HE 76/2022

Hallituksen esitys eduskunnalle luonnonsuojelulaiksi ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta

ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi luonnonsuojelulaki. Samalla nykyinen vuodelta 1997 oleva samanniminen luonnonsuojelulaki kumottaisiin. Lain uudistaminen on tarpeen, koska luonnon monimuotoisuuden heikentymistä ei ole saatu pysäytettyä, luontotyyppien ja lajien uhanalaisuudesta on saatu runsaasti uutta tietoa ja myös ilmastonmuutos nopeuttaa ja voimistaa entisestään monia luonnossa tapahtuvia muutoksia. Lisäksi muu lainsäädäntö, ohjauskeinot ja hallinto ovat muuttuneet nykyisen luonnonsuojelulain voimassaoloaikana.

Uudistuksella ajantasaistettaisiin lain säännöksiä ja sen vaikuttavuutta parannettaisiin luonnon monimuotoisuuden suojelun ja kestävän käytön edistämiseksi tehostamalla lajien ja luontotyyppien suojelua, kehittämällä luontotiedon hallintaa, vahvistamalla luonnonsuojelun suunnittelua ja myös vapaaehtoisen suojelun edellytyksiä sekä edistämällä ilmastonmuutokseen sopeutumista. Uudistuksella toteutettaisiin pääministeri Sanna Marinin hallituksen hallitusohjelman tavoitetta pysäyttää luonnon monimuotoisuuden heikkeneminen Suomessa.

Voimassa olevaan luonnonsuojelulakiin verrattuna uuden lain rakenne ja sen useat pykälät säilyisivät sisällöllisesti pitkälti ennallaan, mutta lakia täydennettäisiin ja tarkistettaisiin monilta osin. Kokonaan uusissa luvuissa säädettäisiin luonnonsuojelun hallinnosta, eliölajien vaihdannasta, maahantuonnista ja maastaviennistä, luontotiedon hallinnasta sekä luonnonarvojen heikentymisen hyvittämistä koskevasta vapaaehtoisesta ekologisesta kompensaatiosta.

Lain tavoitteiden muotoiluja ajantasaistettaisiin ja niihin lisättäisiin ilmastonmuutokseen sopeutuminen. Lisäksi uutena laissa säädettäisiin yleisestä velvollisuudesta ryhtyä toimenpiteisiin luonnon monimuotoisuuden merkittävän vähenemisen tai häviämisen uhan torjumiseksi myös tieteellisen epävarmuuden vallitessa sekä ympäristötietoisuuden edistämisestä. Lakiin ehdotetaan myös säännöksiä saamelaisten oikeuksien nykyistä vahvemmasta huomioon ottamisesta. Luonnonsuojeluviranomaisten tehtävien määrittelyä ajantasaistettaisiin, selkeytettäisiin ja yhtenäistettäisiin suhteessa muuhun ympäristölainsäädäntöön. Lisäksi säädettäisiin kunnalle asetetusta luonnon monimuotoisuuden edistämisestä sekä uutena Suomen luontopaneelin tehtävistä.

Luonnonsuojelusuunnittelua koskevaa lukua täydennettäisiin kauttaaltaan vastaamaan paremmin nykyistä käytäntöä vahvistamalla luonnon monimuotoisuusstrategian ja toimintaohjelman säädösperustaa sekä osallistumismenettelyitä edistämällä. Luvussa säädettäisiin myös luonnonsuojelun vapaaehtoisten toimenpideohjelmien oikeusperustasta.

Lakiin sisältyisi nykyisen lain tapaan säännökset tavaroina ja palveluina toteutettavasta tuesta, jota voitaisiin myöntää hankkeisiin ja toimenpiteisiin luonnon monimuotoisuuden ja luonnon- ja kulttuurimaiseman suojelun ja hoidon edistämiseksi. Tukimuotoihin ehdotetaan lisättäväksi säännökset myös rahallisesta avustuksesta samaan tarkoitukseen.

Luonnonsuojelualueita koskevaan lukuun ehdotetaan useita tarkennuksia ja teknisluonteisia ajantasaistuksia. Esimerkiksi nykyisen lain mukaisiin luonnonsuojelualueiden perustamisedellytyksiin lisättäisiin sopeutuminen ilmastonmuutoksen vaikutuksiin, luonnonsuojelualueiden rauhoitussäännöksiä täsmennettäisiin ja hallinnollisia menettelyitä kevennettäisiin. Lisäksi eräiden metsästykseen liittyvien toimintojen sekä vieraslajien poistamisen sallittavuutta luonnonsuojelualueilla selkeytettäisiin ja sujuvoitettaisiin. Voimassa olevasta laista poiketen kansallispuistoihin ja luonnonpuistoihin ei voisi enää myöntää luonnonsuojelulain nojalla lupaa malmien etsintään.

Luontotyyppien suojelua vahvistettaisiin ja keinovalikoimaa laajennettaisiin muun muassa ajantasaistamalla suojeltujen luontotyyppien luetteloa ja niiden määrittelyä. Lisäksi uutena säädettäisiin uhanalaisista luontotyypeistä, niiden huomioon ottamisesta sekä eräistä tiukasti suojelluista luontotyypeistä. Eliölajien suojelua koskevaa lukua selkiytettäisiin verrattuna voimassa olevaan lakiin ja uhanalaisten lajien suojaa myös vahvistettaisiin. Lakiin otettaisiin esimerkiksi uudet säännökset Suomessa uutena löydettyjen tai tieteelle ennestään tuntemattomien eliölajien suojelusta sekä lajien avustetusta leviämisestä niiden häviämisen estämiseksi.

Luonnonsuojelun toteuttamista koskevaa lukua täydennettäisiin menettelysäännöksellä, joka koskee alueiden hankintaa valtiolle. Laissa säädettäisiin luonnonsuojelutarkoituksiin tehtävistä hankinnoista ja todettaisiin niihin liittyvät viranomaisten vastuut. Myös korvauksiin liittyvää sääntelyä tarkennettaisiin ja täydennettäisiin vastaamaan suojelun vahvistamiseksi tehtyjä säännösehdotuksia.

Luonnonsuojelua koskevan tiedon saatavuutta ja hyödyntämistä edistettäisiin uudella luvulla luonnonsuojelun tiedonhallinnasta. Lisäksi ekologista kompensaatiota koskevassa uudessa luvussa säädettäisiin luonnonarvojen tuottamisesta ja vapaaehtoisen hyvittämisen varmentamisesta.

Lain noudattamisen valvontaa tehostettaisiin lisäämällä sitä koskevaan lukuun säännökset valvonnan järjestämisestä, sitä toteuttavista viranomaisista ja viranomaisten tiedonsaanti- ja tarkastusoikeuksista sekä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen asianomistajuudesta rikosasiassa. Rangaistussäännökset ajantasaistettaisiin vastaamaan rangaistussääntelyltä nykyisin edellytettävää tarkkuutta ja selkeyttä.

Samassa yhteydessä vahvistettaisiin myös esimerkiksi vesilain luontotyyppejä koskevaa suojelua lisäämällä sen soveltamisalaan purot, lähteiköt ja kalkkilammet. Lisäksi useisiin muihin lakeihin tehtäisiin ehdotettavasta luonnonsuojelulaista johtuvia teknisiä korjauksia ja muutoksia.

Esitys liittyy valtion vuoden 2023 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.

Ehdotetut lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.6.2023.

PERUSTELUT

1 Asian tausta ja valmistelu
1.1 Tausta

Luonnonsuojelulaki (1096/1996) ja sen nojalla annettu luonnonsuojeluasetus (160/1997) ovat olleet voimassa vuodesta 1997 asti.

Luonnonsuojelun toimintaympäristössä on tapahtunut merkittäviä muutoksia luonnonsuojelulain voimassaolon aikana, ja myös näköpiirissä oleva kehitys haastaa toimenpiteisiin. Luontotyyppien ja lajien uhanalaisuudesta ja Suomen luonnon monimuotoisuuden tilasta on saatu runsaasti uutta tietoa, ymmärrys ilmastonmuutoksen merkityksestä luonnon monimuotoisuudelle on lisääntynyt, ja muu lainsäädäntö, ohjauskeinot ja hallinto ovat muuttuneet nykyisen luonnonsuojelulain voimassaoloaikana.

Luonnonsuojelulainsäädännön toimivuus arvioitiin ensimmäisen kerran vuonna 2010 (SY 27/2010). Arvioinnissa todetun mukaan erityisesti maankäytön muutokset ja luonnonvarojen käytön intensiivisyys ovat merkinneet monimuotoisuuden vähenemisen jatkumista, jota lainsäädäntö ei ole osaltaan onnistunut pysäyttämään. Toimivuusarvioinnin johtopäätösten mukaan maankäyttöä koskevassa päätöksenteossa tulisi kauttaaltaan paremmin huomioida luonnon monimuotoisuuden säilyminen, luonnonalueiden kytkeytyneisyys ja luonnon tuottamien ekosysteemipalveluiden ylläpito; lisäksi luontotyyppien ja lajien suojelun toimivuus ja vaikuttavuus edellyttävät uusia toimenpiteitä ja keinovalikoiman laajentamista. Lain toimivuusarvioinnissa on tunnistettu myös se, että monimuotoisuutta edistävät toimet voivat edellyttää taloudellisia kannustimia.

Vuoden 2010 toimivuusarviointi päivitettiin toimintaympäristön muutosten vuoksi lain uudistushankkeen aikana 2020. Johtopäätelmänä oli, että useimmat luonnonsuojelulainsäädännön arvioinnin 2010 kehittämisehdotukset ovat edelleen ajankohtaisia ja perusteltuja. Arvion mukaan keinovalikoiman laajentamisen tarpeet ovat entistäkin ajankohtaisempia luonnon tilassa tapahtuneiden muutosten vuoksi sekä siksi, ettei nykyisillä keinoilla ole pystytty kääntämään luonnon monimuotoisuuden heikkenevää kehityssuuntaa.

Pääministeri Sanna Marinin hallitusohjelman kohdassa 3.1 Hiilineutraali ja luonnon monimuotoisuuden turvaava Suomi asetetaan tavoite (5) pysäyttää luonnon monimuotoisuuden heikkeneminen Suomessa ja saavuttaa YK:n biodiversiteettisopimuksen tavoitteet. Tavoitteen toimenpiteessä 10 todetaan, että luonnonsuojelulainsäädäntöä uudistetaan arvioinnin pohjalta. Luonnonsuojelulainsäädännön uudistaminen liittyy myös useisiin muihin hallitusohjelman tavoitteen 5 toimenpiteisiin, kuten 7 ”Selvitetään uusien innovatiivisten rahoituskeinojen mahdollisuuksia luonnonsuojelun rahoittamisessa”, 11 ”Varmistetaan Luontopaneelin toimintaedellytykset” ja 12 ”Pilotoidaan ekologisen kompensaation käyttöä esimerkiksi isoissa infrastruktuurihankkeissa ja arvioidaan saatujen kokemusten perusteella lainsäädännön uudistustarpeita”. Uudistus toteuttaa osaltaan muun muassa seuraavia hallitusohjelman toimenpiteitä: ”Edistetään luonto- ja ympäristökasvatusta”, ”Selvitetään malminetsintäoikeuden lupaprosesseja, käytänteitä ja mahdollisia rajoittamistarpeita luonnonsuojelualueilla”, ”Turvataan kestävä vapaa-ajankalastus, metsästys sekä luonnontuotteiden keräily ja jokamiehenoikeudet” ja ”Selvitetään ympäristörikosten ennaltaehkäisyn ja seuraamusjärjestelmän tehostamista”.

Luonnonsuojelulain uudistus liittyy kiinteästi myös hallitusohjelman tavoitteeseen, jonka mukaan Suomi on hiilineutraali vuonna 2035 ja hiilinegatiivinen nopeasti sen jälkeen. Tämä tavoite on tarkoitus toteuttaa nopeuttamalla päästövähennystoimia sekä kehittämällä ohjauskeinoja ja kannustimia metsien ja maaperän hiilinielujen ja -varastojen vahvistamiseksi.

1.2 Valmistelu

Ympäristöministeriö asetti 16.12.2019 hankkeen luonnonsuojelulainsäädännön uudistamiseksi. Hanke sisälsi varsinaisen luonnonsuojelulain (1096/1996) ja -asetuksen (160/1997) uudistamisen lisäksi projektit luonnonsuojelulailla rauhoitettujen lajien aiheuttamien vahinkojen korvausmenettelyn ja ennaltaehkäisyn lainsäädännön uudistamiseksi sekä ekologisen kompensaation kehittämiseksi. Hankkeen toimikausi oli 1.1.2020 – 30.9.2021, mutta toimikautta pidennettiin uudella asettamispäätöksellä kahdella kuukaudella, ja hanke päättyi 30.11.2021.

Hankkeelle asetettiin laajapohjainen ohjausryhmä, joka on linjannut lainsäädännön valmistelua. Ohjausryhmässä ovat ympäristöministeriön lisäksi olleet edustettuina oikeusministeriö, maa- ja metsätalousministeriö, työ- ja elinkeinoministeriö, valtiovarainministeriö, opetus- ja kulttuuriministeriö, Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, Metsähallitus, Suomen kuntaliitto, Suomen metsäkeskus, Elinkeinoelämän keskusliitto EK ry, Metsäteollisuus ry, Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry, Svenska lantbruksproducenternas centralförbund SLC r.f., Suomen luonnonsuojeluliitto ry, Maa- ja kotitalousnaisten Keskus ry, Paliskuntain yhdistys, Saamelaiskäräjät, Suomen Metsästäjäliitto ry, Natur och Miljö rf, Suomen Latu ry ja WWF Suomi. Ohjausryhmässä on lisäksi toiminut pysyvänä asiantuntijana ympäristöoikeuden professori Helsingin yliopistosta.

Hallituksen esitystä luonnonsuojelulaiksi on valmisteltu projektiryhmässä, johon ovat kuuluneet edustajat ympäristöministeriöstä, oikeusministeriöstä, maa- ja metsätalousministeriöstä, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat vastuualueelta, Suomen Kuntaliitosta, Suomen ympäristökeskuksesta, Metsähallituksen Luontopalveluista, Luonnontieteellisestä keskusmuseosta, Saamelaiskäräjiltä, Elinkeinoelämän keskusliitto EK ry:stä, Metsäteollisuus ry:stä, Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry:stä, Suomen luonnonsuojeluliitto ry:stä ja WWF Suomesta.

Hankkeen asettamispäätöksen mukaan luonnonsuojelulakia koskevan ehdotuksen laadinnassa on otettava huomioon asettamiskirjeessä mainitut selvitykset ja hallitusohjelman tavoitteet ja toimenpiteet sekä kiinnitettävä erityistä huomiota laji- ja luontotyyppisuojelun, ekosysteemipalvelujen, suojelualueiden kytkeytyneisyyden, kannustavuuden, ekologisen kompensaation sekä monimuotoisuuden edistämistehtävien kehittämiseen. Ehdotuksen valmistelussa tulee lisäksi tarkastella luonnonsuojelulain yhteydet muuhun keskeiseen maankäyttöön liittyvään sääntelyyn sekä ottaa huomioon tavoitteet ilmastonmuutoksen hillitsemiseksi ja siihen sopeutumiseksi. Ehdotuksen valmistelussa on otettava huomioon saamelaisten kulttuurin ylläpitämisen ja kehittämisen edellytykset.

Lainuudistuksen osana on kehitetty ekologista kompensaatiota sekä pilotoitu ja valmisteltu sitä koskevaa sääntelyä. Valmistelu on tapahtunut projektiryhmässä, johon ovat kuuluneet edustajat ympäristöministeriöstä, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö-vastuualueelta, Etelä-Suomen aluehallintovirastosta, Suomen Kuntaliitosta, Uudenmaan liitosta, Suomen ympäristökeskuksesta, Metsähallituksesta, Saamelaiskäräjiltä, Väylävirastosta, Suomen luonnonsuojeluliitto ry:stä, Natur och Miljö rf:stä, Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry:stä, Rakennusteollisuus ry:stä ja Kaivosteollisuus ry:stä.

Lisäksi hankekokonaisuuteen kuului lainsäädännön uudistamista koskeva projekti, jonka tehtävänä oli valmistella ehdotus hallituksen esitykseksi luonnonsuojelulailla rauhoitettujen lajien aiheuttamien vahinkojen korvaamisesta ja ennaltaehkäisystä. Hallituksen esitys on valmistunut ja projekti on päättänyt työnsä. Rauhoitettujen eläinten aiheuttamien vahinkojen ennalta ehkäisemisestä ja korvaamisesta annetun säädösehdotuksen tavoitteena on ensisijaisesti ehkäistä rauhoitettujen eläinten aiheuttamat vahingot ennalta ja toissijaisesti korvata aiheutuneet vahingot valtion talousarviovaroilla. Laissa säädetään vahinkojen ennaltaehkäisemiseen tarkoitetusta avustuksesta, viljelys- ja eläinvahingoista myönnettävistä korvauksista sekä laskennallisesta tuesta maakotkan aiheuttamista porotalousvahingoista ja sääksen aiheuttamista kalatalousvahingoista. Korvaamalla vahingonkärsijälle aiheutunut vahinko ja vahingon johdosta syntynyt taloudellinen haitta voidaan edistää lajien suojelua ja luonnonsuojelun hyväksyttävyyttä. Vahingot ovat hyväksyttävämpiä, jos valtio korvaa vahingoista aiheutuvia taloudellisia menetyksiä tai avustaa niiden ennaltaehkäisemistä. Lailla edistetään myös tiettyjen elinkeinojen harjoittamisen ja luonnonsuojelun yhteensovittamista.

Luonnonsuojelulakia valmistellut projektiryhmä on hankkeen aikana perustanut kolme alatyöryhmää.

Kuntien luonnonsuojelutehtäviä selvittänyt alatyöryhmä työskenteli 20.4.2020–31.8.2020. Alatyöryhmän tarkoituksena oli pohtia kuntien luonnonsuojelulakiin kytkeytyviä luonnon ja maiseman suojelun edistämistehtäviä ja valmistella alustavia ja tarvittaessa vaihtoehtoisia ehdotuksia projektin käsittelyä varten. Alatyöryhmään kuuluivat edustajat Kuntaliitosta, ympäristöministeriöstä, Suomen luonnonsuojeluliitosta, Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry:stä, Espoon kaupungilta, Pirkkalan kunnasta, Kuopion kaupungilta, Arktisen Lapin ympäristönsuojelusta sekä Uudenmaan liitosta.

Luonnonsuojelun tietojärjestelmän sääntelytarpeita selvittävä alatyöryhmä työskenteli 18.8.2020–31.12.2020. Alatyöryhmän tehtävänä oli selvittää ja valmistella eri viranomaisten ja toimijoiden vastuunjakoa tietojärjestelmien hallinnassa, selvittää luonnonsuojelun tietojärjestelmiä koskevia teknisiä sääntelytarpeita sekä luoda kokonaiskuvaa luonnonsuojelun tietojärjestelmästä luonnonsuojelulaissa ja tehdä siihen tarvittavia säännösehdotuksia. Alatyöryhmään kuuluivat edustajat ympäristöministeriöstä, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksesta, Metsähallituksesta, aluehallintovirastosta, Suomen Metsäkeskuksesta, Suomen Kuntaliitosta, Luonnontieteellisestä keskusmuseosta ja Suomen ympäristökeskuksesta.

Metsästyksen ja lajisuojelun sääntelytarpeita selvittänyt alatyöryhmä työskenteli 1.3.2021–30.4.2021. Alatyöryhmän tehtävänä oli tarkastella luonnonsuojelualueverkoston merkitystä riistalajikantojen hoidossa ja keinoja, joilla sitä voitaisiin vahvistaa. Osaltaan alatyöryhmä pyrki myös kehittämään toimijoiden välistä yhteistyötä uhanalaisten lajien suojelussa. Alatyöryhmään kuuluivat edustajat ympäristöministeriöstä, Suomen Metsästäjäliitosta, maa- ja metsätalousministeriöstä ja Suomen luonnonsuojeluliitto ry:stä. Alatyöryhmän työn perusteella esitettiin muutoksia eräisiin metsästystä luonnonsuojelualueilla koskeviin säännöskohtiin.

Valmistelun aikana on kuultu laajasti eri sidosryhmien edustajia ja kansalaisia. Uudistushanke käynnistyi verkossa toteutetulla kaikille avoimella kyselyllä ja sidosryhmien kuulemisella. Verkkokysely, jolla kerättiin näkemyksiä luonnonsuojelulainsäädännön uudistamisesta, toteutettiin 23.1.–21.2.2020 suomeksi, ruotsiksi, englanniksi, pohjoissaameksi, inarinsaameksi ja koltansaameksi. Kysely oli sisällöllisesti laaja; vastaajia pyydettiin ottamaan kantaa nykyiseen lainsäädäntöön sekä esittämään ehdotuksia uuden lainsäädännön valmistelun tueksi. Uudistuksen aineistona oli myös vuonna 2010 toteutettu laaja otakantaa.fi-sivustolla toteutettu kansalaiskysely. Keskeiset sidosryhmät (23 kappaletta) kutsuttiin kuultavaksi erillisiin keskustelutilaisuuksiin.

Hankkeen aikana on toteutettu kansalaiskeskusteluja virtuaalisesti neljällä eri paikkakunnalla. Näissä niin sanotuissa Erätauko-tilaisuuksissa on käsitelty keinoja parantaa luonnon monimuotoisuutta ja kuultu siihen kytkeytyviä osallistujien näkemyksiä luonnonsuojelulain uudistuksesta. Tilaisuudet on toteutettu yhteistyössä oikeusministeriön kanssa, ja niissä on käsitelty myös ilmastolain uudistusta sekä demokratiaohjelman valmistelua.

Ympäristöministeriö järjesti 1.9.2020 oikeustieteellisen seminaarin luonnonsuojelulain uudistuksen kolmesta keskeisestä teemasta: perusoikeudet, lakien väliset suhteet ja suojelun dynaamisuus. Kustakin teemasta kuultiin oikeustieteilijöiden alustukset ja käytiin aihetta käsittelevä paneelikeskustelu, minkä jälkeen yleisö sai esittää kysymyksiä.

Valmistelun tieteellisen taustan vahvistamiseksi ympäristöministeriö kokosi Suomen Tiedeakatemian tiedeneuvontahanke SOFIn kanssa tutkijaryhmän, jonka tehtävänä oli luoda kokonaiskuva luonnonsuojelulakiuudistuksen keskeisistä vaikutuksista. Joukko eri alojen tutkijoita keskittyi erityisesti luonnon monimuotoisuuteen, talouteen, yhteiskuntaan sekä ilmastoon kohdistuviin lakiuudistuksen vaikutuksiin. Yhteistyössä tutkijoiden kanssa tunnistettiin näiden vaikutusten monitahoisia ulottuvuuksia ja keskinäisiä kytköksiä sekä selvitettiin mahdollisia tietopuutteita. Yhteistyön ytimessä olivat syksyllä 2020 toteutetut ”arviointiklinikat”, joissa tutkijaryhmän tukemana tarkasteltiin lakiuudistuksen keskeisimpiä vaikutuksia muun muassa vaikutusketjuanalyysien avulla. Tutkijayhteistyötä jatkettiin ja syvennettiin keväällä 2021, jolloin tutkijaryhmä arvioi lainuudistuksen keskeisiä ehdotuksia eri vaikutuslajien näkökulmasta. Tutkijayhteistyöllä tavoiteltiin monipuolista ja kattavaa kokonaiskuvaa hankkeen vaikutuksista.

Luonnonsuojelulakia valmisteleva projektiryhmä kokoontui ennen lausuntokierrosta 16 kertaa ja hankkeen ohjausryhmä 7 kertaa. Voimassa olevaa luonnonsuojelulakia tarkasteltiin projektiryhmässä seuraavien läpileikkaavien teemojen pohjalta: ilmastonmuutos, lajien suojelun parantaminen, luontotyyppisuojelun parantaminen, luontotiedon hallinta sekä luonnon monimuotoisuuden edistäminen ja kannustimet. Teematarkastelussa tunnistettiin keskeiset muutostarpeet ja esiteltiin projektiryhmälle niihin perustuvat alustavat lain muutosehdotukset. Vaikutusten arviointityön myötä muutosehdotuksia tarkennettiin. Projektiryhmän jäseniltä on pyydetty työn aikana kirjallisia kommentteja teematarkastelussa syntyneisiin muutosehdotuksiin, lain rakenteeseen, pykäläluonnoksiin ja yksityiskohtaisiin perusteluihin.

Ekologisen kompensaation projektiryhmä kokoontui ennen lausuntokierrosta 14 kertaa. Projektiryhmän työn tukena on ollut kaksi erillistä selvityshanketta: ”Tietotaso ja kokemukset ekologisesta kompensaatiosta Suomessa” sekä ”Heikennyksen ja hyvityksen arviointi ekologisessa kompensaatiossa - suuntaviivat luonnonsuojelulakiin”.

Projektiryhmät jatkoivat työtään myös hallituksen esityksen jatkovalmistelun aikana. Luonnonsuojelulakia valmisteleva projektiryhmä kokoontui syksyn 2021 aikana viisi kertaa, ekologisen kompensaatio projektiryhmä 4 kertaa ja hankkeen ohjausryhmä 2 kertaa. Projektiryhmät käsittelivät lakiehdotukseen ja hallituksen esitysluonnokseen lausuntopalautteen johdosta tehtäviä muutoksia sekä osallistuivat luonnonsuojeluasetuksen uudistamiseen. Hanke päätti työnsä loppuraporttiin 30.11.2021. Tämän jälkeen hallituksen esitysluonnoksen viimeistelyä jatkettiin virkatyönä.

Projektiryhmien ja ohjausryhmän kokousten pöytäkirjat sekä muu valmisteluaineisto ovat saatavilla Hankeikkunasta (https://valtioneuvosto.fi/hanke?tunnus=YM012:00/2020).

Valmistelun yhteydessä on käyty saamelaiskäräjälain (974/1995) 9 §:n mukaiset neuvottelut ympäristöministeriön ja Saamelaiskäräjien välillä 25.2.2020, 29.4.2021 ja 22.11.2021.

Tutkimustietoa on uudistuksen valmistelussa hyödynnetty laajasti. Projektiryhmien ja ohjausryhmän kokouksissa on kuultu useita asiantuntijoita yliopistoista ja tutkimuslaitoksista. Uudistuksen tausta-aineistona ovat lisäksi olleet useat laajat tutkimushankkeet ja selvitykset. Näistä keskeisiä ovat luonnonsuojelulainsäädännön toimivuusarvioinnit (SY 27/2010 ja SYKEra 19/2020), luonnonsuojelulain muutostarpeita koskevan kansalaiskeskustelun tulokset (2015), Suomen luontotyyppien uhanalaisuus 2018 (SY 5/2018), Suomen lajien uhanalaisuus – Punainen kirja 2019 (Hyvärinen ym. 2019), Luonnonsuojelulain lajisuojelun uudistamistarpeet selvitys 2013, Luontotyyppisuojelun nykytilanne ja kehittämistarpeet (SY 5/2013), Saamelaisten oikeuksien toteutuminen: kansainvälinen oikeusvertaileva tutkimus (Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 4/2017), Ympäristörikostorjunnan toimenpideohjelma 2019–2020, Luonnonsuojelulailla rauhoitettujen lajien aiheuttamien vahinkojen korvausmenettelyn ja ennaltaehkäisyn lainsäädäntöä valmistelevan hankkeen loppuraportti (2019), Suomen biodiversiteettistrategian ja toimintaohjelman 2012–2020 toteutuksen ja vaikutusten arviointi (Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2020:36), Suojelualueverkosto muuttuvassa ilmastossa – kohti ilmastoviisasta suojelualuesuunnittelua (Suomen ympäristökeskuksen raportteja 1/2020) sekä Ekologisen kompensaation ohjauskeinojen kehittäminen (Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 76/2018). Lisäksi hankkeessa on hyödynnetty luonnonsuojelulakia koskevaa oikeuskirjallisuutta ja otettu huomioon relevantti oikeuskäytäntö.

Esitysluonnoksesta järjestettiin lausuntokierros 2.7.2021 – 6.9.2021.

Esitysluonnos on jatkovalmistelun aikana ollut käsittelyssä kuntatalouden ja hallinnon neuvottelukunnassa (Kuthanek) 7.12.2022. Lainsäädännön arviointineuvosto on antanut esitysluonnoksesta lausunnon 23.12.2021.

2 Nykytila ja sen arviointi
2.1 Luonnon monimuotoisuuden tila Suomessa
2.1.1 Yleistä

Suomen luonnon monimuotoisuuden tilaa kuvataan tuoreissa julkaisuissa, jotka koskevat luontotyyppien uhanalaisuuden arviointia (Kontula, T. & Raunio, A. [toim.] 2018: Suomen luontotyyppien uhanalaisuus 2018. Luontotyyppien punainen kirja, osat I ja II. SY 5/2018), lajien uhanalaisuuden arviointia (Hyvärinen ym. 2019), luonto- ja lintudirektiivien (92/43/ETY ja 2009/147/EY) mukaista EU-raportointia (https://www.ymparisto.fi/fi-FI/Luonto/Lajit/Luonto_ja_lintudirektiivien_lajit/Luontodirektiivin_lajiraportit/Raportointi_20132018, https://www.ymparisto.fi/fi-FI/Luonto/Luontotyypit/Luontodirektiivin_luontotyypit/Luontodirektiivin_luontotyyppiraportit/Raportointi_20132018) sekä Suomen kuudetta maaraporttia luonnon monimuotoisuudesta (Ympäristöministeriö 2019). Näiden raporttien mukaan luonnon monimuotoisuuden köyhtyminen jatkuu Suomessa. Suomen luonnon monimuotoisuuden suojelun ja kestävän käytön strategiassa vuosille 2012–2020 asetettiin tavoitteet luontokadon pysäyttämiseksi viitaten kansainvälisiin Japanin Nagoyassa sovittuihin YK:n biodiversiteettisopimuksen strategisiin päämääriin ja niin sanottuihin Aichi-tavoitteisiin. Luonnon monimuotoisuuden köyhtymistä ei kuitenkaan ole onnistuttu pysäyttämään.

Uhanalaisuusarviointien tulosten perustella Suomen luonto köyhtyy edelleen. Monimuotoisuuden kehityssuuntaa, luontokatoa, ei tähänastisilla toimilla ole saatu käännettyä kuin yksittäisten lajien osalta, ja ilmastonmuutos nopeuttaa ja voimistaa entisestään monia luonnossa tapahtuvia muutoksia. Luonnon monimuotoisuuden turvaaminen edellyttää uusia toimia niin luonnon suojelussa, hoidossa kuin käytön kestävyyden turvaamisessa.

2.1.2 Tärkeimmät luonnon monimuotoisuuteen vaikuttavat tekijät

Ihminen muuttaa toiminnallaan luonnon elinympäristöjä ja vaikuttaa siten luontotyyppien ja lajien tilaan ja kehitykseen. Elinympäristöjen häviäminen ja heikentyminen on tärkein syy lajien uhanalaistumiseen ja häviämiseen. Suomessa merkittävimmät heikentävät vaikutukset elinympäristöihin ja lajeihin aiheutuvat metsätaloudesta ja maataloudesta, rakentamisesta, ilmastonmuutoksesta ja saastumisesta.

Hallitustenvälinen biodiversiteettipaneeli (The Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services, IPBES) arvioi 6.5.2019 julkaistussa raportissaan, että nykyiset toimet luonnon monimuotoisuuden turvaamiseksi eivät ole riittäviä, vaan tarvitaan järjestelmätason muutoksia. Raportin mukaan ihminen tuhoaa luonnon monimuotoisuutta ja ekosysteemipalveluja ennalta näkemättömällä nopeudella, ja luonnon köyhtyminen uhkaa myös ihmiskunnan hyvinvointia. Suurimmat suorat syyt luonnon köyhtymiselle maailmanlaajuisesti ovat maa- ja merialueiden käytön muutokset, eläinten ja kasvien liiallinen hyödyntäminen, ilmastonmuutos, saasteet ja vieraslajit. IPBES:n mukaan luonnon köyhtyminen voidaan pysäyttää ainoastaan järjestelmätason muutoksilla, jotka tukevat ympäristön tilaa.

Kuva

Kuva 1. Esimerkkejä luonnon maailmanlaajuisesta heikentymisestä ja tähän johtavista epäsuorista ja suorista tekijöistä (ajurit). Lähde: IPBES 2019 Global Assessment Report on Biodiversity and Ecosystem Services, 7.5.2019.

Suomen Luontopaneelin (kansallisen IPBES-paneelin) mukaan Suomessa elinympäristöjen tila on heikentynyt luonnontilaan verrattuna keskimäärin 60 %. Lähes puolet luontotyypeistä on uhanalaisia, ja lajien uhanalaisuus lisääntyy. Tärkeimmiksi luonnon monimuotoisuuteen vaikuttaviksi tekijöiksi on Suomen luontotyyppien ja lajien uhanalaisuusarvioinneissa tunnistettu metsätalous, maatalouden muutokset, rakentaminen ja tehostuva maankäyttö, erilaiset luontoon kohdistuvat päästöt sekä ilmastonmuutos.

Metsäluonnon köyhtyminen liittyy erityisesti metsien jo pitkään jatkuneen tehokkaan talouskäytön aiheuttamiin kielteisiin vaikutuksiin, jotka liittyvät metsäojitukseen, maanmuokkaukseen, kuolleen puun vähäiseen määrään ja laadun yksipuolisuuteen metsissä, metsäpalojen vähäisyyteen, vanhojen metsien vähenemiseen sekä metsien puulajisuhteiden ja ikärakenteen yksipuolistumiseen. Metsätalouden toimien myötä metsät pirstoutuvat ja nuorentuvat, ja puuston ja maaperän käsittely ja muutokset vaikuttavat metsien muuhun kasvillisuuteen, lajistoon, vesitalouteen, pienvesiin ja pienilmastoon.

