorittaman kotietsinnän yhteydessä takavarikoidut käteisvarat tilitettiin ulosottovirastoon sen jälkeen, kun tullitarkastaja oli ottanut oma-aloitteisesti yhteyttä ulosottovirastoon ja tiedustellut, oliko kyseisellä henkilöllä ulosottovelkaa ja haluaako ulosottovirasto ryhtyä asiassa toimenpiteisiin.

Ratkaisussa toistetaan edellä mainittuihin ratkaisuihin viitaten kanta, jonka mukaan oma-aloitteinen ulosottoviranomaisten perinnän tehokkuuteen liittyvien päämäärien tukeminen ilman lain siihen antamaa selvää valtuutusta ei ole hallinnon lainalaisuuden vaatimus ja perusoikeuksien, kuten yksityisyyden suoja huomioon ottaen hyväksyttävää. Ratkaisussa todetaan, että tapahtuma-aikana tai sen jälkeen säädetyssä tullilaissa, henkilötietojen käsittelystä Tullissa annetussa laissa taikka ulosottokareen 3 luvun 67 §:ssä ei säädetä oikeudesta oma-aloitteisesti ilmoittaa ulosmittauskelpoisista varoista ulosottoviranomaiselle.

Käräjäoikeuden johtopäätökset

Poliisilain 7 luvun 2 §:n 1 momentissa säädetty vaitiolovelvollisuuden alaisten tietojen antaminen siinä tarkoitetuille tahoille ei edellytä lainkohdan mukaan poliisille esitettyä pyyntöä. Lainkohtaa ei voida myöskään sen sanamuoto huomioon ottaen perustellusti tulkita siten, että tietoja ei saisi antaa oma-aloitteisesti. Lainkohdan esitöissä, joiden mukaisena laki on säädetty, tietojen oma-aloitteinen antaminen on nimenomaisesti todettu sallituksi ja siten lain tarkoitetun sisällön mukaiseksi.

Henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 19 §:n 1 momentin 13 kohdan sanamuoto "ulosottokaaren 3 luvun 67 §:n mukaisesti" on tuon lainkohdan ilmaisu "pyydettäessä" huomioon ottaen tulkinnanvarainen oma-aloitteisen tiedon antamisen kannalta. Kun otetaan huomioon ensiksi mainittua lainkohtaa koskeva esityölausuma, jonka mukaisena se on säädetty, ja se, että sanottu ulosottokaaren säännös koskee vain ulosottoviranomaisen oikeutta saada tietoja, tietojen luovuttamisen ei voida ensiksi mainitun lain mukaan perustellusti katsoa edellyttävän ulosottoviranomaisen pyyntöä.

Henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 19 §:n 1 momentin 13 kohta on siten nyt tarkasteltavana olevalta osin yhdenmukainen sitä myöhemmin säädetyn poliisilain 7 luvun 2 §:n 1 momentin kanssa. Sen vuoksi lainkohdan voidaan katsoa tukevan näkemystä, että poliisilain 7 luvun 2 §:n 1 momentin mukaan oma-aloitteinen tiedon antaminen on sallittu. Tämä näkemys ei ole myöskään tarkoitussidonnaisuuden periaatteen vastainen, kun poliisilain 1 luvun 1 §:n 2 momentin mukaan poliisi suorittaa myös muut sille laissa erikseen säädetyt tehtävät, jollainen poliisilain 7 luvun 2 §:n 1 momentin säännös on.

Oma-aloitteiselle tietojen antamiselle on siten eduskunnan säätämään lakiin palautettavissa oleva toimivaltaperuste ja nimenomainen tuki oikeusjärjestyksessä. Eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen 15.11.2004 antama ratkaisu on ajalta ennen poliisilain 7 luvun 2 §:n 1 momentin säätämistä, ja muut edellä mainitut apulaisoikeusasiamiehen ratkaisut koskevat muuta kuin poliisilakia. Sen vuoksi niillä ei ole merkitystä tässä asiassa.

Nyt kysymyksessä olevassa asiassa A:n varallisuutta koskevat tiedot on annettu ulosottoviranomaiselle häntä koskeneessa, vireillä olleessa ulosottoasiassa eli poliisilain 7 luvun 2 §:n 1 momentissa edellytetyllä tavalla sille ulosottokaaren mukaisesti kuuluvan tehtävän suorittamiseksi. Kun asiassa ei siten ole menetelty lain vastaisesti, muista kanteen menestymisen edellytyksistä ei ole tarpeen lausua.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

- - -

Tuomiolauselma

Kanne ja valtion oikeudenkäyntikuluvaatimus hylätään.

Asian on käräjäoikeudessa ratkaissut käräjätuomari Risto Tikka.

HELSINGIN HOVIOIKEUDEN TUOMIO 4.3.2021 nro 263

Asian käsittely hovioikeudessa

Hovioikeus on 16.10.2018 antamallaan päätöksellä nro 1325 jättänyt jatkokäsittelyluvan myöntämättä. Korkein oikeus on 2.9.2020 antamallaan päätöksellä nro 1282 kumonnut hovioikeuden päätöksen ja myöntänyt A:lle jatkokäsittelyluvan sekä palauttanut asian hovioikeuteen uudelleen käsiteltäväksi.

