Vaasan HO 30.11.2011 1387
Virkavelvollisuuden rikkominen - ne bis in idem
| Vaasan HO | |
| Diaarinumero: | R 10/291 |
| Antopäivä: | 30.11.2011 |
| Ratkaisunumero: | 1387 |
| Asianumero: | VaaHO:2011:8 |
Asia: Virkavelvollisuuden rikkominen
Valittaja: A
Vastapuoli: Kihlakunnansyyttäjä
ETELÄ-POHJANMAAN KÄRÄJÄOIKEUDEN TUOMIO
VASTAAJA A
TUOMIOLAUSELMA
SYYKSI LUETUT RIKOKSET
1) Virkavelvollisuuden rikkominen 1.5.2009
RANGAISTUSSEURAAMUKSET
SAKKO
40 päiväsakkoa á 43 euroa = 1.720 euroa
Asian on ratkaissut laamanni Markku Latva-Teikari.
VAASAN HOVIOIKEUDEN TUOMIO
Valitus
Vaatimukset
A on vaatinut, että häneen kohdistettu syyte virkavelvollisuuden rikkomisesta tai tuottamuksellisesta virkavelvollisuuden rikkomisesta hylätään ja hänet vapautetaan velvollisuudesta suorittaa valtiolle päihdetutkimus- ja todistelukustannuksia. A on vaatinut, että hänet joka tapauksessa jätetään rangaistukseen tuomitsematta. - - -
Välitoimi
Hovioikeus on varannut asianosaisille tilaisuuden lausua Euroopan ihmisoikeussopimuksen 7. lisäpöytäkirjan 4 artiklasta ilmenevän ns. ne bis in idem-säännön soveltuvuudesta asiassa sekä kehottanut heitä esittämään selvityksen siitä, minkä menettelyn johdosta ja milloin A:lle oli annettu valtion virkamieslain 24 §:n mukainen varoitus ja oliko siihen haettu muutosta.
A on esittänyt Länsi-Suomen lääninhallituksen 18.8.2009 tekemän päätöksen, jolla hänelle on annettu valtion virkamieslain 24 §:n mukainen varoitus. A:n mukaan kysymys on samasta menettelystä, josta käräjäoikeus on tuominnut hänet rangaistukseen. A oli saanut päätöksen tiedoksi 18.8.2009 eikä hän ollut hakenut siihen muutosta. Päätös oli tullut lainvoimaiseksi ennen kuin nyt kysymyksessä oleva asia oli tullut käräjäoikeudessa 10.11.2009 vireille.
Syyttäjä on lausunut, että A oli saanut 18.8.2009 kurinpidollisessa menettelyssä työnantajalta valtion virkamieslain 24 §:n mukaisen varoituksen. Varoitus oli annettu tiedoksi A:lle 18.8.2009 ja määräaika oikaisuvaatimuksen tekemiseen oli päättynyt 18.9.2009, joten päätös oli tullut lainvoimaiseksi 19.9.2009. Asiassa on nostettu syyte 10.11.2009. Asiassa ei tule soveltaa ne bis in idem-sääntöä, koska virkamiesoikeudellinen kirjallinen varoitus ei ole kurinpitorangaistus eikä ns. Engel-kriteerien mukainen rikosoikeudellinen seuraamus.
Perustelut
Kahteen kertaan syyttämistä tai tuomitsemista koskeva kielto
Euroopan ihmisoikeussopimuksen 7. lisäpöytäkirjan 4 artiklan mukaan ketään ei saa saman valtion tuomiovallan nojalla tutkia uudelleen tai rangaista oikeudenkäynnissä rikoksesta, josta hänet on jo lopullisesti vapautettu tai tuomittu syylliseksi kyseisen valtion lakien ja oikeudenkäyntimenettelyn mukaisesti (ns. ne bis in idem -sääntö).
