Helsingin HO 31.12.2020 151754

Käräjänotaari - Toimivalta
Ulkomaalainen - Maahanmuutto - Elinkeinon harjoittaminen - Oleskelulupa - Ulkomaalaisrikkomus
Euroopan unionin oikeus - ETA-sopimus - Sijoittamisoikeus

Hovioikeus arvioi käräjänotaarin toimivaltaa ja ulkomaalaisen oikeutta harjoittaa elinkeinoa Suomessa.

RATKAISUN KESKEINEN SISÄLTÖ

Käräjänotaari oli ratkaissut asian, joka tuomioistuinharjoittelusta annetun lain 15 §:n nojalla kuului käräjänotaarin toimivaltaan ilman eri määräystä. Lain 16 §:n 1 ja 2 momentissa on puolestaan säädetty niistä asioista, jotka käräjänotaari sai käsitellä laamannin erikseen antaman määräyksen nojalla. Hovioikeus katsoi, että viimeksi mainitun pykälän 3 momentissa oleva kielto, jonka mukaan käräjänotaaria ei saa määrätä käsittelemään yksin tai käräjäoikeuden puheenjohtajana asiaa, jota laatunsa tai laajuutensa vuoksi on pidettävä vaikeana ratkaista, koski myös lain 15 §:n mukaan käräjänotaarin toimivaltaan suoraan lain nojalla kuuluvia asioita, vaikka kiellosta oli säädetty ainoastaan lain 16 §:ssä.

Nigerian kansalaiselle A:lle oli myönnetty oleskelulupa Itävallassa, jossa hän myös asui. A oli tullut Suomeen ja harjoitti Suomessa elinkeinotoimintaa ilman siihen vaadittavaa oleskelulupaa, minkä vuoksi hänelle vaadittiin rangaistusta ulkomaalaislain 185 §:n nojalla ulkomaalaisrikkomuksesta. A vetosi siihen, että elinkeinon harjoittamisesta annetun lain (elinkeinolaki) 1 §:n 1 momentin mukaan elinkeinoa sai harjoittaa Suomessa luonnollinen henkilö, jolla on asuinpaikka Euroopan talousalueella (ETA), minkä edellytyksen A täytti. Hovioikeus katsoi, että sanotun säännöksen tarkoituksena ei ollut puuttua ulkomaalaisen maahantuloa ja oleskeluoikeutta koskeviin, ulkomaalaislakiin sisältyviin edellytyksiin. Niiden ulkomaalaisten osalta, joilla oli asuinpaikka Euroopan unionin tai siihen rinnastettavien Islannin, Liechtensteinin, Norjan ja Sveitsin alueella, mutta jotka eivät olleet minkään näiden kansalainen, ei ulkomaalaislaissa ollut erityissäännöksiä, vaan heidän oikeutensa oleskella Suomessa määräytyi ulkomaalaisia koskevien ulkomaalaislain yleisten säännösten mukaan. Elinkeinolain 1 §:n 1 momentti ei näin luonut A:lle oikeutta oleskella Suomessa elinkeinotoiminnan harjoittamista varten ilman säädettyä lupaa pelkästään sen vuoksi, että hän oli asunut Itävallassa ennen Suomeen saapumistaan.

Hovioikeus katsoi, ettei myöskään unionin oikeuden säännöksissä ollut määräyksiä, jotka olisivat olleet esteenä sille, että A:lla oli tullut olla Suomessa oleskelulupa elinkeinon harjoittamista varten ja hänelle määrättiin kansallisen oikeuden perusteella rangaistus sen puuttumista. A tuomittiin ulkomaalaisrikkomuksesta sakkorangaistukseen.

TUUSULAN KÄRÄJÄOIKEUDEN TUOMIO 10.8.2017

Asia Ulkomaalaisrikkomus

SELOSTUS ASIASTA

Syyttäjän rangaistusvaatimus

Ulkomaalaisrikkomus

----

Ulkomaalaislaki 185 §

01.01.2015 – 18.10.2016 Järvenpää

Nigerian kansalainen A oli tahallaan harjoittanut elinkeinoa toiminimellä, vaikka hänelle ei ollut myönnetty elinkeinonharjoittamiseen vaadittua oleskelulupaa eikä hänellä siten ollut oikeutta elinkeinon harjoittamiseen.

A:n vastaus

A kiisti syytteen lakiin perustumattomana. Elinkeinolain 1 §:n 1 momentin mukaan elinkeinoa sai harjoittaa Suomessa henkilö, jolla on asuinpaikka ETA-alueella. A:lla oli ollut asuinpaikka Itävallassa. Tällä perusteella Suomessa sai harjoittaa elinkeinoa, vaikkei Suomessa asuisikaan.

Syyksilukeminen

Käräjäoikeus katsoi A:n syyllistyneen siihen rikokseen, josta syyttäjä oli vaatinut hänelle rangaistusta.

Syyksilukemisen perustelut

Riidatonta asiassa oli, että toiminimi oli rekisteröity kaupparekisteriin 13.3.2014. A oli harjoittanut elinkeinoa tekoaikana siten, että hänellä ei ollut ollut elinkeinonharjoittajan oleskelulupaa.

Riidatonta oli myös, että A oli tehnyt 30.5.2014 oleskelulupahakemuksen elinkeinon harjoittamisen mahdollistamiseksi ja asiassa oli tehty kielteinen päätös 12.10.2016. Riidatonta myöskin oli, että A:lla oli ollut Itävallan oleskelulupa.

