HE 276/2022

1Asian tausta ja valmistelu

2Nykytila ja sen arviointi

EU:n yleisen tietosuoja-asetuksen (EU) 2016/679 22 artiklassa säädetään rekisteröidyn oikeudesta olla joutumatta sellaisen päätöksen kohteeksi, joka perustuu pelkästään automaattiseen käsittelyyn, kuten profilointiin, ja jolla on häntä koskevia oikeusvaikutuksia tai joka vaikuttaa häneen vastaavalla tavalla merkittävästi. Tästä lähtökohtaisesta kiellosta voidaan säätää poikkeus kansallisessa lainsäädännössä edellyttäen, että säädetään riittävistä suojatoimista rekisteröidyn oikeuksien turvaamiseksi.

Yleislainsäädännössä tai maahanmuuton erityislainsäädännössä ei nykyisellään ole sääntelyä automaattisista hallintopäätöksistä. Hallituksen esityksessä eduskunnalle julkisen hallinnon automaattista päätöksentekoa koskevaksi lainsäädännöksi ( HE 145/2022 vp ) hallintolakiin ja julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annettuun lakiin (906/2019) , jäljempänä tiedonhallintalaki , ehdotettavien säännösten kokonaisuus muodostaisi automaattisen päätöksenteon yleislainsääntelyn. Hallintolakiin ja tiedonhallintalakiin ehdotettavilla säännöksillä mahdollistettaisiin poikkeaminen yleisen tietosuoja-asetuksen luonnollisiin henkilöihin kohdistuvan automaattisen päätöksenteon kiellosta ja huomioitaisiin kansallisen perusoikeussääntelyn reunaehdot julkisen hallinnon automaattisessa päätöksenteossa.

Oikeusministeriön esityksessä hallintolakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi asioiden automaattista ratkaisemista koskeva luku ja tiedonhallintalakiin uusi automatisoituja toimintaprosesseja koskeva luku. Hallintolakiin sisältyisivät säännökset automaattisen ratkaisemisen sallitusta käyttöalasta ja oikeussuojaedellytyksestä sekä viranomaisen velvollisuudesta ilmoittaa asianosaiselle asian ratkaisemisesta automaattisesti. Tiedonhallintalakiin lisättäisiin automaattisen päätöksenteon virkavastuun kohdentumista ja hyvän hallinnon periaatteiden toteutumista edistävät säännökset muun muassa automatisoidun toimintaprosessin kehittämisen dokumentoinnista, laadunvarmistamisesta, laadunvalvonnasta ja käyttöönotosta sekä velvollisuudesta tiedottaa automaattisista toimintaprosesseista.

Ehdotettava hallintolain sääntely perustaisi viranomaiselle toimivallan tehdä ratkaisuja automaattisesti siihen sisältyvillä edellytyksillä. Ehdotuksen mukaan viranomainen voisi ratkaista automaattisesti asian, johon ei sisälly seikkoja, jotka viranomaisen etukäteisen harkinnan mukaan edellyttäisivät tapauskohtaista harkintaa, tai johon sisältyvät tapauskohtaista harkintaa edellyttävät seikat virkamies tai muu asian käsittelijä on arvioinut. Automaattisesti ratkaistavat asiat olisi valittava ja ratkaistava sovellettavan lain perusteella laadittujen sääntöjen mukaisesti. Automaattisen ratkaisemisen oikeussuojaedellytykseksi oikeusministeriön esityksessä ehdotetaan, että päätöksen kohteena olevalla luonnollisella henkilöllä tulisi olla käytössään hallintolain mukainen oikaisuvaatimus tai sitä vastaava maksuton oikeussuojakeino. Oikaisuvaatimus olisi lisäedellytys, jonka on täytyttävä, jotta automaattisia ratkaisuja voidaan tehdä. Oikeussuojaedellytystä ei kuitenkaan sovellettaisi, kun automaattisella ratkaisulla hyväksytään asianosaisen vaatimus, joka ei koske toista asianosaista.

Oikeusministeriössä valmisteltu yleislainsäädäntö ei velvoita viranomaista ratkaisemaan asioita automaattisesti, mutta se mahdollistaa sen, kunhan laissa ehdotettavat edellytykset täyttyvät. Yleislainsäädännön arvioidaan lähtökohtaisesti mahdollistavan Maahanmuuttoviraston automaattisen päätöksenteon esimerkiksi hakemuksen mukaan ratkaistavissa opiskelijan ja tutkijan oleskeluluvissa sekä kansalaisuusasioissa ja EU-kansalaisen rekisteröinneissä silloin kun asiassa ei ole toista asianosaista. Käytännössä automaattinen päätöksenteko voisi edellä mainituissa ryhmissä siis tulla kyseeseen suoraan yleislainsäädännön nojalla myönteisissä päätöksissä, joissa ei ole kanssahakijaa. Automaattinen päätöksentekomenettely on kuitenkin tarkoitus ulottaa Maahanmuuttovirastossa myös tilanteisiin, joissa asiaa ei ratkaista hakemuksen mukaisesti tai asiassa on toinen asianosainen, ja näissä tilanteissa Maahanmuuttoviraston automaattisesti ratkaisemasta päätöksestä tulisi saada vaatia oikaisua. Oikaisuvaatimus otettaisiin ensivaiheessa käyttöön nyt ehdotettavissa rajatuissa asiaryhmissä.