Valitus

A on vaatinut, että käräjäoikeuden tuomio kumotaan ja Suomen valtio velvoitetaan suorittamaan hänelle vahingonkorvauksena 4.865 euroa korkoineen 14.3.2017 lukien. A on lisäksi vaatinut, että Suomen valtio velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa käräjäoikeudessa 750 eurolla, hovioikeudessa 900 eurolla ja korkeimmassa oikeudessa 600 eurolla, kaikki määrät korkoineen.

Laissa ei ollut nimenomaista säännöstä, jonka nojalla poliisi voisi antaa oma-aloitteisesti ulosottoviranomaiselle tiedon haltuunsa saamista varoista ja luovuttaa ne ulosottoviranomaiselle. Koska poliisilla ei ollut tällaista lakiin perustuvaa oikeutta, A:lle oli aiheutunut luovutettujen varojen suuruinen vahinko, joka valtion oli korvattava.

Vastaus

Keskusrikospoliisi on vaatinut, että valitus ja oikeudenkäyntikuluvaatimukset hylätään ja A velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut käräjä- ja hovioikeudessa sekä korkeimmassa oikeudessa vaaditun mukaisesti korkoineen.

Poliisi oli menetellyt asiassa lainmukaisesti. Poliisilain 7 luvun 2 §:n 1 momentin mukaan poliisin henkilöstöön kuuluvan virkamiehen tai muun 1 §:n 2 momentissa tarkoitetun henkilön vaitiolovelvollisuus ei estä tiedon antamista viranomaiselle tai julkista tehtävää hoitavalle yhteisölle, jolla säädetyn tehtävänsä vuoksi on tarve saada tieto muuten salassa pidettävästä seikasta. Poliisilain esitöissä (HE 224/2010 vp s. 147) todettiin, että vaikka 7 luvun 2 §:n 1 momentin mukainen tietojen luovuttaminen tapahtuu yleensä toisen viranomaisen pyynnöstä, se ei kuitenkaan ole säännöksen soveltamisen edellytys. Esitöiden mukaan poliisille voi tulla eteen tilanteita, joissa myös tietojen oma-aloitteinen luovuttaminen toiselle viranomaiselle on tarpeen ja perusteltua. Myös oikeuskirjallisuudessa oli poliisilain esitöihin viitaten katsottu, ettei toisen viranomaisen pyyntö ollut poliisilain 7 luvun 2 §:n 1 momentissa tarkoitettujen tietojen luovuttamisen välttämätön edellytys, vaan tietojen luovuttaminen voi tapahtua myös oma-aloitteisesti (Helminen, Kuusimäki ja Rantaeskola: Poliisilaki 2012, s. 848 ja Rantaeskola (toim.): Poliisilaki – Kommentaari 2014, s. 175).

Eduskunnan apulaisoikeusasiamies on antanut 28.8.2018 (oikeastaan 20.6.2018) ratkaisun poliisin oma-aloitteisesta tietojen luovuttamisesta (EOAK/3813/2017). Apulaisoikeusasiamies on katsonut, että kyse oli ollut ilmeisen vakiintuneesta toimintatavasta, jolle oli nähtävissä perusteita poliisilain 7 luvun 2 §:n säännöksestä ja lainkohdan esitöistä. Myös eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen 15.11.2004 antamassa ratkaisussa (diaarinro 605/4/02) on katsottu, ettei poliisilaitoksen vakiintuneeseen käytäntöön perustunut menettely ollut lainvastainen.

Poliisihallitus oli käräjäoikeuden tuomion ja eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen ratkaisun 28.8.2018 jälkeen ohjeistanut poliisin oma-aloitteista tietojen antamista ulosottoviranomaiselle ohjaavalla kirjeellä POL-2019-38947. Ohjeistuksessa todettiin, että toimiva viranomaisyhteistyö ja sujuva tietojen vaihtaminen olivat tärkeitä elementtejä rikoshyödyn jäljittämistä ja pois ottamista suunniteltaessa sekä rikoshyötyä pois otettaessa. Esitutkinnassa selvitettiin muun ohessa rikoksella aiheutettu vahinko ja siitä saatu hyöty. Tehtävän suorittamiseksi oli tarkoituksenmukaista olla yhteydessä ulosottomieheen, koska vireillä olevat ulosottovelat vaikuttivat mahdollisuuksiin turvata ja panna täytäntöön mahdollinen menettämisseuraamus tai vahingonkorvaus. Myös henkilön hallusta löytynyt epätavanomaisena pidettävä määrä käteistä voi olla peruste poliisin oma-aloitteiseen tietojen antamiseen.

Poliisin oma-aloitteiseen tietojen antamiseen oli poliisilain 7 luvun 2 §:n 1 momentissa toimivaltaperuste. Luovutettavan tiedon tuli olla tarpeen toisen viranomaisen tehtävän hoitamiseksi, kuten nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa oli ollut. Tiedot oli annettu ulosottoviranomaiselle A:ta koskeneessa vireillä olleessa ulosottoasiassa.

Eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen ratkaisuista ilmenevästi poliisin ei tulisi säännönmukaisesti ilmoittaa tietoonsa tulleista henkilön rahavaroista. A:n vaatimusten perusteena olevassa luovuttamisessa ei ollut ollut kysymys säännönmukaisesta luovuttamisesta, vaan rikoksesta epäillyn henkilön kiinniottamisen yhteydessä toiselle viranomaiselle annetuista tiedoista.

Asiassa oli riidatonta, että A oli Keskusrikospoliisin ja ulosottoviranomaisen toimenpiteiden seurauksena menettänyt hallussaan ollutta käteistä rahaa ulosottoviranomaiselle yhteensä 4.865 euroa. Poliisi oli kuitenkin toiminut asiassa lainmukaisesti, eikä sen voitu katsoa tehneen vahingonkorvauslaissa tarkoitettua virhettä tai laiminlyöntiä, jonka perusteella valtiolla olisi korvausvelvollisuus A:ta kohtaan.

Lausuma

- - -

Hovioikeuden ratkaisu

Käsittelyratkaisu

- - -

Pääasiaratkaisu

Asiassa saatu selvitys, käräjäoikeuden tuomio ja ratkaistavat kysymykset

Poliisi on ottanut A:n kiinni törkeästä veropetoksesta epäiltynä 14.3.2017. A:lta on takavarikoitu kiinnioton yhteydessä yhteensä 5.875 euroa käteistä rahaa, josta hänelle on luovutettu niin sanottuna suojaosuutena 1.010 euroa. Jäljelle jääneistä käteisvaroista 4.865 euroa Keskusrikospoliisi on ilmoittanut oma-aloitteisesti ulosottoviranomaiselle. Rahat on sittemmin ulosmitattu.

A on katsonut, ettei poliisilaissa ollut säännöstä, joka oikeuttaisi poliisin oma-aloitteisesti luovuttamaan rahoja ulosottoviranomaiselle, ja että Suomen valtio oli siten vahingonkorvauslain nojalla velvollinen korvaamaan hänelle poliisin lainvastaisesta menettelystä aiheutuneen vahingon.

Käräjäoikeus on hylännyt A:n kanteen katsoen, ettei poliisilain 7 luvun 2 §:n 1 momentissa säädetty vaitiolovelvollisuuden alaisten tietojen antaminen siinä tarkoitetuille tahoille edellyttänyt poliisille esitettyä pyyntöä. Käräjäoikeuden mukaan säännöstä ei myöskään sen sanamuoto huomioon ottaen voitu perustellusti tulkita siten, ettei tietoja olisi saanut antaa oma-aloitteisesti. Käräjäoikeus on lisäksi todennut, että poliisi sai myös henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 19 §:n 1 momentin 13 kohdan (1181/2013) nojalla luovuttaa salassa pidettäviä tietoja ulosottomiehelle ulosottokaaren 3 luvun 67 §:n mukaisesti ulosottoselvitystä tai muuta ulosottoasiain täytäntöönpanoa varten. Poliisin oma-aloitteista tietojen antamista ei voitu pitää myöskään poliisilaissa säädetyn tarkoitussidonnaisuuden periaatteen vastaisena. Käräjäoikeus on johtopäätöksenään katsonut, että varallisuutta koskevat tiedot oli annettu ulosottoviranomaiselle A:ta koskeneessa vireillä olleessa ulosottoasiassa eli poliisilain 7 luvun 2 §:n 1 momentissa edellytetyllä tavalla ulosottoviranomaiselle kuuluvan tehtävän suorittamiseksi.

Asiassa on hovioikeudessa kysymys siitä, onko poliisi voinut oma-aloitteisesti ilmoittaa ulosottoviranomaiselle esitutkinnassa tietoonsa tulleista ja takavarikolla poliisin haltuun päätyneistä varoista ja siten luovuttaa ulosottoviranomaiselle lähtökohtaisesti salassa pidettäviä tietoja. Mikäli katsotaan, että poliisi ei olisi voinut luovuttaa tietoja, asiassa on vielä arvioitava, onko poliisin menettelyssä kysymys vahingonkorvauslain 3 luvun 2 §:ssä tarkoitetusta virheestä tai laiminlyönnistä ja onko A:lle aiheutunut menettelyn johdosta vahinkoa.

Poliisin toimivalta luovuttaa tietoja ulosottoviranomaiselle

Toimivallan määräytymisen lähtökohdat ja yksityisyyden suojan rajoittaminen

Suomen perustuslain (jäljempänä myös perustuslaki) 2 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin ja kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia.

Viranomaisten toiminnan keskeinen erityispiirre eli oikeus julkisen vallan käyttöön edellyttää laissa nimenomaisesti määriteltyä toimivaltaa. Viranomaistenkin toiminnassa julkista valtaa voidaan siten käyttää vain, jos asiasta on nimenomaisesti säädetty asianmukaisessa toimivaltasäännöksessä. Puututtaessa yksilön oikeuksiin tai velvollisuuksiin säännöksen tulee olla laissa.