Maatalouden harjoittamisessa tapahtuneet muutokset ovat johtaneet tilakoon kasvuun, tilojen vähenemiseen, alueelliseen erikoistumiseen sekä viljelytapojen ja karjatalouden muutoksiin. Perinteisen maatalouden muovaamat elinympäristöt ovat maatalouden muuttuessa jääneet vaille niiden säilymisen edellyttämiä hoitotoimia, kuten niittämistä ja laiduntamista, mikä on johtanut kaikkien perinneympäristöjen luontotyyppien sekä useiden niillä elävien lajien uhanalaistumiseen. Maatalous aiheuttaa yli 60 % vesistöjen fosforikuormituksesta ja yli 50 % typpikuormituksesta, ja vaikutukset kohdistuvat sekä sisävesiin että Itämereen.

Asutus keskittyy suuriin kaupunkeihin ja taajamiin, ja luonnontilainen luonto asutuskeskuksissa vähentyy. Rakentaminen ja tehostuva maankäyttö tuhoavat ja muuttavat elinympäristöjä. Rakentamisen luontovaikutukset ovat Suomessa kuitenkin määrällisesti vähäisiä, koska rakennetun ympäristön osuus maamme pinta-alasta on edelleen pieni.

Ympäristöön kohdistuvista päästöistä voi aiheutua laaja-alaisia muutoksia luonnossa. Vaikka pistemäisen kuormituksen hallinta muun muassa teollisuuden ja yhdyskuntien päästöjen osalta on kehittynyt, hajakuormituksen päästöt maa- ja metsätaloudesta jatkuvat edelleen, eikä niiden aiheuttamaa muutosta vesistöissä ole kyetty pysäyttämään. Uusien haitta-aineiden, kuten mikromuovien, lääkkeiden, hormonaalisesti aktiivisten aineiden sekä kasvinsuojelussa käytettävien neonikotinoidien, vaikutuksista ympäristöön on vielä niukasti tietoa, ja vaikutuksia tulee selvittää ja seurata tarkemmin.

Ilmastonmuutos muuttaa luontoa vaikuttamalla muun muassa lämpötilaan, sadantaan, lumipeitteeseen, vesistöjen jäätymiseen, maan kuivumiseen ja routimiseen. Vaikutukset ovat suurimpia pohjoisissa elinympäristöissä ja niiden lajistolle. Ilmaston lämpeneminen voimistaa elinympäristöjen rehevöitymistä ja umpeenkasvua sekä edistää vieraslajien leviämistä.

Jotta päästään kansainvälisten sopimusten tavoitteeseen pysäyttää luonnon monimuotoisuuden köyhtyminen eli saavutetaan luonnon kokonaisheikentymättömyys, täytyy kuroa umpeen niin sanottu kokonaisheikentymättömyyskuilu. Kokonaisheikentymättömyyskuilulla viitataan ihmistoiminnalla luonnon monimuotoisuudelle aiheutetun haitan suuruuteen. Kuilun kurominen umpeen edellyttää paitsi toimenpiteitä luonnon suojelussa, hoidossa ja ennallistamisessa myös aiheutettavien luontohaittojen kompensoimista ja järjestelmätason muutoksia tuotannon ja kulutuksen kestävyyden lisäämiseksi.

Kuva

Kuva 2. Luonnon kokonaisheikentymättömyys vuoden 2020 tasoon verrattuna ja kokonaisheikentymättömyyskuilut eri skenaarioissa. Lähde: Suomen Luontopaneeli 2021.

YK:n biologista monimuotoisuutta koskevan yleissopimuksen osana kehitettiin vuosina 1995–2004 periaatteet ja toimintaohjeet niin sanotulle ekosysteemilähestymistavalle, jolla tarkoitetaan biologisen monimuotoisuuden suojelua, hoitoa ja kestävää käyttöä kokonaisvaltaisesti, biodiversiteettisopimuksen päätavoitteita edistäen (Jäppinen ym. 2004, Suomen ympäristö 733). Ekosysteemilähestymistavalla pyritään monimuotoisuuden suojeluun ja hoitoon sekä ekologisesti, taloudellisesti, sosiaalisesti ja kulttuurisesti kestävään käyttöön sovittamalla näitä kestävän kehityksen ulottuvuuksia yhteen. Ekosysteemilähestymistapa on ollut taustalla myös ehdotettavan luonnonsuojelulain sääntelykohteita ja ratkaisuja harkittaessa.

2.1.3 Luontotyyppien uhanalaisuus

Luontotyypit ovat rajattavissa olevia maa- tai vesialueita, joilla vallitsevat samankaltaiset ympäristötekijät (kuten maaperä, ilmasto, topografia ja hydrologia) sekä eliöstö (luontotyypille luonteenomaisen kasvi- ja eläinlajiston muodostama eliöyhteisö ja sen rakenne) ja jotka eroavat näiden ominaisuuksien perusteella muista luontotyypeistä. Käsitteen luontotyyppi ohella käytetään yleisesti eri merkityksin ja painotuksin käsitteitä elinympäristö, ekosysteemi, habitaatti tai biotooppi. Ehdotettu laki sisältää luontotyypin määritelmän.

Suomen luontotyyppien uhanalaisuutta on selvitetty kahdesti, vuosina 2008 ja 2018. Luontotyyppien uhanalaisuutta, uhanalaisuuden syitä ja uusia uhkatekijöitä tarkasteltiin ensimmäisen kerran vuonna 2008 ja uudelleen raportissa, joka julkaistiin vuonna 2018 (SY 5/2018). Vuoden 2018 uhanalaisuusarvioinnissa luontotyyppejä on erotettu 388 kappaletta. Uhanalaisuutta on arvioitu yli 120 asiantuntijan voimin kahdeksassa asiantuntijaryhmässä: Itämeri, rannikko, sisävedet, suot, metsät, kalliot, perinnebiotoopit ja tunturit. Arvioinnissa on sovellettu Kansainvälisen luonnonsuojeluliiton (IUCN) kehittämiä kriteerejä, joissa uhanalaisuusluokka määritetään luontotyypin määrän ja laadun muutoksen tai harvinaisuuden perusteella. Luontotyyppien muutoksia on tarkasteltu neljällä määritellyllä aikajaksolla: 1960-luvulta nykypäivään, osin 250 vuoden aikajänteellä sekä mahdollisuuksien mukaan myös laatimalla ennusteet luontotyyppien kehitykselle kuluvien tai tulevien 50 vuoden ajanjaksolle. Työssä on hyödynnetty laajasti eri-ikäisiä inventointi-, kartta- ja ympäristön tila aineistoja sekä niihin pohjautuvia asiantuntija-arvioita ja tuotettu uusia aineistoja.

Vuoden 2018 arvioinnin mukaan luontotyyppien tila heikentyy edelleen ja 168 kappaletta eli noin puolet (48 %) arvioiduista luontotyypeistämme on koko maassa uhanalaisia. Etelä-Suomessa uhanalaisten luontotyyppien osuus (59 % eteläisistä tyypeistä eli 168 tyyppiä) on selvästi suurempi kuin Pohjois-Suomessa (32 %, 81 kappaletta). Luontotyyppien tila ei ole parantunut viimeisen vuosikymmenen aikana, ja monien luontotyyppien kehityssuunta on arvioitu edelleen heikkeneväksi.

Uhanalaisten luontotyyppien osuus on suurin perinteisen maatalouden muovaamissa perinnebiotoopeissa (erilaiset kedot, niityt ja muut laitumet). Kaikki perinnebiotoopit arvioitiin uhanalaisiksi ja valtaosa niistä jopa äärimmäisen uhanalaisiksi. Toiseksi suurin uhanalaisten osuus on metsäluontotyypeillä (76 %) ja pienimmät osuudet puolestaan sisävesien (20 %), Itämeren (24 %) sekä kallioiden ja kivikoiden luontotyypeillä (25 %). On huomattava, etteivät uhanalaisten luontotyyppien osuudet kuvaa ainoastaan viimeaikaisen taantumisen voimakkuutta, vaan tuloksiin on voinut vaikuttaa myös varhaisempi taantuminen. Luontotyypin määrän tai laadun vertaaminen esiteolliseen aikaan korotti uhanalaisuusluokkaa vajaalla neljänneksellä luontotyypeistä, vaikka niiden viimeaikainen taantuminen ei olisi ollut yhtä voimakasta. Suuri osa näistä luontotyypeistä olisi muidenkin kriteerien mukaisesti uhanalaisia alemmissa luokissa, mutta moni kangasmetsien luontotyyppi on noussut uhanalaiseksi historiallisen kehityksen vuoksi ja olisi muutoin silmälläpidettävä tai jopa elinvoimainen.

Korkeimpaan uhanalaisuusluokkaan eli äärimmäisen uhanalaisiksi (critically endangered, CR) arvioitiin 57 luontotyyppiä, joista peräti 40 on perinnebiotooppeja. Äärimmäisen uhanalaisiksi arvioitiin myös muun muassa Etelä-Suomen savikkoalueiden virtavesiä, lettosoita sekä ilmaston lämpenemisen uhkaamia tunturien lumenviipymätyyppejä. Erittäin uhanalaisia (endangered, EN) ja vaarantuneita (vulnerable, VU) luontotyyppejä on eniten soiden, metsien ja Itämeren rannikon luontotyyppiryhmissä. Ei-uhanalaisia eli silmälläpidettäviä (near threatened, NT) tai säilyviä (least concern, LC) luontotyyppejä on eniten kallioiden ja kivikoiden sekä tunturien luontotyypeissä.

Tärkeimmiksi luontotyyppien uhanalaistumisen syiksi on arvioitu metsien uudistamis- ja hoitotoimet, ojitus, pellonraivaus sekä rakentaminen ja vesien rehevöityminen. Uhanalaistumiseen johtaneiden syiden joukossa ilmastonmuutos katsottiin vielä vuoden 2018 arvioinnissa varsin vähäiseksi tekijäksi (poikkeuksena tunturialue), mutta tulevaisuuden uhkatekijänä sen merkityksen arvioidaan kasvavan huomattavasti.

Luontotyyppien uhanalaisuus on keskeinen tekijä luonnonsuojelun suunnittelussa, suojelualueverkon kehittämisessä ja luonnontilan parantamiseen laadittavien strategioiden ja toimintaohjelmien laadinnassa. Se on myös keskeinen mittari luonnon monimuotoisuuden tilan seurannassa. Tietoa luontotyypeistä tarvitaan Suomen raportoidessa luonnon monimuotoisuustavoitteiden toteutumisesta kansallisesti, EU:ssa (luontodirektiivin raportointi 2019) ja kansainvälisesti (YK:n biodiversiteettisopimuksen tavoitteet). Uhanalaisia luontotyyppejä koskevaa tietoa on koottu seuraaville verkkosivulle: http://www.ymparisto.fi/fi-FI/Luonto/Luontotyypit/Luontotyyppien_uhanalaisuus

Kuva

Kuva 3. Luontotyyppien uhanalaisuuden arvioinnissa käytettävät uhanalaisuusluokat. Suomenkieliset luokkanimet ovat muuten samat kuin lajien uhanalaisuusarvioinnissa käytetyt, mutta luokasta LC, least concern, käytetään luontotyypeillä nimeä säilyvä (lajeilla elinvoimainen). Lähde: Kontula & Raunio 2018, s. 19.

Kuva

Kuva 4. Luontotyyppien jakautuminen uhanalaisuusluokkiin luontotyyppien lukumäärän perusteella eri luontotyyppiryhmissä koko Suomessa. Pylväiden päissä esitetään kunkin ryhmän luontotyyppien lukumäärä. Uhanalaisuusluokat: LC = säilyvä, NT = silmällä pidettävä, VU = vaarantunut, EN = erittäin uhanalainen, CR = äärimmäisen uhanalainen ja DD = puutteellisesti tunnettu. Uhanalaisia ovat luokkiin VU, EN ja CR arvioidut luontotyypit. Lähde: Kontula & Raunio 2018, s. 318.

2.1.4 Lajien uhanalaisuus

Suomen lajien uhanalaisuus on arvioitu tähän mennessä viidesti. Kolmessa uusimmassa arvioinnissa on käytetty Kansainvälisen luonnonsuojeluliiton (IUCN) kehittämää uhanalaisuusluokittelua ja kriteereitä sekä niiden soveltamisen ohjeita. Tuorein ja tähän saakka kattavin uhanalaisuusarviointi valmistui keväällä 2019 (Hyvärinen ym. 2019).

Tulokset osoittavat, että lajiston uhanalaistuminen on jatkunut ja luonto köyhtyy. Arviointi kattoi yli 22 400 lajia eli noin 47 % maamme lajimäärästä. Arvioiduista lajeista 2 667 eli 11,9 % arvioitiin uhanalaisiksi. Uhanalaisten (CR, EN, VU) ja silmällä pidettävien lajien määrä on suurin maan etelä- ja kaakkoisosissa alueella, jonne myös pääosa asutuksesta sijoittuu. Pohjoisimmassa Tunturi-Lapissa on kaikista alueista suhteellisesti eniten uhanalaisia lajeja.

Kuva

Kuva 5. Uhanalaisten (CR, EN, VU), silmällä pidettävien (NT), puutteellisesti tunnettujen (DD) ja hävinneiden (RE) lajien lukumäärät metsäkasvillisuusvyöhykkeiden osa-alueilla. Lähde: Hyvärinen ym. 2019, s. 30.

Lajistostamme lukumääräisesti suurin osa elää ensisijaisesti metsissä (9 499 arvioitua lajia) sekä erilaisissa ihmisen muokkaamissa maatalous- ja kulttuuriympäristöissä (4 798 arvioitua lajia), ja näissä elinympäristöissä myös uhanalaisia lajeja on määrällisesti eniten. Ensisijaisesti metsissä elävistä lajeista uhanalaisiksi luokiteltiin 833 lajia (31,2 % kaikista uhanalaisista lajeista ja 9 % arvioiduista metsälajeista) ja erilaisten maatalous- ja kulttuuriympäristöjen lajeista 652 lajia (24,5 % kaikista uhanalaisista lajeista ja 13,6 % arvioiduista maatalous- ja kulttuuriympäristöjen lajeista). Uhanalaisen lajiston osuus suhteessa kyseisen elinympäristön lajiston kokonaismäärään on suurin tunturipaljakoilla, joilla elää 11,6 % kaikista uhanalaisista lajeista. Arvioiduista tunturipaljakoiden lajeista 37,9 % on uhanalaisia. Kallioiden ja kivikoiden lajeja on kaikista uhanalaisista lajeista 11,2 %, ja uhanalaisten lajien osuus elinympäristön lajeista on 23,3 %. Vesielinympäristöjen lajeista uhanalaisia on noin 10 %, ja näistä lähes 90 % on ensisijaisesti sisävesien lajeja.

Kuva

Kuva 6. Arvioitujen ja uhanalaisten lajien jakautuminen ensisijaisen elinympäristön mukaisesti. Lähde: Hyvärinen ym. 2019, s. 39.

Uhanalaiset lajit ovat tyypillisesti harvinaisia, ja niillä on vähän esiintymispaikkoja. Toisaalta myös laajalla alueella esiintyvä ja edelleen yleinen laji voi olla uhanalainen, jos sen kanta taantuu voimakkaasti. Valtaosa uhanalaisista lajeista elää eteläisessä Suomessa, jossa myös lajimäärä on luontaisesti suurin. Lajimäärä pienenee kohti pohjoista, mutta lajisto muuttuu samalla myös toisenlaiseksi. Tunturialueiden lajisto on hyvin omanlaistaan, ja monien uhanalaisten lajien esiintyminen on rajoittunut pienille alueille pohjoisimmilla tunturipaljakoilla.

Lajien uhanalaistumisen suurin syy on elinympäristöjen väheneminen ja laadun heikkeneminen erilaisen ihmistoiminnan vuoksi. Tilanne on heikentynyt kaikissa eliöryhmissä verrattuna edelliseen, vuonna 2010 valmistuneeseen arviointiin, ja muutos on ollut nopeampaa kuin vuosien 2000 ja 2010 välillä. Voimakkain muutos on tapahtunut linnuilla, ja myös jäkälien uhanalaistumiskehitys on muita eliöryhmiä voimakkaampaa. Arvioiduista 244 lintulajista ja kahdesta alalajista uhanalaisia oli 86 eli noin kolmannes kaikista arvioiduista lintulajeista. Lajiryhmittäin tarkasteltuna uhanalaisia lintulajeja oli eniten päiväpetolinnuissa (58 % arvioiduista lajeista) ja sorsalinnuissa (46 %). Myös kahlaajista merkittävä osa (39 %) oli uhanalaisia. Elinympäristöittäin vertailtuna lajiston muutos on ollut voimakkainta tunturipaljakoiden lajeilla sekä eräillä suolajeilla.

Lajistossa, myös uhanalaisissa lajeissa, tapahtuu kuitenkin muutoksia molempiin suuntiin. Vallitsevan taantumiskehityksen ohella monien lajien tilassa on havaittu myös myönteistä kehitystä osin aktiivisten suojelutoimien ansiosta, osin muista syistä. Etenkin hyönteisissä monet eteläiset lajit ovat runsastuneet ja samalla laajentaneet elinaluettaan Suomessa. Vastaavasti kuitenkin monien levinneisyydeltään pohjoisten lajien on havaittu vetäytyneen levinneisyysalueensa eteläosista. Muutokset ovat seurausta ilmaston lämpenemisestä, johon hyönteiset reagoivat useimpia muita eliöryhmiä nopeammin.

Suomessa esiintyy 140 luontodirektiivin liitteiden II, IV ja V lajia, joiden suojelutasot arvioidaan erikseen kolmella luonnonmaantieteellisellä alueella. Arviointi tehdään kuuden vuoden välein, ja tuorein arviointi on vuodelta 2019. Pääosa Suomen maa-alueesta ja sisävesistä kuuluu boreaaliseen alueeseen, pohjoisin Lappi alpiiniseen alueeseen. Kolmas alueista on Itämeri. Boreaalisen alueen arvioiduista lajeista 53 %:lla suojelutaso on epäsuotuisa. Tilanne on heikko erityisesti useilla perhos-, kovakuoriais-, putkilokasvi- ja sammallajeilla. Alpiinisella alueella eli Ylä-Lapissa suojelutaso on epäsuotuisa 22 %:lla lajeista, ja eliöryhmistä heikoin tilanne on perhosilla.

Metsien käyttöön liittyvistä lajien uhanalaisuuden syistä ja uhkatekijöistä tärkeimpiä ovat vanhojen metsien ja kookkaiden puiden väheneminen, lahopuun väheneminen ja metsien puulajisuhteiden muutokset. Avoimien alueiden, kuten harjumetsien, sulkeutuminen sekä paloalueiden ja muiden luontaisten sukkession alkuvaiheiden väheneminen on merkittävä uhka tällaisiin elinympäristöihin sitoutuneelle lajistolle.

Ylivoimaisesti merkittävimmät syyt suolajiston uhanalaisuudelle ovat ojitus ja turpeenotto. Suomen alkuperäisestä suoalasta on ojitettu noin 60 %, ja ojittamattomasta suoalasta Etelä-Suomessa on vain noin kolmannes. Sekä uudisojitus että turpeenotto ovat vähenemässä, ja ojituksen painopiste on siirtynyt kunnostusojituksiin. Muista suolajistoon kohdistuvista uhanalaistumisen syistä myös avointen soiden umpeenkasvu ja metsätaloustoimet ovat osin kytköksissä ojituksiin. Vesielinympäristöjen lajeilla uhanalaisuuden merkittävin syy on vesirakentaminen ja rantaelinympäristöjen lajeilla avoimien alueiden umpeenkasvu.

Kalliolajien merkittävin uhanalaisuuden syy on kaivannaistoiminta, joka on vaikuttanut erityisesti kalkkikallioiden lajeihin. Kallioiden lajistoa uhkaa muun muassa vuolukiven louhinta, lisääntynyt kalliokiviaineksen otto soraa ja hiekkaa korvaavana materiaalina sekä kallioiden louhinta esimerkiksi rakentamisen yhteydessä. Tunturipaljakoiden lajistoon vaikuttavat eniten satunnaistekijät, sillä populaatiot ovat pieniä ja lajien esiintymisalueet useimmiten hyvin rajoittuneita. Muita merkittäviä uhanalaisuuden syitä ovat etenkin porojen laidunnuksesta aiheutuva kuluminen sekä ilmastonmuutos.

Kuva

Kuva 7. Arvioitujen lajiryhmien jakautuminen uhanalaisuusluokittain Lähde: Hyvärinen ym. 2019, s. 27.

Kuva

Kuva 8. Uhanalaisten lajien jakautuminen ensisijaisen elinympäristön mukaisesti (vasemmalla) ja punaisen listan lajien jakautuminen ensisijaisen elinympäristön mukaisesti (oikealla). Lähde: Hyvärinen ym. 2019, s. 37.

Lajien uhanalaisuuden arviointia ja seurantaa edistävä pysyvä ohjausryhmä (LAUHA-ryhmä) esitti uhanalaisuusarvioinnin yhteydessä useita toimenpide-ehdotuksia lajien suojelun tason parantamiseksi. Keskeiset ehdotukset liittyvät muun muassa lajitiedon hallintaan sekä lajien suojeluun ja hoitoon, tutkimukseen ja seurantaan. Ryhmä esitti myös luonnonsuojeluasetuksen liitteiden päivittämistä viipymättä uuden tiedon mukaisesti sekä seuraavan lajien uhanalaisuusarvioinnin laatimista viimeistään vuonna 2030.

2.1.5 Suojelualueverkosto ja muut suojelutoimet

Luonnonsuojelualueet

Tammikuussa 2022 oli valtion omistuksessa olevia suojelutarkoituksiin varattuja sekä suojelualueiksi perustettuja alueita yhteensä 4 068 568 hehtaaria. Yksityisiä suojelualueita oli perustettu yhteensä 374 094 hehtaaria. Yksityisiin suojelualueisiin lukeutuvat myös määräaikaisen suojelun piirissä olevat alueet.

Valtion hallinnassa on kaikkiaan hieman yli puoli miljoonaa hehtaaria luonnonsuojelutarkoitukseen hankittuja tai varattuja alueita, jotka perustetaan lähivuosina luonnonsuojelualueiksi. Kyse on pitkäjänteisen, valtioneuvoston hyväksymien luonnonsuojeluohjelmien ja päätösten toteuttamiseen liittyvän suojelutyön saattamisesta loppuun eri puolilla Suomea.

Tässä tarkoituksessa valtion omistamia muita luonnonsuojelualueita on perustettu vuosina 2014-2021 seuraavasti: vuonna 2014 Varsinais-Suomeen 13 000 ha ja Etelä-Savon järvialueille 13 000 ha; vuonna 2017 Itä-Lappiin 197 556 ha ja Pohjois-Pohjanmaan eteläosiin 22 350 ha; vuonna 2019 Etelä-Savon maakuntaan 11 600 ha ja Etelä-Karjalan maakuntaan 2700 ha; sekä vuonna 2021 Pohjois-Karjalan maakuntaan 36500 ha ja Uudenmaan maakuntaan 8200 ha.

Kuva

Kuva 9. Valtion hallinnassa olevat suojelukiinteistöt ja yksityisten omistamat suojelualueet. Valtion luonnonsuojelualueissa on esitetty sekä jo perustetut luonnonsuojelualueet että luonnonsuojelutarkoitukseen jo varatut, mutta vielä perustamattomat alueet. Lähde: Luonnonsuojelu- ja erämaa-alueet 2022; Metsähallituksen kiinteistöt 2021.

Suojelutoimet luonnonsuojelualueiden ulkopuolella

Tammikuussa 2022 erityisesti suojeltavien lajien rajauspäätösten kokonaispinta-ala oli tehty yhteensä 745 hehtaaria ja luontotyyppien rajauspäätösten kokonaispinta-ala oli 2238 hehtaaria. Erityisesti suojeltavien lajien rajauspäätöksiä koskevaa menettelyä on kuvattu tarkemmin säännöskohtaisissa perusteluissa. Luontotyyppien rajauspäätösmenettelyä on kuvattu tarkemmin luontotyyppien suojelua koskevassa nykytilan arvioinnissa kappaleessa 2.5.1. sekä säännöskohtaisissa perusteluissa.

Kuva

Kuva 10. Erityisesti suojeltavien lajien (ERA) ja suojeltujen luontotyyppien (LTA) rajauspäätösten pinta-ala. Lähde: Luonnonsuojelu- ja erämaa-alueet 2022; Metsähallituksen kiinteistöt 2021.

2.2 Luonnonsuojelun hallinto ja viranomaiset

Luonnonsuojelun valtakunnallinen ohjaus kuuluu ympäristöministeriölle, ja aluehallinnossa luonnonsuojelutehtävät hoidetaan alueellisissa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksissa. Metsähallituksen Luontopalvelut vastaa valtion maiden luonnonsuojelualueiden käytöstä ja hoidosta ja osaltaan myös yksityismaiden luonnonsuojelualueiden operatiivisista töistä, kuten hoidosta ja rakenteiden ylläpidosta.

Valtion budjetissa on vuosittain määräraha luonnonsuojelualueiden hankintaan (luonnonsuojelualueiden hankinta- ja korvausmenot) ja muihin luonnonsuojelutehtäviin (eräät luonnonsuojelun menot) (taulukko 1). Määrärahan käytöstä on vuosittaisessa budjetissa yksityiskohtaiset määräykset ja selvitysosat.

Taulukko 1. Luonnonsuojelumäärärahat valtion budjetissa vuosina 2010−2022.

VuosiLuonnonsuojelualueiden hankinta- ja korvausmenot, € (talousarvio)Eräät luonnonsuojelun menot, €
202244 130 000 525 540 000 6
202156 130 000 337 642 000 4
202074 630 000 1 35 390 000 2 
201926 830 0002 690 000
201826 630 0002 440 000
201720 630 0002 440 000
201618 630 0002 440 000
201518 480 0002 440 000
201453 530 0002 840 000
201353 830 0002 440 000
201250 830 0002 440 000
201130 830 0002 940 000
201036 500 0002 770 999

1 sisältää kertaluonteisia määrärahoja 38 000 000 (HO 2019 2-kori, LTAE)

2 sisältää kertaluonteisia määrärahoja 20 650 000 (HO 2019 2-kori, LTAE)

3 sisältää kertaluonteisia määrärahoja 18 500 000 (HO 2019 2-kori)

4 sisältää kertaluonteisia määrärahoja 21 902 000 (HO 2019 2-kori)

5 sisältää kertaluonteisia määrärahoja 6 500 000 (HO 2019 2-kori)

6 sisältää kertaluonteisia määrärahoja 10 000 000 (HO 2019 2-kori)

Nykymuotoinen valtion aluehallinto muodostettiin vuoden 2010 alussa voimaan tulleessa aluehallinnon uudistuksessa. Manner-Suomessa on 15 elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusta. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista yhdeksässä on kolme vastuualuetta: elinkeinot, työvoima ja osaaminen -vastuualue (E-vastuualue), ympäristö ja luonnonvarat vastuualue (Y-vastuualue) sekä liikenne ja infrastruktuuri -vastuualue (L-vastuualue). Kolmen vastuualueen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksia ovat Uudenmaan, Varsinais-Suomen, Pirkanmaan, Kaakkois-Suomen, Pohjois-Savon, Keski-Suomen, Etelä-Pohjanmaan, Pohjois-Pohjanmaan ja Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset. Kahden vastuualueen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksia (E- ja Y-vastuualueet) ovat Hämeen, Etelä-Savon, Pohjois-Karjalan ja Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksia, joissa on ainoastaan E-vastuualue, ovat Pohjanmaan ja Satakunnan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset. Puuttuvan vastuualueen tehtävien hoitamisesta elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen alueella säädetään elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annetun valtioneuvoston asetuksen (1373/2018) 3 §:ssä. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista säädetään laissa elinkeino- liikenne- ja ympäristökeskuksista (897/2009) sekä tarkemmin valtioneuvoston asetuksessa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista (1392/2014). Luonnonsuojelutehtävistä lajisuojelun eräät poikkeamisluvat on asetuksella keskitetty Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukseen.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset vastaavat suurimmasta osasta niistä luonnonsuojelulain mukaisista päätöksistä, jotka edellyttävät oikeusharkintaa. Nämä päätökset koskevat muun muassa Natura 2000 -alueita, luonnonsuojeluohjelmia, luonnonsuojelualueita yksityismailla, lajien ja luontotyyppien suojelua, luontovahinkoja, luonnonsuojelulakiin liittyvää poikkeamista sekä valvontaa ja pakkokeinoja. Luonnon monimuotoisuuden suojelun edistämisen tehtäviä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksissa ovat etenkin vapaaehtoisuuteen perustuvien luonnonsuojelualueiden perustamiseen tähtäävät tehtävät. Tehtäviin sisältyy korvaus- ja maanhankintaneuvotteluja maanomistajien kanssa sekä luonnonsuojelualueiden perustamiseen tähtäävää hanketoimintaa. Lisäksi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset neuvottelevat luonnonsuojeluohjelmien, Natura 2000 -verkoston ja kaavojen suojeluvarausten toteuttamisesta maanomistajien kanssa. Luonnon monimuotoisuuden suojelun ja kestävän käytön edistämisen tehtäviin kuuluu myös luonnon monimuotoisuutta koskevaa yleistä viestintää, neuvontaa ja tietoisuuden lisäämistä. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten luonnonsuojelutehtäviin toimintamenomomentilla palkatun henkilökunnan määrä on esitetty taulukossa 2.

Taulukko 2. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten luonnonsuojelutehtäviin toimintamenomomentilla palkattu henkilökunta.

Vuosi
Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus2015201620172018201920202021
Uudenmaan ELY6,56,56,56,59,18,68,6
Varsinais-Suomen ELY12,212,210,712,2151416,1
Hämeen ELY44447,8 6,46,2
Pirkanmaan ELY7,59997,77,67
Kaakkois-Suomen ELY6,35,55,55,56,76,6 5,4
Etelä-Savon ELY888810,87,88,6
Pohjois-Savon ELY5,75,75,55,710,7109,1
Pohjois-Karjalan ELY66665,46,15,5
Keski-Suomen ELY10,510,510,510,59,29,410,8
Etelä-Pohjanmaan ELY141414141412,913,9
Pohjois-Pohjanmaan ELY15,514,51514,510,91011,3
Kainuun ELY3,23,23,23,24,54,25,1
Lapin ELY10,510,510,510,51414,312
Yhteensä109,9109,6108,4109,6125,8117,9119,6

Metsähallituksen Luontopalvelut -vastuualue hallinnoi ja hoitaa valtion luonnonsuojelualueita, kuten kansallispuistoja, luonnonpuistoja, muita valtion luonnonsuojelualueita ja erämaa-alueita. Luontopalveluilla on vastuu kulttuuriperintökohteista alueillaan, minkä lisäksi se hoitaa myös yksityisten luonnonsuojelualueiden perinnebiotooppeja. Luontopalvelut vastaa myös useiden merkittävien uhanalaisten lajien, kuten saimaannorpan ja maakotkan, suojelusta. Metsähallituksen julkisista hallintotehtävistä, joihin Luontopalvelut-vastuualue kuuluu, säädetään Metsähallituksesta annetussa laissa (234/2016). Metsähallituksen Luontopalvelujen rahoituksen kehitystä on esitetty kuvassa 11.

Kuva

Kuva 11. Metsähallituksen luontopalvelujen rahoitus ympäristöministeriön momentilta 35.10.52 (luonnonsuojelualueverkoston hoito). Punainen pilkkuviiva: perusrahoitus. Sininen viiva: perusrahoitus hallitusohjelman (HO19) kehyksessä. Vihreä viiva: kokonaisrahoitus (perusrahoitus ja erillismäärärahat) 2020–21 tulevaisuusinvestointeineen.

2.3 Yleistä luonnonsuojelulainsäädännöstä ja sen toimivuuden arvioinneista
2.3.1 Luonnonsuojelulaki ja siihen tehdyt muutokset

Luonnonsuojelulailla on Suomessa implementoitu luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annettu neuvoston direktiivi 92/43/ETY (luontodirektiivi), luonnonvaraisten lintujen suojelusta annettu neuvoston direktiivi 2009/147/EY (lintudirektiivi) ja ympäristövastuusta ympäristövahinkojen ehkäisemisen ja korjaamisen osalta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/35/EY (ympäristövastuudirektiivi) eräiltä osin. Direktiiveissä tarkoitettujen eläinten tahallinen tappaminen, pyydystäminen, häiritseminen erityisesti pesinnän aikana ja kaupallinen käyttö on kielletty. Osa direktiivien vaatimuksista on saatettu kansallisesti voimaan metsästyslailla (615/1993). Myös tiettyjen kasvien hävittäminen, kerääminen sekä kaupallinen käyttö on kielletty. Selvimmät direktiivien mukaiset instrumentit luonnonsuojelulaissa ovat tiettyjen eläinlajien lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittämisen ja heikentämisen kielto (49 §) ja Natura 2000 -verkostoa koskevat säännökset (10 luku).

Luonnonsuojelulakiin on tehty useita muutoksia sen voimassaolon aikana. Osa muutoksista liittyy siihen, että vuoden 2010 aluehallintouudistuksessa perustetut elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset tulivat luonnonsuojelun keskeiseksi viranomaiseksi alueellisten ympäristökeskuksien sijasta. Muutoksia on tehty myös muista syistä. Luonnonsuojelulakia on päivitetty esimerkiksi vastaamaan muuttuneita käsitteitä luonto- ja lintudirektiivissä. Lisäksi lailla on paremmin pyritty implementoimaan tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista annetun direktiivin (YVA-direktiivi, 2011/92/EU, muutettuna 2014/52/EU) vaatimuksia. Lain muutoksenhakua koskeviin säännöksiin on sisällytetty nykyiset korkeimman hallinto-oikeuden valituslupamenettelyä koskevat vaatimukset. Myös lain sisäisiä viittauksia on päivitetty ja lakiin on lisätty viittauksia muuhun ympäristösääntelyyn, kuten ympäristönsuojelulakiin (527/2014), maankäyttö- ja rakennuslakiin (132/1999), kaivoslakiin (621/2011) ja geenitekniikkalakiin (377/1995). Lisäksi lakiin on lisätty uudet 72 a ja b §:t, joissa säädetään lain mukaisten poikkeamislupien yhteyksistä muiden ympäristölakien lupamenettelyihin.