Hallintolain automaattisen päätöksenteon oikeussuojakeinoa koskeva säännös ei loisi oikeusperustaa oikaisuvaatimuksen käyttöönottamiseen, vaan siitä tulisi hallintolain 49 b §:n 1 momentin mukaisesti säätää erikseen laissa. Tällaista sääntelyä ei Maahanmuuttoviraston päätösten osalta ole sisäministeriön hallinnonalan maahanmuuttoa koskevassa erityislainsäädännössä. Voimassa olevan lainsäädännön mukaan Maahanmuuttoviraston tekemään päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen. Jotta ehdotetun yleislainsäädännön edellytykset täyttävä täysin automaattinen päätöksenteko voitaisiin ottaa käyttöön Maahanmuuttovirastossa niissä tilanteissa, joissa asiaa ei ratkaista hakemuksen mukaisesti tai asiassa on useampia asianosaisia, tulisi erikseen säätää oikeudesta vaatia oikaisua.

Hallituksen esityksessä eduskunnalle eräiden hallintoasioiden muutoksenhakusäännösten tarkistamisesta ( HE 230/2014 vp , s. 41) sääntelyn tavoitteeksi on kirjattu, että oikaisuvaatimusjärjestelmä olisi käytössä muutoksenhaun ensi vaiheena kaikissa sellaisissa asiaryhmissä, joihin se soveltuisi. Siten ulkomaalaislakiin tulisi lisätä säännökset oikeudesta vaatia maksutta oikaisua Maahanmuuttoviraston tietyissä asiaryhmissä tekemään päätökseen. Oikaisuvaatimus sidottaisiin ehdotuksen mukaan lain tasolla kuitenkin tiettyihin asiaryhmiin riippumatta siitä, onko asia ratkaistu automaattisessa menettelyssä vai virkamiehen toimesta. Virkamiehen ratkaistavaksi ohjautuvat asiat, jotka vaativat ihmisen selvittelyä, joten asian käsittely ei olisi niin joutuisaa kuin automaatiossa ja tällaisissa asioissa vaadittaisiin todennäköisesti useammin myös maksutonta oikaisua. Tämän vuoksi ensi alkuun esitetään oikaisuvaatimuksen käyttöönottoa sellaisissa asiaryhmissä, joissa myönteisten päätösten osuus on korkea, jottei myöskään virkamiehen ratkaisemissa asioissa oikeus vaatia oikaisua Maahanmuuttoviraston tekemään päätökseen pitkittäisi asian käsittelyn kokonaiskestoa tarpeettomasti. Aloittamalla rajatuista asiaryhmistä Maahanmuuttovirasto voi myös kerryttää tarvittavaa kokemusta oikaisuvaatimusten käsittelystä. Esityksessä ehdotetaan, että ensi vaiheessa oikaisuvaatimus otettaisiin käyttöön Maahanmuuttoviraston ulkomaalaislain 77 §:n 1 momentin 1 tai 3—11 kohdassa tai 81 §:n 1 momentissa tarkoitetulla perusteella tekemissä päätöksissä. Oikaisua ei kuitenkaan saisi vaatia edellä mainitulla perusteella tehdystä päätöksestä, jonka yhteydessä hakijalle on tehty lisäksi käännyttämistä tai maasta karkottamista koskeva päätös.

Ulkomaalaislain 77 §:n 1 momentissa säädetään muun oleskeluluvan myöntämisestä ansiotyötä varten. Momentin mukaisia ulkomaalaiselle myönnettävän oleskeluluvan perusteita ovat toimiminen yrityksen yli- tai keskijohdon taikka erityisosaamista vaativissa asiantuntijatehtävissä, toimiminen ammattimaisena urheilijana, valmentajana tai urheilutuomarina, toimiminen uskonnollisen tai aatteellisen yhteisön palveluksessa, toimiminen ammattimaisesti kulttuurin tai taiteen alalla ravintolamuusikoita lukuun ottamatta, toimiminen kansainvälisessä järjestössä tai valtioiden väliseen viralliseen yhteistyöhön liittyvissä tehtävissä sekä toimiminen ammattimaisesti joukkoviestinnän alalla, jollei hänen työn- eikä toimeksiantajallaan ole toimipaikkaa Suomessa. Momentissa säädetään lisäksi oleskeluluvan myöntämisestä ulkomaalaiselle, joka tutkii markkinoita, valmistelee yrityksen sijoittautumista Suomeen, neuvottelee tilauksista, hankkii tilauksia tai valvoo tehtyjen tilausten toimeenpanoa tai toimii muissa vastaavissa tehtävissä, jollei hänen työn- eikä toimeksiantajallaan ole toimipaikkaa Suomessa, tai joka on suorittanut Suomessa tutkinnon tai tutkimuksen loppuun ja maassa oleskelun pääasiallinen tarkoitus on työnteko, tai joka toimii kutsun tai sopimuksen nojalla vierailevana opettajana, luennoitsijana, kouluttajana tai konsulttina, jos työ kestää enintään vuoden, tai joka tekee yksittäisen ulkomailta maahan tuodun tai maasta ulkomaille vietävän koneen, laitteen, tuotantolinjan tai asiantuntijajärjestelmän toimitussopimukseen sisältyvän työn, jos työ kestää enintään kuusi kuukautta, tai joka tekee työn, joka sisältyy valtioiden väliseen sopimukseen tai kansalaisjärjestöjen vaihto-ohjelmaan, jos työ kestää enintään 18 kuukautta.