A:lle on annettu menettelystään valtion virkamieslain 24 §:n mukainen varoitus. Asiassa on näin ollen ensiksi kysymys siitä, onko mainittu seuraamus esteenä A:han kohdistetun syytteen tutkimiselle.
Korkein oikeus on veropetoksia koskevissa ennakkoratkaisuissaan (mm. KKO 2010:45 ja 2010:46) Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytäntöön perustuen katsonut, että veronkorotuksen määräämistä koskeva asia voidaan rinnastaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 7. lisäpöytäkirjan 4 artiklan soveltamisen kannalta rikosasiaan ja että kielto syyttää tai tuomita kahdesti samassa asiassa koskee tilannetta, jossa ensimmäinen ratkaisu on tullut lopulliseksi ennen jälkimmäisen menettelyn alkamista.
Arvioitaessa ne bis in idem -säännön soveltamista tässä asiassa on ratkaistava, koskevatko valtion virkamieslain perusteella annettava varoitus ja virkavelvollisuuden rikkomista koskeva syyte samaa asiaa, onko varoitusta koskeva ratkaisu tullut lopulliseksi ennen rikossyytteen vireilletuloa ja onko varoituksen määräämistä koskeva asia rinnastettava rikosasiaan.
Asioiden samuus
Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on suuren jaoston ratkaisussaan Zolotukhin v. Venäjä 10.2.2009 todennut, että aikaisempi tuomio ja uusi syyte koskevat ihmisoikeussopimuksen 7. lisäpöytäkirjan 4 artiklassa kielletyllä tavalla samaa tekoa, jos tapauksen tosiseikat ovat samat tai olennaisilta osiltaan samat.
A:han kohdistettu syyte koskee hänen toimimistaan johtovalmiusvuorossa päihtyneenä. Saman menettelyn perusteella hänelle on annettu valtion virkamieslain 24 §:n mukainen varoitus. Varoitukseen johtaneessa teossa on siten ollut kysymys ihmisoikeussopimuksen 7. lisäpöytäkirjan 4 artiklan kannalta samasta asiasta kuin syytteessä.
Seuraamuksen lopullisuus
Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on muun muassa Zolotukhin-ratkaisussaan katsonut ratkaisun olevan 7. lisäpöytäkirjan 4 artiklassa tarkoitetulla tavalla lopullinen, kun siihen ei voida enää hakea muutosta säännönmukaisin muutoksenhakukeinoin muutoksen hakemiselle säädetyn määräajan kuluttua umpeen.
Nyt kysymyksessä olevaan päätökseen, jolla A:lle on annettu varoitus, saadaan valtion virkamieslain 53 §:n 2 momentin mukaan hakea oikaisua virkamieslautakunnalta 30 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista.
Määräaika oikaisuvaatimuksen tekemiselle A:lle 18.8.2009 annetusta varoituksesta oli kulunut umpeen ennen kuin syyte oli tullut 10.11.2009 vireille käräjäoikeudessa. Kun A ei ollut hakenut päätökseen muutosta, varoitus oli tullut lopulliseksi.
Varoituksen määräämistä koskevan asian rinnastuminen rikosasiaan
Rikosasian määrittelystä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytännössä
Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on ratkaisukäytännössään vahvistanut, että seuraamuksen rikosoikeudellista luonnetta on arvioitava niin sanottujen Engel-kriteerien nojalla (Engel ym. v. Alankomaat 8.6.1976). Näitä kriteerejä ovat teon oikeudellinen luonnehdinta kansallisessa lainsäädännössä sekä teon ja seuraamuksen tosiasiallinen luonne. Kriteerit ovat vaihtoehtoisia, mutta myös niiden yhteisvaikutus tulee ottaa huomioon, jos jonkin kriteerin nojalla ei päästä selkeään lopputulokseen.