Luonnonsuojelulaissa on sen voimassaoloaikana täsmennetty Euroopan unionin asettamia vaatimuksia luonnonsuojelulle. Selvimmin tämä näkyy lain 10 luvussa, joka koskee Natura 2000 -verkostoa. Lain 64 §:n sanamuotoja on päivitetty vastaamaan EU:ssa käytettyä terminologiaa ja Natura 2000 -alueen määrittämisen sääntöjä on täsmennetty. Lakiin on myös lisätty uusi 64 a §, jonka mukaan verkostoon kuuluvan alueen suojelun perusteena olevia luonnonarvoja ei saa merkittävästi heikentää. Lain 65 §:ään on päivitetty viranomaiset ja sen lisäksi muutettu velvoittavammaksi hankkeiden ja suunnitelmien arviointia koskevia säännöksiä. Samassa yhteydessä menettelyä yksinkertaistettiin Natura-arviointimenettelyyn liittyvän lausuntomenettelyn osalta. Muutokset perustuivat pitkälti YVA-direktiivin implementoimiseen. Lukuun lisättiin myös 65 a, b ja c §:t, joissa säädettiin keskeyttämis- ja ilmoitusvelvollisuudesta, ilmoitusvelvollisuudesta ja toimenpiteen kieltämisestä ja rajoittamisesta, jos toimenpiteestä aiheutuu tai uhkaa aiheutua lain 64 a §:n mukainen kielletty seuraus. Lain 66 §:ään lisättiin uusi 4 momentti, jonka mukaan valtioneuvoston on hankkeen tai suunnitelman toteuttamista koskevassa päätöksessä määrättävä toimenpiteistä, jotka ovat tarpeen Natura 2000 -verkoston yhtenäisyydelle tai luonnonarvoille aiheutuvien heikennysten korvaamiseksi. Toimenpiteiden kustannuksista vastaa hankkeen tai suunnitelman toteuttaja. Kustannusvastuuta voidaan kohtuullistaa ottaen huomioon hankkeen tai suunnitelman perusteena oleva yleisen edun kannalta pakottava syy. Lain 68 §:ään lisättiin uusi 2 momentti, jossa säädetään, että aluekohtaisten suojelutavoitteiden perusteet sisältyvät Natura 2000 -tietokannan aluekohtaisiin tietolomakkeisiin. Lisäksi 2 momentissa luetellaan toimenpiteitä, joita toimivaltaisten viranomaisten tulee tehdä suojelutavoitteita vastaavan suojelun toimeenpanemiseksi. Lain 69 §:ään lisättiin viittaus 66 §:n uuteen 4 momenttiin ja ympäristöministeriön velvoitteeseen ryhtyä niihin toimenpiteisiin, joita valtioneuvoston päätös edellyttää ministeriön toimialalla.

Luonnonsuojelulakiin on tehty myös joitakin teknisluontoisia muutoksia, joiden tarkoituksena ei ole muuttaa olennaisesti säännösten oikeussisältöä. Esimerkiksi lain 14 §:n rauhoitussäännösten poikkeuksissa aiemmin sallittu onkiminen ja pilkkiminen on muutettu kalastuslain (379/2015) 7 §:ssä säädetyksi yleiskalastusoikeuksien mukaiseksi kalastamiseksi. Lain 25 §:ään on myös lisätty velvollisuus tallentaa tieto alueen määräaikaisesta rauhoittamisesta kiinteistötietojärjestelmään. Samanlainen vaatimus on kirjattu myös luonnonsuojelualueen rauhoituksen lakkauttamista koskevaan 27 §:ään.

Viimeisimpänä luonnonsuojelulain muutoksena on vuonna 2020 voimaan tulleella lainmuutoksella lisätty lakiin luonnon monimuotoisuuden suojelun ja hoidon tukea koskeva luku 1a. Tätä muutosta lukuun ottamatta luonnonsuojelulain rakennetta ei ole sen voimassaoloaikana muutettu eikä lain soveltamisalaa ole laajennettu.

2.3.2 Luonnonsuojelulain toimivuusarvioinnit

Luonnonsuojelulain toimivuutta ovat sen voimaantulon jälkeen arvioineet Suomen ympäristökeskuksen tutkimusryhmät. Ensimmäinen lain laaja toimivuusarviointi valmistui vuonna 2010 (SY 27/2010) ja sen päivitys vuonna 2020 (SYKEra 19/2020).

Vuonna 2010 valmistuneen arvioinnin mukaan erityisesti maankäytön muutokset ja luonnonvarojen käytön intensiivisyys ovat merkinneet monimuotoisuuden vähenemisen jatkumista, jota lainsäädäntö ei ole osaltaan onnistunut pysäyttämään. Toimivuusarvioinnin johtopäätöksissä todetaan, että maankäyttöä koskevassa päätöksenteossa tulisi paremmin huomioida luonnonalueiden kytkeytyneisyys, luonnon monimuotoisuuden säilyminen myös luonnonsuojelualueiden ulkopuolella sekä ekosysteemipalvelujen ylläpito. Lisäksi arvioinnissa kiinnitettiin huomiota luontotyyppien ja lajien suojelun toimivuuden ja vaikuttavuuden kehittämistarpeisiin sekä monimuotoisuutta tukevien toimien taloudellisiin kannustimiin.

Vuoden 2010 toimivuusarviointi päivitettiin nyt käynnissä olevan luonnonsuojelulain uudistushankkeen aikana, ja se valmistui vuonna 2020. Edellisen arvion jälkeen luonnonsuojelun toimintaympäristössä on todettu tapahtuneen merkittäviä muutoksia. Luontotyyppien ja lajien uhanalaisuudesta on saatu uutta tietoa, ymmärrys ilmastonmuutoksen merkityksestä luonnon monimuotoisuudelle on lisääntynyt, ja muu lainsäädäntö, ohjauskeinot ja hallinto ovat muuttuneet. Toimintaympäristön muutoksista huolimatta aiempaa toimivuusarviointia ja sen johtopäätöksiä pidettiin yhä monilta osin perusteltuina. Joiltain osin vuoden 2010 arvioinnissa esitetyt ehdotukset ovat kuitenkin jo vanhentuneita, pääasiassa lainsäädäntöön sittemmin jo tehtyjen muutosten vuoksi.

Vuonna 2010 valmistuneessa toimivuusarvioinnissa vuoden 1996 luonnonsuojelulainsäädäntö nähtiin edistysaskeleena monimuotoisuuden turvaamisessa. Sen mukaan Suomen luonnon monimuotoisuuden tila olisi todennäköisesti ollut ilman luonnonsuojelulain uudistusta nykyistä heikompi. Arvioinnissa on kuitenkin todettu, että luonnonsuojelulainsäädännön uudistukset eivät yksin, eivätkä edes yhdessä muiden lainsäädäntömuutosten kanssa, ole kyenneet estämään luonnon monimuotoisuuden heikkenemistä. Etenkin maankäytön muutokset ja luonnonvarojen käytön intensiivisyys ovat merkinneet monimuotoisuuden vähenemisen jatkumista, erityisesti Etelä-Suomessa. Usein sellainen monimuotoisuuden heikentyminen ja jopa menetys, joka liittyy elinkeinorakenteen muuttumiseen ja ilmenee esimerkiksi perinnebiotooppien heikkenemisenä tai jopa katoamisena, on vaikeasti estettävissä vain luonnonsuojelulainsäädännön keinoin. Sama koskee taloudellisen toiminnan ja luonnonvarojen käytön tehostumisen vaikutuksia esimerkiksi metsätaloudessa. Toimivuusarvioinnissa on myös todettu tuolloin, että yksi tapa hillitä haitallisten muutosten syntymistä olisi luoda korvaavien toimenpiteiden järjestelmä. Tällöin hankkeista ja suunnitelmista päätettäessä päätettäisiin myös menetettyjen luontoarvojen korvaamisesta asianomaisessa kohteessa taikka muualla suoritettavin toimenpitein. Tavoitteena tulisi olla tasapainon löytäminen luontoarvoja heikentävien ja niitä suojelevien toimenpiteiden kesken. Kyse on käytännössä ekologisesta kompensaatiosta, jota tässä hallituksen esityksessä ehdotetaan vapaaehtoisena sisällytettäväksi osaksi luonnonsuojelulakia.

Toimivuusarvioinnin valmistumisen ajankohtana oli valmisteilla myös EU:n luonnon monimuotoisuutta koskeva strategia, jossa monimuotoisuuden köyhtymisen pysäyttäminen oli edelleen tavoitteena. Tästä näkökulmasta toimivuusarvioinnissa on todettu kansallisen lainsäädännön edellyttävän huomion kiinnittämistä muun muassa luonnonalueiden kytkeytyneisyyteen, luonnon monimuotoisuuden säilymiseen laajalla maisematasolla myös suojelualueiden ulkopuolella sekä ekosysteemipalvelujen ylläpitoon. Keskeinen johtopäätös oli, että luonnonsuojelulainsäädännön ohella tarvitaan myös muiden sektorien keinoja, kuten maa- ja metsätalouden tukijärjestelmien kehittämistä ja kaavoituksen vahvistamista.

Vuoden 2010 arvioinnin mukaan Euroopan unionin luonnonsuojelusäädökset on monin osin pantu hyvin täytäntöön Suomessa, mutta joitakin tarkennuksia olisi tarpeen tehdä. Puutteet liittyivät etenkin lintu- ja luontodirektiivin edellyttämien suojelualueiden (lintudirektiivissä erityiset suojelualueet eli SPA, Special Protection Areas, ja luontodirektiivissä erityisten suojelutoimien alueet eli SAC, Special Areas of Conservation) muodostamiseen, luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan tarkoittaman heikentämiskiellon täytäntöönpanoon, Natura 2000 -verkoston yhtenäisyyden tai luonnonarvojen heikentymistä korvaavien toimenpiteiden vaatimuksiin sekä luonnonsuojelulain lukuisiin luettavuutta ja ymmärrettävyyttä heikentäviin direktiiviviittauksiin. Näihin puutteisiin liittyvät luonnonsuojelulain muutokset – direktiiviviittauksia lukuun ottamatta – on saatettu voimaan jo luonnonsuojelulain muutoksella vuonna 2014 (1259/2014). Näitä muutoksia on käsitelty tarkemmin jo edellisessä jaksossa. Direktiiviviittausten selkeyttämisen osalta muutosehdotukset sisältyvät tähän hallituksen esitykseen.

Luonnonsuojelualueiden osalta toimivuusarvioinnissa on kiinnitetty huomiota mm. alueiden perustamismenettelyn tehostamistarpeisiin, alueiden perustamisedellytysten täsmentämiseen ja yksityisten suojelualueiden perustamiseen ja niiden hoito- ja käyttösuunnitelmiin. Arvioinnissa korostettiin myös vapaaehtoisuuden lisääntymistä suojelun toteuttamisen keinona, mitä pidettiin positiivisena kehityksenä.

Toimivuusarvioinnissa on todettu, että luontotyyppien suojelujärjestelmä on toimivuudeltaan ja tehokkuudeltaan jossain määrin puutteellinen. Arvioinnin mukaan luonnonsuojelulain 29 §:n nojalla suojeltavien luontotyyppien määritelmät luonnonsuojeluasetuksessa eivät riitä siihen, että ekologisesti toimivat kokonaisuudet säilyisivät, minkä vuoksi suojeltujen luontotyyppien määritelmiä ja rajausperusteita tulisi tarkistaa. Lisäksi uusien luontotyyppien uhanalaisuusarviointien perusteella tulisi selvittää, onko tarvetta täydentää laissa suojeltujen luontotyyppien luetteloa. Toisaalta toimivuusarvioinnissa todettiin luonnonsuojelulain 29 §:n luontotyyppisuojelun soveltuvan melko suppealle luontotyyppijoukolle, minkä vuoksi myös uusia keinoja tarvitaan. Tällaisina pidettiin mm. uusia rahoitusinstrumentteja hoitotoimenpiteiden toteuttamiseksi kaikilla luontotyypeillä, luontotyyppien painoarvon lisäämistä maankäytön suunnittelussa ja vaikutusarviointimenettelyiden ja lupajärjestelmien kehittämistä siten, että niissä otetaan paremmin huomioon uhanalaiset luontotyypit.

Toimivuusarvioinnin mukaan myös lajisuojelun keinovalikoimaa tulisi täydentää vapaaehtoisilla keinoilla. Samalla on kuitenkin otettava huomioon, ettei pelkkä vapaaehtoisuus ole riittävä lähtökohta kaikkein uhanalaisimpien lajien (erityisesti suojeltavat lajit) suojelulle. Sen sijaan luonnonsuojeluasetuksen uhanalaisten lajien osalta vapaaehtoisuus voisi sekä edistää monimuotoisuuden suojelua, että lisätä luonnonsuojelun yhteiskunnallista hyväksyttävyyttä ja kansalaisten luontotietoisuuden lisääntymistä. Uusien suojelukeinojen käyttöönotto edellyttää mahdollisuutta tilannekohtaisesti arvioida, mikä suojelukeino olisi kussakin tilanteessa tehokkain. Esimerkiksi erityisesti suojeltavien lajien esiintymispaikkojen suojelu on hidasta ja työlästä, minkä vuoksi voimavarojen oikeaa kohdentamista pidettiin tärkeänä.

Toimivuusarvioinnin yksi johtopäätös oli, että luonnonsuojelulain uudistamisen, parantuneiden käytäntöjen ja vapaaehtoisuuden koettiin parantaneen maanomistajien oikeusturvaa ja lisänneen luonnonsuojelun hyväksyttävyyttä. Lainsäädäntöä kehittämällä olisi mahdollista nykyistä laajemmin soveltaa verkostomaiseen koordinaatioon ja taloudelliseen ohjaukseen perustuvaa monimuotoisuuden turvaamista myös muuhun kuin metsien monimuotoisuuden turvaamiseen. Arvioinnissa kuitenkin huomautettiin, että vapaaehtoisuuteen perustuvien keinojen vaikuttavuus ja kustannustehokkuus ovat vielä avoimia, mikä voi heijastua toiminnan yhteiskunnalliseen hyväksyttävyyteen, jos käy ilmi, ettei monimuotoisuuteen ohjattu tuki käytännössä paranna suojelun tasoa. Tämän vuoksi pidettiin tärkeänä selvittää mahdollisuuksia kehittää lainsäädäntöä ja sen soveltamista erityisesti kilpailutuksen osalta ja ylläpitää avointa toiminnan seurantaa ja arviointia.

Edellisen, vuonna 2010 tehdyn toimivuusarvioinnin päivitys toteutettiin tämän luonnonsuojelulain uudistamista koskevan hankkeen alkuvaiheessa vuonna 2020. Päivitys oli tarpeen, koska edellinen toimivuusarviointi oli jo kymmenen vuotta vanha, ja osa aiemman arvioinnin ehdotuksista oli myös toteutettu luonnonsuojelulain osauudistusten yhteydessä tai muutoin käytännön toimenpitein. Lisäksi luonnon monimuotoisuus on edelleen heikentynyt, tehdyistä toimenpiteistä huolimatta.

Vuoden 2020 toimivuusarvioinnissa analysoitiin etenkin edellisen arvioinnin jälkeen tapahtuneita toimintaympäristön muutoksia, kuten monimuotoisuuden tilaa ja sen turvaamista koskevien suunnitelmien lähtökohtia sekä sääntelyn perusoikeusulottuvuutta ja suhdetta muuhun ympäristölainsäädäntöön. Tämän ohella arvioinnissa tarkasteltiin luonnonsuojelua koskevan EU-oikeuden ja luonnonsuojelulain muutoksia vuoden 2010 jälkeen. Näiden pohjalta päivityksessä on tunnistettu useita teemoja, jotka ovat tarkentaneet lainsäädännön muutostarpeita. Nämä teemat ovat lainsäädännön rakenteeseen liittyvät kehittämistarpeet, ekologisten prosessien toimivuus, luontotyyppien suojelun vahvistaminen, lajien suojelun vahvistaminen, kansallinen Natura-sääntely sekä luonnon monimuotoisuutta koskevan tietopohjan vahvistaminen ja tiedon hallinta. Nämä teemat näkyvät osin myös tämän hallituksen esityksen lähtökohdissa ja esitetyissä muutosehdotuksissa.

Luonnonsuojelulain rakenteen kehittämistarpeiden osalta arvioinnissa todetaan luonnonsuojelulain keinovalikoiman olevan pitkälti sidoksissa lain nykyiseen rakenteeseen: pääosa lain suojelutoimista on siten sidoksissa lain nojalla määriteltyihin suojelualueisiin. Vaikka suojelualueilla on yhä keskeinen asema luonnon monimuotoisuuden turvaamisessa, luonnon monimuotoisuutta ja merkittäviä luontoarvoja on olemassa myös suojelualueiden ulkopuolella. Jo lain edellisessä toimivuusarvioinnissa esitettiin perustellusti, että luonnonsuojelun keinovalikoimaa tulisi laajentaa. Päivitetyn arvion mukaan esimerkiksi ekologisesta kompensaatiosta tai vapaaehtoisista luonnonsuojeluohjelmista säätäminen vaatisi todennäköisesti muutoksia luonnonsuojelulain rakenteeseen. Samoin erityisesti arvokkaiden luontokohteiden kytkeytyvyys, niiden ulkopuolisten alueiden maankäyttö ja metsien käsittely sekä muu luonnonvarojen käytön ohjaus kaipaisi uusia ja vahvempia keinoja luonnon monimuotoisuuden säilyttämiseksi. Arvioinnissa kuitenkin edelleen korostetaan, ettei monimuotoisuuden säilyttäminen ja ekologisten prosessien turvaaminen ole yksinomaan luonnonsuojelulain tehtävä. Tästä syystä luonnonsuojelulain ja muun lainsäädännön yhteydet tulisi tunnistaa, eikä luonnonsuojelulain muutoksia tulisi valmistella erillään muusta ympäristösääntelystä. Arvioinnissa todetaan, että esimerkiksi säädösten päällekkäisen soveltamisen ongelmia voidaan vähentää lakien sanamuotoja ja käsitteiden käyttöä yhtenäistämällä sekä lisäämällä säännösten tulkintaa koskevaa ohjeistusta ja eri viranomaisten välistä yhteistyötä.

Ekologisten prosessien toimivuutta voidaan toimivuusarvioinnin mukaan edistää suunnittelemalla kokonaisuutta, jonka muodostavat suojelualueet ja niiden ulkopuolinen ympäristö, esimerkiksi alueellisissa biodiversiteettiohjelmissa ja maakunnallisessa suunnittelussa. Luonnon kytkeytyvyydestä huolehtiminen olisi keino edistää ekologisten prosessien toimivuutta ja esimerkiksi luonnonsuojelualueen perustamisedellytyksissä tulisi huomioida alueen merkittävyys luonnon kytkeytyvyyden kannalta. Lisäksi arvioinnin johtopäätöksissä viitataan ekologiseen kompensaatioon toteamalla, että ekologisten prosessien toimivuutta olisi mahdollista edistää myös edellyttämällä haitallisten vaikutusten lieventämishierarkiaa luontoa muuttavissa hankkeissa.

Luontotyyppien suojelun vahvistamista pidetään toimivuusarvioinnissa yhtenä keskeisimmistä keinoista luonnonsuojelulain kehittämiseksi ja tavoitteiden saavuttamiseksi. Arvioinnin mukaan luonnonsuojelulain 29 §:n suojeltujen luontotyyppien määritelmiä ja rajausperusteita on tarpeen tarkistaa ekologisesti toimivampien aluerajausten aikaansaamiseksi, koska kaikki kyseiset luontotyypit ovat edelleen uhanalaisia eivätkä nykyiset rajaukset ole useinkaan riittävän laajoja. Tähän liittyviä muutoksia on ehdotettu aiemmin jo uhanalaisten luontotyyppien suojelua koskevassa selvityksessä (Luontotyyppisuojelun nykytilanne ja kehittämistarpeet, SY 5/2013). Luontotyyppien rajausten yleisperiaatteena tulisi arvioinnin mukaan olla toiminnallisen ekologisen kokonaisuuden aikaansaaminen. Luontotyyppien edelleen jatkuvan uhanalaistumisen vuoksi myös eri lakien perusteella turvattavien luontotyyppien joukkoa on tarpeen laajentaa, minkä vuoksi luonnonsuojelulakia, metsälakia ja vesilakia olisi perusteltua tarkastella yhdessä, jotta eri lait muodostavat toisiaan täydentävän kokonaisuuden. Toimivuusarvioinnissa pidetään tarpeellisena myös ekologisen kompensaation liittämistä poikkeamislupiin, uhanalaisten luontotyyppien lisäämistä luonnonsuojeluasetukseen sekä hoidon ja ennallistamisen mahdollistamista. Lisäksi kiinnitetään huomiota luontotyyppisuojelun hallinnon keventämiseen ja kustannustehokkuuden parantamiseen. Yhtenä tähän liittyvänä keinona esitetään siirtymistä rajausmenettelyn ohella tai sen sijaan suoraan lain nojalla tapahtuvaan suojeluun, vastaavalla tavalla kuin metsälain 10 §:n erityisen tärkeitä elinympäristöjä turvataan. Tällöinkin olisi luonnollisesti varmistettava, että maanomistajat ja muut alueilla toimivat ovat selvillä luontotyyppikohteiden sijainnista ja niihin liittyvistä velvoitteistaan ja oikeuksistaan.

Lajien suojelun vahvistamisen osalta arvioinnissa kiinnitetään huomiota säännösten selkiyttämiseen sekä direktiiviviittausten että uhanalaisten lajien kansainvälisen kaupan osalta, koska nämä muodostavat tällä hetkellä vaikeaselkoisen kokonaisuuden. Lisäksi arvioinnissa todetaan, että uhanalaisten lajien asemaa olisi perusteltua vahvistaa. Tämä voisi tapahtua esimerkiksi säätämällä, että viranomaisen tulee ottaa päätöksenteossaan huomioon uhanalaisen lajin suojelutason säilyttämiselle tärkeä esiintymispaikka sekä liittää rajauspäätöksiin myös lajin aluekohtainen hoitosuunnitelma.

Kansallisen Natura-sääntelyn osalta arvioinnissa esitetään joitakin pieniä tarkennuksia, kuten että unionin tuomioistuinkäytännössä korostuneen varovaisuusperiaatteen asemaa vahvistetaan ja että poikkeamismenettelyyn liittyvä, vaihtoehtoisten ratkaisujen puuttumisedellytystä koskeva kriteeri osoitetaan säännöksen sanamuodossa ensin ja erillisenä suhteessa erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavien syiden arviointiin. Pääosin Natura-alueita koskevat muutostarpeet on toteutettu jo aiemmin luonnonsuojelulain muutosten yhteydessä vuonna 2014, joten isoja puutteita ei nykysääntelyssä enää ole.

Luonnonsuojelulain tietopohjan vahvistamista ja tiedon hallintaa pidetään arvioinnissa tärkeänä kehittämiskohteena. Esimerkiksi luontotyyppien esiintymätietojen hallintaan tarvitaan kattavaa tietojärjestelmää ja Lajitietokeskusta vastaavaa portaalia, josta eri järjestelmiin kootut tiedot voidaan välittää muille tietoa tarvitseville. Luonnon monimuotoisuuden tilan seurantaa olisi myös tarpeen lisätä, jotta se vastaisi paremmin käytännön tietotarpeisiin. Lisäksi arvioinnissa esitetään, että luontopaneelin asettamisesta ja sen tehtävistä olisi tarpeen säätää luonnonsuojelulaissa vastaavalla tavalla kuin Suomen ilmastopaneelista on säädetty ilmastolaissa. Osana laajaa tietopohjan vahvistamista nostetaan esiin myös suojelun kannustavuuden ja monimuotoisuuden edistämistehtävien kehittäminen, mm. ehdottamalla Helmi-elinympäristöohjelman ja Etelä-Suomen metsien monimuotoisuuden toimintaohjelman 2014–2025 (METSO-ohjelma) oikeusperustan vahvistamista osana luonnonsuojelulainsäädännön kokonaisuutta. Myös kuntien potentiaalia edistää luonnon monimuotoisuutta alueellaan olisi arvioinnin mukaan syytä vahvistaa esimerkiksi täsmentämällä lainsäädäntöä kuntien osalta tai kehittämällä kannustimia tai hankkeita ja toimijaverkostoja luonnon monimuotoisuuden edistämiseksi kunnissa.

Yhteenvetona vuosien 2010 ja 2020 toimivuusarvioinneista voidaan todeta, että niissä esitetyt kehittämisehdotukset olivat keskenään melko yhdenmukaisia ja ovat monilta osin edelleen ajankohtaisia. Nämä toimivuusarvioinnit ovat muodostaneet uuden luonnonsuojelulain valmistelulle keskeisen pohjan. Toimivuusarviointien esitykset ja kehittämiskohteet on mahdollisuuksien mukaan huomioitu luonnonsuojelulain uudistamisessa, ja ne näkyvät ehdotuksissa varsin kattavasti.

2.4 Lainsäädännön nykytila
2.4.1 Luonnonsuojelua koskevat kansainväliset velvoitteet

Suomea sitovat useat kansainväliset sopimukset, joiden avulla pyritään turvaamaan luonnon monimuotoisuutta. Keskeisin luonnon monimuotoisuutta turvaava sopimus on vuonna 1992 solmittu biologista monimuotoisuutta koskeva yleissopimus (Convention on Biological Diversity, CBD) ja sen alaiset Cartagenan bioturvallisuus- ja Nagoyan geenivarapöytäkirja.

Biologista monimuotoisuutta koskevan yleissopimuksen, eli niin kutsutun biodiversiteettisopimuksen, päätavoitteena on maapallon ekosysteemien, eläin- ja kasvilajien sekä niiden perintötekijöiden monimuotoisuuden suojelu, luonnonvarojen kestävä käyttö sekä perintöaineksen käytöstä saadun hyödyn oikeudenmukainen ja tasapuolinen jako. Biodiversiteettisopimus ja erityisesti sen 8(j) artikla korostaa myös alkuperäiskansojen ja perinteisen tiedon merkitystä sopimuksen tavoitteiden saavuttamisessa. Kansalliset biodiversiteettistrategiat ja toimintaohjelmat (National Biodiversity Strategies and Action Plans, NBSAPs) ovat keskeisiä sopimuksen kansalliselle toimeenpanolle. Osapuolet tapaavat joka toinen vuosi osapuolikokouksissa (Conference of Parties, COP) ja nämä kokoukset ovat sopimuksen ylin päätöksentekoelin.

Biodiversiteettisopimuksen alaisen Cartagenan bioturvallisuuspöytäkirjan (Cartagena Protocol on Biosafety) tavoitteena on huolehtia siitä, että eläviä muuntogeenisiä organismeja siirretään, käsitellään ja käytetään valtioiden rajat ylittävissä siirroissa ennalta varautumisen periaatteen mukaisesti tavalla, joka ei aiheuta haittaa luonnon monimuotoisuudelle ja sen kestävälle käytölle ottaen huomioon myös ihmisen terveydelle aiheutuvat riskit. Bioturvallisuuspöytäkirjan tavoitteena on varmistaa, ettei eläviä muuntogeenisiä organismeja viedä sopimusvaltioihin ilman maiden suostumusta.

Biodiversiteettisopimuksen alaisen geenivarojen saannista ja saatavuudesta sekä niiden käytöstä saatavien hyötyjen oikeudenmukaisesta ja tasapuolisesta jaosta tehdyn pöytäkirjan (Nagoya Protocol on Access and Benefit-sharing), eli geenivarapöytäkirjan, tavoitteena on geenivarojen käytöstä saatavien hyötyjen oikeudenmukainen jako sekä geenivarojen saatavuuden helpottaminen, asianmukainen teknologian siirto ja rahoitus sekä biologisen monimuotoisuuden suojelun ja kestävän käytön edistäminen.

Keskeinen kansainvälinen lajisuojelusopimus on vuonna 1975 voimaan tullut uhanalaisten eläin- ja kasvilajien kansainvälistä kauppaa koskeva yleissopimus (Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora, CITES), jonka tavoitteena on varmistaa, että luonnonvaraisilla eläimillä ja kasveilla käytävä kansainvälinen kauppa ei vaaranna lajien säilymistä. CITES-sopimuksella säännellään uhanalaisten lajien kansainvälistä kauppaa eli kaikkea niillä käytävää tuontia ja vientiä. Sopimuksen piiriin kuuluvat lajit on lueteltu sopimuksen lajiliitteissä I, II ja III. Lajiliitteen I mukaisten tiukimmin säänneltyjen lajien tuonti ja vienti kaupallisiin tarkoituksiin on kokonaan kielletty. Lajiliitteessä II luetellaan lajit, jotka ovat vaarassa uhanalaistua, ellei kauppaa säännellä. Lajiliitteeseen III voivat osapuolet listata maansa lajeja, joiden kauppaa muiden osapuolten kanssa halutaan CITES-sopimuksella säädellä. Sopimuksen piiriin kuuluu lajeja, joiden on todettu uhanalaistuneen ja lajeja, jotka ovat vaarassa tulla uhanalaisiksi niillä käytävän kansainvälisen kaupan seurauksena. Sopimus kattaa noin 36 000 lajia, jotka luetellaan sopimuksen liitteissä. Näistä noin 5 800 on eläinlajeja ja loput kasveja.

Muita kansainvälisiä lajisuojelun sopimuksia ovat muuttavien luonnonvaraisten eläinten suojelusta annettu yleissopimus (Convention on the Conservation of Migratory Species of Wild Animals, CMS), valaanpyyntisopimus (The International Convention for the Regulation of Whaling) sekä Ramsarin sopimus kansainvälisesti merkittävien kosteikkojen ja vesilintujen suojelusta. YK:n kasvatus-, tiede- ja kulttuurijärjestön (UN Educational, Scientific and Cultural Organization, UNESCO) maailmanperintösopimus (Convention Concerning the Protection of the World Cultural and World Heritage, WHC) suojelee maailman kulttuuriperinnön lisäksi myös luonnonperintöä. Alkuperäiskansojen oikeuksia koskee myös YK:n julistus alkuperäiskansojen oikeuksista (The United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples, UNDRIP).

Suomea sitoo lisäksi Euroopan luonnonsuojelusopimus (Convention on the Conservation of European Wildlife and Natural Habitats, Bernin sopimus), joka koskee Euroopan luonnonvaraisten eläinten, kasvien ja niiden elinympäristöjen suojelua. Sopimus on johtanut Euroopan yhteisön lainsäädäntöön (Natura 2000-verkosto sekä luonto- ja lintudirektiivit).

2.4.2 Luonnonsuojelua koskeva EU-oikeuden sääntely

Luonnonsuojelua toteutetaan Euroopan unionin tasolla pääasiassa luontodirektiivin ja lintudirektiivin kautta. Näiden direktiivien nojalla on perustettu Natura 2000 -suojelualueverkosto, joka on keskeisin luonnonsuojeluinstrumentti EU:ssa. Verkoston avulla jäsenvaltiot suojelevat niitä luontotyyppejä sekä lajeja ja niiden elinympäristöjä, jotka direktiiveissä on määritelty suojeltaviksi. Lintu- ja luontodirektiivi sisältävät molemmat myös lajisuojelua koskevia säännöksiä mm. lajien yksilöiden ja niiden esiintymispaikkojen turvaamiseksi.

Luontodirektiivin tavoitteena on sen 2 artiklan mukaan edistää EU:n jäsenvaltioiden alueella luonnon monimuotoisuuden säilymistä suojelemalla luontotyyppejä ja luonnonvaraista eläimistöä sekä kasvistoa. Toimenpiteillä pyritään varmistamaan, että luontotyyppien ja luonnonvaraisten eläin- ja kasvilajien suotuisa suojelun taso säilytetään tai saatetaan ennalleen. Direktiivin tavoitteisiin kuuluu 2 artiklan mukaan myös taloudellisten, sosiaalisten sekä sivistyksellisten vaatimusten ja alueellisten erityispiirteiden huomioon ottaminen. Käytännössä luontodirektiivi voidaan jakaa kahteen osaan sen suojelun kohdentumisen perusteella. Ensimmäinen osa (3–11 artiklat) koostuu luontotyyppien sekä lajien elinympäristöjen suojelusta (lähinnä Natura 2000 -verkosto) ja toinen osa (12–16 artikla) puolestaan lajien ja niiden yksilöiden suojelusta.

Natura 2000 -verkosto rakentuu jäsenvaltioiden komissiolle ilmoittamista linnustonsuojelualueista ja niiden ehdotuksista muiksi suojeltaviksi alueiksi. Viimeksi mainittujen osalta luontodirektiivissä on säädetty erityinen hyväksymismenettely. Ehdotetut kohteet, jotka on hyväksytty yhteisön tärkeinä pitämiksi alueiksi, tulevat osaksi Natura 2000 -verkostoa. Viimeistään tämän jälkeen jäsenvaltion tulee estää sellaiset alueen luonnontilan muutokset, jotka heikentävät sen luonnonarvoja. Natura 2000 -alueiden suojelu voidaan toteuttaa lainsäädännöllä taikka hallinnollisilla tai sopimusoikeudellisilla toimenpiteillä. Suojelun tulee olla pysyvää ja vastata suojeltavien luontotyyppien ja lajien ekologisia vaatimuksia. Luontotyyppien ja lajien elinympäristön suojelua koskevista säännöksistä keskeisin on luontodirektiivin 6 artikla, jossa säädetään alueiden suojelutoimenpiteiden toteuttamisesta ja niiden velvoittavuudesta. Direktiivin 6 artiklan 1 kohdassa jäsenvaltiot velvoitetaan toteuttamaan tarvittavia suojelutoimenpiteitä, ja saman artiklan 2 kohdassa säädetään luontotyyppien heikentymisen ja lajeja koskevien merkittävien häiriöiden estämisestä. Direktiivin 6 artiklan 3 ja 4 kohdassa taas säännellään kohdennetusti toimista, joita on sovellettava sellaisiin hankkeisiin ja suunnitelmiin, jotka ovat omiaan vaikuttamaan merkittävästi Natura-alueeseen. Luontodirektiivin 6 artiklan merkityssisältöä on täsmennetty monin eri tavoin unionin lukuisissa tuomioistuinratkaisuissa.