Käräjäoikeus totesi yleisesti, että Patentti- ja rekisterihallitus oli rekisteriviranomainen. Ennen elinkeinonkeinotoiminnan aloittamista oli tehtävä perusilmoitus kaupparekisteriin. Kun henkilöllä oli asuinpaikka Euroopan talousalueella, hänet voitiin merkitä yksityiseksi elinkeinonharjoittajaksi Suomessa kaupparekisteriin. Rekisteriviranomainen ei tarkistanut ilmoitusta käsiteltäessä sitä, tarvittiinko ilmoitetun elinkeinon harjoittamiseen jokin muu lupa. Mahdollinen luvan hakemisen ja saamisen edellytyksenä saattoi olla, että henkilö oli merkitty kaupparekisteriin.

Elinkeinoa Suomessa voi harjoittaa EU-kansalainen ja häneen rinnastettava yli kolme kuukautta Suomessa oleskeleva henkilö, joka oli rekisteröinyt oleskeluoikeutensa Suomessa. Kolmannen maan kansalainen tarvitsi elinkeinonharjoittajan oleskeluluvan Maahanmuuttovirastolta. Henkilön oleskellessa ulkomailla elinkeinonharjoittajan oleskelulupahakemus jätettiin Suomen edustustoon. Tämän jälkeen asian käsittely siirtyi Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukseen. ELY-keskus teki asiassa osapäätöksen arvioituaan yrityksen kannattavuuden, henkilön toimeentulon ja elinkeinotoimintaan liittyvät edellytykset. Myönteisen osapäätöksen jälkeen Maahanmuuttovirasto arvioi oleskeluluvan myöntämisen yleiset edellytykset ja ratkaisi oleskelulupahakemuksen.

Keskeinen kysymys asian kannalta oli, kun kyseessä oli niin sanottu kolmannen maan kansalainen, jolla oli oleskelulupa jossain toisessa EU-maassa, saiko hän muun EU-maan myöntämällä oleskeluluvalla työskennellä tai harjoittaa elinkeinoa Suomessa siinäkin tapauksessa, että oleskelulupa olisi myönnetty muussa EU-maassa esimerkiksi pysyvänä oleskelulupana tai lupana elinkeinon harjoittamiseksi. A oli Nigerian kansalainen, ja hänellä oli Itävallan oleskelulupa.

Ulkomaalaisella, jolla oli toisen EU-maan myöntämä oleskelulupa (määräaikainen, pysyvä, P-EY) voi työskennellä Suomessa ulkomaalaislain 79§:ssä mainituissa töissä kolme kuukautta maahan saapumisesta. Jos työskentely kesti pidemmän aikaa, tuli henkilön hakea oleskelulupa. Elinkeinon harjoittaminen ei ollut sallittua muun EU-maan myöntämällä oleskeluluvalla. Oleskelulupatyypillä ei ollut tähän vaikutusta.

Ulkomaalaisen oikeus harjoittaa elinkeinoa Suomessa perustui ulkomaalaislakiin. Käytännössä elinkeinon harjoittaminen ja työnteko oli rinnastettu vastaamaan toisiaan, vaikka sitä ei ollut erikseen mainittu ulkomaalaislaissa. Työskentelystä ilman oleskelulupaa määrättiin ulkomaalaislain 79 §:ssä (ent. 81§). Hallituksen esityksessä uudeksi ulkomaalaislaiksi (HE 28/2003 vp) oli selostettu työnteosta ilman oleskelulupaa. Pykälän tarkoittama työnteko ja siihen liittyvä maassa oleskelu oli luonteeltaan lyhytaikaista (1 momentin 1, 2 ja 4 kohta, 2 momentin 1 kohta) tai sellaista, johon ei liittynyt oleskelulupaa (1 momentin 3 ja 5 kohta, 2 momentin 2 kohta). Tilanteissa, joissa työnteko-oikeuden kestoa olisi rajattu, vapautuksen kesto olisi kolme kuukautta eli sama kuin aika, jonka ulkomaalainen voi Schengenin yleissopimuksen 11 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaisesti oleskella Suomessa kuuden kuukauden aikana. Jos ulkomaalainen oli viisumikelpoinen, viisumi voisi olla joko Schengen-viisumi tai Schengen-valtion myöntämä kansallinen viisumi.

Elinkeinolain 1 § 1 momentin mukaan oikeus elinkeinon harjoittamiseen oli luonnollisella henkilöllä, jolla oli asuinpaikka Euroopan talousalueella. Tässä tapauksessa Nigerian kansalainen, jonka asuinpaikka oli Itävallassa, oli rekisteröinyt yrityksensä kaupparekisteriin 13.3.2014. Asian kannalta keskeinen kysymys oli kysymys siitä, loiko tämä pykälä jokaiselle ulkomaalaiselle, jolla oli vakituinen asuinpaikka Euroopan talousalueella, automaattisesti oikeuden tosiasiallisesti harjoittaa elinkeinoa Suomessa ilman oleskelulupaa. Käräjäoikeus totesi, että tällaista oikeutta ei automaattisesti ollut. Henkilö tarvitsi elinkeinonharjoittajan oleskeluluvan Suomessa, jos pääasiallinen peruste oli elinkeinon harjoittaminen. Vaikka henkilöllä olisi asuinpaikka Euroopan talousalueella ja hänen yrityksensä olisi rekisteröity Patentti- ja rekisterihallitukseen, hän tarvitsi elinkeinoa harjoittaakseen oleskeluluvan Suomessa. Koska tässä tapauksessa ei ollut muuta näytetty, käräjäoikeus katsoi, että A:n pääasiallinen peruste oli ollut harjoittaa elinkeinoa Suomessa. A:lla ei ollut ollut elinkeinonharjoittajan oleskelulupaa.