Rikossyytteen käsitteellä on ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä vakiintunut merkityssisältö ihmisoikeussopimuksen oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä koskevan 6 artiklan ja 7. lisäpöytäkirjan 4 artiklan tulkinnassa. Teon ja seuraamuksen rikosoikeudellista luonnetta osoittaa se, että seuraamus koskee kaikkia kansalaisia eikä vain rajattua henkilöpiiriä ja se, että seuraamuksella on ennaltaehkäisevä ja rangaistuksellinen tarkoitus (ks. esim. Jussila v. Suomi 23.11.2006, Hüseyin Turan v. Turkki 4.3.2008, Ruotsalainen v. Suomi 16.6.2009, Maresti v. Kroatia 25.6.2009, Tsonyo Tsonev v. Bulgaria 14.1.2010 nro 2, Kurdov ja Ivanov v. Bulgaria 31.5.2011). Merkitystä on myös sillä, suojataanko seuraamuksen määräämistä koskevalla säännöksellä sellaisia oikeushyviä, joita suojataan tyypillisesti rikossäännöksillä (ks. esim. Maresti v. Kroatia 25.6.2009, Tsonyo Tsonev v. Bulgaria 14.1.2010 nro 2, Kurdov ja Ivanov v. Bulgaria 31.5.2011). Arvioitaessa ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan soveltuvuutta on erotettu kurinpitoasiat rikosasioista. Seuraamuksen kohdistuminen erityiseen ryhmään voi osoittaa seuraamuksen kurinpidollista luonnetta. Merkitystä on annettu myös sille, voidaanko asia käsitellä paitsi kurinpito- myös rikosasiana. Joka tapauksessa ratkaisevaa ei ole se, onko seuraamus kansallisessa lainsäädännössä määritelty kurinpidolliseksi, vaan teon ja seuraamuksen tosiasiallinen luonne. Erityisesti teon vakavuudella ja seuraamuksen ankaruudella on tässä arvioinnissa merkitystä (Campbell ja Fell v. Yhdistynyt Kuningaskunta 28.6.1984 ja Ezeh ja Connors v. Yhdistynyt Kuningaskunta 9.10.2003). Seuraamuksen ankaruus voi yksin johtaa siihen, että ne bis in idem-sääntö soveltuu. Erityisesti vapauteen kohdistuvien seuraamusten oletetaan lähtökohtaisesti liittyvän rikossyytteeseen (Maresti v. Kroatia 25.6.2009). Myös määrältään huomattavaa sakkoa voidaan pitää ankarana (A. Menarini Diagnostics S.R.L. v. Italia 27.9.2011). Toisaalta seuraamuksen lievyys ei yksin merkitse sitä, ettei asiaa ole pidettävä rikosasiana (ks. esim. Jussila v. Suomi 23.11.2006, Hüseyin Turan v. Turkki 4.3.2008, Ruotsalainen v. Suomi 16.6.2009, Tsonyo Tsonev v. Bulgaria 14.1.2010 nro 2).
Ihmisoikeustuomioistuin on ratkaisussaan Albert v. Romania 16.2.2010 kiinnittänyt huomiota siihen, että sakon määräämisen perusteena oleviin, virkatehtävien suorittamiseen liittyviin rikkomuksiin, joita ei ollut kansallisen lain mukaan pidettävä rikoksina, eivät voineet syyllistyä kuin määrättyyn ryhmään kuuluvat henkilöt, pormestarit. Toisaalta ihmisoikeustuomioistuin antoi merkitystä sille, että mainitulla sakkoseuraamuksella oli ollut pääasiassa ennaltaehkäisevä ja rangaistuksellinen tarkoitus ja että teoista oli määrätty säännösten sallimat enimmäisrangaistukset. Seuraamuksen ankaruus huomioon ottaen ihmisoikeustuomioistuin katsoi, että kysymys on rikosasiasta ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan soveltamisen kannalta.