Luonnonsuojelulain keinot ovat pääasiassa soveltuneet hyvin myös Natura 2000 -alueiden suojelun toteuttamiseen. Kaikkia Natura 2000 -alueita ei tarvitse muodostaa luonnonsuojelualueiksi, vaan usein riittävä suojelu on saatavissa aikaan esimerkiksi maa-aineslailla, vesilailla tai muulla erityislainsäädännöllä. Natura 2000 -verkoston kokoamisesta ja toteuttamisesta johtuvat säännökset on koottu yhteen luonnonsuojelulain 10 lukuun.

Lintudirektiivi koskee lähtökohtaisesti kaikkia luonnonvaraisia lintuja Euroopan alueella, ja sen tavoitteena on luonnonvaraisina elävien lintulajien suojelu ja hoitaminen. Direktiivi sisältää myös säännökset lintulajien hyödyntämisestä. Direktiivin 4 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava asianmukaiset toimenpiteet artiklassa määrätyillä suojelualueilla estääkseen elinympäristöjen pilaantumisen tai huonontumisen sekä lintuihin vaikuttavat, direktiivin vastaiset häiriöt. Jäsenvaltioiden on myös näiden suojelualueiden ulkopuolella pyrittävä estämään elinympäristöjen pilaantuminen sekä huonontuminen.

Lintudirektiivissä yleisenä lähtökohtana on kaikkien lintujen suojelu, ja tarkempia säännöksiä on annettu liiteluetteloihin otetuista lintulajeista. Luontodirektiivi puolestaan noudattaa eräänlaista listaamisperiaatetta: sen säännöksiä sovelletaan niihin lajeihin, jotka on erikseen luetteloitu sen liitteissä. Sekä lintu- että luontodirektiivin osalta käytännössä keskeisiä ovat yhtäältä lajien yksilöiden suojelua koskevat rauhoitussäännökset ja kiellot sekä toisaalta näistä kielloista myönnettävät poikkeukset. Erityisesti lajien suojelusta myönnettävien poikkeusten sisältö on käytännössä aiheuttanut varsin paljon tulkintaongelmia, minkä vuoksi unionin tuomioistuinkäytännöllä on sääntelyn tulkinnan kannalta keskeinen merkitys.

CITES-sopimus on toimeenpantu EU:ssa unionin yhteisellä lainsäädännöllä, jota EU:n alueella toimivien tulee noudattaa: perusasetuksella (Neuvoston asetus (EY) 338/97) ja toimeenpanoasetuksella (Komission asetus (EY) N:o 865/2006). Perusasetuksella säädetään ulkorajat ylittävän tuonnin ja viennin lisäksi myös EU:n sisäisestä kaupallisesta toiminnasta ja elävien eläinten siirroista. Siinä säädetään myös menettelystä ja vaadittavasta dokumentaatiosta. Lajiliitteet A, B, C ja D on annettu komission asetuksella. Lajiliiteasetusta tarkistetaan ja päivitetään 1–2 vuoden välein.

2.4.3 Luonnonsuojelulaki

Voimassa oleva luonnonsuojelulaki tuli voimaan 1.1.1997, ja siinä on 12 lukua ja 77 pykälää.

Luonnonsuojelulain 1 luvussa on säädetty koko lakia koskevista yleissäännöksistä, kuten lain tavoitteista, soveltamisalasta, viranomaisista ja kansainvälisistä velvoitteista. Tavoitteet ovat pitkälti samoja, joiden varassa luonnonsuojelutoimintaa on harjoitettu jo edellisen luonnonsuojelulain voimaantulosta (1923) lähtien. Lain 1 §:n tavoitteilla ei ole välitöntä vaikutusta tapauskohtaiseen päätöksentekoon. Lain 5 §:ssä on säädetty suotuisan suojelutason käsitteestä, joka on peräisin EU:n luontodirektiivistä. Jotta 1 §:n tavoitteet voitaisiin saavuttaa ja Euroopan yhteisön lainsäädännössä asetetut velvoitteet täyttää, luonnonsuojelussa on 5 §:n mukaan tähdättävä maamme luontotyyppien ja luonnonvaraisten eliölajien suojelutason säilyttämiseen suotuisana tai, jos se on päässyt epätyydyttäväksi, suotuisan suojelutason saavuttamiseen. Lain 5 § täydentää 1 §:n luonnon monimuotoisuuden ylläpitämisen vaatimusta asettamalla luonnonsuojelutoiminnan yleiseksi tavoitteeksi kaikkien Suomessa luonnonvaraisten eliölajien ja luontotyyppien suotuisan suojelutason säilyttämisen. Säännös on luonteeltaan tyypillinen tavoitepykälä, eikä sillä ole suoraa sovellettavuutta yksittäistapauksissa. Suotuisan suojelutason tavoite kuitenkin osaltaan ohjaa muun sääntelyn tulkintaa, ja suotuisa suojelutaso on myös eräiden lakiin sisältyvien poikkeuslupien myöntämisen yksi edellytys, joten käytännössä kyse ei lopulta ole puhtaasta tavoitteesta. Lakiin on luonnonsuojelulain osauudistuksessa lisätty 5 a §, jossa säädetään luontovahingosta (29.5.2009/384). Lisäksi lain 6 §:ssä on säädetty luonnon- ja maisemansuojelun hallinnosta ja eri viranomaisten tehtävistä.

Vuoden 2021 alussa luonnonsuojelulakiin lisättiin uusi 1 a luku (29.10.2020/732), joka koskee luonnon monimuotoisuuden suojelun ja hoidon tukemista. Sen tarkoituksena on mahdollistaa laissa tarkoitettujen lajien elinympäristöjen sekä luontotyyppien ja luonnon- tai kulttuurimaiseman ennallistamista, kunnostusta ja hoitoa edistävien toimenpiteiden taloudellinen tukeminen. Tuki koostuu tavaroista ja palveluista, ja sitä voidaan myöntää harkinnanvaraisesti valtion talousarviossa vahvistetun enimmäismäärän rajoissa. Tukea haetaan kirjallisesti elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksesta, tai maanomistajan on annettava siihen kirjallinen suostumus ennen tuettavan toimen aloittamista. Tuen myöntämisen edellytyksenä on, että tuki edistää luonnon monimuotoisuuden suojelua koskevien tavoitteiden saavuttamista eikä samaan toimenpiteeseen ole myönnetty muuta julkista rahoitusta.

Lain 2 luvussa säädetään luonnonsuojeluohjelmien laatimisesta sekä niiden oikeusvaikutuksista. Ennen nykyisen lain voimaan tuloa suojeluohjelmat eivät olleet lakisääteisiä, eikä niillä myöskään ollut juurikaan yksityiseen kohdistuvia välittömiä oikeusvaikutuksia. Kyse oli lähinnä valtiovallan tahdonilmaisuista sille, mitä alueita se pitää luonnonsuojelun kannalta valtakunnallisesti arvokkaina. Vuonna 1997 voimaan tulleen lain myötä luonnonsuojeluohjelmien laatimisesta ja hyväksymisestä valtakunnallisesti merkittävien luonnonarvojen turvaamiseksi säädetään luonnonsuojelulaissa, sen 2 luvussa. Lain 9 §:n mukaan sen jälkeen, kun valtioneuvosto on hyväksynyt luonnonsuojeluohjelman, näillä alueilla tulisi valtioneuvoston päätöksellä voimaan toimenpiderajoitus sellaisten toimenpiteiden estämiseksi, jotka vaarantavat suojelun tarkoituksen. Käytännössä luonnonsuojeluohjelmia koskevat säännökset ovat kuitenkin jääneet pitkälti vaille soveltamista, sillä lain voimaan tulon jälkeen ei ole hyväksytty yhtään 2 luvussa tarkoitettua uutta luonnonsuojeluohjelmaa.

Luonnonsuojelulain 3 luvussa säädetään luonnonsuojelualueiden perustamisesta. Suojelualueet perustetaan luonnonsuojelulain mukaisesti valtion maille ja yksityismaille eri tavoin. Lain mukaisia valtion luonnonsuojelualueita ovat kansallispuistot, luonnonpuistot sekä muut luonnonsuojelualueet. Valtion maalla perustamistoimiin kuuluvat alueen perustamissäädöksen (laki tai asetus) antaminen aluetta koskevine rauhoitussäännöksineen, suojelualuekiinteistön muodostaminen toimitusmenettelyssä sekä alueen merkitseminen maastoon. Yksityisen luonnonsuojelualueen perustaminen puolestaan vaatii yleensä maanomistajan hakemuksen tai vähintään suostumuksen – tietyin poikkeuksin – sekä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen perustamispäätöksen. Luonnonsuojelulain mukaan vain kansallispuistoille tulee laatia hoito- ja käyttösuunnitelma, muille luonnonsuojelualueille se laaditaan tarpeen mukaan. Hoito- ja käyttösuunnitelman laatii aluetta hallitseva viranomainen, joka on valtion mailla yleensä Metsähallitus. Kansallispuistojen ja muiden merkittävien luonnonsuojelualueiden suunnitelman vahvistaa ympäristöministeriö. Alue voidaan myös rauhoittaa määräajaksi joko kokonaan tai vain tiettyjen toimenpiteiden osalta. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus ja maanomistaja voivat tehdä tällaisen sopimuksen enintään 20 vuodeksi kerrallaan.

Luonnonsuojelulain uudistuksessa 1996 lakiin lisättiin luontotyyppejä koskeva sääntelyjärjestelmä, josta säädetään nykyisen lain 4 luvussa. Luvun säännökset kohdistuvat suhteellisen rajattuihin ja pienialaisiin luontotyyppeihin. Luontotyyppisääntelyä sisältyy myös metsälakiin (1093/1996) ja vesilakiin (587/2011). Lain 29 §:ssä luetellaan yhdeksän luontotyyppiä, joita ei saa muuttaa niin, että niiden ominaispiirteiden säilyminen vaarantuu. Kielto tulee voimaan, kun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on päätöksellään määritellyt suojeltuun luontotyyppiin kuuluvan alueen rajat ja antanut päätöksen tiedoksi alueen omistajille ja haltijoille. Laissa suojeltuja luontotyyppejä ovat jalopuumetsiköt, pähkinäpensaslehdot, tervaleppäkorvet, luonnontilaiset hiekkarannat, merenrantaniityt, puuttomat tai vähäpuustoiset hiekkadyynit, katajakedot sekä lehdesniityt. Lisäksi suojeltujen luontotyyppien luetteloon kuuluvat avointa maisemaa hallitsevat suuret yksittäiset puut ja puuryhmät, mutta niitä ei voida pitää varsinaisena luontotyyppinä. Suojellut luontotyypit ovat Suomessa harvinaisia ja painottuvat etenkin Etelä-Suomeen.

Luonnonsuojelulain luvussa 5 säädetään maisema-alueiden perustamisesta. Lain mukaan valtakunnallisesti merkittävän maisema-alueen perustamisesta päättää ympäristöministeriö ja muiden maisema-alueiden perustamisesta puolestaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus maakunnan liiton esityksestä. Maisema-alueen perustamispäätökseen voidaan ottaa maiseman olennaisten piirteiden säilyttämiseksi tarpeellisia määräyksiä, mutta ne eivät saa aiheuttaa kiinteistön omistajalle merkityksellistä haittaa.

Luonnonsuojelulain 6 luku sisältää säännökset eliölajien yksilöiden rauhoittamisesta, niiden esiintymispaikkojen suojelusta sekä niistä myönnettävistä poikkeuksista. Lukuun sisältyy samalla myös säännökset eliölajien kansainvälisestä kaupasta ja vaihdannasta. Lajisuojelua koskevia säännöksiä sovelletaan Suomessa luonnonvaraisina esiintyviin lajeihin, lukuun ottamatta metsästyslain 5 §:ssä tarkoitettuja riistaeläimiä ja rauhoittamattomia eläimiä sekä taloudellisesti hyödynnettäviä kalalajeja. Lain 39 §:ssä säädetään eliölajien rauhoittamisesta, ja sen mukaan kiellettyä on rauhoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden tahallinen tappaminen ja pyydystäminen, pesien ja munien ottaminen haltuun sekä yksilöiden häirintä erityisesti eläinten lisääntymisaikana, tärkeillä muuton aikaisilla levähdysalueilla tai muutoin niiden elämänkierron kannalta tärkeillä paikoilla. Myös rauhoitetun linnun pesäpuu, joka on asianmukaisesti merkitty, tai suuren petolinnun pesäpuu, jossa oleva pesä on säännöllisessä käytössä ja selvästi nähtävissä, on rauhoitettu. Lajien yksilöiden lisäksi myös niiden esiintymispaikkoja suojellaan laissa erityissäännöksin. Lajisuojelun erityispiirteenä on, että osa säännöksistä perustuu suoraan EU:n lintu- ja luontodirektiiveihin ja koskee vain niissä erikseen luetteloituja lajeja. Säännöksistä myönnettävistä poikkeuksista säädetään erikseen.

Lain 7 luvussa on säädetty luonnonsuojelulain toteuttamisesta, kuten alueiden lunastamisesta ja maanomistajalle maksettavista korvauksista. Lain 50 §:n mukaan ympäristöministeriön on viipymättä ryhdyttävä toteuttamaan luvussa 2 tarkoitettua hyväksyttyä luonnonsuojeluohjelmaa ja toteuttamisjärjestystä harkittaessa on pyrittävä ottamaan huomioon suojeltavien arvojen merkittävyys ja niitä uhkaavat tekijät. Kuten edellä on todettu, näitä ohjelmia ei ole lain voimassaoloaikana hyväksytty. Lisäksi laissa säädetään maanomistajan oikeudesta vaatia alueen lunastusta sekä valtion lunastusoikeudesta ja korvausvelvollisuudesta. Korvausten lähtökohtana yleisesti on, että mikäli lain perusteella tehdystä päätöksestä tai siinä säädetystä kiellosta aiheutuu kiinteistön omistajalle tai erityisen oikeuden haltijalle merkityksellistä haittaa, hänellä on oikeus saada valtiolta siitä täysi korvaus. Korvauskynnyksenä on siten merkityksellinen haitta, joka lain perusteluiden nojalla on vähäistä suurempi, mutta huomattavaa pienempi.

Lain 8 luvussa säädetään luonnonsuojelulain toimenpidekielloista, pakkokeinoista ja rangaistuksista. Näiden lisäksi lukuun on lisätty (22.12.2009/1587) säännös (57 a §) luontovahinkojen ehkäisemisestä ja korjaamisesta. Lain 55 §:ssä on säädetty, että elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi enintään kahdeksi vuodeksi kieltää 10 §:n 2 momentissa tarkoitetun alueen sellaisen käyttämisen, joka voi vaarantaa ne tarkoitusperät, joihin alueen suojelulla pyritään. Lisäksi toimenpidekielto on voimassa suoraan lain 56 §:n nojalla alueilla, joilla lunastus on vireillä. Lain 57 §:n mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi kieltää lainvastaisen toiminnan jatkamisen, ja oikeus asian vireillepanoon on myös haittaa kärsivällä henkilöllä, rekisteröidyllä yhteisöllä toiminta-alueellaan sekä kunnalla. Lisäksi laissa on säädetty luonnonsuojelurikkomuksen tunnusmerkistöstä. Sen sijaan rangaistus ympäristön turmelemisesta säädetään rikoslain (39/1889) 48 luvun 1–4 §:ssä, ja rangaistus luonnonsuojelurikoksesta säädetään rikoslain 48 luvun 5 ja 5 a §:ssä (30.12.2015/1684). Luontovahingon ehkäisemistä ja korjaamista koskeva säännös liittyy EU:n ns. ympäristövastuudirektiivin toimeenpanoon. Pykälässä säädetään direktiivin mukaisesti niistä edellytyksistä ja menettelyistä, joita luontovahingon korjaamiseen ryhtyminen edellyttää. Säännöstöä on käytännössä sovellettu vain harvoin.

Lain 9 luvussa säädetään muutoksenhausta luonnonsuojelulain nojalla tehtyihin päätöksiin. Luku sisältää säännökset valituksen tekemisestä ja valitusoikeudesta. Pääasiassa muutoksenhakuun sovelletaan lakia oikeudenkäynnistä hallintoasioissa (808/2019), pienin poikkeuksin. Valitusoikeuden osalta säännös on tätä laajempi, mikä on ympäristölainsäädännössä muutoinkin tavanomaista. Luonnonsuojelua koskevat ratkaisut eivät ole vain alueiden omistajien ja haltijoiden asia, vaan ne vaikuttavat laajemminkin, erityisesti sillä paikkakunnalla, johon ne kohdistuvat. Näin ollen muissa kuin korvausta koskevissa asioissa valitusoikeus on myös asianomaisella kunnalla. Muissa kuin korvausta sekä 31 §:n ja 48 §:n 2 momentissa tarkoitettua poikkeuslupaa koskevissa asioissa on valitusoikeus myös sellaisella rekisteröidyllä paikallisella tai alueellisella yhteisöllä, jonka tarkoituksena on luonnon- tai ympäristönsuojelun edistäminen. Luonnonsuojeluohjelman hyväksymistä koskevasta valtioneuvoston päätöksestä on valitusoikeus myös mainitun laisella valtakunnallisella yhteisöllä ja maanomistajien etua valvovalla valtakunnallisella yhteisöllä. Valitusoikeuden laajentamisen taustalla on etenkin perustuslain 20 §, jonka mukaan julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan jokaiselle mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon. Tämän on katsottu merkitsevän myös perustuslaillista toimeksiantoa ympäristölainsäädännön kehittämiseen siten, että ihmisten vaikutusmahdollisuuksia tässä suhteessa laajennetaan.

Lain 10 luku sisältää säännökset, joilla implementoidaan EU:n luonto- ja lintudirektiivien edellyttämä Natura 2000 -verkostoa koskeva sääntely. Luvassa säädetään alueiden perustamismenettelystä, suojelun toteuttamisesta, alueiden yleisestä heikentämiskiellosta sekä tiettyjen hankkeiden ja suunnitelmien hyväksymisen edellytyksistä. Asiaan liittyvää EU-sääntelyä on kuvattu jo edellisessä jaksossa. Luonnonsuojelulain säännökset ovat käytännössä yhdenmukaiset direktiivin asettamien velvoitteiden kanssa. Lain 64 a §:n mukaan Natura 2000 -alueita ei saa merkittävästi heikentää. Tämä koskee kaikkia toimenpiteitä, niiden luonteesta riippumatta. Tämän lisäksi lain 65 §:ssä säädetään, että mikäli jokin hanke tai suunnitelma heikentää Natura 2000 -alueen tai Natura 2000 -verkostoon ehdotetun alueen luonnonarvoja, sen vaikutukset on arvioitava. Arviointivelvollisuus koskee myös olemassa olevan tai ehdotetun Natura 2000 -alueen ulkopuolella toteutettavia hankkeita ja suunnitelmia, mikäli näillä todennäköisesti on Natura 2000 -alueelle ulottuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia. Viranomainen saa lain 66 §:n nojalla myöntää luvan taikka hyväksyä tai vahvistaa kaavan ja muun suunnitelman vain, jos hanke tai suunnitelma ei heikennä Natura 2000 -alueen tai valtioneuvoston Natura 2000 -verkostoon ehdottaman alueen luonnonarvoja. Pykälän 2 ja 3 momentti kuitenkin määrittelevät luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdan mukaisesti, milloin lupa voidaan myöntää taikka suunnitelma hyväksyä tai vahvistaa, vaikka se heikentäisikin Natura 2000 -verkostoon kuuluvan tai siihen ehdotetun alueen luonnonarvoja. Laissa säädettyjen tiukkojen kriteerien perusteella asian ratkaisee valtioneuvosto yleisistunnossa.

2.4.4 Luonnonsuojelulain nojalla annetut asetukset

Luonnonsuojelulain nojalla on annettu luonnonsuojeluasetus 160/1997. Asetus sisältää kuusi lukua ja 22 pykälää.

Luonnonsuojelulain nojalla on lisäksi annettu seuraavat asetukset:

• 333/2021 Ympäristöministeriön asetus Uudenmaan maakunnan luonnonsuojelualueista

• 332/2021 Valtioneuvoston asetus Uudenmaan maakunnan luonnonsuojelualueista

• 141/2021 Ympäristöministeriön asetus Pohjois-Karjalan maakunnan luonnonsuojelualueista

• 140/2021 Valtioneuvoston asetus Pohjois-Karjalan maakunnan luonnonsuojelualueista

• 953/2020 Valtioneuvoston asetus perinnebiotooppien kunnostukseen ja hoitoon vuosina 2020-2025 myönnettävästä tuesta (voimassa 21.12.2020–31.12.2025)

• 1077/2019 Ympäristöministeriön asetus Etelä-Karjalan maakunnan luonnonsuojelualueista

• 1076/2019 Valtioneuvoston asetus Etelä-Karjalan maakunnan luonnonsuojelualueista

• 205/2019 Ympäristöministeriön asetus Etelä-Savon maakunnan luonnonsuojelualueista

• 204/2019 Valtioneuvoston asetus Etelä-Savon maakunnan luonnonsuojelualueista

• 278/2018 Valtioneuvoston asetus Patanajärvenkankaan luonnonsuojelualueesta

• 647/2017 Ympäristöministeriön asetus Itä-Lapin luonnonsuojelualueista

• 646/2017 Valtioneuvoston asetus Itä-Lapin luonnonsuojelualueista

• 645/2017 Ympäristöministeriön asetus Pohjois-Pohjanmaan maakunnan eteläosien luonnonsuojelualueista

• 644/2017 Valtioneuvoston asetus Pohjois-Pohjanmaan maakunnan eteläosien luonnonsuojelualueista

• 261/2016 Ympäristöministeriön asetus luonnonsuojelualueen merkitsemisestä maastoon

• 354/2015 Ympäristöministeriön asetus Natura 2000 -verkostoon kuuluvien alueiden luettelosta

• 441/2014 Valtioneuvoston asetus Saimaan luonnonsuojelualueista

• 215/2014 Ympäristöministeriön asetus luonnonsuojelualueiden perustamisesta Varsinais-Suomen maakuntaan

• 214/2014 Valtioneuvoston asetus Varsinais-Suomen maakunnan luonnonsuojelualueista

• 204/2014 Valtioneuvoston asetus Kalevalapuiston luonnonsuojelualueista

• 203/2014 Valtioneuvoston asetus luonnonsuojelualueiden perustamiseksi eräille Suomussalmen ja Puolangan kunnissa sijaitseville valtion omistamille alueille

• 713/2009 Valtioneuvoston asetus eräiden ympäristölle aiheutuneiden vahinkojen korjaamisesta

• 53/2008 Ympäristöministeriön asetus luonnonsuojelualueen rajojen merkitsemisestä

• 1382/2006 Valtioneuvoston asetus Meikon luonnonsuojelualueesta

• 1381/2006 Valtioneuvoston asetus Sipoonkorven luonnonsuojelualueesta (kumottu)

• 124/2003 Valtioneuvoston asetus Ruunaan luonnonsuojelualueesta

• 123/2003 Valtioneuvoston asetus Leivonmäen kansallispuistosta

• 994/2002 Valtioneuvoston asetus Repoveden kansallispuistosta

• 9/2002 Ympäristöministeriön asetus rauhoitettujen eläinten ja kasvien ohjeellisista arvoista

• 736/2001 Valtioneuvoston asetus hylkeidensuojelualueista

• 514/2000 Valtioneuvoston asetus Syötteen kansallispuistosta

• 893/1999 Ympäristöministeriön päätös eräiden kasvilajien rauhoitusta koskevista poikkeuksista

• 1296/1997 Asetus Kurjenrahkan kansallispuistosta

• 312/1997 Ympäristöministeriön päätös eräiden kasvilajien rauhoitusta koskevista poikkeuksista

2.5 Nykytilan arviointi
2.5.1 Luontotyyppien suojelu

Luontotyypit ovat luonnon monimuotoisuuden keskeinen osa, ja niiden suojelu turvaa samalla useita muita, osin toisistaan riippuvaisia saman elinympäristön eliölajeja, sillä lajienkin uhanalaisuuden tärkein syy on niiden elinympäristöjen heikkeneminen. Luontotyyppien suojelulla turvataan myös Suomen luonnon alueellista ja ekologista vaihtelua, luontokohteiden kytkeytyvyyttä ja luonnon kestävyyttä muuttuvissa oloissa. Osa luontotyypeistä vaatii ominaispiirteidensä säilymiseksi myös hoitoa ja kunnostusta suojelun ohella tai jopa sen sijaan.

Luontotyyppi tuli käsitteenä ja luonnonsuojelulain suojelukohteena ensimmäisen kerran lainsäädäntöön voimassa olevaa luonnonsuojelulakia säädettäessä. Samassa yhteydessä sisällytettiin suojeltavat luontotyypit myös metsälakiin ja vesilakiin. Viittaussäännöksellä luontotyyppien suojelu tuli myös huomioon otettavaksi maankäyttö- ja rakennuslain mukaista lupa-asiaa ratkaistaessa ja muuta viranomaispäätöstä tehtäessä. Luontotyyppikäsitteen tulo lainsäädäntöön oli sinänsä merkittävä edistysaskel luonnonsuojelussa. Luontotyyppien suojelussa omaksuttiin eri lakien ja niiden toimeenpanosta vastaavien hallinnonalojen jaetun vastuun periaate, mitä voidaan pitää yleiseltä kannaltakin merkittävänä ja varhaisena askelena luonnon monimuotoisuuden valtavirtaistamisessa.

Euroopan unionin luontodirektiivi saatettiin voimaan lakia uudistettaessa. Luontodirektiivi edellyttää direktiivin liitteeseen I sisältyvän 68 luontotyypin suotuisan suojelutason turvaamista. Osa näistä luontotyypeistä on Suomessa uhanalaisia, ja niiden suojelutaso on arvioitu viimeisessä vuonna 2019 EU:lle tehdyssä raportoinnissa epäsuotuisaksi 58 luontotyypin osalta. Luontodirektiivin luontotyyppien suojelu ei, vaikka se johtaisi suotuisaan suojelutasoon, kuitenkaan riitä Suomen luontotyyppikirjon ja eliölajiston turvaamiseen, sillä luontodirektiivin luontotyypit eivät kata maamme luontotyyppien koko kirjoa.

Luontotyypit ovat keskeinen peruste voimassa olevan lain 10 luvussa säädetyille toimille, jotka koskevat Euroopan Natura 2000 -verkoston alueiden valintaa ja suojelua. Natura 2000 -verkoston luontotyypit luokiteltiin ekologisesti ja sovitettiin Suomessa perinteisesti omaksuttuihin luokkiin osana verkoston valmistelua. Natura 2000 -verkoston valmistelu ja toimeenpano edistivät kansallista luontotyyppien suojeluun liittyvää tutkimus- ja kehitystyötä.

Voimassa olevassa laissa muiden kuin luontodirektiivin luontotyyppien suojelu koskee yhdeksää luontotyyppiä. Luonnonsuojelulaissa lueteltuihin luontotyyppeihin kuuluvia luonnontilaisia tai luonnontilaiseen verrattavia alueita ei saa muuttaa niin, että luontotyypin ominaispiirteiden säilyminen kyseisellä alueella vaarantuu. Kielto tulee voimaan, kun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on päätöksellään määritellyt suojeltuun luontotyyppiin kuuluvan alueen rajat ja antanut päätöksen tiedoksi alueen omistajille ja haltijoille. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen on annettava rajauspäätös lisäksi tiedoksi julkisella kuulutuksella. Julkisesta kuulutuksesta säädetään hallintolaissa. Tieto kuulutuksesta on julkaistava asianomaisessa kunnassa. Kunnan ilmoituksista säädetään kuntalain 108 §:ssä. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi yksittäistapauksessa myöntää poikkeuksen 29 §:n 1 momentin kiellosta, jos kyseisen luontotyypin suojelutavoitteet eivät huomattavasti vaarannu tai luontotyypin suojelu estää yleisen edun kannalta erittäin tärkeän hankkeen tai suunnitelman toteuttamisen.

On tärkeää huomata, että toisin kuin eliölajeja, uhanalaisia luontotyyppejä ei ole toistaiseksi sisällytetty nykyiseen luonnonsuojelulakiin. Laki tunnistaa vain 29 §:ssä säädetyt suojellut luontotyypit (9 kappaletta). Lisäksi luonnonsuojelulain luontotyyppisuojelu koskee vain sellaisia laissa lueteltuja luontotyyppeihin kuuluvia alueita, jotka ovat luonnontilaisia tai luonnontilaiseen verrattavia. Lisäksi metsälaissa (10 §) ja vesilaissa (2 luvun 11 §) on säännöksiä tiettyjen luontotyyppien suojelusta, osin luonnonsuojelulakia vastaavasti.

Suurin osa luonnonsuojelulain 29 §:n avulla suojelluista luontotyypeistä on jalopuumetsiä. Muita luonnonsuojelulaissa suojeltuja luontotyyppejä ovat pähkinäpensaslehdot, tervaleppäkorvet, hiekkarannat, merenrantaniityt, hiekkadyynit, katajakedot, lehdesniityt ja suuret maisemapuut ja -puuryhmät. Näistä viimemainittu ei tosin ole varsinainen luontotyyppi, mutta muut kahdeksan ovat uhanalaisia, harvinaisia ja yleensä pienialaisia luontotyyppejä. Merenrantaniityt, katajakedot ja lehdesniityt vaativat jatkuvaa hoitoa. Lehdesniittyjä on jäljellä hyvin vähän, lähinnä luonnonsuojelualueilla. Luontotyyppien suojelun ja seurannan kehittämistä sekä luontotyyppien huomioon ottamista maankäytön suunnittelussa ja ympäristönkäyttöhankkeissa ovat osaltaan rajoittaneet myös puutteet tietojärjestelmissä.

Luontotyyppien uhanalaisuusarvioinnin tehneet asiantuntijaryhmät ovat laatineet yhteensä 70 ehdotusta toimenpiteistä, joiden avulla uhanalaistuneiden luontotyyppien tilaa voitaisiin parantaa. Avainasemassa on luontotyyppien parempi huomioiminen maankäytön suunnittelussa ja luonnonvarojen hyödyntämisessä.

Elinympäristöjen ennallistamiseen ja hoitoon tähtäävä laaja Helmi-ohjelma vastaa moniin Luontotyyppien uhanalaisuus -raportin kiireellisimpiin toimenpide-ehdotuksiin ja panostaa soiden suojeluun ja ennallistamiseen, lintukosteikoiden kunnostamiseen, kaikkein uhanalaisimpien luontotyyppien eli perinnebiotooppien kunnostukseen ja hoitoon sekä metsäisten elinympäristöjen, pienvesien ja rantojen kunnostuksiin. Helmi-ohjelman puitteissa panostetaan myös muun muassa luontotyyppitiedon kokoamiseen, uhanalaisten ja arvokkaiden lettosoiden sekä kalkkikallioiden inventointiin, puroselvityksiin, kuivuville soille suunnattavien vesien palautustoimien sekä soiden ravinnenielujen selvitykseen.

Luontotyyppien suojelua, seurantaa, hoitoa ja ennallistamista on tarpeen tehostaa luonnonsuojelulaissa, ja uusia keinoja on tarpeen kehittää. Lisääntynyt tieto on kasvattanut tarvetta vahvistaa luontotyyppien suojelua, ja luontotyyppien turvaaminen edistää samalla myös uhanalaisen lajiston suojelua. Luonnon monimuotoisuuden turvaamisen kannalta luontotyyppien oikeudellisen suojan vahvistaminen on yksi keskeisimmistä keinoista. Ilmastonmuutos lisää entisestään luontotyyppien tilaa parantavien toimien käynnistämisen ja tehostamisen tarvetta, koska se vahvistaa monien uhkien, kuten rehevöitymisen, haitallisia vaikutuksia. Elinympäristöjen muutokset ja ennallistamisen ja hoidon tarpeet todennäköisesti vain kasvavat tulevaisuudessa.

Luontotyyppien turvaamisen keinovalikoiman laajentamista luonnonsuojelulaissa ja muussa lainsäädännössä on ehdotettu ja perusteltu sekä luonnonsuojelulain toimivuusarvioinnissa 2010 että toimivuusarvioinnin päivityksessä 2020.

Nykyisen luonnonsuojelulain 29 §:n suojeltujen luontotyyppien määritelmiä ja rajausperusteita on tarpeen tarkistaa ekologisesti toimivampien aluerajausten aikaan saamiseksi, koska kaikki kyseiset luontotyypit ovat edelleen uhanalaisia. Lain säätämisen aikaan 1990-luvun lopulla tietämys luontotyyppien määrittelystä ja uhanalaisuudesta oli osin hyvin puutteellista. Nykyiset rajaukset eivät myöskään ole kaikilta osin riittävän laajoja. Luontotyyppien rajausten yleisperiaatteena tulisi olla toiminnallisen ekologisen kokonaisuuden aikaansaaminen, mikä tarkoittaa esimerkiksi maaston muotojen ja vesitalouden parempaa huomioon ottamista sekä tarvittaessa ennallistamiskelpoisten tai luontaisesti palautuvien luontotyypin osien sisällyttämistä rajaukseen.

