24.6.2013

Valittaja vaati, että hänen kehitysvammaisten erityishuoltoon oikeutetulle päämiehelleen palautetaan takautuvasti päämiehen vuosina 2007 - 2011 maksamat ateriamaksut siltä osin kuin maksu oli ylittänyt aterian raaka-ainekustannukset. Hallinto-oikeus tutki asian perustevalituksena ja poisti valittajan päämieheltä perittyihin ateriamaksuihin sisältyneet palvelumaksut vuosilta 2007 - 2011. Hallinto-oikeus velvoitti kunnan palauttamaan valittajan päämieheltä virheellisesti perityt maksut, yhteensä 5 907,20 euroa. Oikeudenkäyntikuluvaatimuksen hallinto-oikeus hylkäsi.

Äänestys pääasian osalta 5-1 ja oikeudenkäyntikulujen osalta 3-3.

Hallinto-oikeuden päätöksen keskeiset perustelut olivat seuraavat.

Pääasia

Sovellettavat säännökset

Sosiaalihuoltolain 17 §:n 2 momentin mukaan kunnan on 1 momentissa säädettyjen sosiaalipalvelujen järjestämisen lisäksi huolehdittava muun ohessa kehitysvammaisten erityishuollon järjestämisestä sen mukaan kuin siitä lisäksi erikseen säädetään.

Kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain 1 §:n 1 momentin mukaan tässä laissa säädetään erityishuollon antamisesta henkilölle, jonka kehitys tai henkinen toiminta on estynyt tai häiriintynyt synnynnäisen tai kehitysiässä saadun sairauden, vian tai vamman vuoksi ja joka ei muun lain nojalla voi saada tarvitsemiaan palveluksia. Saman pykälän 2 momentin mukaan erityishuollon tarkoituksena on edistää 1 momentissa tarkoitetun henkilön suoriutumista päivittäisistä toiminnoista, hänen omintakeista toimeentuloaan ja sopeutumistaan yhteiskuntaan sekä turvata hänen tarvitsemansa hoito ja muu huolenpito.

Saman lain 2 §:n mukaan erityishuoltoon kuuluvia palveluita ovat muun muassa tarpeellinen ohjaus, kuntoutus, toiminnallinen valmennus sekä yksilöllinen hoito ja muu huolenpito.

Kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain 43 §:n mukaan erityishuollosta voidaan periä maksuja siten kuin sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetussa laissa säädetään.

Sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun lain 4 §:n 2 kohdan mukaan kehitysvammaisten erityishuollosta annetussa laissa tarkoitettu erityishuolto kuuluu maksuttomiin sosiaalipalveluihin. Kehitysvammaisen ylläpidosta voidaan kuitenkin periä maksu lukuun ottamatta alle 16-vuotiaalle annettavaa osittaista ylläpitoa ja lain 28 §:ssä tarkoitettua opetusta saavan lapsen lapsen osittaista ylläpitoa sen lukuvuoden loppuun, joka aikana hän täyttää 16 vuotta.

Sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun lain 2 §:n 1 momentin mukaan palvelusta perittävä maksu saa olla enintään palvelun tuottamisesta aiheutuvien kustannusten suuruinen.

Verojen ja maksujen täytäntöönpanosta annetun lain 9 §:n 1 momentin mukaan se, joka katsoo, että julkinen saatava on määrätty tai maksuunpantu virheellisesti, saa tehdä perustevalituksen. Saman pykälän 2 momentin mukaan vanhentumisajan vaikutuksesta säädetään 21 §:n 3 momentissa.

Verojen ja maksujen täytäntöönpanosta annetun lain 20 §:n mukaan julkinen saatava vanhentuu viiden vuoden kuluttua sitä seuranneen vuoden alusta, jona se on määrätty tai maksuunpantu, ja muussa tapauksessa sitä seuranneen vuoden alusta, jona se on erääntynyt.