Ulkomaalaislain 81 §:n 1 momentin mukaan Euroopan unionin sininen kortti myönnetään kolmannen maan kansalaiselle, jos tämä esittää vähintään vuoden pituisen korkeaa pätevyyttä vaativaa työtä koskevan työsopimuksen tai sitovan työtarjouksen ja yleiset edellytykset oleskeluluvan myöntämiselle ovat olemassa. Edellytyksenä on lisäksi, että työsopimuksessa tai sitovassa työtarjouksessa sovittu palkka on vähintään 1,5-kertainen verrattuna keskimääräiseen palkansaajan bruttopalkkaan.

Ulkomaalaislaissa ei ole nykyisellään säännöksiä työnantajan velvollisuuksista tai valitusoikeudesta lain 77 §:n 1 momentin perusteella myönnettävän oleskeluluvan tai 81 §:n 1 momentin perusteella myönnettävän EU:n sinisen kortin osalta. Hallituksen esityksessä eduskunnalle laiksi ulkomaalaislain muuttamisesta ja siihen liittyviksi laeiksi ( HE 114/2022 vp ) esitetään kuitenkin laajennuksia työnantajan velvollisuuksiin ja siten myös valitusoikeuteen. Uudet velvollisuudet ja niihin liittyvä työnantajan valitusoikeus koskisivat myös edellä mainittuja oleskelulupia ansiotyön perusteella ja EU:n sinistä korttia, mikä loisi työnantajalle rajatun asianosaisaseman myös näissä asiaryhmissä. Muutosten tullessa voimaan näissäkin lupaperusteissa olisi siten ehdotetun yleislainsäädännön tarkoittama toinen asianosainen siltä osin kuin on kyse työnantajan laissa säädettyjen velvollisuuksien täyttämisestä, joten automaattisen päätöksenteon käyttöönottaminen kyseisissä asiaryhmissä edellyttäisi oikaisuvaatimuksesta säätämistä.

Edellä mainituissa asiaryhmissä valtaosa hakemuksista ratkaistaan hakemuksen mukaisesti, joten niistä myös valitetaan harvoin. Siten näissä asiaryhmissä Maahanmuuttoviraston käsiteltäväksi tulevien oikaisuvaatimusten määrän odotetaan myös olevan vähäinen suhteessa automaattisesti ratkaistujen päätösten määrään. Oikaisuvaatimuksen on arvioitu soveltuvan hyvin näiden pitkälti rutiiniluontoisten päätösten jälkikäteiseksi oikeussuojakeinoksi hallintolain esitöissä ( HE 230/2014 vp , s. 42—43) edellytetyllä tavalla ilman, että asian käsittelyn kokonaiskesto tarpeettomasti pitkittyisi. Ulkomaalaislain 77 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetuissa oleskeluluvissa ammattimaisena urheilijana, valmentajana tai urheilutuomarina toimimista varten on sitä vastoin yleensä enemmän virkamiehen selviteltäväksi ohjautuvia seikkoja kuin muissa ulkomaalaislain 77 §:n 1 momentin oleskelulupaperusteissa ja niissä tehdään enemmän kielteisiä päätöksiä ja valituksia, jolloin oikaisuvaatimus voisi tarpeetta pidentää käsittelyn kokonaiskestoa. Tämän vuoksi oikaisuvaatimusta ei tässä yhteydessä esitetä otettavaksi käyttöön näillä perusteilla tehdyissä päätöksissä.

Vuonna 2021 Maahanmuuttovirasto teki yhteensä 137 982 päätöstä ( Maahanmuuttoviraston tilastosivusto ). Maahanmuuttovirasto on vuodesta 2020 ottanut vaiheittain käyttöön osa-automaatiota tietyissä asiaryhmissä. Osa-automaatiossa järjestelmä suorittaa tarvittavat rekisteritarkastukset ja tuottaa virkamiehen tarkistettavaksi päätösehdotuksen. Osa-automaatiossa virkamies on myös voinut käydä arvioimassa jonkin edellytyksen täyttymisen prosessin aiemmassa vaiheessa. Vuonna 2021 Maahanmuuttovirastossa tehtiin osa-automaatiossa yhteensä 42 300 päätöstä, joista 17:stä on haettu muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen. Valitusten vähäistä määrää selittää osaltaan se, että osa-automaatio tuottaa nykyisellään päätösehdotuksen vain myönteisiin päätöksiin, eikä hakijalla tällöin lähtökohtaisesti ole oikeussuojan tarvetta. Vuoden 2022 aikana Maahanmuuttovirasto on ottanut osa-automaatiota käyttöön muun kuin kansainvälistä tai tilapäistä suojelua saaneen ulkomaalaisen puolison ja lapsen ensimmäisissä luvissa, kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä yrityksen sisäisen siirron yhteydessä annetun lain (908/2017, jäljempänä ICT-laki ) mukaisissa sisäisissä siirroissa, pitkäaikaisissa viisumeissa, osassa unionin kansalaisen rekisteröintiä koskevista perusteista sekä tilapäisen suojelun luvissa. Maahanmuuttovirasto aikoo myös laajentaa osa-automaatiota uusiin asiaryhmiin, jolloin osa-automaatiossa tehtyjen päätösten lukumäärän on arvioitu nousevan lähes puoleen Maahanmuuttovirastossa tehtävien päätösten kokonaismäärästä. Arvioon eivät sisälly osa-automaatiossa tehdyt tilapäistä suojelua koskevat päätökset.