Suomen luontotyyppien uhanalaisuuden arviointien myötä on myös esitetty, että uhanalaiset luontotyypit kirjataan luonnonsuojelulakiin ja asetukseen vastaavalla tavalla kuin uhanalaiset lajit. Tämä edistäisi niiden esiintymien selvittämistä maankäytön suunnittelussa ja hankkeiden vaikutusarvioinnissa ja lisäisi niiden painoarvoa hankkeiden lupaharkinnassa ja toteutuksessa. Luontotyyppien yhä jatkuvan uhanalaistumisen vuoksi myös muiden lakien perusteella turvattavien luontotyyppien joukkoa olisi tarpeen laajentaa. Luonnonsuojelulakia, metsälakia ja vesilakia olisi luontotyyppien osalta perusteltua tarkastella tältä osin yhdessä, jotta ne muodostaisivat toisiaan tarkoituksenmukaisesti täydentävän kokonaisuuden. Tältä osin luonnonsuojelulain uudistuksen yhteydessä todettiin tarve selvittää luontotyyppien oikeudellisen suojan kattavuutta.

Yksittäisten luontotyyppiesiintymien suojelun (kuten LSL 29 §) lisäksi olisi tarpeen turvata laajempia luontotyyppikokonaisuuksia, jotta luonnon prosessit voivat toimia ja ylläpitää luontotyypeille ja lajeille tärkeitä rakennepiirteitä. Tähän tarvitaan luonnonsuojelulain ja muiden lakien toisiaan täydentävää keinovalikoimaa. Olisi tarpeen myös lisätä uhanalaisten luontotyyppien painoarvoa maankäytön suunnittelussa, lupamenettelyissä ja hankkeiden vaikutusarvioinnissa sekä edistää myös yleisempiin luontotyyppeihin kohdistuvien haitallisten vaikutusten ekologista kompensaatiota. Lisäksi luontotyyppien vapaaehtoisen suojelun muotoja ja kannustimia on syytä kehittää pakottavan suojelun rinnalla. On tarpeen myös kehittää luonnonhoitoon ja ennallistamiseen kannustavia rahoitusinstrumentteja, jotka soveltuvat niin luontotyypeille, yksityisille luonnonsuojelualueille kuin erityisesti suojeltavien lajien elinympäristöille. Yleisemminkin luonnonsuojelulakia ja myös muuta lainsäädäntöä ja ohjauskeinoja on syytä päivittää vastaamaan paremmin ajankohtaisiin tarpeisiin luonnon monimuotoisuuden vahvistamiseksi, ei ainoastaan säilyttämiseksi.

Luonnonsuojelulain 29 §:n luontotyyppisuojelusta poikkeamiseen ei liity kompensaatioluonteisia toimenpiteitä. Ekologinen kompensaatio kuitenkin soveltuisi etenkin niihin tapauksiin, joissa poikkeamisluvan perusteena on yleisen edun kannalta erittäin tärkeän hankkeen tai suunnitelman toteuttaminen. Tällaisissa tapauksissa pienialainen luontotyyppikohde voi helposti tuhoutua kokonaan, ja kompensaation toteuttamiselle on myös enemmän edellytyksiä, kun hanketta toteuttamassa on yleensä jokin muu taho kuin yksittäinen maanomistaja. Lainsäädännön vahvistamisen osalta on perusteltua selvittää mahdollisuutta liittää luontotyyppien suojelusta myönnettäviin poikkeuksiin myös ekologinen kompensaatio.

Luonnonsuojelulainsäädännön toimivuusarvioinneissa on kiinnitetty huomiota siihen, että luonnonsuojelulain 29 §:n mukaisten luontotyyppirajauspäätösten valmistelu on hallinnollisesti raskasta. Tästä on seurannut, ettei tähän lakisääteiseen tehtävään ole pystytty kohdentamaan riittäviä voimavaroja. Lain voimaantulon jälkeen rajauspäätöksiä on saatu tehdyksi vain noin kahdelle tuhannelle hehtaarille. Vaikka syitä tähän on varmasti useita, yksi keskeisimmistä on rajauspäätöksiin liittyvän hallinnollisen menettelyn raskaus ja sen suhteellinen tehottomuus. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksissa rajauspäätöksiä onkin tehty luontotyyppien esiintymätietoihin nähden vähän. Rajauspäätöksiin liittyvän menettelyn edellyttämiä voimavaroja on ollut riittämättömästi. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset ovat asettaneet etusijalle muita luonnonsuojelulain toimeenpanoon liittyviä tehtäviä, kuten luonnonsuojeluohjelmien ja Natura 2000 -verkoston toteuttamista, joita on painotettu ympäristöministeriön tulosohjauksessa. On myös tuotu esiin, että kun rajauspäätöksen valmisteluun ei liity toimenpidekieltoa, voidaan luontoarvot menettää vielä rajauspäätöstä valmisteltaessa. Arvioinneissa rajauspäätösmenettelyn on katsottu sopivan joillekin luontotyypeille, mutta se on osoittautunut ainoana keinona riittämättömäksi ja heikosti kustannustehokkaaksi tavaksi turvata luontotyyppejä.

2.5.2 Eliölajien suojelu

Suomen lajien viidennen uhanalaisuusarvioinnin (2019) tulokset osoittavat, että lajiston uhanalaistuminen on jatkunut ja luonto köyhtyy. Arviointi kattoi yli 22 400 lajia, joista joka yhdeksäs laji, eli 11,9 %, on uhanalainen. Lajien uhanalaistumisen suurin syy on elinympäristöjen väheneminen ja laadun heikkeneminen erilaisen ihmistoiminnan vuoksi.

Tilanne on heikentynyt kaikissa eliöryhmissä verrattuna edelliseen, vuonna 2010 valmistuneeseen arviointiin. Lajistossa, myös uhanalaisissa lajeissa, tapahtuu kuitenkin muutoksia molempiin suuntiin. Vallitsevan taantumiskehityksen ohella monien lajien tilassa on havaittu myös myönteistä kehitystä osin aktiivisten suojelutoimien ansiosta, osin muista syistä. Etenkin hyönteisissä monet eteläiset lajit ovat runsastuneet ja samalla laajentaneet elinaluettaan Suomessa. Vastaavasti kuitenkin monien levinneisyydeltään pohjoisten lajien on havaittu vetäytyneen levinneisyysalueensa eteläosista. Muutokset ovat seurausta ilmaston lämpenemisestä, johon hyönteiset reagoivat useimpia muita eliöryhmiä nopeammin.

Uhanalaiset lajit ovat usein elintavoiltaan vaateliaita, ja niillä on vähän esiintymispaikkoja. Tällaisten lajien suojelu on usein niin sanottua täsmäsuojelua, jossa toimenpiteet voidaan kohdentaa varsin tarkoin kyseisen lajin esiintymispaikoille. Näiden lajien siirtyminen uusille soveliaille alueille ei yleensä ole mahdollista, jos elinolosuhteet heikkenevät niiden nykyisillä esiintymispaikoilla. Toisaalta on myös suuri joukko uhanalaisia lajeja, jotka taantumisestaan huolimatta edelleen esiintyvät laajemmin ja joilla on paremmat edellytykset asuttaa uusia soveliaita alueita, jos elinympäristöjen laatu paranee esimerkiksi luonnonhoitotoimien ansiosta. Riittävän laajoin ja vaikuttavin toimenpitein uhanalaistumiskehityksen suunta voi tällaisilla lajeilla olla nopeastikin muutettavissa, ja samalla estetään myös monien muiden saman elinympäristön lajien uhanalaistuminen. Molemman kaltaisten lajien suojelemiseksi on tehty toimenpiteitä, mutta ne eivät ole olleet vaikuttavuudeltaan riittäviä. Ilman toimien vahvistamista ja keinovalikoiman monipuolistamista ei lajiston köyhtymisen pysäyttäminen ole näköpiirissä.

Uhanalaistumiskehityksen pysäyttämisessä eri sektoreiden välinen yhteistyö on avainasemassa. Suojelualueilla ja niiden asianmukaisella hoidolla voidaan turvata monimuotoisimpia osia Suomen luonnosta, mutta jos luonnon monimuotoisuutta ei kattavasti huomioida muun alueidenkäytön ja luonnonvarojen hyödyntämisen yhteydessä, lajiston köyhtyminen jatkuu. Laajapohjaisen yhteistyön tuloksena syntynyt uhanalaisten lajien suojelun toimintaohjelma (SY 2/2017) korostaa toimivan yhteistyön tärkeyttä viranomaisten, korkeakoulujen ja tutkimuslaitosten, eri alojen toimijoiden sekä muiden sidosryhmien kesken.

Luonnonsuojelulain keskeiset eliölajien suojelun keinot ovat eläin-, kasvi- ja sienilajien rauhoittaminen, luonnonsuojelualueiden perustaminen sekä lajien elinympäristöjen ja esiintymispaikkojen suojelu, Natura 2000 -verkosto ja muiden luonto- ja lintudirektiivin lajisuojelusäädösten toimeenpano sekä lajien kaupan ja vaihdannan säätely. Luonnonsuojelulain säädöksiä sovelletaan valtaosaan Suomessa luonnonvaraisina esiintyvistä eläin- ja kasvilajeista. Lakia ei sovelleta metsästyslain 5 §:ssä tarkoitettuihin riistaeläimiin ja rauhoittamattomiin eläimiin eikä taloudellisesti hyödynnettäviin kalalajeihin (luonnonsuojelulain 44 ja 49 §:ssä säädetään tästä yleissäännöstä poiketen soveltamisalasta).

Luonnonsuojelulain 5 §:ssä on määritelty, mitä lajien suotuisalla suojelutasolla tarkoitetaan. Lajien osalta kansallisessa määritelmässä on jäänyt vähemmälle huomiolle kaksi keskeistä elementtiä: levinneisyys ja elinympäristö. Näin ollen luonnonsuojelulain lajien suotuisan suojelutason määritelmä ei täysin vastaa laajuudeltaan luontodirektiivin määritelmää. Tämän vuoksi määritelmää tulisi täydentää niin, että siihen otetaan mukaan populaation tilan ja lajin elinvoimaisuuden lisäksi myös levinneisyysalueen säilyminen ja elinympäristöjen riittävyys.

Eliölajien suojelua koskevaa luonnonsuojelulain sääntelyä voidaan pääasiassa pitää lähtökohdiltaan melko toimivana. Tästä huolimatta sääntelyyn kohdistuu lukuisia muutostarpeita, joista osa liittyy etenkin sääntelyn rakenteen ja sen selkeyden kehittämiseen. Lisäksi säännökset sisältävät joitakin puutteita, joten sääntelyä on tarpeen myös täydentää. Esimerkiksi lintujen rauhoitussäännöksistä poikkeamisen perusteissa ei mainita suojelutason suotuisuutta muiden rauhoitettujen lajien tapaan. Tältä osin sääntely tulisi yhdenmukaistaa.

Eliölajien suojelua koskevan luonnonsuojelulain luvun keskeisenä ongelmana on sen vaikeaselkoisuus. Lajisuojelusäännöksissä on esimerkiksi monia viittauksia direktiiveihin, ja säännökset ovat joidenkin lajien osalta turhaan päällekkäisiä, kun taas tietyissä kohdissa on aukkoja. Esimerkiksi luonto- ja lintudirektiivien lajien suojeluista myönnettävien poikkeusten edellytyksissä laissa on viitattu vain suoraan direktiiveihin, eikä poikkeusten perusteita löydy lainkaan luonnonsuojelulaista. Lisäksi uhanalaisten lajien kansainvälistä kauppaa koskevat säännökset sisältyvät samaan lukuun ja osin samoihin pykäliin, minkä vuoksi sisältöä on paikoin vaikea ymmärtää. Tämä koskee erityisesti sääntelystä myönnettävien poikkeusten soveltamista. On tarpeen selvittää, miten lajisuojelua koskevia säännöksiä olisi kokonaisuudessaan mahdollista järjestää selkeämmin.

Uhanalaisten lajien asemaa ja uhanalaisuuden oikeusvaikutusta olisi perusteltua vahvistaa. Esimerkiksi toimivuusarvioinneissa on esitetty säätämistä siitä, että viranomaisen tulisi ottaa huomioon uhanalaisen lajin suojelutason säilyttämiselle tärkeä esiintymispaikka, kun se myöntää lupia ja hyväksyy suunnitelmia ja kaavoja. Myös erityisesti suojeltavien lajien rajauspäätösten tekemistä on tarpeen tehostaa, koska samoin kuin luontotyyppien, myös eliölajien esiintymispaikkojen rajauspäätöksiä on tehty tarpeeseen nähden vähän. Elinympäristön hävittämis- tai muuttamiskielto ei myöskään aina riitä parantamaan erityisesti suojeltavien lajien tilannetta, vaan esiintymispaikan hoito olisi myös järjestettävä lajin elinedellytysten säilymiseksi. Maanomistajaa ei kuitenkaan velvoitettaisi toimenpiteiden tekemiseen, vaan ainoastaan sallimaan toimenpiteet rajausalueen sisällä. Vaihtoehtona olisi, että maanomistaja toteuttaa sovitut hoitotoimet korvausta vastaan. Lisäksi olisi tarpeen säätää tilanteesta, jossa erityisesti suojeltavan lajin suojelutilanne paranee eikä häviämisuhka enää ole ilmeinen.

Lisäksi luonnonsuojelulain säännökset kaipaavat joitakin yksittäisiä tarkennuksia. Säännösten tulisi kattaa esimerkiksi rauhoitettujen lajien yksilöiden hallussapito. Samoin rauhoitetun linnun pesäpuun merkinnän käytännöissä ja tiedon saatavuudessa on ollut epäselvyyksiä, joten lakia olisi syytä myös tältä osin täsmentää. Luonnonsuojelulain eliölajien suojelun soveltamisala on rajattu niin, että ulkopuolelle jäävät vain haitalliset vieraslajit, vaikka rajauksen pitäisi kattaa kaikki vieraslajit. Lain sanamuotoihin olisi hyvä tehdä tältä osin tarkennus.

Lajisuojelun keinovalikoimaa on tarpeen täydentää myös vapaaehtoisilla keinoilla. Nämä voisivat kohdentua esimerkiksi vähemmän kriittisessä tilassa oleviin uhanalaisiin ja uhanalaistuviin lajeihin.

2.5.3 Ilmastonmuutokseen sopeutuminen

Ilmastonmuutos ei näy nykyisessä laissa tai sen esitöissä, vaikka luonnon monimuotoisuuden suojelu ja ilmastonmuutos ovat monin tavoin kytköksissä toisiinsa. Ilmastonmuutos on nopeasti etenevä uhka Suomen luonnon monimuotoisuudelle ja edellyttää toimenpiteitä myös luonnonsuojelulaissa, ilmastolain (608/2015) ohella. On huomioitava, että luonnonsuojelulakia ei myöskään ole kytketty esimerkiksi ilmastolakiin. Luonnon monimuotoisuuden turvaamisen edellytyksenä on globaaleissa ilmastonmuutoksen hillintätoimissa onnistuminen ja sopeutuminen. Suomi on sitoutunut Pariisin sopimuksen tavoitteisiin ja tavoittelee kansallisesti hiilineutraaliutta vuoteen 2035 mennessä.

Luonnon muutokset vaikuttavat ihmisille tärkeisiin hyödykkeisiin ja luonnonympäristön tarjoamiin palveluihin. Esimerkiksi pölyttäjien uhanalaistuminen voi heijastua ruokaturvaan. Ilmastonmuutos voimistaa nykyisiä ihmisen aiheuttamia muutoksia, kuten rehevöitymistä, kuivumista ja avointen luontotyyppien sulkeutumista, ja lisää vieraslajeista aiheutuvia riskejä. Myös luonnonsuojelualueet, luontotyypit ja eliölajien elinympäristöt ovat vaarassa heikentyä ilmaston muuttuessa. Ilmastonmuutos on pohjoisilla alueilla erityisen nopeaa, mikä ilmenee myös Suomessa, etenkin Lapissa.

Luonnonsuojelulaki uudistettiin 1996. Muutoksen merkittävin peruste oli Suomen liittyminen EU:n jäseneksi ja siitä seurannut velvoite saattaa voimaan EU:n luonto- ja lintudirektiivit kansallisessa lainsäädännössä. Monelta osin nykyinen laki pohjautuu vähintäänkin ”hengeltään” vuoden 1923 luonnonsuojelulakiin. Lain lähtökohtana on, että luonnonsuojelua tarvitaan luonnonarvojen säilyttämiseen ihmisen aiheuttamilta muutoksilta. Tämä on yhä perusteltu lähtökohta, mutta ilmastonmuutoksen nopeus ja voimakkuus edellyttävät luonnonsuojelulain arviointia myös ilmastonmuutoksen näkökulmasta.

Ilmastonmuutoksen aiheuttamat nopeat muutokset eivät olleet voimassa olevan luonnonsuojelulain valmistelussa esillä. Suojeluarvojen osalta laissa pyritään pitkälti nykytilan säilyttämiseen, aikaisemman toivottavana pidetyn tilan palauttamiseen, heikentyminen pysäyttämiseen ja myös ennallistamiseen. Sen sijaan etenkin ilmastonmuutoksen mukanaan tuoma vaatimus, varautuminen väistämättömään muutokseen eli sopeutuminen, ei ole ollut luonnonsuojelulaissa esillä aikaisemmin. Vastaavalla tavalla myöskään ilmastonmuutoksen hillinnän ja luonnonsuojelun keskinäistä yhteyttä ei ole arvioitu. Luonnonsuojelulain ensimmäisessä toimivuusarvioinnissa 2010 ei myöskään kiinnitetty erityistä huomiota ilmastonmuutokseen, joskin siinä kuitenkin korostettiin luonnonsuojelualueiden ulkopuolisten alueiden merkitystä luonnonsuojelualueiden kytkeytyneisyyden ja ekologisten yhteyksien näkökulmasta. Käsitys ilmastonmuutoksen nopeudesta ja sen vakavista vaikutuksista elävän luonnon järjestelmiin on kuitenkin viimeisen vuosikymmenen aikana tutkimustulosten perusteella huomattavasti vahvistunut ja myös yleinen tietoisuus ilmastonmuutoksesta on kasvanut, joten aihetta on syytä tarkastella myös luonnonsuojelulain näkökulmasta.

Suomen ympäristökeskuksen tutkimushanke Suojelualuejärjestelmä muuttuvassa ilmastossa (SUMI) käsitteli ilmastonmuutoksen seurauksia ja sopeutumista luonnonsuojelun näkökulmasta. Esiselvitys valmistui 2017, ja sitä seurasi varsinainen hanke 2017–2019. Hankkeen tulokset julkaistiin 2020 (Aapala ym., SYKEra 1/2020). SUMI-hankkeen tulokset osoittavat, että luonnonsuojelulailla voidaan edistää ilmastonmuutokseen sopeutumista, ja lain tarkoittamien arvojen säilyttäminen sitä myös edellyttää.

Ilmastonmuutoksen vaikutukset suojelualueiden luontoon voivat olla nopeita ja merkittäviä. Suojelualueet puskuroivat ilmastomuutoksen negatiivisia vaikutuksia. Suojelualuesuunnittelussa ei ole kuitenkaan perinteisesti varauduttu voimakkaisiin muutoksiin. Ilmastonmuutoksen nopeus ja suojelualueiden topografian ominaispiirteet ovat keskeisessä osassa, kun arvioidaan suojelualueverkoston sopeutumiskykyä. Pinnanmuodoiltaan ja elinympäristöiltään monipuoliset suojelualueet voivat tarjota erilaisia pienilmastoja ja siten turvapaikkoja lajistolle ilmaston muuttuessa. Suojelualueiden ulkopuolella monimuotoisuutta turvaavilla toimilla voidaan edistää suojelualueverkoston sopeutumista ilmastonmuutoksen vaikutuksiin. Ilmastonmuutokseen sopeutumiseen liittyvät toimet (esimerkiksi talousmetsissä) ja muu maankäyttö voivat toisaalta johtaa luonnon monimuotoisuudelle haitallisiin vaikutuksiin suojelualueverkoston sisällä ja laajemminkin.

Yhteys luonnon monimuotoisuuden suojelun ja ilmastonmuutokseen sopeutumisen välillä on kaksisuuntainen. Turvaamalla lainsäädännön keinoin luonnon monimuotoisuutta voidaan samalla tukea yleistä sopeutumista ilmastonmuutokseen. Tietyntyyppisillä sopeutumistoimilla voidaan puolestaan rajoittaa monimuotoisuuden heikkenemistä ilmastonmuutoksen edetessä. Esimerkiksi luonnonsuojelusuunnittelulla ja kehittämällä luontotyyppisuojelua voidaan oikein kohdennettuna edistää ilmastonmuutokseen sopeutumista. Myös monimuotoisuuden turvaamisen ja ilmastonmuutoksen hillinnän välillä on selvä yhteys. Valtaosa Suomen uhanalaisista lajeista elää metsissä, ja metsäalueiden turvaaminen tukee osaltaan myös globaalin hillintätavoitteen saavuttamista sekä kansallisten hiilivarastojen ylläpitämistä.

Suojelualueet ja niiden kytkeytyneisyys ovat tärkeitä ilmastonmuutokseen sopeutumisen kannalta. Oikein suunnattuna lainsäädännölliset keinot luonnonsuojelualueverkoston tukemiseksi ja kehittämiseksi tukevat samalla myös luonnon sopeutumista ilmastonmuutokseen. Luonnon monimuotoisuutta voidaan pyrkiä turvaamaan kohdennetuilla toimilla tilanteessa, jossa ilmastonmuutos etenee ja heikentää lajien ja luontotyyppien selviytymismahdollisuuksia. Turvaamalla monimuotoisuutta voidaan yleisesti edistää ekosysteemien kykyä vastustaa erilaisia häiriötilanteita ja palautua niistä. Myös ympäristötiedon hyvä hallinta voi osaltaan edistää ilmastopolitiikan ja luonnonsuojelupolitiikan yhteensovittamista, ja sen avulla voidaan välttää ristiriitoja. On kuitenkin huomioitava, että luonnonsuojelutoimet ja ilmastopolitiikan toimet voivat joissain tapauksissa olla myös ristiriidassa keskenään. Tästä syystä on tärkeää tunnistaa keskinäiskytkökset ja parantaa johdonmukaisuutta. Tämä edellyttää, että luonnonsuojelulain säätelemä tiedontuotanto ja -hallinta palvelevat myös ilmastonmuutoksen sopeutumistoimien suunnittelua ja toteutusta suojelualueiden ulkopuolella.

Koska nykyiseen luonnonsuojelulakiin ei sisälly viittauksia ilmastonmuutokseen, on lain nykytilaa siltä osin jossain määrin tarpeetonta laajemmin arvioida. On kuitenkin selvää, että esimerkiksi luonnonsuojelualueiden perustaminen ja niiden rauhoitussäännökset, samoin kuin Natura 2000 -alueiden turvaaminen, ovat osaltaan myös ilmastonmuutoksen näkökulmasta toimivia välineitä. Samoin luontotyyppien ja eliölajien suojelua koskevat säännökset pääsääntöisesti edistävät myös ilmastonmuutoksen sopeutumisen tavoitteita.

Luonnonsuojelulain kokonaisuutta ja sen kohdennettuja säännöksiä on tarpeen kehittää myös selkeämmin juuri ilmastonmuutokseen sopeutumisen näkökulmasta. Luonnon edellytyksiä sopeutua muutokseen on tarpeen vahvistaa suojelualueiden tasolla sekä suojelemalla lajeja ja luontotyyppejä. Esimerkiksi luonnonsuojelualueiden perustamisessa tulisi kiinnittää huomiota muun ohella alueen mahdollisuuksiin edistää esimerkiksi ilmastonmuutokseen sopeutumista muun muassa vahvistamalla alueiden kytkeytyneisyyttä. Kytkeytyneiden ja yhtenäisten suojelualueiden merkitystä hiilinieluina tulisi myös arvioida ja edistää. Samoin luontotyyppien ja eliölajien suojelua koskevassa sääntelyssä tulisi kiinnittää huomiota ilmastonmuutoksen aiheuttamiin uhkiin.

2.5.4 Luontotiedon hallinta

Voimassa olevaan luonnonsuojelulakiin ei sisälly konkreettisia säännöksiä luontotiedon hallinnasta ja sitä koskevista järjestelmistä, vaan niistä on säädetty luonnonsuojeluasetuksessa. Luonnonsuojelusetuksen 3 §:ssä säädetään luonnonsuojelun tietojärjestelmästä, johon asetuksen mukaan merkitään luonnonsuojelulain nojalla tehdyt päätökset sekä muut luonnon- ja maisemansuojelun suunnittelun, toteuttamisen, valvonnan ja tutkimuksen kannalta tarpeelliset tiedot siten kuin ympäristöministeriö tarkemmin määrää.

Ympäristöä ja luontoa koskevan tiedon tarve lisääntyy jatkuvasti, ja samalla tiedon merkitys kasvaa voimakkaasti. Luotettava, kattava, ajantasainen ja käyttökelpoinen tieto on luonnon monimuotoisuuden turvaamisen ja sen oikeudellisen sääntelyn välttämätön edellytys. On selkeä tarve huolehtia luontotiedon saatavuudesta, sen oikeellisuudesta ja helppokäyttöisyydestä päätöksenteon tueksi. Tämä edellyttää sekä lainsäädännöllisiä että käytännöllisiä toimenpiteitä. Tietoa sinänsä on paljon, mutta se on usein väärässä paikassa, joskus myös vaikeasti saatavissa.

Luonnonsuojelulain uudistuksen valmistelun yhteydessä on todettu, että voimassa olevaa sääntelyä on luontotiedon hallinnan parantamiseksi ja sääntelyn ajantasaistamiseksi tarpeen kehittää, ja luonnonsuojelun tietojärjestelmästä tulee säätää laissa asetuksen sijaan. Lisäksi valmistelussa on todettu myös tarve selkeyttää ja johdonmukaistaa keskeisten toimijoiden tehtäviä ja vastuita luontotiedon hallinnan kokonaisarkkitehtuurissa. Työn moninaisten ulottuvuuksien ja osin teknisluonteisten tarpeiden vuoksi luonnonsuojelulain valmistelussa asetettiin työn tueksi erillinen luontotiedon hallintaa koskeva alatyöryhmä, jonka tehtävänä oli selvittää luontotietojärjestelmiä koskevia teknisiä sääntelytarpeita ja yksityiskohtia sekä eri viranomaisten ja toimijoiden vastuunjakoa tietojärjestelmien hallinnassa.

Luontotiedon hallintaan ja jakamiseen liittyy useita haasteita. Toimijoita on paljon, yhteiskäytössä tarvitaan usein erillisiä sopimusmenettelyitä ja myös järjestelmien hallinnassa on kehitettävää. Tietojärjestelmien ja eri prosessien välillä on myös useita ristiinkytkentöjä, mikä osaltaan vaikeuttaa tiedon kokonaishallintaa. Myös tiedon löydettävyys, käytettävyys ja yhteensopivuus kaipaavat kehittämistä. Lisäksi luonnonsuojelulain sähköisten menettelyiden edistäminen vaatii toimenpiteitä, kuitenkin ottaen huomioon uuden tiedonhallintalain vaatimukset sekä tiedon julkisuuteen liittyvät kysymykset.

Luontotiedon hallinnassa on jo käytössä useita toimivia järjestelmiä, ja yleisesti luontotiedon toimintakokonaisuuden kehittämisessä on viime vuosina edistytty. Luonnonsuojeluhallinnossa keskeinen tietojärjestelmä on niin kutsuttu ULJAS-tietojärjestelmäkokonaisuus, johon sisältyy lukuisia alajärjestelmiä, kuten SATJ (Suojelualuetietojärjestelmä, suojelualueiden perustamisen ja perustietojen hallinnan järjestelmä), SASS (Suojelualueiden suunnittelu- ja seurantajärjestelmä) sekä SAKTI (Suojelualueiden kuviotietojärjestelmä). Järjestelmät sinänsä toimivat pääasiassa hyvin, mutta niiden käyttö vaatii laajaa osaamista ja tieto on osin hajallaan eri järjestelmissä.

Ympäristöhallinnossa käytettäviä tietojärjestelmiä on yleisesti viime vuosina kehitetty siten, että sähköistä toimintaympäristöä pystytään hyödyntämään yhä laajemmin viranomaisten päätöksenteossa ja sitä koskevassa viestinnässä. Käytännössä tämä kehitys on johtanut siihen, että yhä useammin tietojärjestelmiä käyttävät samaan aikaan useat eri viranomaiset. Asiakkailla puolestaan on yhä enemmän mahdollisuuksia tallentaa suoraan järjestelmiin toimintaansa koskevia tietoja ja seurata järjestelmistä viranomaisten päätöksentekoa heitä koskevissa asioissa. Tällaisessa monitoimijaympäristössä on välillä vaikea hahmottaa, kuka järjestelmän kehittämiseen, käyttöön ja sisällön ylläpitoon osallistuvista toimijoista vastaa lopulta järjestelmissä tapahtuvasta henkilötietojen käsittelystä ja sen lainmukaisuudesta.

Eliölajeja koskevan tiedon osalta tilanne on jo melko hyvä ja käytännössä toimiva. Suomen Lajitietokeskus (www.laji.fi) kerää ja yhdistää lajitietoa yhtenäiseksi ja avoimeksi kokonaisuudeksi. Lajitietokeskuksen asema on jo käytännössä varsin vakiintunut, mutta sitä on tarpeen vahvistaa myös lainsäädännössä.

Luontotyyppejä koskevan tiedon osalta tilanne ei sen sijaan ole yhtä hyvä, sillä Lajitietokeskusta vastaavaa tietojärjestelmää ei vielä ole. Tältä osin Suomessa on kuitenkin käynnistetty ns. ekosysteemiobservatoriohanke (FEO, Finnish Ecosystem Observatory), jonka taustalla on ajatus luontotyyppitiedon kokoamisesta ja hallinnasta lajitietoa vastaavalla tavalla. Luontotyyppitiedon osalta haasteena ovat mm. luonnon monimuotoisuuden ja ekosysteemien heikentyminen, elinympäristöjen pirstoutuminen sekä näihin liittyvän muutoksen nopeus. Nykyiset seurantamenetelmät eivät pysty riittävästi näihin haasteisiin vastaamaan. Päätöksenteon tueksi tarvitaan ajan tasalla olevaa tietoa. FEOn hyödyt syntyvät tiedon saatavuuden, ajantasaisuuden ja käsittelymahdollisuuksien yhtenäistämisestä ja paranemisesta, mikä osaltaan säästää myös taloudellisia resursseja.

Luonnonsuojelulainsäädäntöä on tarpeen kehittää kokonaisuutena luontotiedon hallinnan parantamiseksi ja sääntelyn ajantasaistamiseksi. Luonnonsuojelulaissa on tarve selkeyttää ja johdonmukaistaa erityisesti viranomaisten tehtäviä luontotiedon hallinnassa. Toimijoita ja tietojärjestelmiä on paljon, minkä vuoksi on tarpeen täsmentää kunkin viranomaisen roolia tiedonhallintaa ja luonnonsuojelun tietojärjestelmää koskevassa sääntelyssä.

Luontotietojen hallintaa ja luonnonsuojelun tietojärjestelmää koskeva sääntely on tarpeen saattaa vastuiden ja henkilötietojen käsittelyn varmistamiseksi ajan tasalle siten, että sääntelyllä varmistetaan luonnonsuojelulakiin muutokset, jotka johtuvat tietosuoja-asetuksesta ja henkilötietojen suojaa koskevan kansallisen lainsäädännön muutoksista. On lisäksi syytä ottaa huomioon toimintaympäristössä tapahtuneet muutokset ja nykyaikaisen henkilötietojen suojan vaatimukset ja se, että sääntely mahdollistaisi nykyaikaiset toimintatavat, kuten sähköisen asioinnin.

Luontotiedon hallintaa koskevat sääntelytarpeet liittyvät myös läpileikkaavasti koko lain säännöksiin. Luontotiedolla on keskeinen rooli esimerkiksi luonnonsuojelualueiden perustamisessa ja hoidossa, lajien elinympäristöjen ja luontotyyppien rajausmenettelyssä, Natura 2000 -alueiden turvaamisessa, poikkeuslupien harkinnassa sekä valvonnan toteuttamisessa. Näin ollen luontotiedon hallintaa koskevan sääntelyn vahvistaminen palvelee samalla koko luonnonsuojelulain sääntelyjärjestelmää. Samalla on syytä nostaa esiin myös luonnonsuojeluviranomaisten tehtävät muun ympäristölainsäädännön mukaisessa päätöksenteossa, sillä esimerkiksi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus sekä Metsähallitus antavat lausuntoja muun muassa kaavoituksen ja ympäristölupien yhteydessä siltä osin kuin ne kytkeytyvät yleisen luonnonsuojeluedun turvaamiseen. Myös näissä tilanteissa luontotiedon ajantasaisuudella, luotettavuudella ja saatavuudella on keskeinen merkitys.

2.5.5 Luonnonsuojelun viranomaiset ja valvonta

Voimassa olevassa laissa luonnonsuojelun hallinnosta säädetään 6 §:ssä. Pykälässä mainitaan ympäristöministeriön, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ja kunnan tehtävät. Sääntelyä on pidettävä nykyisessä muodossaan suppeana.