Keskeistä oli myös kysymys siitä, saiko ulkomaalainen, tässä tapauksessa kolmannen maan kansalainen, aloittaa työnteon tai elinkeinon harjoittamisen heti oleskelulupahakemuksen jätettyään vai vasta Maahanmuuttoviraston myönteisen päätöksen jälkeen. Käräjäoikeuden arvion mukaan työntekoa tai elinkeinon harjoittamista ei saanut aloittaa heti oleskelulupahakemuksen jättämisen jälkeen. Hallituksen esityksessä (HE 28/2003) ulkomaalaislaiksi todetaan, että elinkeinonharjoittajan oleskeluluvan osalta perusteetonta luvan myöntämättä jättäminen olisi esimerkiksi silloin, kun elinkeinotoiminnan valmistelut olivat edenneet pitkälle esimerkiksi rahoitusjärjestelyjen, sopimusten ja mahdollisten viranomaispäätösten osalta. Tästä oli tulkittavissa, että henkilö voi oleskelulupahakemuksen käsittelyn aikana tehdä alustavia yrityksen toimintaan liittyviä valmisteluja. Varsinainen elinkeinonharjoittaminen ei kuitenkaan ollut sallittua. Henkilö sai oikeuden harjoittaa elinkeinoa vasta saatuaan myönteisen päätöksen Maahanmuuttovirastosta. Tässä tapauksessa A oli tehnyt 30.5.2014 oleskelulupahakemuksen elinkeinon harjoittamisen mahdollistamiseksi ja asiassa oli tehty kielteinen päätös 12.10.2016. Edellä mainituin perustein käräjäoikeus katsoi, että A:lla ei ollut ollut vaadittua lupaa elinkeinon harjoittamiseksi eikä hän olisi saanut harjoittaa elinkeinoa oleskelulupahakemuksen käsittelyn aikana. A:lla oli ollut oikeus tehdä vain valmistelevia toimenpiteitä, ei siis tosiasiallisesti aloittaa elinkeinonharjoittaminen oleskelulupahakemuksen käsittelyn aikana.

Edellä mainituin perustein käräjäoikeus katsoi A:n syyllistyneen ulkomaalaisrikkomukseen.

Rangaistusseuraamus

40 päiväsakkoa à 6,00 euroa = 240 euroa

Asian on käräjäoikeudessa ratkaissut käräjänotaari Jukka-Pekka Karppinen.

HELSINGIN HOVIOIKEUDEN TUOMIO 31.12.2020

Asian käsittely hovioikeudessa

A:lle on myönnetty jatkokäsittelylupa 17.10.2017.

Hovioikeus on pyytänyt Tuusulan käräjäoikeuden laamannilta lausuman siitä, oliko käräjäoikeus ollut päätösvaltainen, kun se oli käsitellyt asian yhden tuomarin istunnossa, jossa puheenjohtajana oli ollut käräjänotaari.

Laamanni on toimittanut lausuman hovioikeudelle 3.10.2018.

Syyttäjälle ja A:lle on varattu tilaisuus antaa lausuma laamannin lausumasta ja käräjäoikeuden päätösvaltaisuudesta asiassa. Syyttäjä on toimittanut lausuman 11.10.2018. A ei ole antanut lausumaa.

Valitus

A on vaatinut, että syyte hylätään.

Elinkeinolain 1 §:n 1 momentin mukaan elinkeinoa sai harjoittaa luonnollinen henkilö, jolla oli asuinpaikka Euroopan talousalueella. Jos elinkeinoa harjoittava ulkomaalainen halusi kotipaikan Suomessa, hän voi tekoaikana voimassa olleen ulkomaalaislain 47 §:n (360/2007 ja 516/2008) perusteella hakea elinkeinonharjoittajan oleskelulupaa. Ulkomaalaislain 185 §:n mukaan ulkomaalaisrikkomuksesta voitiin tuomita ulkomaalainen, joka harjoitti elinkeinoa ilman lupaa. A:lla oli ollut tekoaikana oleskelupa ja asuinpaikka Itävallassa. Hänellä oli siten ollut elinkeinolain 1 §:n 1 momentin mukainen oikeus harjoittaa elinkeinoa. Se, oliko A:lla ollut elinkeinonharjoittajan oleskelulupa Suomessa, ei ollut ulkomaalaisrikkomuksen määritelmän kannalta merkityksellinen. Käräjäoikeus oli soveltanut asiassa väärää lainkohtaa, eikä tuomio siten perustunut lakiin.

Vastaus

Syyttäjä on vastannut valitukseen ja vaatinut, että käräjäoikeuden tuomiota ei muuteta.

Vaikka elinkeinolaissa todettiin, että elinkeinoa sai harjoittaa asuinpaikan Euroopan talousalueella omaava luonnollinen henkilö, se ei tarkoittanut sitä, etteikö lainsäädännössä voisi olla muitakin säädettyjä edellytyksiä, joiden tuli täyttyä. Ulkomaalaislaissa oli säädetty ulkomaalaisten henkilöiden elinkeinotoiminnan harjoittamista koskevista edellytyksistä silloin, kun henkilö fyysisesti työskenteli tai toimi Suomessa oleskellen.