Verojen ja maksujen täytäntöönpanosta annetun lain 21 §:n 1 momentin mukaan vanhentunutta julkista saatavaa ei saa periä. Vanhentuminen ei estä suorituksen saamista saatavan panttina olevasta velallisen omaisuudesta.

Verojen ja maksujen täytäntöönpanosta annetun lain 21 §:n 2 momentin mukaan jos ennen vanhentumisajan päättymistä
1) julkisen saatavan perimiseksi on toimitettu ulosmittaus,
2) julkinen saatava on valvottu konkurssissa tai asianosaiskeskustelussa ulosottokaaren mukaisessa kiinteistön myynnissä taikka
3) julkinen saatava on ilmoitettu julkisen haasteen johdosta,
vanhentumisajan umpeen kuluminen ei estä maksun saamista ulosmitatuista tai konkurssiin luovutetuista varoista taikka niistä varoista, joista julkisessa haasteessa ilmoitetut saatavat on suoritettava. Yksityishenkilön velkajärjestelyn ja yrityssaneerauksen vaikutuksesta säädetään erikseen.

Verojen ja maksujen täytäntöönpanosta annetun lain 21 §:n 3 momentin mukaan perustevalitus saadaan tehdä niin kauan kuin oikeutta maksun saantiin ei ole 1 tai 2 momentin mukaan menetetty. Perustevalitus on tehtävä 2 momentin 2 kohdassa tarkoitetussa tapauksessa kolmen viikon kuluessa valvontapäivästä lukien.

Sosiaalihuoltolain 17 §:n 2 momenttia on kyseessä olevalla ajanjaksolla muutettu 1.4.2009 lukien lailla 581/2008. Lainkohtaa on muutettu myös 1.1.2013 voimaantulleella lailla 910/2012. Lakimuutoksilla ei kuitenkaan ole ollut vaikutusta lain sisältöön edellä selostetuilta osin

Sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun lain 2 §:ää on muutettu 1.8.2008 lukien voimaan tulleella lailla 387/2008. Lakimuutoksella ei ole ollut vaikutusta edellä selostettuun lain 2 §:n 1 momenttiin.

Asian oikeudellinen arviointi

Kunta oli vuoden 2012 alusta lukien ryhtynyt perimään edunvalvojan päämieheltä ateriamaksuna ainoastaan ruoan raaka-ainekustannukset. Riidattomana asiassa voitiin pitää sitä, että valittajan päämiehen aterian valmistukseen liittyvien palvelujen tarve johtui hänen kehitysvammastaan, ja että hänelle kehitysvammahuoltona myönnetty asumispalvelu sisälsi myös ruoanlaittopalvelun.

Hallinto-oikeus totesi lähtökohtana olevan, että erityishuoltoon kuuluvista palveluista ei saa periä maksuja. Maksun saa sen sijaan periä ylläpitokustannuksista siltä osin, kuin maksu ei ylitä palvelun tuottamisen kustannuksia. Lainsäädännössä tai lain esitöissä ei ole tarkemmin määritelty maksullisen ylläpidon käsitettä. Ylläpitoon on katsottu kuuluvan kaikki tavanomaiset henkilölle kehitysvammaisuudesta riippumatta aiheutuvat asumis- ja ruokakulut sekä muut vastaavat menot. Ylläpitoon on siten katsottu kuuluvan se, mitä kaikki, niin vammaiset kuin vammattomatkin, joutuvat elämisestään maksamaan. Tällaisia ylläpitoon kuuluvia kustannuksia ovat esimerkiksi vuokra, ruoka, asunnon siisteydestä huolehtiminen, lääkkeet, pesuaineet, vesi ja sähkö. Toisaalta ylläpidon käsitteen tulkinnassa on oikeuskäytännössä esiintynyt eroavaisuuksia. Tulkinta esimerkiksi sen osalta, onko ateriamaksu tullut jakaa osiin siten, että siitä eritellään muun muassa työpanos ruoanvalmistuspalveluna ja raaka-ainekustannukset, on aikaisemmin vaihdellut.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksen purkua koskevassa päätöksessään 23.2.2011 taltio 438 ottanut kantaa edellä kuvatun kaltaiseen asiaan. Tapauksessa henkilön, joka ei pystynyt itse valmistamaan aterioitaan, kehitysvammaisen erityishuolto-ohjelmaan olivat kuuluneet asumispalvelut ryhmäkodissa siten, että autettu asuminen sisälsi muun muassa asiakkaan tarpeen mukaista tukemista ruoanvalmistuspalveluissa. Ateriapalvelun tarve johtui hänen kehitysvammastaan. Päätöksessä todettiin, että aterian valmistukseen liittyvät palvelut eivät kuuluneet henkilön ylläpitoon, vaan ne olivat hänelle annettua maksutonta erityishoitoa.