Lain mukaan luonnon- ja maisemansuojelun ylin ohjaus ja valvonta kuuluu ympäristöministeriölle. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen tehtävänä on puolestaan edistää ja valvoa luonnon- ja maisemansuojelua alueellaan. Lisäksi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus toimii lain 1 a luvun mukaisena tukiviranomaisena ja ohjaa, valvoo ja edistää tuen toimeenpanoa ja soveltamista. Laissa on kunnan tehtävistä säännös, jonka mukaisesti kunnan tulee edistää luonnon- ja maisemansuojelua alueellaan. Tämän ohella lain pykäliin sisältyy huomattavan paljon tarkempaa sääntelyä viranomaisten tehtävistä ja velvollisuuksista, kuten ympäristöministeriön ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen toimivallasta erilaisten päätösten tekemiseen. Laissa säädetään myös viranomaisen keinoista toteuttaa luonnonsuojelulain mukaista valvontaa. Niihin lukeutuu esimerkiksi mahdollisuus erilaisten hallinnollisten pakkokeinojen käyttöön sekä muutoksenhakuun, mikäli luonnonsuojelun säännöksiä epäillään rikotun.

Metsähallitukselle on luonnonsuojelulaissa osoitettu lukuisia tehtäviä, erityisesti lain suojelualueita ja valvontaa koskevissa luvuissa. Käytännössä Metsähallitus vastaa etenkin valtion luonnonsuojelualueverkoston hallintaan, käyttöön ja hoitoon liittyvistä moninaisista tehtävistä.

Lisäksi eräitä luonnonsuojelulain mukaisia tehtäviä on säädetty myös joillekin muille viranomaisille, kuten Suomen ympäristökeskukselle ja Luonnontieteelliselle keskusmuseolle. Suomen ympäristökeskus on ympäristöministeriön alainen ympäristöalan tutkimus- ja kehittämiskeskus, joka osaltaan hoitaa tehtäviä, jotka liittyvät luonnon monimuotoisuuden suojelua koskevan tiedon tuottamiseen ja seurantaan. Lisäksi se toimii luonnonvaraisten kasvien ja eläinten suojelemisesta niiden kauppaa sääntelemällä annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 338/97 (CITES-asetus) tarkoitettuna, lupien ja todistusten myöntämiseen liittyvien asioiden toimivaltaisena viranomaisena.

Luonnontieteellinen keskusmuseo on opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalalla toimiva Helsingin yliopiston erillislaitos, joka säilyttää ja ylläpitää luonnontieteellisiä kansalliskokoelmia sekä harjoittaa niihin liittyvää tutkimusta. Sillä on kuitenkin jo pidempään ollut eräitä kiinteästi luonnonsuojeluun liittyviä tehtäviä. Luonnontieteellisen keskusmuseon tehtäviin kuuluu muun muassa lajiston seurantoja, luonnonsuojelun tietoaineistojen ylläpitoa sekä niiden käsittelyä ja tulkintaa. Lisäksi Luonnontieteellinen keskusmuseo toimii edellä mainitussa CITES-asetuksessa tarkoitettuna tieteellisenä viranomaisena.

Kunnan luonnonsuojelutehtävien osalta nykyinen laki on huomattavan suppea. Lain 6 §:n 3 momentin mukaan ”Kunnan tulee edistää luonnon- ja maisemansuojelua alueellaan”. Lain esitöiden mukaan säännös vastaa pääosin jo aiemmin voimassa olleen luonnonsuojelulain säännöstä. Nykyisen luonnonsuojelulain esitöissä ei kunnan tehtävän sisältöä ole juuri avattu. Kunnilla on monipuoliset mahdollisuudet edistää luonnon monimuotoisuutta, sillä ratkaisut luonnon monimuotoisuuden turvaamiseksi tehdään usein paikallisesti. Kunnat esimerkiksi ohjaavat maankäyttöä, kartuttavat luontotietoja ja lisäävät kansalaisten ympäristötietoisuutta.

Luonnonsuojelulain 6 § antaa varsin kapean kuvan viranomaisten tehtävistä, mutta tosiasiassa viranomaisilla on huomattavan paljon erilaisia ja eritasoisia tehtäviä. Näiden tehtävien selkeyttäminen ja myös vahvistaminen on lakitasolla tarpeen. Luonnonsuojelulaista tulisi käydä nykyistä selkeämmin ilmi, mille viranomaisille ja millaisia tehtäviä laissa on asetettu. Viranomaisten tehtävien selkeyttäminen ja vastuiden tarkempi määrittely liittyvät myös jo edellä todettuihin tarpeisiin vahvistaa luontotiedon hallintaa, joten viranomaisten tehtävät liittyvät luonnonsuojelulain soveltamiseen laajemminkin.

Luonnonsuojelulain toimivuusarvioinnin (2020) johtopäätöksissä nostetaan esiin myös kuntien potentiaali edistää luonnon monimuotoisuutta alueellaan ja esitetään esimerkiksi, että luonnon- ja maisemansuojelun edistämistä koskevaa lainsäädäntöä täsmennetään ja kannustimia tai hankkeita ja toimijaverkostoja kehitetään luonnon monimuotoisuuden edistämiseksi kunnissa. Ilmastonmuutoksen hillinnän osalta kuntasektorille on vuonna 2008 perustettu edelläkävijäkuntien niin kutsuttu Hinku-verkosto, jonka tavoitteena on 80 %:n päästövähennys vuoteen 2030 mennessä vuoden 2007 tasosta. Verkosto syntyi Suomen ympäristökeskuksen vetämässä Kohti hiilineutraalia kuntaa -hankkeessa (Hinku-hanke) ja käsitti aluksi vain muutamia kuntia, mutta nykyään verkostossa on mukana jo yli 70 kuntaa ja viisi maakuntaa. Luonnon monimuotoisuuden edistämiseksi ei toistaiseksi ole perustettu vastaavia toimijaverkostoja.

Lisäksi on syytä pohtia, tulisiko Suomen Luontopaneelin asemaa luonnonsuojelulaissa vahvistaa; nykyisin se perustuu ympäristöministeriön päätökseen. Luontopaneelin tavoitteena on vahvistaa riippumattoman tieteellisen tiedon roolia luonnon monimuotoisuutta koskevan politiikan suunnittelun ja päätöksenteon tukena. Luontopaneelin toimintaedellytyksiä voisi vahvistaa säätämällä siitä erikseen luonnonsuojelulaissa. Luontopaneelin osalta vertailukohtana toimii ilmastolaissa säädetty Ilmastopaneeli, joka vastaa lähtökohdiltaan Luontopaneelia. Näitä koskevaa sääntelyä on tarkoituksenmukaista mahdollisuuksien mukaan yhtenäistää.

2.5.6 Luonnonsuojelulain yleiset säännökset

Voimassa oleva luonnonsuojelulain 1 luku sisältää säännökset lain tavoitteesta, soveltamisalasta, luonnonsuojelun hallinnosta sekä suotuisasta suojelutasosta ja luontovahingosta. Lisäksi luvussa on yleiset säännökset luonnonsuojelulailla täytäntöön pantavista Euroopan unionin direktiiveistä sekä luonnonsuojelun alaan kuuluvista kansainvälisistä sopimuksista. Lain tavoitepykälässä on esitetty lain yleiset tavoitteet, joilla ei sinänsä ole välittömiä vaikutuksia lain soveltamiseen. Tavoitteiden tarkoituksena on ennemminkin avata lain soveltamisen yleisiä lähtökohtia. Voimassa olevan lain tavoitteet ovat itse asiassa varsin samankaltaisia kuin jo vuoden 1923 luonnonsuojelulaissa.

Lakiin ei sen sijaan sisälly tavoitteiden lisäksi esimerkiksi yleisiä periaatteita tai velvollisuuksia. Tästä huolimatta esimerkiksi yleisillä ympäristöoikeudellisilla periaatteilla on merkitystä luonnonsuojelulain soveltamisessa ja tulkinnassa. Esimerkiksi ympäristöoikeuden vakiintunut aiheuttamisperiaate näkyy jo säännöksissä, jotka koskevat luonnonsuojelulain luontovahinkojen korjaamista (57 a §) ja Natura 2000 -verkoston yhtenäisyydelle tai luonnonarvoille aiheutuvien heikennysten korvaamiseksi tarvittavia toimenpiteitä (66 § 4 mom). Myös varovaisuusperiaatetta sovelletaan vakiintuneesti luonnonsuojelulain mukaisessa päätöksenteossa, etenkin EU:n luontodirektiiviin liittyvissä kansallisissa päätöksissä (esimerkiksi 49 § ja 65–66 §).

Merkillepantavaa on, että luonnonsuojelulakiin ei sisälly erillistä määritelmäpykälää. Sitä vastoin muulle, luonnonsuojelulakia uudemmalle ympäristölainsäädännölle on tyypillistä, että laissa on määritelmille oma säännös, joka selventää kyseisen lain soveltamisalaa ja sen tulkintaa.

Saamelaisten oikeudet on huomioitu nykyisen lain 16 §:ssä, jonka mukaan saamelaisten kotiseutualueella sijaitsevissa kansallis- ja luonnonpuistoissa on turvattava saamelaisten kulttuurin ylläpitämisen ja kehittämisen edellytykset. Aluetta perustettaessa on sen suojelun erityiset tavoitteet ja kansallispuistossa myös alueella kävijöiden edut otettava asianmukaisella tavalla huomioon. Muutoin laissa ei ole kiinnitetty saamelaisten oikeuksien turvaamiseen laajempaa huomiota.

Luonnonsuojelulain uudistuksen valmistelun yhteydessä on kiinnitetty huomiota tarpeeseen ajantasaistaa lain yleisiä säännöksiä. Luonnonsuojelulain tavoitesäännös on tarpeen nykyaikaistaa ja tarkentaa. Lisäksi on syytä pohtia erillisen määritelmäpykälän lisäämistä lakiin, koska luonnonsuojelulaissa on huomattavan paljon käsitteitä, joiden sisältö ei ole yksiselitteinen.

Tämän lisäksi on syytä harkita, tulisiko lakiin lisätä säännöksiä yleisistä, jo muutoinkin voimassa olevaan oikeuteen kuuluvista periaatteista, kuten aiheuttamisperiaate tai varovaisuusperiaate. Tällöin lakiin kirjattujen periaatteiden merkitys olisi ensisijaisesti lain säännösten soveltamisen ja tulkinnan ohjaamisessa. Periaatteen kirjaaminen lain säännöksiin tai sen kirjaamatta jättäminen ei sinänsä vaikuta esimerkiksi varovaisuusperiaatteen merkitykseen, sillä kyse on voimassa olevaan oikeuteen jo kuuluvasta ja vakiintuneesti sovellettavasta, lainsäädännön tulkintaa ohjaavasta periaatteesta. Periaatteeseen myös viitataan johdonmukaisesti esimerkiksi korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuissa, joten olisi luonnonsuojelulain tulkinnan ennakoitavuuden ja lain läpinäkyvyyden kannalta perusteltua sisällyttää periaate myös osaksi voimassa olevaa lakia. Tällöin kuka tahansa lakia soveltava tai luontoa muuttavaa toimintaa suunnitteleva voisi olla lähtökohtaisesti paremmin tietoinen niiden yleisten periaatteiden merkityksestä, jotka osaltaan määrittävät suojelun sisältöä. Näiden yleisten periaatteiden lisäksi myös kansalaisten osallistumisen edellytyksiä ja tietopohjaa olisi laissa tarpeen vahvistaa, jotta se paremmin vastaisi nykyajan vaatimuksia.

Saamelaisten oikeuksien turvaamisen osalta on kiinnitettävä huomiota perustuslain 17 §:n 3 momentin 1 virkkeeseen, jonka mukaan ”saamelaisilla alkuperäiskansana sekä romaneilla ja muilla ryhmillä on oikeus ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan”. Saamelaisten alkuperäiskansaoikeuksiin katsotaan kuuluvan ja kulttuurin kattavan myös saamelaisten perinteiset elinkeinot, kuten poronhoidon, metsästyksen ja kalastuksen. Näillä oikeuksilla on erityistä merkitystä saamelaisten kotiseutualueella luonnonsuojelulaissa tarkoitetun luonnonsuojelusuunnittelun osalta. On huomattava, että esimerkiksi perustuslakivaliokunta on suhtautunut käytännössä saamelaisten alkuperäiskansaoikeuksien rajoituksiin tiukasti, joten sääntelyyn on syytä kiinnittää erityistä huomiota sekä lain yleisissä säännöksissä, että osallistumista koskevan sääntelyn osalta.

2.5.7 Osallistuminen ja muutoksenhaku

Luonnonsuojelulaki sisältää varsin vähän yleisen osallistumisen edistämiseen liittyvää sääntelyä. Lain tullessa voimaan vuonna 1997 osallistumisen teemat eivät vielä olleet niin yleisiä kuin nykyään. Luonnonsuojelulaki perustuu pitkälti viranomaismenettelyyn ja hallinto-oikeudelliseen asianosaisten kuulemiseen. Käytännössä osallisuutta on edistetty kuitenkin laajemmin kuin pelkästä laista voisi päätellä. Esimerkiksi luonnonsuojeluohjelmien laatimisessa ja luonnonsuojelualueiden perustamisessa on pyritty laajaan aluetasoiseen osallistamiseen.

Muutoksenhakua ja etenkin valitusoikeuden määrittelyä koskevan sääntelyn osalta luonnonsuojelulaki oli voimaan tullessaan varsin edistyksellinen. Tuolloin valitusoikeus eräistä luonnonsuojelulain mukaisista päätöksistä laajennettiin koskemaan myös luonnon- ja ympäristönsuojelua edistäviä yhdistyksiä. Lain esitöissä katsottiin, että luonnonsuojelua koskevat ratkaisut eivät ole vain alueiden omistajien ja haltijoiden asia, vaan ne vaikuttavat laajemminkin, erityisesti sillä paikkakunnalla, johon ne kohdistuvat. Tämän vuoksi valitusoikeuden laajentamista pidettiin perusteltuna. Valitusoikeuden laajentamista perusteltiin tuolloin myös silloisen hallitusmuodon 14 a §:ään sisältyvällä säännöksellä, jonka mukaan julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan jokaiselle mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon. Tämän on katsottu merkitsevän myös perustuslaillista toimeksiantoa ympäristölainsäädännön kehittämiseen siten, että ihmisten vaikutusmahdollisuuksia tässä suhteessa laajennetaan. Kyseinen pykälä vastaa nykyistä perustuslain 20 §:ää.

Esitöiden mukaan valittamiseen oikeutettuja yhteisöjä olisivat esimerkiksi Suomen luonnonsuojeluliiton, Natur och Miljön ja BirdLife Suomen piirijärjestöt ja paikallisyhdistykset sekä erilaiset kotiseutu- ja kaupunginosayhdistykset, asukasyhdistykset ja kylätoimikunnat. Vastaavanlaista yhteisön valitusoikeutta ei pidetty tarpeellisena maanomistajatahon puolella, koska alueiden omistajilla on jo omistuksensa perusteella valitusoikeus. Myös paikallisten tai alueellisten yhteisöjen valitusoikeutta on kuitenkin rajattu luonnonsuojelulaissa siten, että ne eivät voi valittaa korvausta eivätkä 31 §:n tai 48 §:n 2 momentin tarkoittamaa poikkeuslupaa koskevasta päätöksestä.

Oma erityiskysymyksensä osallistumisen kannalta liittyy saamelaisten oikeuksien turvaamiseen, josta on voimassa olevassa luonnonsuojelulaissa säädetty lähinnä nykyisen lain 16 §:ssä. Sen mukaan saamelaisten kotiseutualueella sijaitsevissa kansallis- ja luonnonpuistoissa on turvattava saamelaisten kulttuurin ylläpitämisen ja kehittämisen edellytykset. Aluetta perustettaessa on sen suojelun erityiset tavoitteet ja kansallispuistossa myös alueella kävijöiden edut otettava asianmukaisella tavalla huomioon. Saamelaisten oikeus oman kulttuurinsa harjoittamisen edellytyksiin ja ylläpitämiseen on perustuslaissa (17 §) turvattu erityinen oikeus, johon tulee kiinnittää erityistä huomiota.

Luonnonsuojelulakiin ei lähtökohtaisesti liity erityisen merkittäviä puutteita osallistumisen ja muutoksenhaun osalta. Tästä huolimatta on syytä pohtia mahdollisuuksia osallistumisen vahvistamiseksi luonnonsuojelulaissa. Luonnonsuojelulain mukaisessa päätöksenteossa tulisi mahdollistaa mahdollisimman laaja asianosaisten ja muiden tahojen kuuleminen. Kuten jo nykyisen lain esitöissä edellä mainitulla tavalla todetaan, luonnonsuojelua koskevat ratkaisut eivät ole vain alueiden omistajien ja haltijoiden asia, vaan ne vaikuttavat laajemminkin, erityisesti sillä paikkakunnalla, johon ne kohdistuvat. Nykyisessä tilanteessa, jossa luonnon monimuotoisuus yhä heikkenee ja ilmastonmuutos etenee, on perusteltua vahvistaa näistä asioista kiinnostuneiden kansalaisten mahdollisuuksia osallistua luonnonsuojelulain mukaiseen suunnitteluun ja päätöksentekoon siinä määrin kuin se on perusteltua. Samalla on pidettävä mielessä, että luonnonsuojelulain mukaiset päätökset saattavat rajoittaa esimerkiksi maanomistajien mahdollisuuksia hyödyntää omaisuuttaan, joten myös heidän osallistumismahdollisuutensa on turvattava mahdollisimman laajasti.

Perustuslain 17 §:n 3 momentin 1 virkkeen mukaan ”saamelaisilla alkuperäiskansana sekä romaneilla ja muilla ryhmillä on oikeus ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan”. Saamelaisten alkuperäiskansaoikeuksiin katsotaan kuuluvan ja kulttuurin kattavan myös saamelaisten perinteiset elinkeinot, kuten poronhoidon, metsästyksen ja kalastuksen. Näillä oikeuksilla on erityistä merkitystä saamelaisten kotiseutualueella luonnonsuojelulaissa tarkoitetun luonnonsuojelusuunnittelun osalta. On huomattava, että esimerkiksi perustuslakivaliokunta on suhtautunut käytännössä saamelaisten alkuperäiskansaoikeuksien rajoituksiin tiukasti, joten sääntelyyn on syytä kiinnittää erityistä huomiota sekä lain yleisissä säännöksissä, että osallistumista koskevan sääntelyn osalta. Saamelaisten mahdollisuus osallistua luonnonsuojelulain mukaiseen suunnitteluun ja päätöksentekoon on turvattava perustuslaissa edellytetyllä tavalla, ja näitä oikeuksia olisi tarpeen mukaan myös luonnonsuojelulaissa vahvistettava. Lisäksi on kiinnitettävä huomiota siihen, että oikeus saamelaisten oman kielen ja kulttuurin ylläpitämiseen ja kehittämiseen on ymmärrettävä laajasti. Luonnonsuojelulain osalta tämä voi tarkoittaa esimerkiksi riittävän tiedon hankkimista päätöksenteon tueksi. Tietoon voidaan katsoa kuuluvan varsinaisen luontoon liittyvän tiedon ohella myös esimerkiksi perinteiden ylläpitämiseen liittyvät kysymykset, jotka ovat usein erottamaton osa saamelaiskulttuuria.

Muutoksenhaun osalta on pidetty tärkeänä selvittää, onko edelleen olemassa perusteita esimerkiksi yhdistysten valitusoikeuden rajaamiseen, joko alueellisesti tai päätösten luonteen perusteella. Pääsääntöisesti voimassaolevan lain mukaan vain alueellisella tai paikallisella yhdistyksellä on valitusoikeus, mutta valtakunnallisella yhdistyksellä ei vastaavaa oikeutta ole, luonnonsuojeluohjelman hyväksymistä koskeva valtioneuvoston päätös pois lukien. Samoin lain 61 §:n 3 momentissa valitusoikeuden ulkopuolelle on rajattu luontotyyppien ja eliölajien suojelun osalta 31 §:n ja 48 §:n 2 momentin mukaiset poikkeuspäätökset. Sen sijaan valitusoikeus kuitenkin kattaa näitä vastaavan lain 49 §:n 3 momentin tarkoittamat poikkeusluvat. Vaikuttaa tarpeettomalta pyrkiä rajaamaan valitusoikeutta sellaisten päätösten osalta, joilla on esimerkiksi yhdistyksille erityistä merkitystä. Näitä ovat päätökset, joilla pyritään heikentämään ympäristön tilaa. Valitusoikeuden rajaukset vaikuttavat siten jossain määrin epäjohdonmukaisilta, ja säännöksiä olisi tarpeen yhtenäistää sekä luonnonsuojelulain sisäisen johdonmukaisuuden, että ylipäätään koko ympäristölainsäädännön edistämiseksi.

2.5.8 Luonnonsuojelun edistäminen ja hyväksyttävyys

Luonnonsuojelulaki on perinteisesti kohdentunut erillisten luonnonsuojelualueiden perustamiseen sekä eliölajien ja luontotyyppien suojeluun. Suojelun ja siihen liittyvien erilaisten kieltojen ohella laissa on pyritty turvaamaan maanomistajien oikeusturva oikeudenmukaisen korvausjärjestelmän avulla, mikä tukee luonnonsuojelun hyväksyttävyyttä. Sen sijaan lain systematiikkaan ei ole erityisesti kuulunut luonnonsuojelun edistämiseen liittyvä sääntely.

Luonnonsuojelulain toimivuusarvioinnissa (2010) on todettu, että lain keinovalikoimaa tulisi täydentää suojelutavoitteiden saavuttamiseksi. Yhtenä toimivuusarvioinnin johtopäätöksenä oli, että taloudellista ohjausta ja kannustimia on tarpeen kehittää luonnon monimuotoisuuden turvaamiseksi. Voimassa olevassa Sanna Marinin hallitusohjelmassa luonnonsuojelun rahoitukseen tehtiin merkittävä, osin määräaikainen korotus. Sen merkittävimmät kohteet ovat ympäristöministeriön käynnistämä Helmi-elinympäristöohjelma ja Etelä-Suomen metsien monimuotoisuuden toimintaohjelma METSO. Ympäristöministeriön käynnistämä Helmi-ohjelma on merkittävä keino Suomen luonnon köyhtymisen pysäyttämiseen. Ohjelmassa ennallistetaan ja suojellaan soita, kunnostetaan lintuvesiä ja kosteikkoja, hoidetaan perinnebiotooppeja ja metsäisiä elinympäristöjä sekä kunnostetaan ranta- ja vesiluontoa. Ohjelman pitkän aikavälin tavoitteet ulottuvat vuoteen 2030 saakka. Etelä-Suomen metsien monimuotoisuuden toimintaohjelma 2014–2025 eli METSO yhdistää metsien suojelun ja niiden talouskäytön. Sen tavoitteena on pysäyttää metsäisten luontotyyppien ja metsälajien taantuminen ja vakiinnuttaa luonnon monimuotoisuuden suotuisa kehitys. METSO-ohjelmassa suojelu perustuu maanomistajien vapaaehtoisuuteen, ja sitä toteutetaan pysyvin ja määräaikaisin keinoin. Vapaaehtoisella suojelulla turvataan puuston rakennepiirteiltään edustavia ja lajistoltaan monimuotoisia metsäluonnon elinympäristöjä. Helmi- ja METSO-ohjelmat eivät ole perustuneet lainsäädäntöön, vaan valtioneuvoston periaatepäätöksiin.

Vuoden 2021 alussa tuli voimaan luonnonsuojelulain muutos (732/2020), jolla lakiin lisättiin uusi 1 a luku. Luvussa säädetään eräiden luonnon monimuotoisuuden suojelemisen edistämiseksi tehtävien kunnostus- ja hoitotoimenpiteiden tukemisesta valtion talousarviossa osoitetuista määrärahoista. Muutos toteuttaa osaltaan pääministeri Sanna Marinin hallituksen ohjelmaa parantamalla luonnon monimuotoisuuden turvaamisen edellytyksiä ja on myös osa hallitusohjelmaan sisältyvän elinympäristöjen tilan parantamiseen liittyvän Helmi-ohjelman täytäntöönpanoa. Lakiin sisällytettiin säännökset tavaroina tai palveluina myönnettävästä tuesta ennallistamisen ja hoidon edistämiseen. Laissa palveluilla tarkoitetaan elinympäristöjen ja luontotyyppien hoito- ja ennallistamistoimia, kuten niittoa, puiden raivausta ja laidunnuksen järjestämistä, ja tavaroilla esimerkiksi tarvittavia aitaamistarvikkeita.

Luonnonsuojelulain lunastus- ja korvausjärjestelmän koetaan lähtökohtaisesti toimivan melko hyvin. Ensinnäkin maanomistajalla on lain 51 §:n nojalla oikeus vaatia lunastusta, kun neljä vuotta on kulunut laissa tarkoitetun luonnonsuojeluohjelman hyväksymistä koskevasta päätöksestä ja päätös on saanut lainvoiman. Tältä osin on tosin todettava, että nykyisen luonnonsuojelulain aikana ei ole tehty yhtään sellaista uutta luonnonsuojeluohjelmaa, johon pykälän mukainen lunastus voisi perustua. Tältä osin kyseinen säännös on siis vailla käytännön soveltamista. Valtio voi puolestaan 52 §:n nojalla lunastaa alueita luonnonsuojelualueen perustamista varten tai muutoin tässä laissa tarkoitetun suojelun toteuttamiseksi.

Laki perustuu lunastusten osalta täyden korvauksen periaatteelle. Sama koskee muiden kuin lunastusten korvauksia, mikäli maanomistajalle aiheutuu merkityksellistä haittaa. Mikäli esimerkiksi luonnonsuojelulain luontotyyppien (29 §) tai eliölajien elinympäristöjen (47 §) rajaamisen vuoksi tehdystä päätöksestä tai eliölajien lisääntymis- ja levähdyspaikkoja koskevasta kiellosta (49 §) aiheutuu kiinteistön omistajalle tai erityisen oikeuden haltijalle merkityksellistä haittaa, hänellä on oikeus saada valtiolta siitä täysi korvaus. Perusteluiden mukaan merkityksellisen haitan katsottiin olevan vähäistä haittaa suurempi, mutta huomattavaa haittaa pienempi. Käytännössä korvauskynnys on varsin alhainen ja on viime vuosina asettunut noin 2 000–3 000 euron tuntumaan.

Korvausjärjestelmän osalta lakiin ei liity erityisen merkittäviä korjaustarpeita. Korvausjärjestelmää pidetään suhteellisen toimivana, joskin korvausten tasoa pidetään jossain määrin alhaisena. Lakia on tarpeen joiltain osin tarkentaa ja täsmentää, ja esimerkiksi korvausten osalta olisi harkittava luonnonsuojelulain kielloista maanomistajalle mahdollisesti aiheutuvien kumulatiivisten vaikutusten huomioon ottamista.

Lain tavoitteena olevan luonnon monimuotoisuuden turvaamisen ja sen edistämisen näkökulmasta on lain keinovalikoimaa syytä monipuolistaa. Luonnonsuojelun suunnittelujärjestelmä on nykyisessä laissa varsin vaatimaton, ja sen vahvistaminen olisi tarpeen. Esimerkiksi nykyinen Suomen luonnon monimuotoisuuden suojelun ja kestävän käytön strategia on hyväksytty valtioneuvoston periaatepäätöksellä 2012, ja se kattaa vuodet 2012–2020. Strategian tueksi on laadittu toimintaohjelma, johon asianomaiset ministeriöt ovat sitoutuneet. Strategia ja toimintaohjelma ovat jo vakiintunut osa luonnon monimuotoisuuden turvaamiseen ja edistämiseen liittyvää kokonaisuutta. Näiden vahvistaminen lainsäädäntötasolla todennäköisesti edistäisi strategian ja toimintaohjelman vaikuttavuutta.

Vuoden 2021 alussa voimaan tulleet säännökset luonnon monimuotoisuuden suojelun ja hoidon tukemisesta ovat ajantasaiset, eikä niihin ole sinänsä tarpeen tehdä muutoksia. Nykyiset säännökset eivät kuitenkaan mahdollista rahallista tukemista, joten tältä osin sääntelyä olisi mahdollista laajentaa.

Luonnonsuojelulain toimivuusarvioinnissa (2020) on myös tuotu esiin tarve vahvistaa vapaaehtoisuuteen perustuvien toimintaohjelmien säädösperustaa. Näitä ovat esimerkiksi Etelä-Suomen metsien monimuotoisuusohjelma METSO ja Helmi-elinympäristöohjelma, joiden puitteissa on toteutettu laajasti vapaaehtoista suojelua. Nämä ohjelmat eivät perustu lakiin, vaan valtioneuvoston periaatepäätöksiin. Sääntelemättömyyden voidaan arvioida olevan jossain määrin ongelmallista muun muassa oikeusturvan ja hyväksyttävyyden kannalta sekä toiminnan seurannan, arvioinnin ja läpinäkyvyyden näkökulmasta. Monimutkaisemmista tuen tai kannusteen suuntaamisen periaatteista linjaamisen on katsottu edellyttävän tuekseen lainsäädäntöä. Näin ollen vapaaehtoisten luonnonsuojeluohjelmien tulisi perustua valtioneuvoston päätösten sijaan lakiin.

2.5.9 Ekologinen kompensaatio

Voimassa olevaan luonnonsuojelulakiin ei sisälly säännöksiä ekologisesta kompensaatiosta, minkä vuoksi lain nykytilaa on tältä osin tarpeetonta arvioida laajemmin. Natura-alueiden suojelua koskevassa 66 §:n 4 momentissa tosin säädetään hankkeen tai suunnitelman toteuttamista koskevassa päätöksessä määrättävistä toimista, joita tarvitaan korvaamaan Natura 2000 -verkoston yhtenäisyydelle tai luonnonarvoille aiheutuvia heikennyksiä. Muilta osin kompensaatiosta ei kuitenkaan laissa säädetä.

Kansainvälisesti tilanne on toinen. Kompensaatiota koskevia säännöksiä on sisältynyt esimerkiksi Saksan luonnonsuojelulainsäädäntöön (Bundesnaturschutzgesetz) vuodesta 1976 lähtien, Ruotsissa (miljöbalken) vuodesta 1998 alkaen ja viime vuosina ympäri maailman niin kehittyneissä kuin kehittyvissä maissa modernina keinona hillitä biologisen monimuotoisuuden katoa. OECD:n mukaan vuonna 2013 ekologista kompensaatiota koskeva sääntely sisältyi ainakin 56 valtion lainsäädäntöön ja vastaavaa lainsäädäntöä valmisteltiin ainakin 13 valtiossa.

2.6 Yhteydet muuhun valmisteilla olevaan lainsäädäntöön

Luonnonsuojelulaki on niin sanottu yleislaki, jota sovelletaan kaikkiin luonnonsuojelulain soveltamisalaan kuuluviin hankkeisiin ja toimenpiteisiin. Lakiehdotuksessa tätä peruslähtökohtaa ei esitetä muutettavaksi, vaan luonnonsuojelulakia sovellettaisiin luonnon ja maiseman suojeluun ja hoitoon. Soveltamisalan osalta merkitystä ei siten ole sillä, onko kyse esimerkiksi maankäyttö- ja rakennuslain, ympäristönsuojelulain tai metsälain alaisesta toiminnasta, jos toiminnalla on vaikutusta luonnonsuojelulaissa suojeltuihin luontoarvoihin. Tällöin myös luonnonsuojelulaki tulee sovellettavaksi. Luonnonsuojelulain tavoitteena oleva monimuotoisuuden turvaaminen ei kuitenkaan voi olla vain luonnonsuojelulain tarkoittamien toimenpiteiden varassa, eikä monimuotoisuuden suojelua voida palauttaa esimerkiksi vain uhanalaisten lajien tai luontotyyppien suojeluun. Kyse on laajemmasta kokonaisuudesta, joka liittyy kaikkeen ympäristönkäyttöön ja sitä koskevaan lainsäädäntöön.

Samaan aikaan luonnonsuojelulain uudistamisen kanssa on käynnissä useita luonnon monimuotoisuuteen osaltaan vaikuttavia ja luonnonsuojelulakiin linkittyviä uudistuksia. Näistä keskeisimpiä ovat ympäristöministeriössä valmistelussa oleva maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) uudistus ja työ- ja elinkeinoministeriössä käynnissä oleva kaivoslain (621/2011) uudistaminen. Näillä lakiuudistuksilla on monia raja- ja yhdyspintoja sekä yhteisvaikutuksia, jotka on pyritty mahdollisuuksien mukaan ottamaan luonnonsuojelulain valmistelussa huomioon. Osaltaan nämä muut käynnissä olevat lakihankkeet voivat vaikuttaa luonnonsuojelulakia koskevan ehdotuksen sisältöön.

Eri hankkeiden samanaikaisuus asettaa haasteita lakiuudistusten yhteisvaikutusten arvioinnille, koska valmisteilla olevat lakihankkeet ovat itsenäisiä ja niiden sisältö saattaa valmistelun aikana muuttua. Luonnonsuojelulakia koskevassa valmistelussa on pidetty tiiviisti yhteyttä muihin hankkeisiin ja pyritty siten huolehtimaan eri lakien välisistä suhteista.

Luonnonsuojelulain näkökulmasta keskeinen lähtökohta on luonnon monimuotoisuuden turvaaminen, mitä voidaan edistää myös muulla ympäristölainsäädännöllä. Esimerkiksi voimassa olevan maankäyttö- ja rakennuslain maakunta-, yleis- ja asemakaavan sisältövaatimuksissa on eri tavoin huomioitu luontoarvojen turvaaminen. Tämä vahvistaa osaltaan myös yhteyttä luonnonsuojelulain ehdotukseen, jonka mukaan uhanalaiset luontotyypit ja lajit on otettava päätöksenteossa huomioon. Luonnonsuojelulain ehdotuksilla ei kuitenkaan aseteta uusia velvoitteita kaavojen valmisteluun, vaan lähinnä täsmennetään ja tarkennetaan sääntelyä.