Ulkomaalaislain 45 §:stä oli pääteltävissä, että tilapäinenkin elinkeinon harjoittaminen edellytti elinkeinonharjoittajan oleskelulupaa. Pykälässä viitattiin elinkeinonharjoittajan oleskeluluvan myöntämisen edellytysten osalta ulkomaalaislain 5 lukuun, jossa oli ulkomaalaisen työntekoa koskevat säännökset. Sellaista säännöstä, joka olisi oikeuttanut A:n työskentelemään elinkeinonharjoittajana Suomessa ilman hänelle Suomessa myönnettyä oleskelulupaa, ei ollut. Ulkomaalaislain 185 §:ssä olevalla ilmaisulla ”oikeudetta” viitattiin nimenomaan ulkomaalaislaissa säädettyjen edellytysten vastaisesti toimimiseen. Koska ulkomaalaislaki oli nimenomaan ulkomaalaisten oleskelua, työskentelyä ja elinkeinotoimintaa Suomessa koskeva erityislaki, syrjäytti se ristiriitatilanteessa yleislaiksi katsottavan elinkeinolain.

Hovioikeuden ratkaisu

Johdanto

Käräjäoikeus on tuominnut A:n syytteen mukaisesti rangaistukseen ulkomaalaislain 185 §:n nojalla ulkomaalaisrikkomuksesta sen vuoksi, että A on tahallaan harjoittanut Suomessa elinkeinoa toiminimellä, vaikka hänellä ei ole ollut elinkeinon harjoittamiseen vaadittavaa oleskelulupaa. Käräjäoikeus on ratkaissut asian kokoonpanossa, jossa käräjänotaari on ollut puheenjohtajana.

Hovioikeuden arvioitavana on pääasian osalta kysymys siitä, voidaanko A tuomita ulkomaalaislain 185 §:n nojalla rangaistukseen ulkomaalaisrikkomuksesta sillä perusteella, että hän on harjoittanut Suomessa elinkeinotoimintaa ilman siihen oikeuttavaa oleskelulupaa, kun hänelle on myönnetty oleskelulupa Itävallassa. Arvioitavana on erityisesti se, mikä on elinkeinolain 1 §:n 1 momentin suhde nyt kysymyksessä olevaan rangaistussäännökseen. Huomiota on myös kiinnitettävä toisaalta Euroopan unionin sijoittautumisvapautta koskevaan sääntelyyn, johon elinkeinolaki liittyy, ja toisaalta unionin turvapaikkaa ja maahanmuuttoa koskevaan sääntelyyn, jota puolestaan ulkomaalaislaki koskee. On myös otettava huomioon, että Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan kansalliset viranomaiset eivät saa määrätä rangaistusta sellaisen kansallisen säännöksen noudattamatta jättämisestä, joka ei ole unionin oikeuden mukainen (esim. tuomio 14.7.1977, Sagulo ym., C-8/77, EU:C:1977:131, 6 kohta, ja tuomio 3.7.1980, Pieck, C-157/79, EU:C:1980:179, 16 kohta). Kansallisen tuomioistuimen on aina tarkistettava tämä.

Hovioikeuden on kuitenkin ensin arvioitava, onko käräjäoikeus ollut toimivaltainen ratkaisemaan asian kokoonpanossa, jossa käräjänotaari on ollut puheenjohtaja.

Kysymys käräjänotaarin toimivallasta

Tuomioistuinharjoittelusta annetun lain 15 §:ssä säädetään, minkälaisissa asioissa virassa kaksi kuukautta ollut käräjänotaari saa toimia puheenjohtajana ilman eri määräystä. Lain 16 §:ssä säädetään siitä, minkälaisessa yksittäisessä asiassa laamanni voi määrätä käräjänotaarin toimimaan puheenjohtajana tai jäsenenä. Lain 16 §:n 2 momentissa on lisäksi käräjänotaarin toimivaltaa rajoittava säännös, jonka mukaan käräjänotaaria ei saa määrätä yksin tai käräjäoikeuden puheenjohtajana käsittelemään asiaa, jota laatunsa tai laajuutensa vuoksi on pidettävä vaikeana ratkaista.

Käräjänotaari on voinut ratkaista nyt käsiteltävän ulkomaalaisrikkomusta koskevan rikosasian lain 15 §:n mukaan ilman eri määräystä yksin puheenjohtajana, koska rikoksesta on voinut seurata vain sakkorangaistus. Kysymys onkin siitä, koskeeko lain 16 §:n 2 momentin rajoitussäännös myös näitä 15 §:ssä tarkoitettuja asioita vai vain 16 §:ssä tarkoitettuja asioita, joissa tarvitaan laamannin määräys. Tulkinnallisuutta aiheuttaa se, että käräjänotaarin toimivaltaa rajoittava säännös on sijoitettu lain 16 §:ään ja lainkohdan sanamuodon mukaan rajoitus koskee niitä asioita, joita käräjänotaari on määrätty ratkaisemaan.

Käräjäoikeuslain (581/1993) 17 §:n 1 momentin 1 ja 2 kohdassa sekä 2 momentissa säädettiin siitä, mitä asioita laamanni voi määrätä virassa kaksi tai neljä kuukautta olleen notaarin käsittelemään. Notaarin toimivalta perustui kaikissa tapauksissa laamannin määräykseen. Pykälän 3 momentissa oli nykyisen tuomioistuinharjoittelusta annetun lain 16 §:n 2 momentin kanssa täysin samansisältöinen säännös siitä, että notaaria ei saa määrätä yksin tai käräjäoikeuden puheenjohtajana käsittelemään asiaa, jota laatunsa tai laajuutensa vuoksi on pidettävä vaikeana ratkaista. Käräjäoikeuslain 17 §:n 3 momentin (581/1993) säännöksen ulottuvuudesta ei voinut syntyä tulkintaongelmaa, koska kaikki käräjänotaarin toimivaltaa koskevat säännökset olivat samassa pykälässä ja toimivalta perustui kaikissa tapauksissa laamannin määräykseen.