Perustuslain esitöissä (HE 1/1998 vp s. 74) todetuin tavoin julkisen vallan käytön sisältö on jossain määrin tulkinnanvarainen. Poliisin on katsottu tavanomaisesti käyttävän välitöntä eli tosiasiallista julkista valtaa samoin kuin pakkotäytännön, esimerkiksi ulosoton, toimeenpanijan. Kysymys on toimista, joilla tosiasiallisesti puututaan henkilön etuun tai oikeuteen. Julkisen vallan käytössä on kuitenkin selviä aste-eroja. Voimakkainta on välittömän pakon käyttäminen, jota sisältyy erityisesti poliisin voimakeinoihin. Epäsuorempaa vallan käyttö on esimerkiksi rajoittavia ja velvoittavia hallintopäätöksiä tehtäessä ja vielä astetta hienovaraisempaa esimerkiksi viranomaisyhteistyössä. (Ks. myös esim. Mäenpää, Hallinto-oikeus 2003, s. 15–16.)

Edellä lausuttu huomioon ottaen asiassa on arvioitava yhtäältä, onko nyt kysymyksessä oleva poliisin toimi katsottava julkisen vallan käytöksi ja jos on, onko poliisilla ollut siihen laissa säädettyä toimivaltaa. Edelleen, poliisi on luovuttanut ulosottoviranomaiselle tietoja rikoksesta epäillyltä takavarikoiduista käteisvaroista eli esitutkinnassa henkilön varallisuudesta saamiaan tietoja, jotka kuuluvat lähtökohtaisesti salassa pidettäviin tietoihin. Perustuslain 10 §:n 1 momentin yksityisyyden suojaa koskevan säännöksen mukaan jokaisen yksityiselämä, kunnia ja kotirauha on turvattu, ja henkilötietojen suojasta säädetään tarkemmin lailla. Poliisin toimivaltaa arvioitaessa on näin ollen toisaalta arvioitava, onko Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan ja Suomen perustuslain 10 §:n takaaman yksityisyyden suojan rajoittamisesta säädetty nyt käsillä oleva poliisin menettely huomioon ottaen riittävän täsmällisesti ja tarkkarajaisesti.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen mukaan perusoikeusrajoitukset ovat sallittuja, jos laki sen sallii (8 art.) tai niistä on säädetty laissa (9–11 art.), ja ne ovat välttämättömiä demokraattisessa yhteiskunnassa jonkin erikseen mainitun tarkoituksen vuoksi. Normin ei voida katsoa olevan sopimuksen tarkoittamaa ”lakia”, jos sitä ei ole muotoiltu tarpeeksi tarkasti (ns. ennustettavuusperiaate; ks. esim. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisu Sunday Times v. Yhdistynyt Kuningaskunta 1979, kohta 49).

Ihmisoikeustuomioistuimen mukaan ennustettavuusperiaatteen vaatimukset ovat sidottuja säänneltyyn asiaan. Ne eivät siis voi olla täysin samat esimerkiksi poliisin toimivaltuuksien ja lain yksilölle asettamien rajoitusten osalta. Lain täytyy kuitenkin osoittaa selvästi ne olosuhteet ja edellytykset, joiden mukaan viranomainen voi turvautua tiettyyn toimeen. Lain tulee myös sisältää valtuuksien rajat. (Ks. Malone v. Yhdistynyt Kuningaskunta 1984, kohdat 68, 75 ja 79.) Tuomioistuin on myöhemmässä oikeuskäytännössään katsonut, että lain tulee antaa suojaa mielivaltaa vastaan ja siksi sen on osoitettava riittävän selkeästi toimivaltaiselle viranomaiselle annetun harkintavallan rajat ja sen käytön muodot (Zaichenko v. Ukraina 2015, kohta 118; ks. myös esim. Puurunen, Tapio: Perus- ja ihmisoikeusrajoitusten sääntelytarkkuudesta eduskunnan perustuslakivaliokunnan ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen käytännössä, Oikeustiede – Jurisprudentia L 2017, s. 400).

Ihmisoikeustuomioistuin on jälkikäteisessä arvioinnissaan kiinnittänyt sääntelytarkkuudessa huomiota nimenomaan oikeudelliseen ennustettavuuteen. Myös perustuslakivaliokunta on edellyttänyt, että viranomaisen valtuudet on muotoiltava siinä määrin selkeästi, että niiden perusteella voidaan riittävällä varmuudella ennakoida, miten toimivaltuuksia tullaan käyttämään. (Ks. myös Puurunen s. 412–413.) Perus- ja ihmisoikeuksia rajoittamista koskevien täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimusten myötä muun muassa viittaussäännösten, joissa perusoikeusrajoitusten sisältö määräytyy toisen lain perusteella, on katsottu olevan osittain ongelmallisia (ks. esim. Puurunen s. 377).