Oheisessa taulukossa on kuvattu ne asiaryhmät, joissa Maahanmuuttovirasto on nykyisellään ottanut käyttöön osa-automaatiota ja joissa Maahanmuuttoviraston arvioidaan voivan ottaa automaattinen päätöksenteko tietyiltä osin käyttöön joko suoraan ehdotettavan yleislainsäädännön nojalla tai mahdollistamalla oikeus vaatia oikaisua (kaksi viimeistä asiaryhmää). Viimeisessä sarakkeessa on niiden päätösten osuus kaikista kyseisessä asiaryhmässä tehdyistä päätöksistä, joissa virkamies on ratkaissut asian automaattisesti luodusta ratkaisuehdotuksesta. Niissä asiaryhmissä, joissa osa-automaatio on otettu käyttöön jo vuoden 2020 aikana, osa-automaation käyttöala on seuraava vuonna poikkeuksetta jo laajempi. Viimeistä edeltävässä sarakkeessa on myönteisten päätösten osuus kaikissa kyseisessä asiaryhmässä tehdyistä päätöksistä.

3Tavoitteet

Esityksen tavoitteena on oikaisuvaatimuksen käyttöönottaminen tietyissä ulkomaalaislain asiaryhmissä ja mahdollistaa siten Maahanmuuttoviraston ensivaiheen automaattinen päätöksenteko ehdotetun julkisen hallinnon automaattista päätöksentekoa koskevan yleislainsäädännön edellytykset täyttävissä asioissa. Maahanmuuttoviraston automaattisen päätöksenteon mahdollistamisella tavoitellaan asioiden viivytyksettömän käsittelyn turvaamista ja Maahanmuuttoviraston rajallisten resurssien tarkoituksenmukaista kohdentamista. Näin voidaan myös osaltaan lyhentää käsittelyaikoja.

4Ehdotukset ja niiden vaikutukset

5Muut toteuttamisvaihtoehdot

6Lausuntopalaute

Lausunnon antoivat eduskunnan oikeusasiamies, valtioneuvoston oikeuskansleri, oikeusministeriö, työ- ja elinkeinoministeriö, korkein hallinto-oikeus, Helsingin hallinto-oikeus, tietosuojavaltuutettu, yhdenvertaisuusvaltuutettu, Maahanmuuttovirasto, Elinkeinoelämän keskusliitto, Kuntatyönantajat, Pakolaisneuvonta, Sivistystyönantajat ja Suomen yrittäjät. Lausuntopalautteessa kannatettiin tavoitetta automaattisen päätöksenteon mahdollistamisesta Maahanmuuttoviraston toiminnassa ja oikaisuvaatimuksen käyttöönottoa. Lausuntopalautteessa edellytettiin kuitenkin lakisidonnaisuuden, hakijoiden oikeusturvan ja yhdenvertaisuuden vuoksi oikaisuvaatimuksen sitomista automaatiossa ratkaistujen asioiden sijaan hallintolain esitöissä edellytetyllä tavalla tiettyihin asiaryhmiin. Osassa lausuntoja pidettiin tärkeänä, ettei oikaisua uloteta merkittäviin asioihin ja ettei oikaisuvaatimusmenettely saa viivästyttää hakijan asian käsittelyä. Yhdessä lausunnossa edellytettiin lisäksi automaattisen päätöksenteon käyttöalan rajaamista pelkästään myönteisiin ja hakemuksen mukaisiin päätöksiin. Joissakin lausunnoissa viitattiin yleisen tietosuoja-asetuksen mukaiseen rekisterinpitäjän velvollisuuteen informoida asiakasta sekä painotettiin maahanmuuton asiakkaan tarvetta neuvonnalle hakuprosessissa. Lisäksi kahdessa lausunnossa kiinnitettiin huomiota oikeuteen vaatia oikaisua osapäätöksissä sekä työnantajan muutoksenhakuoikeuteen. Lausuntopalautteesta on laadittu lausuntoyhteenveto, joka on julkisessa palvelussa osoitteessa https://intermin.fi/hankkeet tunnuksella SM025:00/2022 .