Kun tuomioistuinharjoittelua koskeva säännöstö ehdotettiin uudistettavaksi vuonna 2010, sitä koskevassa hallituksen esityksessä ehdotettiin luovuttavaksi notaarin toimivaltaa rajoittavasta käräjäoikeuslain 17 §:n säännöksestä, koska siitä oli aiheutunut yllätyksellisiä asioiden palauttamisia käräjäoikeuteen harkinnanvaraisin perustein. Samalla ehdotettiin, että osa käräjänotaarin toimivallasta perustuisi suoraan lakiin, jolloin laamannin määräystä ei enää tarvittaisi (HE 278/2010 vp). Lakivaliokunta ei kuitenkaan hyväksynyt käräjäoikeuslain 17 §:n 3 momentin (581/1993) rajoitussäännöksen kumoamista, koska hovioikeudet eivät silloin voisi enää valvoa käräjänotaarien toimivaltuuksien käyttöä ja laamannin vastuu siitä jäisi vain yleisten säännösten varaan (LaVM 41/2010 vp). Tämän vuoksi lakivaliokunta näihin yleisiin näkökohtiin viitaten ehdotti, että lakiehdotuksen 17 §:stä ei poistettaisi sen 3 momenttia. Laki säädettiin lakivaliokunnan ehdottamassa muodossa. Lakivaliokunnan mietinnöstä ei ole mitenkään pääteltävissä, että säännös jäisi koskemaan vain niitä asioita, joissa käräjänotaarin toimivalta perustui laamannin määräykseen eikä tällaiselle tulkinnalle löydy muutenkaan mitään perusteita ottaen huomioon säännöksen tarkoitus ja johdonmukaisuussyyt.

Kun käräjäoikeuslaki (581/1993) kumottiin ja tuomioistuinharjoittelusta annettu laki uudistettiin tuomioistuinlain säätämisen yhteydessä, notaarin toimivaltaa koskeva sääntely jakautui voimassa olevasta laista ilmenevällä tavalla kahteen eri pykälään (15 ja 16 §). Asiaa koskevassa hallituksen esityksessä (HE 7/2016 vp s. 129) todettiin 16 §:n kohdalla vain, että ”Pykälän 3 momentissa olisi voimassa olevaa käräjäoikeuslain 17 §:n 3 momenttia vastaava kielto määrätä käsittelemään laatunsa tai laajuutensa puolesta vaikeaa asiaa.” On selvää, että tällä uudistuksella ei ole tavoiteltu rajoitussäännöksen toimivaltaan mitään muutosta, vaikka säännös sijoitettiinkin määräyksenvaraista toimivaltaa koskevan pykälän 2 momentiksi. Johtopäätös edellä lausutusta on, että tuomioistuinharjoittelusta annetun lain 16 §:n 2 momentti koskee myös lain 15 §:n mukaan käräjänotaarin toimivaltaan kuuluvia asioita. Siten käräjänotaari ei saa käsitellä sellaista tuomioistuinharjoittelusta annetun lain 15 §:ssä tarkoitettua asiaa, joka on laatunsa tai laajuutensa puolesta vaikea.

Tämän jälkeen arvioitavaksi tulee, onko tämä asia ollut laatunsa puolesta vaikea. Selvää on, että asia ei ole ollut laajuutensa puolesta vaikea.

Asiassa on kysymys siitä, onko A syyllistynyt ulkomaalaislain 185 §:ssä rangaistavaksi säädettyyn ulkomaalaisrikkomukseen. Ulkomaalaislain säännökset ulkomaalaisen oikeudesta oleskella Suomessa ovat yksityiskohtaisia ja täsmällisiä. Ulkomaalaisrikkomusta koskevat asiat soveltuvat lähtökohtaisesti hyvin käräjänotaarin ratkaistaviksi. Tässä erityisessä tapauksessa on tullut arvioitavaksi se, mikä merkitys asiassa on annettava elinkeinolain 1 §:n 1 momentin säännökselle. Tämän seikan käsittely edellyttää edellä todetulla tavalla myös sääntelyn taustan ja Euroopan unionin oikeuden selvittämistä. Tämä ei tee kuitenkaan asiasta vielä laatunsa puolesta vaikeaa, koska notaarinkin tulee voida käsitellä kansallisen lain ja unionin oikeuden välisiä tulkintakysymyksiä. Hovioikeus siten katsoo, että käräjänotaari on ollut toimivaltainen käsittelemään asian.

A:n oikeus oleskella Suomessa elinkeinon harjoittamista varten

A on Nigerian kansalainen ja hänellä on Itävallassa oleskelulupa. A:n toiminimi on rekisteröity kaupparekisteriin 13.3.2014. A on 30.4.2014 hakenut oleskelulupaa elinkeinon harjoittamiseksi, mutta hän on saanut siihen kielteisen päätöksen 12.10.2016. A on syytteen mukaan harjoittanut elinkeinoa Suomessa toiminimellä 1.1.2015-18.10.2016 ilman lupaa.

Ulkomaalaislain säännökset

Ulkomaalaislain 185 §:n mukaan ulkomaalaisrikkomuksesta tuomitaan rangaistukseen ulkomaalainen, joka tahallaan tekee oikeudetta ansiotyötä tai harjoittaa elinkeinoa. Ulkomaalaisen oikeus saapua maahan ja oleskella maassa edellyttää oleskelulupaa erikseen sovittuja tai säädettyjä poikkeuksia lukuun ottamatta. Jotta ulkomaalainen voi harjoittaa Suomessa elinkeinoa, hänellä on oltava oleskelulupa elinkeinonharjoittamista varten. Oleskeluluvan myöntäminen tätä tarkoitusta varten perustuu harkintaan, jolla varmistetaan, että elinkeinotoiminnalla on kannattavan toiminnan edellytykset. Ulkomaalaisen toimeentulon on oltava turvattu oleskeluluvan voimassaolon ajan (ulkomaalaislaki 76 §, laissa 1218/2013). Myös oleskeluluvan myöntämisen yleisten edellytysten on täytyttävä.