Ihmisoikeustuomioistuin on ratkaisussaan Haarvig v. Norja 11.12.2007 katsonut, ettei lääkäriluvan peruuttamista koskeva asia kuulunut ihmisoikeussopimuksen 7. lisäpöytäkirjan 4 artiklassa säädetyn ne bis in idem -säännön alaan, koska luvan peruuttamista koskevan säännöksen soveltamisala ei ollut yleinen ja sillä pyrittiin rankaisemisen sijasta estämään lääkäriä jatkossa vahingoittamasta potilaitaan tai rikkomasta yleisön luottamusta lääkäreihin. Lääkäriluvan peruuttaminen voitiin määrätä siitä riippumatta, oliko siihen johtanut menettely rikollista. Luvan peruuttaminen ei näin ollen suoraan seurannut rikossyytteestä tai -tuomiosta, vaan perustui erilliseen harkintaan henkilön soveltumisesta harjoittamaan lääkärin ammattia.
Varoituksen luonne seuraamuksena
Valtion virkamieslain 24 §:n mukainen varoitus on hallinnollinen seuraamus, johon saa hakea oikaisua saman lain 53 §:n 2 momentin mukaan virkamieslautakunnalta ja edelleen muutosta valittamalla lain 54 §:n mukaan korkeimmalta hallinto-oikeudelta siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Kysymys ei siten ole kansallisen lain mukaan rikosasiasta.
Varoitus voidaan antaa virkamiehelle, joka toimii vastoin virkavelvollisuuksiaan tai laiminlyö niitä. Vastaava menettely voi tulla arvioitavaksi rikoslain 40 luvun 9 ja 10 §:n nojalla silloin, kun tekoa ei ole pidettävä kokonaisuutena arvostellen vähäisenä. Virkamiehen menettely, kuten päihtymys virantoimituksessa, tulee yleensä arvioitavaksi vain joko hallinnollisessa järjestyksessä tai rikossyytteen perusteella. Päihtymystä virantoimituksessa koskevan rangaistussäännöksen kumoamiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 58/1988 vp. s. 68-69) todetaan, että käytännössä alkoholin väärinkäyttöä koskevat asiat käsitellään hallinnollisessa järjestyksessä, kuten antamalla asianomaiselle huomautus tai ohjaamalla hänet hoitoon ja viime kädessä kurinpitomenettelyssä. Niissä tapauksissa, joissa tavanomaiset hallinnolliset toimenpiteet eivät ole riittäviä tai irtisanomista ja kurinpitomenettelyä koskevat säännökset eivät ole sovellettavissa, virkamies voidaan tuomita rangaistukseen virkavelvollisuuden rikkomista koskevien säännösten nojalla.
Mainitut lainvalmistelussa esitetyt kannanotot huomioon ottaen voidaankin katsoa, että hallinnolliset toimenpiteet ja rikossyyte on tarkoitettu osin vaihtoehtoisiksi menettelyiksi silloin, kun on kysymys viran toimittamisesta päihtyneenä. Tällä perusteella varoituksen antamisen voitaisiin katsoa rinnastuvan rikosasiaan. Toisaalta mainitut kannanotot on esitetty samassa yhteydessä, kun on arvioitu, ovatko virkamiehiä koskevat erityiset virkarikossäännökset ylipäätään enää tarpeen ja katsottu, ettei rangaistavuuden ulottaminen vähäisiin, lähinnä määrättyä menettelytapaa koskevien säännösten rikkomuksiin ole tarkoituksenmukaista (HE 58/1988 vp. s. 17-19 ja LaVM 7/1989 vp. s. 2). Muiden kuin rikosoikeudellisten seuraamusten tarkastelu on ollut nimenomaisesti siinä tarkoituksessa perusteltua, eikä seuraamusten vertailua ole siksi tulkittava kannanotoksi hallinnollisten ja rikosoikeudellisten seuraamusten suhteeseen. Ratkaisevaa ne bis in idem -säännön soveltuvuuden kannalta onkin varoituksen tosiasiallinen luonne seuraamuksena.