Lausuntojen perusteella oikaisuvaatimus ehdotetaan esityksessä sidottavaksi automaattisesti ratkaistujen päätösten sijaan tiettyihin asiaryhmiin. Jatkovalmistelussa pyrittiin tunnistamaan ne asiaryhmät, joissa oikaisuvaatimus täyttäisi hallintolain esitöissä määritellyt kriteerit ja joissa arvioitiin, etteivät oikaisuvaatimusten käsittelystä aiheutuvat resurssivaikutukset olisi automaatiolla saadun tehostamisen hyötyjä suuremmat. Oikaisuvaatimuksen sitominen asiaryhmiin automaattisesti ratkaistujen asioiden sijaan muuttaa kuitenkin esityksen lähtökohtia, sillä automaattisesti ratkaistut asiat ovat yksinkertaisia ja pääosin myönteisiä päätöksiä, joiden voidaan arvioida täyttävän myös oikaisuvaatimuksen käyttöönotolle asetetut kriteerit. Kun oikaisuvaatimus laajennetaan koskemaan jotakin tiettyä asiaryhmää kokonaisuudessaan, mukaan tulee myös virkamiehen käsittelemiä oikeudellisesti vaikeampia tai tapauskohtaista harkintaa edellyttäviä tapauksia. Tällöin joissakin asiaryhmissä oikaisuvaatimuksen käyttöönottamisen esteeksi voi tulla käsittelyaikojen kokonaiskeston pitkittyminen, vaikka automaattisesti ratkaistavissa asioissa käsittelyajat saman asiaryhmän sisällä lyhenisivät. Samalla oikaisuvaatimuksen käyttöönotolla voisi olla merkittäviä kielteisiä resurssivaikutuksia, sillä maksuttomana ja nopeana jälkikäteisenä oikeussuojakeinona siihen todennäköisesti myös turvauduttaisiin useammin. Oikaisuvaatimuksen rajaaminen tiettyihin ulkomaalaislain asiaryhmiin johti muutoksiin myös ehdotettavissa säännöksissä.

7Säännöskohtaiset perustelut

189 a §.Oikaisuvaatimus eräissä oleskelulupaa koskevissa asioissa . Lakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 189 a §, jossa säädettäisiin oikeudesta vaatia Maahanmuuttovirastolta maksutta oikaisua Maahanmuuttoviraston ulkomaalaislain 77 §:n 1 momentin 1 tai 3—11 kohdan tai 81 §:n 1 momentin nojalla tekemästä päätöksestä. Säännös koskisi näillä perusteilla tehtyjä ensimmäistä oleskelulupaa sekä jatkolupaa koskevia päätöksiä riippumatta siitä, onko päätökset tehty automaattisesti vai ei. Oikaisua ei kuitenkaan voisi vaatia silloin, jos jollakin edellä mainitulla perusteella tehdyn päätöksen yhteydessä hakijalle on tehty lisäksi ulkomaalaislain käännyttämistä tai maasta karkottamista koskeva päätös. Tällöin on asian käsittelyn kokonaiskeston ja siten hakijan oikeusturvan kannalta tärkeää, että hän saa niin oleskelulupaa tai EU:n sinistä korttia koskevan päätöksen kuin siihen liittyvän käännyttämis- tai maasta karkottamispäätöksen suoraan hallintotuomioistuimen arvioitavaksi. Ei olisi perusteltua, että samaa hakijaa koskevista päätöksistä tulisi hakea muutosta eri menettelyissä.

Hallintolain esitöiden ( HE 230/2014 vp s. 43) mukaan oikaisuvaatimusta ei ehdoteta asiaryhmiin, joissa on tavallista, että samassa asiassa on useita asianosaisia. Tällöin yhden asianosaisen tekemä oikaisuvaatimus voisi vaikuttaa myös muiden asianosaisten etuihin, oikeuksiin tai velvollisuuksiin. Esimerkkeinä asioista, joihin oikaisuvaatimuksen ei voitaisi katsoa soveltuvan, mainitaan hallituksen esityksessä eduskunnalle laeiksi hallintolain ja hallintomenettelylain muuttamisesta ( HE 226/2009 vp , s. 31) sellaiset moniasianosaiset asiat, joissa asianosaisilla voi olla erisuuntaisia tai keskenään kilpailevia intressejä, kuten ympäristöhallinnonalan moniasianosaiset kaava- ja lupapäätökset. Tässä esityksessä ehdotettavien säännösten mukaisissa asiaryhmissä on sekä oleskelulupaa työn perusteella hakeneen henkilön että työnantajan yhteinen tavoite, että hakija voisi aloittaa työnteon Suomessa työnantajan palveluksessa tai jatkaa sitä. Hallintolain esitöiden perusteluista poiketen oikaisua voisi vaatia näissä tapauksissa myös silloin kun työantajalla on rajattu asianosaisasema.

Pykälän kolmannessa momentissa olisi lisäksi informatiivinen viittaus hallintolain oikaisuvaatimusta koskeviin säännöksiin. Menettelyyn oikaisuvaatimuksen käsittelyssä Maahanmuuttovirastossa sovellettaisiin hallintolain 7 a luvun säännöksiä.