Ulkomaalaislain 158 §:n mukaan unionin kansalainen saa oleskella Suomessa rekisteröimättä oleskeluoikeuttaan enintään kolme kuukautta ilman muita edellytyksiä tai muodollisuuksia kuin se, että hänellä on voimassa oleva henkilökortti tai passi. Lain 158 a §:n perusteella unionin kansalainen saa oleskella Suomessa yli kolmen kuukauden ajan muun muassa, jos hän harjoittaa taloudellista toimintaa palkattuna työntekijänä tai itsenäisenä ammatinharjoittajana. Ulkomaalaislain 159 §:n 1 momentissa säädetään, että jos unionin kansalainen oleskelee Suomessa yli kolme kuukautta, hänen on rekisteröitävä oleskelunsa. Lain 10 luvussa on erityissäännöksiä Pohjoismaiden kansalaisten osalta (157 §, 158 a §:n 3 momentti, 169 §). Ulkomaalaislain 1 luvun 3 §:n 2 kohdassa Euroopan unionin kansalaiseen rinnastetaan Islannin, Liechtensteinin, Norjan ja Sveitsin kansalainen. Säännöksiä sovelletaan myös unionin kansalaiseen ja häneen rinnastettavaan kansalaiseen rinnastettaviin perheenjäseniin.

A on ulkomaalaislain säännösten perusteella kolmannen maan kansalainen. Tähän ei vaikuta se, että hänellä on ollut oleskeluoikeus Itävallassa. Pitkään oleskelleiden kolmannen maan kansalaiset voivat heitä koskevan direktiivin (2003/109/EY) ja vastaavien ulkomaalaislain säännösten perusteella saada lähes samat oikeudet kuin unionin kansalaiset. Asiassa ei ole tullut ilmi, että A olisi saanut Itävallassa tai Suomessa pitkään oleskelleen kolmansien maiden kansalaisen aseman. On huomattava, että myös pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman saanut tarvitsee yritystoiminnan harjoittamista Suomessa varten yrittäjän oleskeluluvan (ulkomaalaislain 49 a §). Vastaava säännös on ollut voimassa myös tekohetkellä voimassa olleessa laissa 668/2013.

A on siis ulkomaalaislain säännösten mukaan oikeudetta harjoittanut elinkeinoa Suomessa, kun hänellä ei ole ollut siihen vaadittua oleskelulupaa.

Elinkeinolain merkitys

Asiassa on kysymys lisäksi siitä, mikä merkitys on annettava sille, että elinkeinolain 1 §:n 1 momentin mukaan elinkeinoa saa harjoittaa luonnollinen henkilö, jolla on asuinpaikka Euroopan talousalueella. Tämä vuonna 1993 tehty lainmuutos (228/1993) perustuu hallituksen esitykseen (HE 259/1992 vp), jonka tavoitteena oli elinkeinolain saattaminen vastaamaan Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen asettamia vaatimuksia. Suomi oli ETA-sopimuksessa sitoutunut saattamaan lainsäädäntönsä syrjimättömyysperiaatteen mukaiseksi. Sijoittautumisoikeutta ja palveluiden tarjoamisen vapautta koskevat sopimusmääräykset velvoittivat sopimuspuolet saattamaan lainsäädäntönsä muotoon, joka sallii Euroopan talousalueeseen kuuluvien valtioiden (ETA-valtio) kansalaisten harjoittaa elinkeinotoimintaa vastaavin ehdoin vastaanottajavaltion omiin kansalaisiin nähden. Todettakoon, että ennen mainittua elinkeinolain muutosta ulkomaalaisen oikeus harjoittaa elinkeinoa oli erityisestä luvasta riippuvainen.

ETA-sopimuksella estettiin syrjintä kansalaisuuden perusteella sopimusten mukaisten vapauksien, kuten elinkeinon harjoittamisen oikeuden toteuttamisessa. Elinkeinolain 1 §:n 1 momentin mukaan elinkeinon harjoittamisen oikeus ei kuitenkaan perustunut ETA-valtion kansalaisuuteen vaan asuinpaikkaan ETA-valtiossa. Elinkeinolain 1 § 1 momentti ei siten sellaisenaan vastannut ETA-sopimuksen velvoitteita; se ei koskenut ETA-valtion kansalaista, jolla ei ollut asuinpaikkaa jossakin ETA-valtiossa. ETA-valtion kansalaisiin sovellettiinkin suoraan ETA-sopimusta tämän sopimuksen perustuslainsäätämisjärjestyksessä säädetyn voimaansaattamislain 2 §:n nojalla (laki Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen eräiden määräysten hyväksymisestä ja sopimuksen soveltamisesta, 1504/1993).

Hallituksen esityksessä (HE 259/1992 vp) elinkeino-oikeuden edellytykseksi ehdotettu asuinpaikan vaatimus vastasi hallituksen esityksen mukaan yleistä eurooppalaista kehitystä. Tältä osin viitattiin tuomioiden tunnustamista ja täytäntöönpanoa koskeviin eurooppalaisiin sopimuksiin, kuten Luganon sopimukseen, jossa henkilön kotipaikka on keskeinen edellytys tuomioiden tunnustamisessa ja täytäntöönpanossa. Tämä asuinpaikan vaatimuksen sisällyttäminen elinkeinolakiin oli kaiken kaikkiaan täysin kansallinen ratkaisu ilman, että se olisi perustunut kansainvälisiin sopimusvelvoitteisiin.