Valtion virkamieslain 24 §:n mukainen varoitus ei ole kurinpitorangaistus. Kurinpitomenettelyä koskevista säännöksistä luovuttiin valtion virkamieslain säätämisen yhteydessä. Antamalla varoitus on kuitenkin mahdollista reagoida virkamiehen sellaiseen moitittavaan käyttäytymiseen, joka ei ole lain 25 ja 26 §:n mukainen irtisanomisperuste (HE 291/1993 vp. s. 30 ja 35). Kysymyksessä on hallintopäätös, jolla kohdistetaan virkamieheen moite tämän virkavelvollisuuksien vastaisen toiminnan johdosta ja kehotetaan vastaisuudessa toimimaan virkavelvollisuuksien mukaisesti.
Sekä varoituksen antamisessa että virkarikoksesta rankaisemisessa on laajasti arvioiden kysymys virkavastuun toteuttamisesta ja virkatoiminnan lainmukaisuuden turvaamisesta. Varoituksen antamisella voidaan kuitenkin katsoa pyrittävän erilaisiin päämääriin kuin virkarikosten rangaistavuudella. Virkarikosten rangaistavuuden tarkoituksena on yleisen edun, kansalaisten oikeusturvan ja julkisen vallan käyttöä sekä laillisuusvalvonnan tehokkuutta koskevan luottamuksen suojaaminen (HE 58/1988 vp. s. 5). Varoituksen antaminen puolestaan liittyy keskeisesti virkasuhteen pysyvyyteen ja virkamiehen asemaan suhteessa työnantajaansa.
Varoituksen määräämisen perusteena on vain rajatun henkilöpiirin, virkamiesten, menettely tai laiminlyönti. Varoitusta ei määrätä kaikkia kansalaisia koskevien säännösten perusteella, kuten rikosoikeudelliset seuraamukset yleensä. Toisaalta virkarikossäännöksetkään eivät koske kaikkia kansalaisia.
Rikosoikeudellinen seuraamus koskee ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä vahvistettujen periaatteiden mukaisesti yleensä kaikkia kansalaisia. Virkamiesoikeudellinen varoitus sen sijaan koskee vain määrättyä ryhmää ja sen määräämisestä päättää virkamiehen työnantajana toimiva viranomainen, jonka harkintaan varoituksen antaminen jää. Varoituksen tarkoituksena on kohdistaa virkamieheen moite virkavelvollisuuksien vastaisen menettelyn johdosta ja ennaltaehkäistä menettelyn toistuminen. Nämä varoituksen rangaistukselliset ja ennaltaehkäisevät piirteet liittyvät kuitenkin virkamiehen ja työnantajan väliseen virkasuhteeseen. Yleisempää rangaistuksellista vaikutusta varoituksella ei ole. Varoitusta ei ole näin ollen katsottava luonteeltaan rikosoikeudelliseksi seuraamukseksi. Varoitus ei ole seuraamuksena ankara, eikä se ole myöskään sen vuoksi rikosoikeudelliseen seuraamukseen rinnastettava.
Mainituilla perusteilla hovioikeus katsoo, että A:lle annettu valtion virkamieslain 24 §:n mukainen varoitus ei ole sellainen seuraamus, jota koskevat asiat kuuluvat ihmisoikeussopimuksen 7. lisäpöytäkirjan 4 artiklassa säädetyn ne bis in idem -säännön soveltamisalaan. Syytteen tutkimiselle ei ole siksi estettä.
Virkavelvollisuuden rikkominen
- - -
Rangaistusseuraamus
- - -
TUOMIOLAUSELMA
VASTAAJA A
Valitus hylätään. Käräjäoikeuden tuomion lopputulosta ei muuteta.
Asian ovat hovioikeudessa ratkaisseet: Presidentti Olli Varila sekä hovioikeudenneuvokset Raimo Risku ja Tuula Keltikangas. Esittelijänä viskaali Annina Wahlbeck.
Ratkaisu on yksimielinen.
Lainvoimainen.
+