Perustuslakivaliokunta on viranomaisten tietojen saamista ja luovuttamista koskevaa sääntelyä perustuslain 10 §:n 1 momentissa säädetyn yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta arvioidessaan kiinnittänyt huomiota muun muassa siihen, mihin ja ketä koskeviin tietoihin tiedonsaantioikeus ulottuu ja miten tiedonsaantioikeus sidotaan tietojen välttämättömyyteen. Viranomaisen tietojensaantioikeus ja tietojenluovuttamismahdollisuus ovat valiokunnan mukaan voineet liittyä jonkin tarkoituksen kannalta "tarpeellisiin tietoihin", jos tarkoitetut tietosisällöt on pyritty luettelemaan laissa tyhjentävästi. Jos taas tietosisältöjä ei ole samalla tavoin luetteloitu, sääntelyyn on pitänyt sisällyttää vaatimus "tietojen välttämättömyydestä" jonkin tarkoituksen kannalta (ks. PeVL 10/2014 vp s. 6 ja siinä viitatut lausunnot). Perustuslakivaliokunta on henkilötietojen suojan asianmukaista toteutumista arvioidessaan todennut, että laissa säädettävä tiedonsaantioikeus on sidottava välttämättömyysvaatimukseen, eikä se saa olla liian väljä tai yksilöimätön (PeVL 59/2010 vp s. 4). Esimerkiksi viranomaisten oikeus oma-aloitteisesti ilmoittaa poliisille henkeen ja terveyteen kohdistuvasta uhkasta on toteutettu nimenomaisin lainsäädäntömuutoksin (HE 333/2014 vp s. 4 ja 13). Perustuslakivaliokunnan säätämisjärjestystä koskevissa kannanotoissa on edellytetty säännöksiä muutettavaksi siten, että tietojensaantioikeus kytketään välttämättömyysvaatimukseen tai tietosisällöt täsmennetään.

Tietojen luovuttamista koskeva toimivaltasääntely

Poliisin yleisistä toimivaltuuksista on säädetty poliisilain 2 luvussa. Poliisilain 1 luvun 5 §:n mukaan poliisi saa käyttää toimivaltuuttaan vain säädettyyn tarkoitukseen. Lain esitöiden (HE 224/2010 vp s. 73) mukaan pykälässä säädetty tarkoitussidonnaisuuden periaate liittyy siihen, että poliisin toimivallan tulee perustua nimenomaiseen säännökseen.

Poliisilla on poliisilain mukaan tarvittaessa laajasti mahdollisuus saada ja luovuttaa salassa pidettäviä tietoja poliisin tehtävän suorittamiseksi tai toisen viranomaisen tehtävää varten. Poliisilain 7 luvun 1 §:n 2 momentissa on yleinen viittaussäännös, jonka mukaan vaitiolovelvollisuudesta on voimassa, mitä viranomaisten julkisuudesta annetussa laissa (jäljempänä julkisuuslaki) tai muutoin laissa säädetään. Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan esitutkinta-aineisto kuuluu salassa pidettäviin asiakirjoihin ja sitä koskevat tiedot 23 §:n nojalla lähtökohtaisesti vaitiolovelvollisuuden piiriin.

Poliisilain 7 luvun 2 §:n 1 momentin nojalla poliisin henkilöstöön kuuluvan virkamiehen vaitiolovelvollisuus ei kuitenkaan estä tiedon antamista viranomaiselle, jolla on säädetyn tehtävänsä vuoksi tarve saada tieto muuten salassa pidettävästä seikasta. Lain esitöissä (HE 224/2010 vp s. 147) on todettu, että käytännössä lainkohdan mukainen tietojen antaminen tapahtuu yleensä pyynnöstä. Tämä ei kuitenkaan olisi välttämätön edellytys. Esimerkiksi rikostorjunnassa saattaa tulla eteen tilanteita, joissa rikoksen estämiseksi tietoja täytyy oma-aloitteisesti välittää toiselle viranomaiselle. Sama koskee muidenkin tietojen antamista toisen viranomaisen hoidettavaksi kuuluvien tehtävien suorittamista varten.

Hovioikeus toteaa, että poliisilaissa ei ole nimenomaista säännöstä tietojen luovuttamisesta poliisin ja ulosottoviranomaisen välillä. Toimivaltaa tietojen luovuttamiseen ei voida johtaa myöskään hallintolain 10 §:stä, jossa on säädetty viranomaisten yhteistyöstä. Hallintolain esitöissä (HE 72/2002 vp s. 67) todetuin tavoin viranomaisen yhteistyövelvoitetta koskevasta säännöksestä ei olisi johdettavissa yleistä tietojenantovelvollisuutta. Säännöksen 2 momentin mukaan viranomaisten välisestä virka-avusta säädetään erikseen, ja lain esitöissä todetuin tavoin (s. 67) virka-avulla tarkoitetaan muun ohessa tosiasialliseen julkisen vallankäyttöön kuuluvia virkatehtäviä.