Jo elinkeinolain 1 §:n muuttamista koskevan lain esitöistä on pääteltävissä, että uudella säännöksellä ei ollut tarkoitus puuttua ulkomaalaisen maahantulon ja oleskeluoikeuden edellytyksiin. Niinpä talousvaliokunta hallituksen esityksestä antamassaan mietinnössä totesi käsitellessään esityksen vaikutusta maahanmuuttoon, että ”Ulkomaalaisen Suomeen tuloa sekä Suomessa oleskelua ja työskentelyä koskevat tapaukset ratkaistaan kuitenkin omien säännösten mukaan” (Talousvaliokunnan mietintö n:o 51/1992 vp). Mietinnössä selvästikin viitataan ulkomaalaislain sääntelyyn.

ETA-sopimuksen vuoksi silloin voimassa ollutta ulkomaalaislakiakin (378/1991) muutettiin lailla 640/1992 siten, että lakiin otettiin ETA-sopimuksen edellyttämät säännökset ETA-valtion kansalaisen oleskelusta ja oleskeluluvan saamisesta Suomessa. Nämä uudet säännökset koskivat vain ETA-valtion kansalaisia. Niiden ulkomaalaisten osalta, joilla oli asuinpaikka ETA-valtiossa, mutta jotka eivät olleet minkään ETA-valtion kansalaisia, ei ulkomaalaissa ollut erityissäännöksiä. Heidän oikeutensa oleskella Suomessa määräytyi näin ollen ulkomaalaisia koskevien ulkomaalaislain yleisten säännösten mukaan. Kun siten sijoittautumisoikeudella tarkoitettiin muiden luonnollisten henkilöiden kuin palkkatyöläisten oikeutta muuttaa sopimusvaltiosta toiseen harjoittamaan taloudellista laatua olevaa toimintaa ja vastaanottajavaltion velvollisuutta sallia ETA-kansalaisten elinkeinotoiminnan harjoittaminen yhdenmukaisin ehdoin omiin kansalaisiinsa nähden, tämä oikeus ei sellaisenaan koskenut niitä kolmannen valtion kansalaisia, joilla oli asuinpaikka ETA-valtiossa, koska näiden oleskeluoikeutta Suomessa ei ollut erikseen ETA-valtion kansalaisia vastaavalla tavalla turvattu.

Vastaavasti voimassa olevassa ulkomaalaislaissa ei ole erityisiä säännöksiä niiden kolmannen valtion kansalaisten osalta, jotka asuvat Euroopan unionin ja niihin rinnastettavien Islannin, Liechtensteinin, Norjan ja Sveitsin alueella, mutta jotka eivät ole minkään näiden kansalainen.

Perustuslain 18 §:ssä säädetään, että jokaisella on oikeus lain mukaan hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla. Vaikka perustuslaki näin takaa kaikille kansalaisuudestaan riippumatta oikeuden hankkia näin toimeentulonsa, tätä oikeutta voidaan lailla rajoittaa. Tästä esimerkkinä voidaan todeta, että perustuslain 9 §:n 4 momentin mukaan ulkomaalaisen oikeudesta tulla Suomeen ja oleskella maassa säädetään lailla. Näin ollen elinkeinovapauskaan ei sellaisenaan tuota ulkomaalaiselle oikeutta maassa oleskeluun vaan maahan tulosta ja maassa oleskelusta säädetään erikseen laissa.

Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella

Suomea sitoo Euroopan unionin jäsenvaltiona Euroopan unionin perussopimus ja sen nojalla annetun lainsäädännön määräykset. Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (EUT) 49 artiklan 1 kohdan mukaan kiellettyjä ovat rajoitukset, jotka koskevat jäsenvaltion kansalaisen vapautta sijoittautua toisen jäsenvaltion alueelle. Saman artiklan 2 kohdan mukaan sijoittautumisvapauteen kuuluu oikeus ryhtyä harjoittamaan ja harjoittaa itsenäistä ammattia sekä oikeus perustaa ja johtaa yrityksiä niillä edellytyksillä, jotka sijoittautumisvaltion lainsäädännön mukaan koskevat sen kansalaisia. EUT:ssa annetaan neuvostolle ja parlamentille oikeus antaa direktiivillä tarkempia määräyksiä elinkeinovapauden toteuttamisesta. Tässä yhteydessä merkityksellinen on erityisesti Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella (2004/38/EY). Sen 7 artiklan mukaan jäsenvaltion kansalaisilla on oikeus oleskella vastaanottavan jäsenvaltion alueella yli kolmen kuukauden ajan muun muassa, jos he ovat siellä itsenäisiä elinkeinonharjoittajia.

Unioni on antanut myös Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin palveluista sisämarkkinoilla (2006/123/EY). Sen 16 ja 36 johdantolauseen sekä 2 artiklan 1 kohdan mukaan palveluntarjoajan käsitteellä tarkoitetaan, eräitä poikkeuksia lukuun ottamatta, kaikkia luonnollisia henkilöitä, jotka ovat jonkin jäsenvaltion kansalaisia. Kun A:lla ei ole minkään jäsenvaltion kansalaisuutta eikä häneen myöskään sovelleta direktiivissä mainittuja poikkeuksia, direktiivissä mainittuja säännöksiä palvelujen tarjoamisen vapaudesta ei ole sovellettava häneen.