Ilmastolain osalta suhde luonnonsuojelulakiin on hieman toisenlainen, koska ilmastolaki on luonteeltaan pitkälti puitelaki, joka rakentuu erilaisten suunnittelujärjestelmien varaan. Luonnonsuojelulain ehdotusten osalta etenkin tavoitteiden yhdenmukaisuus ja eri suunnitteluvälineiden yhteensovittaminen ovat keinoja hallita lakien välisiä kytkentöjä. Esimerkiksi luonnonsuojelulakiin ehdotettavat kansallinen luonnon monimuotoisuusstrategia ja toimintaohjelma sekä näihin liittyvä alueellinen toimeenpanosuunnitelma mahdollistavat ilmastolain tarkoittamien suunnitteluinstrumenttien huomioon ottamisen ja edistävät lakien yhteensovittamista. Tämänkaltainen kokonaisvaltainen monimuotoisuuden turvaamisen ja ilmastonmuutoksen torjunnan välinen suunnittelu on tärkeää, jotta eri lakien väliset tavoitteet tukevat toisiaan. Samalla se tarjoaa myös keinon hallita monimuotoisuuden turvaamisen ja ilmastotavoitteiden välisiä mahdollisia ristiriitoja. Esimerkiksi arvokkaiden luontoalueiden suojelu ja toisaalta ilmaston kannalta kestävien energia- ja infrastruktuurihankkeiden edellyttämä alueiden hyödyntäminen saattavat joissakin tilanteissa olla osin ristiriidassa keskenään. Eri lakien toisiinsa linkittyvät suunnitteluvälineet vähentävät näitä ristiriitoja.

Voimassa olevaan ilmastolakiin sisältyy myös säännös tieteellisestä asiantuntijaelimestä, ilmastopaneelista. Luonnonsuojelulakiin ehdotetaan säännöstä Luontopaneelista, joka olisi lähtökohdiltaan ilmastolain ilmastopaneelia vastaava. Sääntelyn yhdenmukaisuuden varmistamiseksi luonnonsuojelulain säännös Luontopaneelista vastaisi mahdollisimman pitkälti ilmastolain ilmastopaneelista säädettyä.

Kaivoslain uudistamisen osalta merkitystä on esimerkiksi malminetsinnän ja kaivostoiminnan vaikutuksilla luonnonsuojelulain suojaamiin luontoarvoihin. Voimassa oleva lainsäädäntö ei ole tässä suhteessa erityisen selkeää, ja tähän on pyritty kiinnittämään valmistelussa huomiota. Yhtenä lakien välisenä erityiskysymyksenä on malminetsinnän suhde luonnonsuojelulain tarkoittamiin luonnonsuojelualueisiin. Nykytilanteessa malminetsintä on ollut mahdollista Metsähallituksen luvalla myös luonnonsuojelualueilla, mutta uudessa luonnonsuojelulaissa ehdotetaan tämän mahdollisuuden huomattavaa rajaamista. Muutoksella on useita, eri suuntaan ulottuvia vaikutuksia. Luonnon monimuotoisuuden kannalta on perusteltua pitää eräät suojeluun osoitetut, rajatut ja luontoarvoiltaan erityisen arvokkaat alueet malminetsinnän ja kaivostoiminnan ulkopuolella. Luonnonsuojelulakiin ehdotetaankin kansallispuistojen ja luonnonpuistojen rajaamista malmien etsinnän ulkopuolelle ja myös valtion muilla suojelualueilla lupaedellytysten tarkentamista. Tämä saattaa osin vaikuttaa kaivostoiminnan harjoittamisen edellytyksiin.

Kaikkia edellä mainittuja lakihankkeita yhdistää myös tarve ottaa huomioon saamelaisten oikeus oman kielensä ja kulttuurinsa ylläpitämiseen ja kehittämiseen. Tältä osin eri laeissa pyritään sääntelyyn yhdenmukaisuuteen, siinä määrin kuin se lakien soveltamisalojen puitteissa on mahdollista.

3 Tavoitteet

Ehdotuksen tavoitteena on edistää luonnon monimuotoisuuden suojelua luonnonsuojelulain toimivuuden ja vaikuttavuuden parantamisen myötä luonnon monimuotoisuuden köyhtymisen pysäyttämiseksi ja hidastamiseksi. Ehdotuksella pyritään myös lisäämään luonnonsuojelun hyväksyttävyyttä sekä tehostamaan hallinnollisia menettelyjä. Näiden ohella ehdotuksen tavoitteena on osaltaan selkeyttää luonnonsuojelulain roolia osana muuta ympäristöä koskevaa lainsäädäntöä.

Ehdotuksessa otetaan huomioon myös luonnonsuojelulain yhteydet muuhun keskeiseen maankäyttöön liittyvään sääntelyyn sekä tavoitteet ilmastonmuutoksen hillitsemiseksi ja siihen sopeutumiseksi. Lisäksi ehdotuksessa otetaan huomioon perustuslain tulkinnat muun muassa lailla ja asetuksella säätämisen suhteista sekä ympäristöperusoikeuden merkityksestä, joka on kehittynyt luonnonsuojelulain säätämisen jälkeen. Näiden ohella ehdotuksessa kiinnitetään huomiota kansalaisten ja kansalaisjärjestöjen osallistumisoikeuteen ja oikeusturvaan sekä siihen, että turvataan saamelaisten kulttuurin ylläpitämisen ja kehittämisen edellytykset.

4 Ehdotukset ja niiden vaikutukset
4.1 Keskeiset ehdotukset
4.1.1 Aluksi

Luonnonsuojelulain uudistuksen valmistelussa voimassa olevaa lakia on tarkasteltu läpileikkaavien teemojen kautta. Nämä teemat ovat olleet lajien ja luontotyyppien suojelun vahvistaminen, ilmastonmuutos, luontotiedon hallinta ja luonnon monimuotoisuuden suojelun edistäminen ja kannustimet. Lisäksi erillisessä projektiryhmässä on valmisteltu ekologista kompensaatiota osana luonnonsuojelulain uudistusta. Teematarkastelun puitteissa voimassa olevaa lakia ehdotetaan täydennettävän ja tarkistettavan useassa kohdin lain tavoitteena olevan luonnon monimuotoisuuden turvaamisen edistämiseksi. Muutosehdotuksia kohdistuu voimassa olevan luonnonsuojelulain kaikkiin lukuihin, ja lisäksi lakiin ehdotetaan eräitä kokonaan uusia lukuja. Useat ehdotuksista toteuttavat samanaikaisesti useampia teemoja: esimerkiksi luontotiedon hallintaa vahvistamalla vastataan osaltaan niin lajien ja luontotyyppien suojelun tarpeisiin kuin ilmastonmuutoksen aiheuttamiin haasteisiin. Vastaavasti vuorovaikutteisen luonnonsuojelusuunnittelun kautta voidaan edistää suojelun hyväksyttävyyttä ja sovittaa yhteen erilaisia yhteiskunnallisia tavoitteita.

Ehdotusten tavoitteena on edistää luonnon monimuotoisuuden turvaamista sekä sääntelyn kokonaisvaltaisen toiminnallisuuden kehittämisen, että suojelukeinojen laajentamisen ja vahvistamisen kautta. Tähän pyritään esimerkiksi luonnonsuojelusuunnittelun vaikuttavuuden laajentamiseen sen säädöspohjaa vahvistamalla sekä lisäämällä valmistelun vuorovaikutteisuutta, laajentamalla suojelun tarpeessa olevien luontotyyppien ja eliölajien oikeudellista suojaa, edellyttämällä luontoarvoille aiheutuvien heikennysten hyvittämistä sekä vahvistamalla suojelutoimenpiteiden arvioinnissa tarvittavan luontotiedon hallintaa. Näiden ohella ehdotuksilla edistettäisiin vapaaehtoisen luonnonsuojelun toteuttamista, esimerkiksi mahdollistamalla rahallisen avustuksen myöntäminen monimuotoisuuden suojelun toteuttamiseksi. Ehdotetut uudet suojelukeinot vahvistaisivat merkittävällä tavalla suojelun tarpeessa olevien luontotyyppien ja eliölajien kantojen elinvoimaisuutta.

4.1.2 Luonnonsuojelulain yleiset säännökset

Voimassa oleva luonnonsuojelulain 1 luku sisältää säännökset lain tavoitteesta, soveltamisalasta, luonnonsuojelun hallinnosta sekä suotuisasta suojelutasosta ja luontovahingosta. Lisäksi luvussa on yleiset säännökset luonnonsuojelulailla täytäntöön pantavista Euroopan unionin direktiiveistä sekä luonnonsuojelun alaan kuuluvista kansainvälisistä sopimuksista. Luonnonsuojelulain uudistuksen valmistelussa on todettu tarve selkeyttää ja toisaalta laajentaa lain 1 lukua eräiltä osin. Luonnonsuojelun hallinnosta säädettäisiin kokonaan uudessa 2 luvussa nykyisen 1 luvun 6 §:n suppean sääntelyn sijaan. Luonnonsuojelulain tavoitesäännöstä ajantasaistettaisiin. Lisäksi luvussa säädettäisiin uusina eräistä luonnonsuojelulain kannalta keskeisistä määritelmistä, luonnonsuojelussa sovellettavasta varovaisuusperiaatteesta, ympäristötietoisuuden edistämisestä sekä saamelaiskulttuurin suojasta.

4.1.3 Luonnonsuojelun viranomaiset ja hallinto

Voimassa olevassa laissa luonnonsuojelun hallinnosta säädetään 6 §:ssä. Pykälässä mainitaan ympäristöministeriön, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ja kunnan tehtävät. Sääntelyä on pidettävä nykyisessä muodossaan suppeana. Ehdotuksessa luonnonsuojelun viranomaisten ja muiden toimijoiden tehtävistä säädettäisiin uudessa luvussa. Samalla viranomaisten tehtävien määrittelyä ajantasaistettaisiin, selkeytettäisiin ja yhtenäistettäisiin suhteessa muuhun ympäristölainsäädäntöön. Luvussa säädettäisiin luonnonsuojelun valtion viranomaisista, luonnonsuojelun asiantuntijaviranomaisista sekä kunnan ja Suomen Luontopaneelin tehtävistä.

4.1.4 Luonnonsuojelusuunnittelu

Luonnonsuojelusuunnittelua koskevaa lukua täydennettäisiin vastaamaan nykyistä käytäntöä. Luonnonsuojeluohjelmien ohella laissa säädettäisiin kansallisesta luonnon monimuotoisuusstrategiasta ja toimintaohjelmasta. Lisäksi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voisi laatia alueelleen luonnon monimuotoisuusstrategiaa ja toimintaohjelmaa koskevan luonnon monimuotoisuuden alueellisen toimeenpanosuunnitelman. Lakiin tuotaisiin myös oikeusperusta vapaaehtoisille luonnonsuojelun toimenpideohjelmille. Osallistumista koskevaa sääntelyä tarkennettaisiin ja se koottaisiin omaan pykälään luonnonsuojelusuunnittelua koskevassa luvussa.

Voimassa olevassa luonnonsuojeluasetuksessa säädetään luonnonsuojelun seurannasta. Tätä koskeva sääntely siirrettäisiin lakiin ja sitä tarkennettaisiin. Tietoon perustuvan ympäristö- ja luontopolitiikan turvaamiseksi tarvitaan jatkuvia pitkäaikaisia seurantoja, joiden avulla eri eliöryhmien ja luonnon eri tasojen muutoksista syntyy kokonaiskuva.

4.1.5 Luonnon monimuotoisuuden suojelun ja hoidon tukeminen

Luonnonsuojelulain toimivuusarvioinnissa on tunnistettu tarve kehittää luonnonhoitoon ja ennallistamiseen kannustavia rahoitusinstrumentteja. Tarve tukemiseen konkretisoituu erityisesti luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen sekä maisema-alueiden hoitotoimissa, jotka nykyjärjestelmässä perustuvat vakiintuneeseen käytäntöön. Näitä hoitotoimenpiteitä on nykyisin toteutettu elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ja kohteen omistajan välisen sopimuksen perusteella. Toiminnan asianmukaisen järjestämisen ja sen edelleen kehittämisen on kuitenkin katsottu edellyttävän lainsäädäntöperustan vahvistamista. Luonnonsuojelulain muutoksella 732/2020 lakiin sisällytettiin säännökset, jotka koskevat tavaroina tai palveluina myönnettävää ennallistamisen ja hoidon edistämisen tukea. Näihin ehdotettaisiin nyt vain vähäisiä tarkennuksia sekä lisättäisiin säännös rahallisesta avustuksesta. Avustusta voitaisiin myöntää hankkeisiin ja toimenpiteisiin luonnon monimuotoisuuden ja luonnon- ja kulttuurimaiseman suojelun ja hoidon edistämiseksi. Avustusta voitaisiin myöntää myös luonnon monimuotoisuutta koskevaan tutkimukseen ja kehitystyöhön. Avustuksella tarkoitettaisiin valtionavustuslain 5 §:ssä tarkoitettua erityisavustusta, jota voidaan myöntää muun muassa kokeilu-, käynnistämis-, tutkimus- tai kehittämishankkeeseen taikka muuhun tarkoitukseltaan rajattuun hankkeeseen.

4.1.6 Luonnonsuojelualueet

Luonnonsuojelualueita koskevaan lukuun ehdotetaan tehtäväksi useita tarkennuksia ja teknisluonteisia ajantasaistuksia. Muutoksia esitetään luonnonsuojelualueiden perustamisedellytyksiin, valtion luonnonsuojelualueiden rauhoitussäännöksiin sekä yksityisen luonnonsuojelualueen perustamiseen, rauhoitusmääräysten antamiseen ja niistä poikkeamiseen. Ehdotuksiin sisältyy myös ehdotus, jonka mukaan Metsähallitus ei enää jatkossa voisi myöntää lupaa malminetsintään kansallis- ja luonnonpuistoissa. Valtion muilla luonnonsuojelualueilla tämä lupa olisi yhä mahdollista myöntää tietyin tarkennetuin edellytyksin.

Eräiden metsästykseen liittyvien toimintojen sekä vieraslajien poistamisen sallittavuutta luonnonsuojelualueilla selkeytettäisiin ja sujuvoitettaisiin. Lisäksi lakiin lisättäisiin säännös valtion luonnonsuojelualueen lakkauttamisesta ja rauhoitussäännösten lieventämisestä.

Luonnonsuojelualuelukua myös muutettaisiin rakenteellisesti siten, että aiempi luvun sisäinen jaottelu luonnonsuojelusta valtion omistamilla alueilla ja luonnonsuojelusta yksityiselle kuuluvalla alueella poistettaisiin. Tällä muutoksella selkeytettäisiin ja parannettaisiin luvun luettavuutta. Jaottelun poistamisella ei olisi suoria muutoksia voimassa olevien pykälien aineelliseen sisältöön. Luonnonmuistomerkkejä koskeva sääntely ehdotetaan siirrettäväksi luonnonsuojelualueluvusta maisemansuojelua koskevaan lukuun.

4.1.7 Luontotyyppien suojelu

Luontotyyppien suojelu turvaa lukuisia, osin toisistaan riippuvaisia saman elinympäristön eliölajeja. Lajien uhanalaisuuden tärkein syy on niiden elinympäristöjen heikkeneminen. Luontotyyppien suojelu täydentää luonnonsuojelualueverkostoa ja edistää Suomen luonnon alueellisen ja ekologisen vaihtelun säilymistä, luontokohteiden kytkeytyvyyttä ja luonnon kestävyyttä muuttuvissa oloissa. Osa luontotyypeistä vaatii ominaispiirteidensä säilymiseksi myös hoitoa ja kunnostusta.

Ehdotuksessa luontotyyppien suojelun keinovalikoimaa vahvistettaisiin. Lain 7 lukuun lisättäisiin säännökset uhanalaisista luontotyypeistä ja niiden huomioon ottamisesta muun lainsäädännön mukaisessa päätöksenteossa sekä tiukasti suojelluista luontotyypeistä. Valtioneuvostolle säädettäisiin valtuus antaa asetus uhanalaisista luontotyypeistä ja niiden määritelmistä vastaavalla tavalla kuin uhanalaisten lajien osalta säädetään voimassa olevassa laissa. Asetuksenantovaltuutta myös tarkennettaisiin. Rajauspäätösmenettelyn piirissä olevien suojeltujen luontotyyppien luetteloa tarkistettaisiin, ja luontotyyppien määritelmät ajantasaistettaisiin viimeisimmän uhanalaisuustiedon valossa. Lisäksi ehdotetaan, että myös vesilain 2 luvun 11 §:n säännöksiä eräiden vesiluontotyyppien suojelusta vahvistettaisiin samassa yhteydessä luonnonsuojelulain uudistuksen kanssa.

Lisäksi luvussa säädettäisiin uhanalaisten luontotyyppien kunnostus- ja hoitotoimenpiteiden toteuttamisesta sekä mahdollistettaisiin avustuksen myöntäminen luontotyyppien suojeluun ja hoitoon. Lain 1 lukuun lisättäisiin myös luontotyypin määritelmä.

4.1.8 Lajien suojelu

Eliölajien suojelu on keskeinen luonnon monimuotoisuuden oikeudellinen suojeluinstrumentti. Nykyisen luonnonsuojelulain keskeiset eliölajeihin kohdennetut suojelukeinot ovat eläin-, kasvi- ja sienilajien rauhoittaminen sekä lajien elinympäristöjen ja esiintymispaikkojen suojelu. Näiden ohella myös luonnonsuojelualueiden perustaminen, Natura 2000 -verkosto ja muiden luonto- ja lintudirektiivin lajisuojelusäännösten toimeenpano sekä lajien kaupan ja vaihdannan säätely edistävät osaltaan eliölajien suojelua. Luonnonsuojelulain säännöksiä sovelletaan valtaosaan Suomessa luonnonvaraisina esiintyvistä eläin- ja kasvilajeista, lukuun ottamatta joitakin metsästyslain 5 §:ssä tarkoitettuja riistaeläimiä ja rauhoittamattomia eläimiä sekä taloudellisesti hyödynnettäviä kalalajeja.

Eliölajien suojelun tehostamiseksi selkiytettäisiin nykyistä luonnonsuojelulain eliölajien suojelua koskevaa lukua, vahvistettaisiin uhanalaisten lajien suojaa sekä eriytettäisiin eliölajien kauppaa ja vaihdantaa koskevat säännökset omaksi luvukseen. Lisäksi lakiin lisättäisiin säännökset muun muassa Suomessa uutena löydettävien lajien suojelusta ja edistettäisiin ilmastonmuutoksen voimakkaasti uhkaamien lajien säilymistä avustetun leviämisen keinoin. Pyrkimyksenä on myös lähentää eliölajien suojelua koskevaa sääntelyä luontotyyppejä koskevan luvun säännöksiin, jotta eliölajien ja luontotyyppien suojelukeinot tukisivat paremmin toisiaan. Lain soveltamisalaan tehtäisiin lisäksi muutos, jonka mukaan luvun säännöksiä ei jatkossa sovellettaisi kaloihin tai rapuihin, vaan niistä säädettäisiin yksinomaan kalastuslaissa.

Eliölajien vaihdantaa, maahantuontia ja maastavientiä koskevat säännökset sisältyvät voimassa olevassa laissa lajien suojelua koskevaan lukuun. Lakia ehdotetaan selkeytettäväksi siirtämällä uhanalaisten lajien kansainvälistä ja EU:n sisäistä kauppaa ja vaihdantaa, muuta tuontia ja vientiä sekä rauhoitettujen tai CITES-sopimuksen piiriin kuuluvien lajien hallussapitoa koskeva sääntely pääosin erikseen lukuun 9. Lakiin lisättäisiin myös uutena eräiden kansainvälisen kaupan uhkaamien, maailmanlaajuisesti uhanalaisten lajien yksilöiden tai niiden osien maahantuontia metsästysmuistona koskeva kielto.

4.1.9 Vapaaehtoinen ekologinen kompensaatio

Luonnonsuojelulakiin lisättäisiin uusi luku vapaaehtoisesta ekologisesta kompensaatiosta. Luvussa säädettäisiin luonnonarvojen tuottamisesta ja vapaaehtoisen hyvittämisen varmentamisesta.

Ekologinen kompensaatio on taloudellinen ohjauskeino, joka aiheuttaja vastaa -periaatteen mukaisesti sisällyttää luonnon monimuotoisuudelle aiheutuvien haittojen kustannukset hankkeen toteutuskustannuksiin.

Monikansalliset yritykset, joiden toiminnalla on toistuvia ja huomattavia ympäristövaikutuksia, käyttävät vuonna 2004 perustetun Business and Biodiversity Offsets Programmen (BBOP, http://bbop.forest-trends.org/) kehittämää ekologisen kompensaation toimintamallia. Ekologinen kompensaatio toimii konfliktin hallinnan välineenä erityisesti sellaisissa kansainvälisissä suurhankkeissa, joiden ympäristövaikutukset ovat omiaan aiheuttamaan ympäristökiistoja. Myös kansainväliset rahoitusmarkkinatoimijat ovat lisänneet ekologisten haittojen huomioimisen osaksi lainoitettavien toimijoiden arviointia. Mm. Kansainvälinen rahoitusyhtiö (International Finance Corporation), Aasian kehityspankki (ADB), Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankki (EBRD), Euroopan investointipankki (EIB), Latinalaisen Amerikan kehityspankkiryhmä (IDB), Kiinan kehityspankki (CDB) sekä Equator Principles -periaatteisiin sitoutuneet rahoituslaitokset edellyttävät lainoittamiltaan hankkeilta kokonaisheikentymättömyyden periaatteen noudattamista. Kestävää sijoittamista helpottavasta kehyksestä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2019/2088 muuttamista koskevan asetuksen (EU) 2020/852 mukaan 17 artiklan mukainen ”ei merkittävää haittaa” (do no significant harm) tavoite myös luontotyyppien ja lajien suojelutilanteen heikentämättömyydestä sisältyy 3 artiklassa määriteltyihin ympäristön kannalta kestävän taloudellisen toiminnan kriteereihin.

EU:n biodiversiteettistrategiassa vuodelta 2011 (Euroopan unionin neuvosto 11249/11) määriteltiin ekologinen kompensaatio seuraavasti: ”yhdellä maantieteellisellä tai muutoin määritellyllä alueella tapahtuneet menetykset säilyttämisessä / luonnon monimuotoisuudessa kompensoidaan toisaalla saaduilla hyödyillä edellyttäen, että periaate ei johda EU:n luonnonsuojelulainsäädännön nojalla suojellun olemassa olevan luonnon monimuotoisuuden minkäänlaiseen heikentymiseen”. Biodiversiteettistrategian käytännön toimenpidesuunnitelman mukaan komission piti tehdä vuoteen 2015 mennessä ehdotus aloitteeksi kompensaatiojärjestelmästä, jolla olisi varmistettu, ettei tapahdu ekosysteemien ja ekosysteemipalvelujen nettohävikkiä. Komission perustama työryhmä selvitti ”no net loss” -tavoitetta kesäkuussa 2013 valmistuneessa raportissaan, mutta komissiolta ei edelleenkään ole tullut ehdotusta yhteisön lainsäädännöksi.

Suomessa valtioneuvoston periaatepäätöksellä 20.12.2012 hyväksytyn biodiversiteettistrategian ja toimintaohjelman loppuarvioinnin toimenpide-ehdotuksissa suositeltiin, että ”ei biodiversiteetin nettohävikkiä” periaate sisällytetään lainsäädäntöä kehittämällä kaikkeen maan, vesien ja luonnonvarojen käyttöön ja sen rinnalla edistetään vapaaehtoisen nettopositiivisen vaikutuksen periaatteen käyttöönottoa (Suomen biodiversiteettistrategian ja toimintaohjelman 2012–2020 toteutuksen ja vaikutusten arviointi, Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2020:36, s. 309–310).

Ekologisen kompensaation tarve keinona pysäyttää luonnon monimuotoisuuden köyhtyminen tunnistettiin luonnonsuojelulain toimivuusarvioinnissa (2020). Sitä ehdotettiin luontotyyppisuojelun poikkeamisluvan myöntämisen edellytykseksi etenkin silloin, kun poikkeamisluvan perusteena on toteuttaa yleisen edun kannalta erittäin tärkeä hanke tai suunnitelma. Lisäksi arvioinnissa suositeltiin sen käyttöön ottamista luonnonsuojelulain mukaisiin poikkeamislupiin ja laajemminkin hankkeisiin, joissa luontoarvojen heikentämistä ei voida välttää.

Luonnonsuojelulakiin ehdotettavilla ekologisen kompensaation säännöksillä vastattaisiin yritysten ympäristövastuun osoittamistarpeeseen. Lakiin ehdotetaan ekologisen kompensaation määritelmää lukuun 1 ja lukua 11, jossa säädettäisiin luonnonarvojen tuottamisesta ja vapaaehtoisen hyvittämisen varmentamisesta.

4.1.10 Luonnonsuojelun tiedonhallinta

Luonnonsuojelulakiin lisättäisiin ehdotuksella uusi luku luonnonsuojelun tiedonhallinnasta.

Voimassa olevaan luonnonsuojelulakiin ei sisälly säännöksiä luontotietojen käsittelystä tai niitä koskevista tietojärjestelmistä, vaan niistä on säädetty luonnonsuojeluasetuksessa. Voimassa olevan luonnonsuojelusetuksen 3 §:ssä säädetään luonnonsuojelun tietojärjestelmästä, johon asetuksen mukaan merkitään luonnonsuojelulain nojalla tehdyt päätökset sekä muut luonnon- ja maisemansuojelun suunnittelun, toteuttamisen, valvonnan ja tutkimuksen kannalta tarpeelliset tiedot siten kuin ympäristöministeriö tarkemmin määrää. Ehdotuksella voimassa olevaa luonnonsuojelun tietojärjestelmää koskeva sääntely ajantasaistettaisiin ja siirrettäisiin lakiin. Samalla sääntelyä täydennettäisiin vastaamaan muun muassa tietosuojalainsäädännön ja julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annetun lain (906/2019) vaatimuksia sekä yhtenäistettäisiin erityisesti suhteessa ympäristönsuojeluasioissa käytössä olevaan ja ympäristönsuojelulaissa tarkoitettuun ympäristönsuojelun tietojärjestelmään.

Tiedonhallintaa koskevaan lukuun koottaisiin ja osin lisättäisiin säännökset luonnonsuojelulaissa tarkoitettujen päätösten tiedoksi antamisesta ja päätöksistä tiedottamisesta.

4.1.11 Luonnonsuojelun toteuttaminen ja korvaukset

Luonnonsuojelun toteuttamista koskevaa lukua 12 ehdotetaan täydennettäväksi menettelysäännöksellä, joka koskee alueiden hankintaa valtiolle. Uudessa pykälässä säädettäisiin luonnonsuojelutarkoituksiin tehtävistä hankinnoista ja todettaisiin niihin liittyvät viranomaisten vastuut. Ehdotettavan lain 3 luvussa tarkoitettujen ohjelmien ja Natura 2000 -verkoston suojelun toteuttamiseksi, olemassa olevan luonnonsuojelualueverkoston täydentämiseksi tai muutoin luonnonsuojelutarkoituksessa voitaisiin hankkia alueita valtion omistukseen. Tämä vastaisi sinänsä jo vakiintunutta käytäntöä eikä siten merkitsisi uutta velvoitetta viranomaisille. Selkeyden vuoksi lakia olisi kuitenkin hyvä täydentää menettelyä koskevalla säännöksellä.

Luonnonsuojelulain korvaussääntelyä tarkennettaisiin ja täydennettäisiin. Voimassa olevaan korvausmenettelyä koskevaan pykälään lisättäisiin viittaukset ehdotettaviin uusiin suojelupäätöksiin. Lisäksi säädettäisiin kumulatiivisten haittojen huomioon ottamisesta määriteltäessä laissa tarkoitettua merkityksellistä haittaa, joka päätöksistä mahdollisesti koituu kiinteistön omistajalle tai erityisen oikeuden haltijalle. Luonnonsuojelulaissa tarkoitettujen päätösten maksuttomuutta laajennettaisiin kannustavuuden ja hyväksyttävyyden lisäämiseksi eräiltä osin.

4.1.12 Luonnonsuojelun valvonta, rangaistukset ja muutoksenhaku

Luonnonsuojelulain valvontaa tehostettaisiin lisäämällä lukuun 14 säännökset valvonnan järjestämisestä, sitä toteuttavista viranomaisista ja viranomaisten tiedonsaanti- ja tarkastusoikeuksista. Luonnonsuojelurikoksia koskevien säännösten ja määräysten vaikuttavuutta tehostettaisiin säätämällä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen asianomistajuudesta rikosasiassa. Vireillepanoa koskeva säännös siirrettäisiin omaan pykäläänsä.

Voimassa olevaan lakiin sisältyy niin sanottu avoin blankorangaistussäännös, jonka mukaisesti lain rangaistussäännöksessä vain yleisluonteisesti viitataan kyseisen lain kaikkiin säännöksiin. Tämä on rikosoikeudellisen legaliteettiperiaatteen näkökulmasta ongelmallista, minkä vuoksi ehdotetussa luonnonsuojelulain 133 §:ssä säädettäisiin yksilöidysti luonnonsuojelulain tai sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten vastaisten tekojen, laiminlyöntien tai muiden toimien rangaistavuudesta. Säännöksessä yksilöitäisiin lähes kaikki laissa kielletyt teot rangaistaviksi sekä toiminnan että sen kieltävän säännöksen kautta. Lisäksi menettämisseuraamusta ja haltuunotto-oikeutta koskevia pykäliä ajantasaistettaisiin.

Muutoksenhakua koskeviin voimassa olevan lain pykäliin ehdotetaan eräitä muutoksia. Rekisteröityjen yhteisöjen valitusoikeutta osin laajennettaisiin asiallisesti. Valitusoikeutta yksinkertaistettaisiin ja osin laajennettaisiin poistamalla tiettyjä poikkeuslupia koskevat valitusoikeuden rajaukset. Muutoksella edistettäisiin perustuslain 20 §:n mukaista osallistumisoikeutta.

4.1.13 Saamelaisten oikeudet

Lakiin ehdotetaan lisättäviksi säännökset saamelaisten oikeuksien huomioon ottamisesta. Säännösten tarkoituksena on varmistaa saamelaisten alkuperäiskansaoikeuksien huomioon ottaminen luonnonsuojelulain toimeenpanossa. Viranomaisten tulee ehdotettavan säännöksen mukaan huolehtia siitä, ettei luonnonsuojelulain toimeenpanosta aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa vähäistä suurempaa heikennystä saamelaiskulttuurin harjoittamisen edellytyksiin. Viranomaisen tulisi myös mahdollisuuksien mukaan edistää saamelaisten mahdollisuuksia kehittää kulttuuriaan. Ehdotus sisältäisi myös niin sanotun heikentämiskiellon. Luonnonsuojelulain nojalla annettavasta päätöksestä ei saisi aiheutua yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa vähäistä suurempaa heikennystä edellytyksiin harjoittaa saamelaisten kotiseutualueella perinteisiä saamelaiselinkeinoja tai muutoin ylläpitää ja kehittää saamelaiskulttuuria taikka vastaavaa heikennystä kolttien elinolosuhteisiin tai mahdollisuuksiin harjoittaa kolttalaissa (253/1995) tarkoitettuja luontaiselinkeinoja koltta-alueella.

Lain 6 §:n uutta sääntelyä saamelaiskulttuurin edistämisestä täydentäisi ehdotettavan lain 55 §, jonka mukaan saamelaisten kotiseutualueella sijaitsevilla valtion luonnonsuojelualueilla on turvattava saamelaisten kulttuurin ylläpitämisen ja kehittämisen edellytykset. Pykälä vastaa voimassa olevan lain 16 §:ää, jota ei nyt ehdotettavalla lailla sisällöllisesti muutettaisi.

Luonnonsuojelualueen ja maisemanhoitoalueen hoito- ja käyttösuunnittelussa otettaisiin jatkossa erityisesti huomioon saamelaisten oikeudet ja perinteisen tiedon merkitys. Hoito- ja käyttösuunnitelma tulisi laatia saamelaisten kotiseutualueella vuorovaikutuksessa asianomaisten saamelaisyhteisöjen ja yhteistyössä Saamelaiskäräjien kanssa siten, että saamelaisten perinteinen tieto on osa suunnittelun tietoaineistoa. Perinteisen tiedon hankkimisessa ja hyödyntämisessä noudatettaisiin vapaan, tietoon perustuvan ennakkosuostumuksen periaatetta.

4.1.14 Ilmastonmuutokseen sopeutuminen

Luonnonsuojelualueilla on olennaista merkitystä ilmastonmuutoksen torjumisessa, sillä oikein suunnattuna lainsäädännölliset keinot luonnonsuojelualueverkoston tukemiseksi ja kehittämiseksi tukevat luonnon sopeutumista ilmastonmuutokseen. Luonnon monimuotoisuutta voidaan pyrkiä turvaamaan kohdennetuilla toimilla tilanteessa, jossa ilmastonmuutos etenee ja heikentää lajien ja luontotyyppien selviytymismahdollisuuksia. Turvaamalla monimuotoisuutta voidaan yleisesti edistää ekosysteemien kykyä vastustaa erilaisia häiriötilanteita ja palautua niistä.

Ilmastonmuutoksen huomioimiseksi luonnonsuojelulakiin ehdotetaan eräitä muutoksia, jotka edistäisivät luonnon monimuotoisuuden suojelua turvaamalla lajien elinympäristöjä ja luontotyyppejä. Ilmastonmuutoksen kannalta merkityksellisiä uusia ehdotuksia olisivat luonnonsuojelulain tavoitesäännöksen täydentäminen ilmastonmuutokseen sopeutumisen näkökulmalla, lain 1 lukuun ehdotettava varovaisuusperiaate, luonnonsuojelusuunnittelua ja luonnonsuojelun tietojärjestelmää koskevat säännökset, ilmastonmuutokseen sopeutumista koskevan luonnonsuojelualueen perustamisedellytyksen lisääminen, säännös avustetun leviämisen menettelystä sekä rahallinen avustus luonnon monimuotoisuuden suojeluun ja hoitoon.