Maahanmuuttoviraston oikaisuvaatimukseen antamaan päätökseen voisi hakea muutosta ulkomaalaislain 190 §:n mukaisesti. Ulkomaalaislain 13 luvussa ja sitä täydentävästi oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa (808/2019) säädetään muutoksenhakumenettelystä Maahanmuuttoviraston tekemään päätökseen.

190 b §.Oikaisuvaatimuksen käsittely lyhytaikaista viisumia koskevissa asioissa . Pykälän otsikkoon sekä 1 ja 3 momenttiin ehdotetaan teknisiä täsmennyksiä. Pykälän menettelysäännöksiä sovelletaan ulkoministeriön käsittelemiin lyhytaikaista viisumia koskeviin oikaisuvaatimuksiin, joten oikaisuvaatimuksen käyttöönotto tietyissä Maahanmuuttoviraston tekemissä päätöksissä edellyttäisi, että pykälän otsikkoa sekä 1 ja 3 momenttia täsmennettäisiin tältä osin. Pykälän menettelysäännöksiä ei sovellettaisi Maahanmuuttoviraston päätöksestä tehdyn oikaisuvaatimuksen käsittelemiseen.

8Voimaantulo

Ehdotetaan, että laki tulee voimaan mahdollisimman pian julkisen hallinnon automaattista päätöksentekoa koskevan lainsäädännön ( HE 145/2022 vp ) ja ulkomaalaislain muuttamista koskevan lain ( HE 114/2022 vp ) voimaantulon jälkeen. Voimaantulo olisi myös riippuvainen Maahanmuuttoviraston tietojärjestelmämuutosten toteutusaikataulusta.

9Suhde muihin esityksiin

Esitys liittyy oikeusministeriössä valmisteltuun hallituksen esitykseen eduskunnalle julkisen hallinnon automaattista päätöksentekoa koskevaksi lainsäädännöksi (HE 145/2022 vp). Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi automaattista päätöksentekoa julkisessa hallinnossa koskevat yleislainsäädännön säännökset. Hallintolakiin, julkisen hallinnon tiedonhallintalakiin ja digitaalisten palvelujen tarjoamisesta annettuun lakiin esitettävien muutosten on ehdotettu tulevan voimaan mahdollisimman pian automaattisten ratkaisujen tekemisen mahdollistamiseksi ja sääntelytilan selkeyttämiseksi, kuitenkin aikaisintaan 1.1.2023.

Tässä esityksessä ehdotetaan säädettäväksi oikeudesta vaatia oikaisua Maahanmuuttoviraston tietyissä asiaryhmissä ratkaisemissa asioissa. Esityksen tavoitteena on mahdollistaa Maahanmuuttoviraston automaattinen päätöksenteko näissä rajatuissa asiaryhmissä silloin kun asiaa ei voida ratkaista automaattisesti suoraan julkisen hallinnon automaattista päätöksentekoa koskevan yleislainsäädännön nojalla. Tähän esitykseen sisältyvän lain voimaantulo edellyttää edellä mainitun yleislainsäädännön voimaantuloa.

Esitys liittyy työ- ja elinkeinoministeriössä valmisteltuun hallituksen esitykseen eduskunnalle laiksi ulkomaalaislain muuttamisesta ja siihen liittyviksi laeiksi ( HE 114/2022 vp ), jossa ehdotetaan, että erityisasiantuntijalle myönnettävästä oleskeluluvasta säädettäisiin jatkossa ulkomaalaislain 73 §:ssä, Euroopan unionin sinisestä kortista säädettäisiin uudessa 73 a §:ssä ja muusta oleskeluluvasta ansiotyötä varten lain 74 §:ssä, johon ehdotetaan myös sisällöllisiä muutoksia. Tässä esityksessä ehdotetaan, että jatkossa oikaisua saisi vaatia maksutta Maahanmuuttoviraston edellä mainituilla perusteilla tekemistä päätöksistä. Esityksessä viitataan ulkomaalaislain voimassa oleviin pykäliin, joten muutokset pykälänumerointiin tulisi huomioida eduskuntakäsittelyn aikana. Eduskuntakäsittelyn aikana tulisi edellä mainitussa esityksessä ulkomaalaislain 194 §:ään ehdotettujen muutosten vuoksi huomioida tarve säätää myös työnantajan oikaisuvaatimusoikeudesta näissä tilanteissa. Tällainen muutos on hallituksen esityksessä HE 114/2022 vp ehdotettujen muutosten tullessa voimaan edellytys tämän esityksen vaikuttavuudelle. Ilman hallituksen esityksessä HE 114/2022 vp ehdotettuja muutoksia tässä esityksessä oikaisuvaatimuksen alaan ehdotettavissa asiaryhmissä hakemuksen mukaan ratkaistavat asiat voitaisiin ratkaista automaattisesti suoraan ehdotettavan julkisen hallinnon automaattista päätöksentekoa koskevan yleislainsäädännön nojalla.

10Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys

Ehdotetussa julkisen hallinnon automaattista päätöksentekoa koskevassa yleislainsäädännössä ( HE 145/2022 vp ) säädettäisiin yleisen tietosuoja-asetuksen 22 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaisena luonnollisen henkilön suojatoimena hallintolain 7 a luvun mukaisesta oikaisuvaatimuksesta. Oikeus vaatia maksutta oikaisua automaattisesti ratkaistuun päätökseen olisi edellytys asian ratkaisemiselle automaattisesti niissä tilanteissa, kun asiaa ei ratkaista hakemuksen mukaisesti tai asiassa on useampia asianosaisia. Esityksessä ei ehdoteta poikettavan ehdotetusta yleislainsäädännöstä, mutta jotta asianosainen voisi saada Maahanmuuttoviraston automaattisessa menettelyssä ratkaiseman asiansa vielä ihmisen arvioitavaksi, esityksessä ehdotetaan hallintolain 7 a luvussa säädetyn oikaisuvaatimuksen käyttöönottamista tietyissä Maahanmuuttoviraston asiaryhmissä. Tämän on arvioitu täyttävän ehdotetussa julkisen hallinnon automaattista päätöksentekoa koskevassa yleislainsäädännössä automaattiselle päätöksenteolle säädettävän yleisen tietosuoja-asetuksen mukaisen oikeussuojakeinon edellytykset.

Esityksessä ehdotetaan oikaisuvaatimuksen käyttöönottoa Maahanmuuttoviraston ulkomaalaislain 77 §:n 1 momentin 1 tai 3—11 kohdassa tai 81 §:n 1 momentissa tarkoitetulla perusteella tekemissä päätöksissä. Oikaisua ei saisi kuitenkaan vaatia edellä mainituilla perusteilla tehtyyn päätökseen, jos hakijalle on samassa yhteydessä tehty lisäksi ulkomaalaislain käännyttämistä tai maasta karkottamista koskeva päätös. Hallintolain oikaisuvaatimussääntelyn laajentamista koskevaa esitystä arvioidessaan perustuslakivaliokunta on katsonut, ettei oikaisuvaatimusmenettelyyn tai sen laajentamiseen lähtökohtaisesti liity valtiosääntöoikeudellisia ongelmia (PeVL 55/2014 vp, s. 3/I). Hallintolain esitöissä mainittujen oikaisuvaatimusmenettelyn käytön kriteerien huomioon ottamisella eri hallinnonalojen lainsäädäntöä laadittaessa on kuitenkin merkitystä erityisesti sen vuoksi, että oikaisuvaatimusmenettelyn tarkoituksena on perustuslakivaliokunnan mielestä osaltaan toteuttaa perustuslain 21 §:n 2 momentissa tarkoitettuja hyvän hallinnon takeita.

Perustuslakivaliokunnan mukaan oikaisuvaatimussääntelyä on syytä tarkastella myös siitä näkökulmasta, että se voi muodostaa asiallisesti — joskaan ei muodollisesti — osan hallinto-oikeudellisen muutoksenhakujärjestelmän kokonaisuudesta (PeVL 55/2014 vp, s. 3/I). Perustuslakivaliokunta on aiemmin todennut valituslupajärjestelmää koskevassa lausunnossaan (PeVL 32/2012 vp, s. 3/II), että oikaisuvaatimusmenettelyä voidaan pitää tavallaan muutoksenhaun ensimmäisenä vaiheena, vaikka kysymys ei olekaan tuomioistuimessa tapahtuvasta lainkäytöstä, minkä vuoksi se ei voi täyttää perustuslain 21 §:n 1 momentin vaatimusta siitä, että jokaisella on oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on kuitenkin oikeus saada asiansa käsitellyksi viranomaisessa asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä.

Perustuslain 21 §:n 2 momentin mukaan käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla. Hyvän hallinnon perusteista säädetään hallintolaissa, mutta myös muussa yleis- ja erityislainsäädännössä on hyvää hallintoa koskevia säännöksiä. Hallintolaissa säädetään hallinnon oikeusperiaatteista, asianosaisen kuulemisesta ja päätöksen perustelemisesta. Hallintolain 7 a luvussa säädetään lisäksi oikaisuvaatimuksesta, mikä perustuslakivaliokunnan mukaan on vahvistanut sen asemaa oikeussuojakeinona (PeVL 32/2012 vp, s. 3/II). Muutoksenhausta hallintotuomioistuimeen säädetään oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa.

Perustuslakivaliokunta on pitänyt hallintolain esitöissä mainittuja oikaisuvaatimusmenettelyn käytön kriteereitä perusteltuina (PeVL 55/2014 vp, s. 3/II). Samalla valiokunta on korostanut, ettei oikaisuvaatimusmenettelyä ole syytä ottaa käyttöön silloin, jos oikaisuvaatimusvaihe tarpeettomasti pidentää asian käsittelyn kokonaiskestoa. Lisäksi perustuslakivaliokunta on painottanut, ettei oikaisuvaatimusmenettelyn käyttö saa käytännössä johtaa perustuslain 21 §:n 2 momentissa tarkoitetun oikeuden saada perusteltu päätös ja hallintolain perusteluvelvollisuutta koskevien säännösten kannalta kielteiseen kehitykseen hallintoviranomaisissa.