Unionin perusoikeuskirjan 15 artiklan 2 kohdan mukaan jokaisella unionin kansalaisella on vapaus hakea työtä, tehdä työtä, sijoittautua tai tarjota palveluja missä tahansa jäsenvaltiossa. Perusoikeuskirjankin mukaan sijoittautumisvapaus koskee siis vain unionin kansalaista. Perusoikeuskirjan 16 artiklan mukaan elinkeinovapaus tunnustetaan unionin oikeuden sekä kansallisten lainsäädäntöjen ja käytäntöjen mukaisesti. Kuten edellä on selvitetty, A:lla ei ole unionin oikeuden ja kansallisen lainsäädännön perusteella oikeutta harjoittaa elinkeinotoimintaa Suomessa ilman lupaa.

EUT 79 artiklan mukaan unioni kehittää yhteisen maahanmuuttopolitiikan, jolla pyritään kaikissa vaiheissa varmistamaan muuttovirtojen tehokas hallinta, jäsenvaltioissa laillisesti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten oikeudenmukainen kohtelu sekä laittoman maahanmuuton ja ihmiskaupan ehkäiseminen ja tehostettu torjunta (1 kohta). Näiden tavoitteiden saavuttamiseksi Euroopan parlamentti ja neuvosto säätävät tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen muun muassa maahantuloa ja maassa oleskelua koskevista edellytyksistä sekä jäsenvaltioissa laillisesti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten oikeuksien määrittelystä, mukaan lukien edellytyksistä, jotka koskevat liikkumis- ja oleskeluvapautta muissa jäsenvaltioissa (2 kohta). Euroopan unioni on antanut maahanmuuttoa koskevista toimenpiteistä useita direktiivejä, kuten Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle (2011/95/EU) ja Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä (2013/32/EU). Direktiivit on kansallisesti pantu täytäntöön pääasiassa ulkomaalaislailla, jonka säännösten on oltava sopusoinnussa Euroopan unionin velvoitteiden kanssa.

Hovioikeus huomauttaa vielä, että unionin lainsäädäntöelimissä on vireillä komission ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiselle kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle ja myönnetyn suojelun sisällölle sekä pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemasta 25 päivänä marraskuuta 2003 annetun neuvoston direktiivin 2003/109/EY muuttamisesta (COM(2016) 466 final). Sen perustelujen mukaan kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden mahdolliseen edelleen liikkumiseen on puututtava selventämällä, että heidän on pysyttävä siinä jäsenvaltiossa, joka on myöntänyt heille suojelua. Unionin oikeuden tämänhetkisessä vaiheessa ei näin ole säännöstä, joka kieltäisi jossain jäsenvaltiossa turvapaikan saaneen liikkumista toiseen jäsenvaltioon. Tästä ei ole A:ta syytettykään.

Johtopäätökset

Olennaista on siis todeta, että EUT:een perustuva sijoittautumisvapaus ja siihen liittyvä oleskeluoikeus Suomessa koskevat vain Euroopan unionin kansalaisia. Unionin kansalaisiin rinnastetaan kansainvälisten sopimusvelvoitteiden perusteella Islannin, Liechtensteinin, Norjan ja Sveitsin kansalaiset. A ei ole Euroopan unionin tai minkään mainitun valtion kansalainen. Elinkeinolain 1 § 1 momentti ei voida luoda hänelle oikeutta oleskella Suomessa elinkeinotoiminnan harjoittamista varten ilman säädettyä lupaa pelkästään sen vuoksi, että hän asunut Itävallassa ennen Suomeen saapumistaan. Elinkeinolain 1 §:n 1 momentin merkitys ilmeneekin siinä, että A:lla on ollut oikeus perustaa yritys ja saada se merkityksi kaupparekisteriin. Hänellä on ollut myös oikeus harjoittaa elinkeinoa Suomessa, kun hän on saanut siihen ulkomaalaislain perusteella luvan, tai muualta käsin käyttäen apunaan Suomessa oleskelevaa Suomen kansalaista tai ulkomaalaista, jolla on oleskeluoikeus Suomessa.

Elinkeinolain 1 §:n 1 momentin säännös ei edellä lausutun perusteella anna perustetta katsoa, että A ei olisi syyllistynyt syytteessä tarkoitettuun tekoon. Myöskään edellä selostetuissa unionin oikeuden säännöksissä ei ole määräyksiä, jotka olisivat esteenä sille, että A:lla on tullut olla asianmukainen oleskelulupa elinkeinon harjoittamiseen Suomessa ja että hänelle määrätään kansallisen lain perusteella rangaistus sen puuttumisesta.

Ottaen huomioon maassa oleskelua sääntelevän ulkomaalaislain säännösten yksiselitteisyys A on tuskin voinut erehtyä pitämään tekoaan sallittuna eikä hänen mahdollista erehtymistään elinkeinolain 1 §:n 1 momentin säännöksen merkityksestä joka tapauksessa voitaisi pitää anteeksi annettavana.

Rangaistus

Käräjäoikeuden tuomitsema rangaistus on oikeudenmukainen seuraamus teosta eikä sitä ole syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet

Hovioikeuden presidentti Mikko Könkkölä
Hovioikeudenneuvos Åsa Nordlund
Hovioikeudenneuvos Pekka Haapaniemi

Ratkaisu on yksimielinen.

Lainvoimainen.

Finlex ® on oikeusministeriön omistama oikeudellisen aineiston julkinen ja maksuton Internet-palvelu.
Finlexin sisällön tuottaa ja sitä ylläpitää Edita Publishing Oy. Oikeusministeriö tai Edita eivät vastaa tietokantojen sisällössä mahdollisesti esiintyvistä virheistä, niiden käytöstä käyttäjälle aiheutuvista välittömistä tai välillisistä vahingoista tai Internet-tietoverkossa esiintyvistä käyttökatkoista tai muista häiriöistä.