Hallinto-oikeuden näkemys oli, että henkilön saadessa kehitysvammaisen erityishuoltona autettua asumista, joka sisältää tukemista ruoanvalmistuksen osalta, asiakkaan aterioista suorittama maksu ei voi sisältää työn osuutta. Aterian valmistukseen kokonaisuudessaan liittyvät palvelut eivät kuuluneet valittajan päämiehen ylläpitoon, vaan ne olivat hänelle maksutonta erityishuoltoa.

Riidatonta oli, että kunnan valittajan päämieheltä perimät ateriamaksut ovat sisältäneet aterian valmistuskustannuksia eli maksua päämiehen autettuun asumiseen kuuluvasta palvelusta. Asiassa oli näin ollen ratkaistava, tuliko kunnan palauttaa valittajan päämiehelle tältä vuosina 2007-2011 raaka-ainekuluja enemmälti perityt ateriamaksut.

Lautakunta oli päätöksessään ja lausunnossaan kantansa tueksi vedonnut siihen, että palautusvaatimus takautuvasti viideltä vuodelta oli kohtuuton, koska korkeimman hallinto-oikeuden edellä mainittu päätös oli annettu vasta 23.2.2011 ja Valviran ohje 25.1.2012. Lautakunnan käsityksen mukaan korkeimman hallinto-oikeuden päätös ohjasi ainoastaan sen jälkeistä päätöksentekoa. Edelleen lautakunta oli vedonnut siihen, että edunvalvoja on hakenut maksujen palauttamista vasta 16.2.2012, vaikka valituksessa on pohjauduttu hallinto-oikeuksien vuonna 2009 ja 2011 tekemiin päätöksiin. Viimeksi mainitulla huomautuksellaan hallinto-oikeus tulkitsi lautakunnan viittaavan edunvalvojan päämiehen saatavan mahdolliseen vanhentumiseen. Hallinto-oikeus lausui maksujen palauttamisen osalta seuraavaa.

Perustevalitus maksun virheellisestä määräämisestä tai maksuunpanosta voidaan tehdä verojen ja maksujen täytäntöönpanosta annetussa laissa tarkoitetun saamisen vanhentumisajan kuluessa eli viiden vuoden kuluessa sitä seuranneen vuoden alusta, jona saaminen on määrätty tai maksuunpantu. Virheellisesti määrättyä asiakasmaksua voidaan tämän määräajan puitteissa oikaista takautuvasti. Valittajan päämiehen saaminen viiden vuoden ajalta takautuvasti ei siten ollut vanhentunut.

Ylläpidon käsitteeseen liittyneestä tulkinnanvaraisuudesta huolimatta hallinto-oikeus päätyi siihen, että valittajan päämiehen ateriamaksut oli vuosina 2007 - 2011 maksuunpantu virheellisesti. Sille, että korkein hallinto-oikeus on antanut edellä mainitun päätöksensä vasta 23.2.2011 ja Valvira ohjeensa 25.1.2012, ei voitu antaa asiassa ratkaisevaa merkitystä. Lainsäädäntö ei ollut kyseessä olevilta osin vuosien 2007 - 2011 aikana muuttunut. Olisi myöskin ollut valittajan päämiehen kannalta kohtuutonta, että lain sanamuodon tulkinnanvaraisuus olisi jäänyt asiassa hänen vahingokseen. Näiden seikkojen vuoksi kunta oli velvollinen palauttamaan valittajan päämiehelle häneltä perityt asiakasmaksut siltä osin kuin ne sisälsivät edellä mainittuja maksuttomia palveluita.