Oikaisuvaatimussääntelyä koskevan ehdotuksen tavoitteena on mahdollistaa Maahanmuuttovirastossa ehdotetussa julkisen hallinnon automaattista päätöksentekoa koskevassa yleislainsäädännössä tarkoitettu automaattinen päätöksenteko tietyissä ulkomaalaislain asiaryhmissä. Automaattisen päätöksenteon mahdollistamisella näissä tietyissä asiaryhmissä pyritään osaltaan edistämään asioiden viivytyksetöntä käsittelyä Maahanmuuttovirastossa. Oikaisuvaatimuksen käyttöönottaminen näissä asiaryhmissä toteuttaisi hallintolain oikaisuvaatimussääntelyn tavoitteita jälkikäteisen oikeussuojan antamisesta tehokkaasti ja nopeasti suoraan päätöksen tehneessä viranomaisessa. Oikaisuvaatimusjärjestelmässä asianosainen saa virheellisen päätöksen korjatuksi nopeammin ja taloudellisesti edullisemmin kuin hallintotuomioistuimessa.

Ehdotettujen säännösten on arvioitu täyttävän hallintolain oikaisuvaatimuksen käyttöönoton kriteerit, sillä oikaisuvaatimusta ei ehdoteta asioihin, joihin liittyy vaativaa oikeudellista harkintaa, jolloin on asianosaisen oikeusturvan kannalta tärkeää saada asia tarvittaessa nopeasti tuomioistuimen ratkaistavaksi. Tällaisista Maahanmuuttoviraston päätöksistä voisi edelleen hakea muutosta valittamalla suoraan hallinto-oikeuteen. Ehdotetun sääntelyn ei siten ole arvioitu tarpeettomasti pidentävän asian käsittelyn kokonaiskestoa.

Perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Yleisellä yhdenvertaisuuslausekkeella ilmaistaan yhdenvertaisuutta ja tasa-arvoa koskeva pääperiaate. Yleinen yhdenvertaisuuslauseke kohdistuu myös lainsäätäjään. Lailla ei voida mielivaltaisesti asettaa ihmisiä tai ihmisryhmiä edullisempaan tai epäedullisempaan asemaan.

Perustuslain 6 §:n 2 momentin sisältämä syrjintäkielto täydentää yleistä yhdenvertaisuussäännöstä. Syrjintäkiellon mukaan ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella.

Toisaalta lainsäädännölle on ominaista, että siinä kohdellaan tietyn hyväksyttävän yhteiskunnallisen intressin vuoksi ihmisiä eri tavoin muun muassa tosiasiallisen tasa-arvon edistämiseksi HE 309/1993 vp , s. 42–43, PeVL 45/2016 vp, PeVL 67/2014 vp, PeVL 31/2014 vp, PeVL 38/2006 vp, s. 2). Perustuslakivaliokunnan käytännössä on vakiintuneesti katsottu, ettei yhdenvertaisuusperiaatteesta voi johtua tiukkoja rajoja lainsäätäjän harkinnalle pyrittäessä kulloisenkin yhteiskuntakehityksen vaatimaan sääntelyyn (mm. PeVL 2/2011 vp, s. 2, PeVL 64/2010 vp, s. 2, PeVL 15/2001 vp, s. 3). Keskeistä on, voidaanko kulloisetkin erottelut perustella perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävällä tavalla (PeVL 46/2006 vp, s. 2, PeVL 16/2006 vp, s. 2, PeVL 73/2002 vp). Lisäksi valiokunta on eri yhteyksissä johtanut perustuslain yhdenvertaisuussäännöksistä vaatimuksen, että erottelut eivät saa olla mielivaltaisia eivätkä ne saa muodostua kohtuuttomiksi (ks. esim. PeVL 47/2018 vp, PeVL 20/2017 vp, PeVL 58/2014 vp, PeVL 7/2014 vp, s. 5–6, PeVL 11/2012 vp, s. 2, PeVL 37/2010 vp, s. 3, PeVM 11/2009 vp, s. 2, PeVL 18/2006 vp, s. 2. Ks. PeVL 52/2016 vp).

Esitykseen sisältyy sellaisia soveltamisalan rajauksia, joita on tarpeen tarkastella yhdenvertaisuusnäkökulmasta. Esityksessä ehdotettu oikaisuvaatimus olisi rajattu vain tiettyihin asiaryhmiin. Automaattisen päätöksenteon mahdollistamisella näissä tietyissä asiaryhmissä pyritään osaltaan edistämään asioiden viivytyksetöntä käsittelyä Maahanmuuttovirastossa. Joutuisan hallintomenettelyn edistäminen on yhteiskunnallisesti hyödyllistä, ja tavoite ja hyödyt ovat siten perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttäviä. Ehdotettujen asiaryhmien rajausten ei voida myöskään katsoa olevan mielivaltaisia tai kohtuuttomia. Esitys ei johda perustuslain 6 § 2 momentissa kiellettyyn syrjintään henkilöön liittyvän syyn perusteella eikä ylitä lainsäätäjän harkintavaltaa. Ehdotettua sääntelyä voidaan pitää perustuslain 6 §:n kannalta hyväksyttävänä.

Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.

Ponsi

Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

13 lukuOikeusturva