Poliisilain ja hallintolain lisäksi asian arvioinnissa on otettava vielä huomioon henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain säännökset. Lain 19 §:n 1 momentin 13 kohdan (1181/2013) mukaan poliisi saa luovuttaa henkilörekisteristään salassapitosäännösten estämättä teknisen käyttöyhteyden avulla tai tietojoukkona tietoja, jotka ovat tarpeen ulosottomiehelle ulosottokaaren (705/2007) 3 luvun 67 §:n mukaisesti ulosottoselvitystä tai muuta ulosottoasiain täytäntöönpanoa varten. Henkilörekisteri on sinänsä määritelty varsin laajasti. Lain 2 §:n 1 momentin (1181/2013) säännös huomioon ottaen henkilörekisterillä tarkoitetaan poliisiasiain tietojärjestelmää, joka on poliisin valtakunnalliseen käyttöön tarkoitettu pysyvä ja automaattisen tietojenkäsittelyn avulla ylläpidettävä rekisteri.

Lain 19 §:ää koskevin esitöiden mukaan (HE 66/2012 vp s. 30) säännös koskee muun ohessa tietoja henkilön mahdollisista epävirallisista oleskeluosoitteista, pidätettyjen tiedoista sekä työturvallisuustietoja kotikäyntejä varten. Poliisin ylläpitämään henkilörekisteriin voidaan kuitenkin tallettaa tietoja lain 2 §:stä ilmenevin tavoin edellä mainittua selvästi laajemmin.

Ulosottokaaren 3 luvun 64 §:n 1 momentin nojalla ulosottomiehellä on puolestaan salassapitosäännösten estämättä oikeus saada viranomaiselta pyydettäessä muun ohessa velallisen omaisuutta ja varallisuutta, tuloja, velkoja ja muuta taloudellista asemaa sekä maksuyhteyksiä koskevat tiedot, jos ne ovat yksittäisessä ulosottoasiassa välttämättömiä täytäntöönpanoa varten. Tietojen luovuttamisen välttämättömyyden arvioi ulosottomies. Saman luvun 67 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan viranomaisen ja sen, joka hoitaa julkista tehtävää, on pyydettäessä ilmoitettava ulosottomiehelle kaikki tiedossaan olevat velallisen omaisuutta ja varallisuutta, tuloja, velkoja ja muuta taloudellista asemaa sekä maksuyhteyksiä koskevat tiedot. Henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain säännöksessä viitataan näin ollen sellaisiin ulosottokaaren säännöksiin, joissa on kysymys tietojen antamisesta ulosottoviranomaisen pyynnöstä.

Eduskunnan apulaisoikeusasiamies on 20.6.2018 antamassaan ratkaisussa diaarinumero 3813/2017 katsonut, että poliisin oma-aloitteisessa ilmoitusmenettelyssä ulosottoviranomaiselle pidätetyn hallussa olevista rahavaroista oli ollut kyse ilmeisen vakiintuneesta toimintatavasta, jolle oli nähtävissä perusteita poliisilain 7 luvun 2 §:n säännöksestä ja lainkohdan esitöistä. Oma-aloitteinen ilmoittaminen oli kuitenkin apulaisoikeusasiamiehen mukaan huonosti yhteensopiva ulosottokaaren 3 luvun 67 §:n sääntelyn kanssa.

Oikeudellinen arviointi

Viranomaisyhteistyö on lähtökohtaisesti tulkittu toiminnaksi, jossa julkista valtaa käytetään vähän tai ei lainkaan. Nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa viranomaisyhteistyö on käytännössä tarkoittanut sitä, että poliisi on luovuttanut toiselle viranomaiselle henkilön varallisuuteen liittyviä tietoja, joka puolestaan on johtanut siihen, että ulosottoviranomainen on ulosmitannut varat. Hovioikeus katsoo näin ollen, että kysymys on tosiasiallisesti ollut virka-avusta, joka on vaikuttanut yksilön oikeuksiin ja velvollisuuksiin. Poliisin toimessa on siten ollut kysymys julkisen vallan käytöstä. Tästä seuraa, että poliisilla on oltava toimeen laissa nimenomaisesti säädetty toimivalta, jota rajoittaa muun muassa poliisilain 1 luvun 5 §:stä ilmenevä velvollisuus käyttää toimivaltuutta vain säädettyyn tarkoitukseen.

Edeltä ja korkeimman oikeuden tätä asiaa koskevasta ratkaisusta 2.9.2020 ilmenevästi poliisilain 7 luvun 2 §:n 1 momentti sisältää sanamuotonsa mukaan vain vaitiolovelvollisuutta koskevan poikkeuksen. Säännös on siten yleinen vaitiolovelvollisuuden ulottuvuutta koskeva säännös, eikä varsinainen toimivaltasäännös. Siinä ei määritellä poliisin nimenomaista toimivaltaa eikä yksilöidä luovutettavia tietoja ja tietojen antamiseen liittyvää menettelyä. Säännöksestä ei ilmene myöskään, minkä tahon tulee arvioida viranomaisen tarve saada tietoja. Sääntelytapa poikkeaa siten siitä, miten julkisen vallan käyttöön oikeuttavat viranomaisten toimivaltasäännökset edellytetään muotoiltavan ja mitä perustuslakivaliokunta on edellyttänyt perusoikeuksia rajoittavalta sääntelyltä.