Palautusvaatimus oli määrältään riidaton.

Oikeudenkäyntikulut

Hallinto-oikeuden mukaan valittajan päämieheltä perityt asiakasmaksut olivat osoittautuneet virheellisiksi tulkinnan täsmentymisen myötä. Asia oli myös kokonaisuudessaan tulkinnanvarainen. Tämän vuoksi hallinto-oikeus arvioi, ettei oikeudenkäynti ollut johtunut siten viranomaisen virheestä, että kunta olisi tullut velvoittaa korvaamaan valittajan päämiehen oikeudenkäyntikuluja. Asiassa annetusta ratkaisusta huolimatta ei ollut myöskään kohtuutonta, että valittaja joutui pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Sovelletut säännökset

Edellä mainittujen lisäksi
Laki kehitysvammaisten erityishuollosta 43 §
Laki sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista 1 § ja 17 §
Hallintolainkäyttölaki 34 § 1 ja 2 mom., 36 § 1 mom. sekä 74 § 1 ja 2 mom.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeustuomarit Päivi Toivanen, Pirjo Salesvuo, Timo Tervonen, Jukka Korolainen, Riitta Eskola ja Marika Turunen. Asian esittelijä Marika Turunen.

Asiaa ratkaistaessa äänestettiin (pääasian osalta 5-1 ja oikeudenkäyntikulujen osalta 3-3).

Pääasiaratkaisusta eri mieltä olleen hallinto-oikeustuomari Päivi Toivasen äänestyslausunto oli seuraava:

Ylläpidon käsitteen sisältö on tulkinnanvarainen ja oikeuskäytäntö on aikaisemmin ollut tältä osin epäyhtenäistä. Oikeuskäytäntö on kehittynyt erityisesti vuosien 2009-2011 aikana. Arvioin, että vasta korkeimman hallinto-oikeuden julkaisemattoman ratkaisun KHO 23.2.2011 taltio 438 myötä hallintokäytännössä on tältä osin tapahtunut merkittävämpää yhdenmukaistumista.

Maksun perusteeseen liittyvän tulkinnallisuuden sekä siihen liittyvän oikeus- ja soveltamiskäytännön kehityskaaren huomioon ottaen katson, ettei valittajan päämiehelle vuosina 2007-2011 määrättyä ateriamaksua voida pitää siten virheellisesti määrättynä, että hänellä olisi oikeus saada maksut takautuvasti palautetuksi nyt riidanalaisilta osin.

Oikeudenkäyntikulujen osalta eri mieltä olleen ma. hallinto-oikeustuomari Marika Turusen äänestyslausunto, johon hallinto-oikeustuomarit Jukka Korolainen ja Timo Tervonen yhtyivät, oli seuraava:

Velvoitan vaatimuksen mukaisesti kunnan korvaamaan valittajan päämiehelle asiassa aiheutuneet oikeudenkäyntikulut yhteensä 180 euroa korkolain mukaisine viivästyskorkoineen kuukauden kuluttua hallinto-oikeuden päätöksen antopäivästä lukien.

Katson, kuten enemmistökin, ettei oikeudenkäynti ole asian tulkinnanvaraisuuden vuoksi johtunut hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla viranomaisen virheestä. Asiassa heikompana osapuolena oleva kehitysvammainen on kuitenkin joutunut tuomaan ateriamaksujen palauttamista koskevan riidan oikeuteen ja on voittanut sen. Tähän nähden olisi kohtuutonta, että hän joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lainvoimainen