Edeltä ilmenevin tavoin poliisilain 7 luvun 2 §:n säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä on lähdetty siitä, että säännös luo perustan tietojen luovuttamiselle. Hallituksen esityksessä on todettu, että poliisi voisi joissakin tilanteissa luovuttaa myös oma-aloitteisesti tietoja muille viranomaisille. Esimerkkinä on mainittu rikostorjuntatilanne, jossa poliisin täytyy rikoksen estämiseksi antaa oma-aloitteisesti tietoja toiselle viranomaiselle, mutta saman todetaan koskevan muutakin tietojen antamista toisen viranomaisen hoidettavaksi kuuluvien tehtävien suorittamista varten. Tämän esityölausuman mukaisesti poliisi on Keskusrikospoliisin vastauksesta ilmenevin tavoin myös vakiintuneesti toiminut. Hovioikeus katsoo kuitenkin, ettei yksilön oikeuksiin ja velvollisuuksiin puuttuvaa ja yksityisyyden suojaan kajoavaa julkisen vallan käyttöä voida perustaa säännöksen esityölausumaan.

Henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain ja ulosottokaaren sinänsä täsmälliset säännökset perustuvat puolestaan siihen, että ulosottomies esittää tietopyynnön viranomaiselle arvioituaan ensin, että tiedot ovat yksittäisessä asiassa välttämättömiä täytäntöönpanoa varten.

Hovioikeus katsoo näin ollen johtopäätöksenään toisin kuin käräjäoikeus, että poliisilaissa tai muussakaan laissa ei siten ole nimenomaista toimivaltasäännöstä, joka oikeuttaisi poliisin oma-aloitteisesti luovuttamaan tietoja ulosottoviranomaiselle.

Valtion vahingonkorvausvelvollisuus

Oikeudellisen arvioinnin lähtökohdat

Julkisyhteisö on vahingonkorvauslain 3 luvun 2 §:n 1 momentin mukaan velvollinen korvaamaan julkista valtaa käytettäessä virheen tai laiminlyönnin johdosta aiheutuneen vahingon. Saman säännöksen 2 momentin mukaan julkisyhteisöllä on vastuu kuitenkin vain, milloin toimen tai tehtävän suorittamiselle sen laatu ja tarkoitus huomioon ottaen kohtuudella asetettavia vaatimuksia ei ole noudatettu.

Vahingonkorvauslain esitöissä edellä mainittua lainkohtaa on pidetty niin sanottuna standardisäännöksenä, jonka on katsottu merkitsevän sitä, ettei mikä tahansa poikkeama täysin moitteettomasta menettelystä perusta julkisyhteisölle korvausvelvollisuutta vaikka kyseessä olisikin virhe. Arvioinnissa tulee kiinnittää huomiota virkatoimen ja sen moitteettoman hoitamisen merkitykseen etenkin sen tahon kannalta, jonka oikeuksiin toimi kohdistuu. Lisäksi merkitystä annetaan sille, ovatko virheen syntymiseen vaikuttaneet esimerkiksi viranomaisten toimintatapojen tai organisaation epätarkoituksenmukaisuus tai puutteelliset toimintamahdollisuudet. (Ks. HE 187/1973 vp s. 17–18.)

Mainitun vahingonkorvauslain 3 luvun 2 §:n 2 momentin säännöksen sanamuodosta ilmenevästi julkisyhteisön vahingonkorvausvastuuta arvioitaessa tulee arvioida niitä vaatimuksia, joita kulloinkin kyseessä olleen yksittäisen toimen tai tehtävän suorittamiselle voidaan kohtuudella asettaa. Arvioitaessa, voidaanko oikeudellista harkintaa pitää sillä tavoin virheellisenä, että korvausvastuun edellytykset täyttyvät, on korkeimman oikeuden oikeuskäytännössä otettu huomioon asian ja erityisesti siinä sovellettavien oikeussäännösten laatu. Merkitystä on tässä suhteessa annettu muun muassa sille, onko oikeussääntö ollut selvä ja yksiselitteinen vai onko se edellyttänyt monitahoista harkintaa ja hyvin erilaisten seikkojen huomioon ottamista sekä millaisen harkintavallan se on antanut soveltajalleen. Oikeuskäytännöstä ilmenee, että jos päätöstä tehtäessä ei ole noudatettu asiaa koskevia selkeitä säännöksiä tai määräyksiä taikka niitä on sovellettu virheellisesti, julkisyhteisön korvausvelvollisuuden edellytykset voivat täyttyä, kun taas toisin voi olla päätöksenteossa merkityksellisen oikeustilan ollessa epäselvempi tai harkinnanvaraisempi. (KKO 2006:75, kohta 5 siinä viitattuine ratkaisuineen.)

Ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä on korvausvelvollisuutta arvioitaessa kiinnitetty huomiota loukkauksen vakavuuteen. Ihmisoikeussopimuksen yksityis- ja perhe-elämän kunnioitusta koskevan 8 artiklan loukkauksia arvioitaessa tuomioistuin on kiinnittänyt huomiota muun ohessa siihen, onko kysymyksessä ollut menettelyyn liittyvä virhe vai onko menettely itsessään ollut perusteeton. Mikäli loukkaus on todettu menettelyä koskevan laiminlyönnin perusteella, pelkkä loukkauksen vahvistava tuomio on katsottu yleensä riittäväksi hyvitykseksi (ks. esim. Niemietz v. Saksa 16.12.1992 ja Xavier Da Silveira v. Ranska 21.1.2010; ks. myös Pellonpää et al., Euroopan ihmisoikeussopimus 2012, s. 241).

Oikeudellinen arviointi

Poliisi on nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa käyttänyt julkista valtaa ilman siihen oikeuttavaa laissa säädettyä toimivaltasäännöstä. Kysymys ei näin ollen ole esimerkiksi viranomaisen menettelyyn liittyvästä virheestä, vaan siitä, että menettelylle itsessään ei ole ollut laillista perustetta.

Toisaalta on otettava huomioon, että voimassa oleva sääntely on poliisin toimivallan osalta kokonaisuudessaan varsin tulkinnanvarainen. Poliisilain 7 luvun 2 §:ää koskevat esityölausumien muotoilut viittaavat siihen, että kysymyksessä olisi toimivaltasäännös, ja hallituksen esityksessä on todettu, että lainkohdassa tarkoitettu tietojen antaminen voisi tapahtua myös siten, että poliisi välittää tietoja oma-aloitteisesti toiselle viranomaiselle. Poliisihallitus on myös Keskusrikospoliisin vastauksesta ilmenevin tavoin ohjeistanut henkilöstöään tehokkaaseen viranomaistoimintaan ja tarvittaessa myös oma-aloitteiseen tietojen vaihtamiseen muun ohessa ulosottoviranomaisten kanssa. Edellä lausutut seikat huomioon ottaen hovioikeus katsoo, ettei yksittäisen virkamiehen toimintaa voida pitää näissä olosuhteissa erityisen moitittavana. Lisäksi on otettava huomioon, että poliisin tavoite turvata ulosottoviranomaisen tehokas toiminta on sinänsä hyväksyttävä. Poliisin menettelyn ei voida siten katsoa loukanneen oikeutta yksityisyyteen samalla tavalla kuin esimerkiksi tilanteessa, jossa tavoiteltavat päämäärät eivät ole hyväksyttäviä.

Hovioikeus katsoo näin ollen, että poliisi on kyseessä olevissa olosuhteissa noudattanut tehtävän suorittamiselle sen laatu ja tarkoitus huomioon ottaen kohtuudella asetettavia vaatimuksia.

Hovioikeus toteaa vielä, että arvioitaessa oikeutta vahingonkorvaukseen on julkisyhteisön korvausvastuuta koskevan sääntelyn lisäksi otettava huomioon vahingonkorvauslain 5 luvun säännökset korvattavaksi tulevasta vahingosta. Vahingonkorvauslain säännökset ja vahingonkorvausoikeuden yleiset opit huomioon ottaen korvattavaksi voi tulla vain oikeudellisesti merkityksellinen vahinko. Vahinko määritellään tapahtumakulkuja vertailemalla siten, että toinen tapahtumainkulku on hypoteettinen ja toinen todellinen. Vahinko määräytyy erotuksena näiden kahden tapahtumakulun välillä. Ottaen huomioon, että A:n varallisuus on ollut ulosmittauksen kohteena, poliisin menettelyn ei voida katsoa aiheuttaneen hänelle myöskään sellaista reaalista vahinkoa, jonka johdosta hänellä olisi oikeus korvaukseen.

Johtopäätös

A:n vahingonkorvausvaatimus on edellä lausutuilla perusteilla hylättävä. Käräjäoikeuden tuomion lopputulosta ei siten ole aihetta muuttaa.

Oikeudenkäyntikulut

- - -

Päätöslauselma

Käräjäoikeuden tuomion lopputulosta ei muuteta.

Asianosaiset saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet:

Hovioikeudenneuvos Juha Saarenvirta
Hovioikeudenneuvos Mirjami Paso
Asessori Liisa Ojala

Ratkaisu on yksimielinen.

KKO:ssa (4.5.2021)

Finlex ® on oikeusministeriön omistama oikeudellisen aineiston julkinen ja maksuton Internet-palvelu.
Finlexin sisällön tuottaa ja sitä ylläpitää Edita Publishing Oy. Oikeusministeriö tai Edita eivät vastaa tietokantojen sisällössä mahdollisesti esiintyvistä virheistä, niiden käytöstä käyttäjälle aiheutuvista välittömistä tai välillisistä vahingoista tai Internet-tietoverkossa esiintyvistä käyttökatkoista tai muista häiriöistä.