Luonnonsuojelulain yhdeksi tavoitteeksi ehdotetaan lisättävän ilmastonmuutokseen sopeutumisen edistäminen. Vaikka luonnonsuojelulaki keskittyy luonnon monimuotoisuuden turvaamiseen, sen avulla voidaan samalla edistää erityisesti luonnon edellytyksiä sopeutua ilmastonmuutokseen. Viittaamalla ilmastonmuutokseen luonnonsuojelulain tavoitteena vahvistettaisiin edellytyksiä käyttää lain keinoja parantamaan luonnon sopeutumista. Koska ilmastonmuutos ei ole staattinen, vaan alati etenevä, sen huomioon ottaminen luo paineita kehittää luonnon monimuotoisuuden turvaamiskeinoja, joilla voidaan nykyistä joustavammin reagoida muuttuviin olosuhteisiin.

Ilmastonmuutokseen liittyvät keskeisesti myös ehdotettavat säännökset luonnonsuojelusuunnittelusta ja luonnonsuojelun tietojärjestelmästä. Luonnon monimuotoisuuden ja ilmastonmuutoksen kytkökset tunnistamalla ja huomioimalla voidaan edistää luonnonsuojelupolitiikan ja ilmastopolitiikan yhteensovittamista. Esimerkiksi ilmastolain suunnittelujärjestelmän mukaisten suunnitelmien valmistelussa olisi mahdollista huomioida luonnonsuojelun tietojärjestelmiin kirjatut tiedot. Kansallisen luonnon monimuotoisuusstrategian, toimintaohjelman ja alueellisten toimeenpanosuunnitelmien valmistelussa olisi otettava huomioon ilmastolain (609/2015) 7-9 §:ssä tarkoitetut suunnitelmat. Ajantasainen luonto- ja seurantatieto auttaa suunnittelemaan ja toteuttamaan sekä sopeutumistoimia siten, että ne eivät vaaranna luonnon monimuotoisuutta.

Luonnonsuojelulain 1 lukuun ehdotettava varovaisuusperiaate korostaa yleisellä tasolla ilmastonmuutokseen sopeutumista. Varovaisuusperiaatteen mukaisesti vakavan vahingon uhatessa pitää pyrkiä vahingon estämiseen tai sen minimointiin tiedollisesta epävarmuudesta huolimatta. Sopeutuminen ilmastonmuutokseen ilmentää varovaisuusperiaatteen toteuttamista, ja korostaa tiedon ja sen puutteiden hallintaa toimenpiteiden suunnittelussa ja toimeenpanossa, koska niillä voi olla myös vaikutuksia luonnon monimuotoisuuteen (esimerkiksi tuulivoiman tai bioenergian käytön merkittävä lisäys).

Ilmastonmuutoksen kannalta keskeisiä ovat myös lain luonnonsuojelualueiden perustamista koskevat säännökset. Ilmastonmuutoksen huomioimiseksi lain 43 §:ssä tarkoitettu luonnonsuojelualue voitaisiin jatkossa saman pykälän 2 momentin 6 kohdan nojalla perustaa myös silloin, jos alueella olisi erityistä merkitystä luontotyyppien ja eliölajien mahdollisuuksille sopeutua ilmastonmuutoksen vaikutuksiin.

4.1.15 Rikosoikeudelliset seuraamukset

Luonnonsuojelulaissa ehdotetaan yksilöitävän laissa kielletyiksi säädettävät teot rangaistaviksi sekä toiminnan että sen kieltävän säännöksen kautta. Poikkeuksena olisivat kieltotaulujen asettaminen, joka ei aiheuta haittaa luonnonarvoille sekä kiellettävä rauhoitetun eläin- tai kasvilajin yksilön oikeudeton hallussapito, joka olisi rangaistavaa vain, jos yksilö olisi erotettu luonnosta voimassa olevan luonnonsuojelulain voimaan tulon 1.1.1997 jälkeen.

Rikoslakiin ehdotetaan vain viittaussäännöksen tarkistamista. Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2008/99/EY ympäristönsuojelusta rikosoikeudellisin keinon koskee myös luonnonvaraisia luonnonsuojelulailla suojeltavia eläin- ja kasvilajeja. Tiedossa on, että Euroopan komission suunnitelman mukaan lähiaikoina olisi tarkoitus antaa ehdotus joko uuden rikosoikeudellisia seuraamuksia koskevan direktiivin antamisesta tai mainitun direktiivin päivittämisestä. Uudistettua direktiiviä neuvoteltaessa ja kansallisesti täytäntöön pantaessa myös rikoslain luonnonsuojelurikosta ja törkeää luonnonsuojelurikosta koskevat säännökset tulisivat arvioitaviksi, mistä syystä rikoslain luonnonsuojelurikosäännöksiin on perusteltua tehdä vain välttämättömiksi arvioitavat muutokset.

4.1.16 Muutokset eräisiin muihin lakeihin

Luonnonsuojelulain uudistuksen yhteydessä ehdotetaan muutettavaksi 41 muuta lakia sekä 13 lakia kansallispuistojen perustamisesta. Suurin osa muutoksista on luonteeltaan teknisluontoisia, ja niiden tarkoituksena on pysyttää nykyinen sääntelytila. Merkittävimmät aineelliset muutokset kohdistuvat lakiin arktisten valaiden ja hylkeiden suojelusta, jonka 2 §:ään lisättäisiin uusi 3 momentti, joka koskee pykälän 1 momentissa lueteltujen valaista saatavien tuotteiden tai valaan osien maahantuonnin kiellon ohella myös näiden kauttakulkua Suomen valtion alueen kautta, sekä vesilakiin, jonka luontotyyppisuojelua koskevaa pykälää täydennettäisiin.

Liitelakien sekä suomen- että ruotsinkielisiin versioihin ehdotetaan voimassaolevien lainvalmisteluohjeiden mukaisia kielellisiä tarkistuksia.

4.2 Pääasialliset vaikutukset
4.2.1 Vaikutusten arvioinnin toteuttaminen
4.2.1.1 Vaikutusten arvioinnin sisältö

Hallituksen esityksen vaikutusten arviointi on tehty virkatyönä, jossa on hyödynnetty useita arviointeja ja selvityksiä, kuten viranomaispäätöksistä koottuja tilastotietoja, laajaa kirjallista aineistoa, asiantuntija-arviointeja ja vaikutusten arvioinnin työpajassa esitettyjä huomiota ja kommentteja. Vaikutusarviointia täydentävät erilliset selvityshankkeet. Luontotyyppien suojelua koskevia ehdotuksia arvioitiin Suomen ympäristökeskuksen selvityksessä luontotyyppien suojelun vaikutuksista luonnon monimuotoisuuteen ja talouteen. Taloudellisten vaikutusten osalta selvityksessä arvioitiin Tapio Oy:n toimesta puustopeitteisten luontotyyppien metsätaloudellista arvoa, perustuen Suomen Metsäkeskuksen tuottamaan avoimeen metsävaratietoon. Lisäksi vaikutusten arvioinnissa on hyödynnetty myös mm. luonnonsuojelulain toimivuusarviointeja, uhanalaisuusselvityksiä sekä ekologisen kompensaation selvityksiä, joita on esitelty tarkemmin valmistelua koskevassa jaksossa 1.2.

Vaikutusten arvioinnin tukena oli myös Suomen tiedeakatemian SOFI-tiedeneuvontahankkeen fasilitoima tieteellinen tukiryhmä, joka perustettiin keväällä 2020. Siihen kuuluivat kymmenen eri alojen tutkijaa Luonnonvarakeskuksesta, Suomen ympäristökeskuksesta sekä Helsingin, Itä-Suomen ja Tampereen yliopistoista. Tutkijaryhmä tarkasteli työssään kaksivaiheisesti ensin lain alustavia muutosehdotuksia ja lausuntokierroksella olleessa ehdotuksessa tarkentuneita keskeisiä ehdotuksia. Tieteellisen tukiryhmän tekemiä havaintoja ja johtopäätöksiä on hyödynnetty lain vaikutusten arvioinnissa, mutta niitä ei ole kuitenkaan voitu sellaisenaan käyttää, koska ne kohdistuivat lausuntokierroksella olleeseen lakiluonnokseen. Tämän jälkeen luonnokseen on lausuntopalautteen johdosta tehty muutoksia.

Vaikutusten arvioinnissa käsitellään hallituksen esityksen keskeisten säännösehdotusten vaikutuksia vaikutuslajeittain (taloudelliset vaikutukset, viranomaisvaikutukset, ympäristövaikutukset ja muut yhteiskunnalliset vaikutukset). Luonnonsuojelulakia koskevan ehdotuksen keskiössä on luonnon monimuotoisuuden suojelun edistäminen, minkä vuoksi vaikutusten arvioinnissa tarkastellaan erityisen laajasti vaikutuksia luonnon monimuotoisuuteen.

Vaikutusten arvioinnissa on tarkasteltu ehdotettavan lain merkittävimpiä vaikutuksia, niiden suuntaa ja suuruutta sekä lyhyellä että pidemmällä aikavälillä. Arviointi kohdistuu erityisesti ehdotettavan luonnonsuojelulain uusiin säännösehdotuksiin, jotka olennaisimmin muuttaisivat nykyistä sääntelyä. Ehdotettavassa laissa käsiteltävät teemat sisältyvät ekologista kompensaatiota lukuun ottamatta myös voimassa olevaan lakiin, ja merkittävä osa sääntelystä, samoin kuin lain keskeinen rakenne säilyvät voimassa olevan luonnonsuojelulain mukaisina. Voimassa olevaa luonnonsuojelulakia on kattavasti jälkiarvioitu toimivuusarvioinneissa, joita on selostettu hallituksen esityksen kappaleessa 2.3.2.

Luonnonsuojelulain uudistamisen tavoitteena on ajantasaistaa ja kehittää luonnon monimuotoisuuden turvaamista koskevaa sääntelyä. Lain vaikuttavuutta parannetaan sekä tehostamalla ja vahvistamalla yksittäisiä suojelukeinoja, että edistämällä kokonaisvaltaisia, luonnon monimuotoisuuden turvaamista läpileikkaavia toimintatapoja. Ensin mainittuja suojelukeinoja ovat muun muassa luontotyyppien ja lajien suojelua vahvistavat uudet velvoitteet, monimuotoisuuden suojeluun ja hoitoon myönnettävät tuet ja avustukset sekä kannustaminen vapaaehtoiseen ekologiseen kompensaatioon. Lisäksi monimuotoisuuden turvaamista pyritään edistämään myös varovaisuusperiaatteen ja ympäristötietoisuuden edistämistä koskevilla yleisillä säännöksillä, sekä kehittämällä luonnonsuojelun tiedonhallintaa. Lain pääasialliset vaikutukset kohdistuvat luonnon monimuotoisuuteen, kotitalouksiin ja yrityksiin, kuntatalouteen, viranomaisiin, yhteiskuntaan, ilmastoon sekä perus- ja ihmisoikeuksiin. Nämä vaikutusarvioinnin osatekijät liittyvät monin tavoin tiiviisti toisiinsa, joten vaikutusten arvioinnissa on väistämättä osittaista päällekkäisyyttä.

4.2.1.2 Vaikutusten arviointiin liittyvät epävarmuudet

Vaikutusten arviointiin liittyy osin epävarmuutta, koska lain nojalla toteutettavien toimenpiteiden vaikutukset riippuvat niiden mittakaavasta sekä yhteydestä muuhun lainsäädäntöön ja myös muihin monimuotoisuutta koskeviin toimenpiteisiin. Lisäksi muutokset voivat olla välillisiä ja ilmetä vasta pitkän aikavälin kuluessa. Ehdotettujen muutosten vaikutusten ennakolliseen arviointiin, vaikutusten toteutumiseen ja vaikuttavuuteen liittyviä epävarmuustekijöitä ovat keskeisimmin lain toimeenpanon tehokkuus, toimeenpanoon käytettävät resurssit sekä yleisemmin yhteiskunnallisen toimintaympäristön muutokset. Lakiehdotuksessa esitetään erityisesti elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksille useita, potentiaaliselta vaikuttavuudeltaan merkittäviä, uusia tai laajentuvia tehtäviä. Näitä ovat etenkin luonnonsuojelun suunnitteluun, luontotyyppi- ja lajisuojeluun sekä vapaaehtoiseen kompensaatioon liittyvät ehdotukset. Mikäli näihin tehtäviin ei osoitettaisi riittäviä resursseja, arvioidut hyödyt monimuotoisuudelle voivat jäädä toteutumatta tai vähintäänkin viivästyä. Osa uusista suojelukeinoista edellyttää lisäresurssien ohella myös uudenlaista osaamista.

Eräiden ehdotettujen muutosten odotetaan vaikuttavan välillisesti melko pitkien vaikutusketjujen kautta, ja niiden vaikuttavuus on riippuvainen tekijöistä, joista ei säädetä ehdotettavassa laissa. Esimerkiksi alueellisen luonnonsuojelusuunnittelun edistäminen perustuu vapaaehtoisuuteen, ja sen vaikuttavuus edellyttää luonnonsuojelulle myönteistä tahtotilaa ja resursseja. Vapaaehtoisuuteen perustuvat menettelyt edellyttävät viestinnällistä ja osallistumiseen kannustavaa toimintatapaa. Epävarmuuksia liittyy siihen, millaisia alueellisia toimeenpano-ohjelmia eri alueilla tehdään, ja siihen, miten hyvin voidaan varmistaa kansalaisosallistumisen vaikuttavuus kansalliseen ja alueelliseen strategiaan.

Myös luontotiedon hallinnan kehittämiseen liittyy epävarmuuksia. Esimerkiksi uhanalaisia luontotyyppejä koskevan tiedon tietojärjestelmät eivät ole yhtä kehittyneitä kuin lajeja ja Natura 2000 -alueiden luontotyyppejä koskevat järjestelmät, vaikka tietojen käytettävyys ja tietojen saatavuus ovat avainasemassa luontotyyppien huomioimiselle. Epävarmuuksia liittyy myös jo olemassa olevien tietojärjestelmien ylläpidon ja jatkokehittämisen riittävään resursointiin.

Vapaaehtoinen ekologinen kompensaatio on uusi luonnonsuojelun keino, johon liittyy epävarmuuksia sekä monimuotoisuusvaikutusten toteutumisen, että taloudellisten ja yhteiskunnallisten vaikutusten osalta. Yritysten kiinnostuksesta vapaaehtoisiin kompensaatiotoimiin, maanomistajien kiinnostuksesta luontoarvojen tuottamiseen ja tuotettavien luontoarvojen kysynnästä ei ole vielä käytettävissä tietoa.

4.2.2 Taloudelliset vaikutukset
4.2.2.1 Yleistä taloudellisten vaikutusten arvioinnista

Ehdotuksella on tunnistettu olevan eri asteisia taloudellisia vaikutuksia kotitalouksiin, yrityksiin, julkiseen talouteen sekä kansantalouteen. Julkisen talouden osalta vaikutuksia on tarkasteltu sekä valtion että kuntien näkökulmasta. Haasteena taloudellisten vaikutusten arvioinnille on ehdotuksista eri tahoille aiheutuvien vaikutusten osittainen päällekkäisyys ja myös erisuuntaisuus. Esimerkiksi monimuotoisuuden suojelun vahvistaminen saattaa osin lisätä joidenkin ympäristöä vahingoittavien yritysten kustannuksia rajoitusten lisääntymisen myötä, mutta toisaalta edistää muun muassa luontomatkailuun keskittyvien yritysten toimintaedellytyksiä.

Arvioitaessa taloudellisia vaikutuksia on tarpeen huomioida myös luonnon monimuotoisuuden taloudellinen arvo osana yhteiskunnallista kokonaisuutta. Se tunnistetaan nykyisin huomattavasti aiempaa vahvemmin luonnon monimuotoisuuden taloudellisia vaikutuksia koskevan, niin sanotun Dasgupta -raportin julkaisun vuoksi (ks. https://www.gov.uk/government/publications/final-report-the-economics-of-biodiversity-the-dasgupta-review). Raportin pääviesti on, että ihmiskunta ja talous ovat riippuvaisia luonnon tarjoamista palveluista ja että luontoa tulisi ajatella yhtenä pääoman muotona taloudellisen ja sosiaalisen pääoman rinnalla. Luonnon monimuotoisuus mahdollistaa ekosysteemipalveluiden ylläpitämisen, mikä osaltaan mahdollistaa myös talouden toimivuuden. Luonnon monimuotoisuus kuitenkin heikkenee nopeammin kuin kertaakaan ihmiskunnan historiassa, millä on merkittäviä ja kauaskantoisia vaikutuksia luonnon säilymisen ohella myös taloudelle.

Yhteiskuntien, yritysten ja kotitalouksien toiminta rakentuu pääomavarantojen varaan. Luonnonvarojen ohella luonnon monimuotoisuus ja luonnon tuottamat ekosysteemipalvelut ovat pääomaa, jolla on varallisuusarvo. Tähänastisessa talousjärjestelmässä luontopääoman arvoa ja luontokadon hintaa ei ole riittävässä laajuudessa tunnistettu, mikä on osaltaan johtanut luonnon kantokyvyn ylittämiseen eli luonnonvarojen ja monimuotoisuuden kestämättömään kulutukseen. Luontopääoman elpymisen ja kehittämisen turvaamiseksi poliittisessa ja taloudellisessa päätöksenteossa olisi tarpeen saada näkyviin se taloudellinen arvo, jonka luonnon monimuotoisuus, luonnonvarat ja ekosysteemipalvelut muodostavat. Luonnolle ihmistoiminnasta aiheutuvia haittoja tulisi välttää, vähentää tai hyvittää. Luontoarvojen turvaaminen ja säilyttäminen on yhteiskunnalle paitsi helpompaa, myös huomattavasti kustannustehokkaampaa, kuin heikentyneiden tai tuhoutuneiden elinympäristöjen, luontotyyppien ja populaatioiden ennallistaminen jälkikäteen.

Luonnon monimuotoisuus mahdollistaa luonnon toiminnallisuudet, jotka puolestaan mahdollistavat muun muassa luonnonvarojen ja ekosysteemipalvelujen varaan rakentuvan hyvinvoinnin. Tämä taustalähtökohta on pyritty mahdollisuuksien mukaan huomioimaan myös luonnonsuojelulain taloudellisten vaikutusten arvioinnissa.

Tässä jaksossa ehdotusten taloudellisia vaikutuksia arvioidaan niiden pääasiallisen kohteen eli kotitalouksien, yritysten, julkistalouden sekä kansantalouden näkökulmasta. Tämän lisäksi eräitä keskeisiä säännösehdotuksia arvioidaan teemakohtaisesti laajemmin, koska niiden vaikutukset ovat moninaisia, ja usein vaikutuksen luonteesta ja kohteesta riippuen myös erisuuntaisia. Näitä ehdotuksia ovat saamelaiskulttuurin suoja, luontotyyppien suojelu, lajien suojelu, ekologinen kompensaatio ja luonnonsuojelun tiedonhallinta.

4.2.2.2 Vaikutukset kotitalouksiin

Luonnonsuojelulla ja sitä koskevalla lainsäädännöllä on lähtökohtaisesti vaikutusta kotitalouksiin, erityisesti maanomistajiin tai muihin oikeudenhaltijoihin. Luonnonsuojelulaissa asetetaan usein maankäyttöön liittyviä rajoituksia, joilla saattaa olla vaikutusta esimerkiksi rakentamisen ja muiden hankkeiden toteuttamisen edellytyksiin tai metsätalouden harjoittamiseen. Näiden vaikutuksen arviointi on yleisellä tasolla haastavaa, koska lain rajoitukset ja kiellot kohdentuvat alueellisesti tai kohdekohtaisesti (laji- ja luontotyyppisuojelu) ja niiden sisältö vaihtelee olosuhteiden ja alueen ominaispiirteiden mukaan. Myös rajoitusten aste vaihtelee, sillä alueen käyttö ei useinkaan esty kokonaan, toiminnan luonteesta ja alueellisesta sijoittumisesta riippuen. Lisäksi luonnonarvojen huomioiminen on jo muutoinkin olennainen osa toimintaympäristöä, ja rajoittavaa sääntelyä esiintyy kaikilla yhteiskunnan aloilla.

Esityksellä ei ole arvioitu olevan erityisen merkittäviä vaikutuksia kotitalouksien taloudelliseen asemaan. Maanomistajille aiheutuvista taloudellisista vaikutuksista keskeisimmät liittyisivät käytännössä luontotyyppien ja lajien suojelusta aiheutuviin rajoituksiin sekä lunastustarvetta koskeviin tilanteisiin. Vaikutukset maanomistajien taloudelliseen asemaan jäisivät arvion mukaan pääsääntöisesti melko vähäisiksi, sillä valtio olisi velvollinen korvaamaan ehdotettavan lain mukaisista toimista aiheutuvan merkityksellisen haitan. Merkityksellisen haitan korvaamista edellyttävä säännös sisältyy jo voimassa olevaan luonnonsuojelulakiin. Viranomais- ja oikeuskäytännössä merkitykselliseksi haitaksi on viime vuosina katsottu noin 1 000–2 000 euroa, joten kynnys on käytännössä varsin alhainen. Lisäksi sääntelyä kehitettäisiin siten, että korvausvelvollisuuden syntyä ja sen määrää arvioitaessa olisi jatkossa otettava huomioon ns. kumulatiiviset vaikutukset, eli useamman rajoituksen yhdelle maanomistajalle aiheuttamat yhteisvaikutukset. Haitallisia vaikutuksia voidaan joissakin tilanteissa myös pienentää hyödyntämällä esimerkiksi ehdotettuun lakiin sisältyviä vapaaehtoisia suojelukeinoja, taloudellista tukea tai ekologiseen kompensaatioon liittyvää luontoarvojen kauppaa.

Esimerkiksi metsänomistajiin laista johtuvat rajoitukset kohdistuisivat varsin harvoin, koska suojeltavat kohteet (kuten lajit ja luontotyypit) ovat usein alueelliselta ulottuvuudeltaan varsin rajallisia, ja ne voidaan ottaa eri tavoin huomioon niitä mahdollisesti uhkaavien toimenpiteiden toteutustavoissa ja sijoittumisessa. Lisäksi sääntelyyn sisältyy em. korvausmahdollisuus, mikäli taloudellisista haittaa kuitenkin aiheutuisi. Luontotyyppien osalta taloudellisia vaikutuksia tarkennetaan vielä jäljempänä erikseen. Maatalouden harjoittamisen osalta luonnonsuojelulain taloudellisten vaikutusten voidaan arvioida jäävän pieniksi, suojelutoimenpiteiden kohdentumisen ja kattavan korvausjärjestelmän vuoksi. Toisaalta esimerkiksi perinteisen maatalouden harjoittaminen voi myös hyödyttää monimuotoisuuden turvaamista. Esimerkiksi kaikki perinneluontotyypit ovat uhanalaisia, ja edellyttävät hoitotoimenpiteitä, kuten puuston poistoa, niittoa tai laidunnusta. Tähän liittyy myös mahdollisuus hakea esimerkiksi taloudellista tukea alueiden hoitamiseen ja ennallistamiseen.

Ehdotettavaan lakiin sisältyisi uusi säännös varovaisuusperiaatteesta, joka on sekä kansainvälisesti että Euroopan unionin oikeudessa vakiintunut ympäristöoikeuden periaate. Varovaisuusperiaate edellyttää, että tiedollinen epävarmuus ei saa olla syy pidättäytyä ennakoivista suojelutoimista. Käytännössä varovaisuusperiaate on jo osa voimassa olevaa oikeutta ja vaikuttaa voimassa olevan lain nojalla tehtäviin viranomaispäätöksiin ja oikeuskäytäntöön. Varovaisuusperiaatetta koskevan ehdotuksen tarkoituksena on tehdä tämä vakiintunut oikeustila näkyväksi, eikä se sellaisenaan aiheuttaisi välittömiä vaikutuksia maanomistajille. Maanomistajalle saattaisi kuitenkin joissakin tilanteissa aiheutua välillisiä vaikutuksia periaatteen soveltamisesta, kun viranomainen pyrkisi lupaharkinnan yhteydessä ennakoimaan suojelluille luontoarvoille aiheutuvia riskejä. Tältä osin on huomioitava, että varovaisuusperiaate koskee vain merkittäviä haitallisia vaikutuksia. Koska varovaisuusperiaate on tähänkin asti otettu käytännössä viranomaisten ja tuomioistuinten päätöksenteossa tarpeen mukaan huomioon, periaatteen kirjaamisella lakiin ei kuitenkaan olisi olennaista lisävaikutusta.

Ehdotettu uusi säännös lajien elinympäristöjen vapaaehtoisten hoito- ja kunnostustoimien taloudelliseksi tukemiseksi valtion varoin tarjoaisi maanomistajille ja muille paikallisille tahoille uusia liiketoimintamahdollisuuksia. Tähän liittyen ehdotus loisi kotitalouksille, etenkin maanomistajille mahdollisuuksia esimerkiksi uuden yritystoiminnan aloittamiseen tai nykyisen uudelleensuuntaamiseen. Lain tavoitteiden ja kustannusvaikuttavuuden kannalta olisi tärkeää, että avustuksilla rahoitettavat työt kannustaisivat toimiin, joita ei tehtäisi ilman rahoitusta. Jotta avustukset loisivat taloudellista toimeliaisuutta, tarvittaisiin riittävän pitkäjänteistä rahoitusta, joka parantaisi avustusten saajien toimintaympäristön ennakoitavuutta ja myös alan yritysten toimintaedellytyksiä. Ehdotetun muutoksen välilliset taloudelliset vaikutukset syntyisivät luonto- ja maisemakohteiden ennallistamisen, kunnostamisen ja hoidon kautta, mistä voi olla epäsuoraa taloudellista hyötyä alueellisesti, kuntatalouteen tai maanomistajalle. Hyötyjä voi tulla myös siitä, että luonnon virkistyskäytön ja luontomatkailun edellytykset ja elinympäristön viihtyisyys parantuvat, mikä voi heijastua esimerkiksi lähialueiden tonttimaan arvoon. Monimuotoisuuden osalta käytöstä riippumattomat arvot (taloudellisesti mitattuina) paranisivat.

Ehdotettavassa laissa säädettäisiin luonnonsuojelualueista ja niitä koskevista rauhoitussäännöksistä osin aiempaa tarkemmin, millä olisi esimerkiksi virkistyskäytön kannalta myönteisiä vaikutuksia. Kansallispuistojen ja luonnonpuistojen rauhoitussäännöksiä koskeviin poikkeuksiin lisättäisiin esimerkiksi kävijäturvallisuus rakennusten, rakennelmien ja polkujen rakentamisen perusteena. Virkistyskäytön edellytykset paranisivat, mikäli luonnon monimuotoisuuden tila paranisi ja lajiston monipuolinen säilyminen voitaisiin turvata. Virkistyskäytön kannalta olisi myönteistä myös mahdollisuus rajoittaa kansallis- ja luonnonpuistoissa melua aiheuttavien laitteiden käyttöä ja sekä malminetsinnän rajaaminen näiden suojelualueiden ulkopuolelle.

4.2.2.3 Vaikutukset yrityksiin

Yritystoimintaan ehdotukset vaikuttaisivat esimerkiksi luontotyyppeihin kohdistuvien uusien suojelukeinojen ja poikkeamislupien sekä näihin liittyvien selvitysvelvollisuuksien mahdollisen lisääntymisen kautta. Tämä saattaisi joissain tilanteissa osaltaan hidastaa esimerkiksi luontoselvitysten tekemistä, mikä voi etenkin voimaantulon alkuvaiheessa vaikutta aikatauluihin. Valtaosa ehdotuksista sisältyy kuitenkin jo voimassa olevaan lakiin, ja uudet suojelukeinot ovat varsin rajattuja. Vapaaehtoinen kompensaatio ja siihen liittyvä viranomaisvarmennus voi osaltaan puolestaan vahvistaa yritysten toimintaedellytyksiä kansainvälisillä markkinoilla.

Ehdotettu varovaisuusperiaate saattaa joissakin tilanteissa aiheuttaa esimerkiksi hankkeiden toteuttajille lisääntyvään tiedonhankintaan ja riskienhallintaan liittyviä välillisiä kustannuksia, mutta toisaalta riskien ennakollinen tunnistaminen ja haitallisten luontovaikutusten välttäminen voivat tuoda myös kustannussäästöjä. Kuten edellä on todettu, varovaisuusperiaate ei ole itsenäinen, uusia velvoitteita asettava tai luvan myöntämiseen vaikuttava edellytys, joka sellaisenaan aiheuttaisi yrityksille välittömiä taloudellisia kustannuksia.

Luonnonsuojelun suunnittelusta voisi seurata yrityksille myös transaktiokustannuksia, joita olisivat viiveet, uusien käytäntöjen oppiminen, uuteen toimintatapaan siirtyminen ja osallistamiseen käytettävät resurssit. Pitkällä aikavälillä muutos voisi vähentää kustannuksia, kun toiminta sujuvoituisi yhtenäisen kansallisen suunnittelun vaikutusten levitessä alueelliselle tasolle. Suunnittelun tietovaatimus voisi luoda lisäkustannuksia, etenkin jos toimeenpanosuunnitelmien laatiminen toteutettaisiin konsulttityönä. Toimintaohjelmalla voisi olla välillisiä myönteisiä taloudellisia vaikutuksia alueiden käytön suunnittelulle. Toimintaohjelma lisäisi taloudellisen toimintaympäristön ennakoitavuutta.

Valtion luonnonsuojelualueita koskeva erityiskysymys on, että kansallis- ja luonnonpuistoihin ei enää voisi myöntää lupaa rauhoitussäännöksistä poikkeamiseen malmien etsimiseksi. Valtion muilla luonnonsuojelualueilla lupa olisi edelleen mahdollinen tietyin edellytyksin. Ehdotettava muutos rajoittaisi malminetsintäyritysten toimintaa valtion luonnonsuojelualueilla ja käytännössä estäisi kaivostoimintaan tähtäävän valmistelutyön kansallis- ja luonnonpuistoissa. Varsinainen kaivostoiminta ei kuitenkaan ole voimassa olevan luonnonsuojelulain nojalla mahdollista luonnonsuojelualueilla, vaan edellyttää luonnonsuojelualueen lakkauttamista tai rauhoitussäännösten lieventämistä. Malminetsintää on harjoitettu valtion luonnonsuojelualueilla siihen myönnettyjen poikkeuslupien pienen määrän perusteella muutoinkin varsin vähän. Kun kansallispuistoissa ja luonnonpuistoissa ei malmien etsintää ole tähänkään asti juuri harjoitettu, muutoksella ei olisi käytännössä olennaista vaikutusta. Toisaalta uusien kansallis- ja luonnonpuistojen perustaminen laajentaisi samalla malminetsinnän ulkopuolelle jäävää aluetta. Malminetsintää harjoittavat yritykset ovat saattaneet investoida esimerkiksi suojelualueiden ennakollisiin luontokartoituksiin suunnitellakseen malminetsinnän toteuttamista ja malminetsinnällä saattaa olla myös aluetaloudellisia vaikutuksia. Malminetsintä olisi kuitenkin muiden edellytysten täyttyessä jatkossakin mahdollista sekä valtion muilla luonnonsuojelualueilla (tietyin edellytyksin) että suojelualueiden ulkopuolella. Ehdotettavan lain siirtymäsäännöksen nojalla ennen lain voimaantuloa saavutetut oikeudet jäisivät voimaan, joten lakiehdotuksella ei olisi vaikutusta ennen lain voimaantuloa myönnettyihin malminetsintälupiin. Lakiehdotukseen sisältyy voimassa olevan lain tapaan mahdollisuus lunastaa tällainen oikeus valtiolle, mutta käytännössä lunastukset ovat olleet varsin harvinaisia.

4.2.2.4 Vaikutukset julkiseen talouteen

Valtio

Valtion talouden osalta luonnonsuojelulainsäädännön keskeiset velvoitteet ja periaatteet säilyisivät suurelta osin ennallaan. Ehdotettavaan lakiin sisältyy kuitenkin uusia luonnonsuojelun viranomaistehtäviä, jotka kohdistuvat erityisesti elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksiin. Siten esimerkiksi uudet tehtävät luontotyyppisuojelussa, valvonnassa ja vapaaehtoisen ekologisen kompensaation varmentamisessa aiheuttavat lisäresurssien tarvetta, jotta lain tavoitteet on mahdollista saavuttaa. Tältä osin on myös otettava huomioon, että elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksilla on resurssiongelmista johtuen haasteita voimassa olevaan lakiin perustuvien luonnonsuojelutehtävien osalta. Uusien tehtävien hoitaminen aiheuttaisi 22,5 henkilötyövuoden lisäresurssitarpeen luonnonsuojelun viranomaisissa, mikä vuositasolla tarkoittaisi 1,575 miljoonan euron lisäystä luonnonsuojeluun kohdennettavaan budjettirahoitukseen. Lisärahoitus sisältyy vuosia 2023-2026 koskevaan julkisen talouden suunnitelmaan.

Ehdotuksessa säädettäisiin lainsäädännöllinen perusta osallistavalle ja tavoitteelliselle suunnittelujärjestelmälle, johon uutena elementtinä ehdotetaan alueellista, vapaaehtoista luonnon monimuotoisuuden toimeenpanosuunnitelmaa. Alueellisen toimenpanosuunnitelman laatiminen saattaisi jonkin verran lisätä luonnonsuojelun suunnittelun suoria valtiolle aiheutuvia kustannuksia alue- ja maakuntatasolla. Toisaalta toimenpidetarpeiden tarkastelu alueellisella tasolla mahdollistaisi luonnonsuojeluresurssien kustannustehokkaamman kohdentamisen tavoitteiden kannalta tärkeimpiin alueisiin ja luontoarvoihin.

Luonnonsuojelun suunnittelu ja seuranta linkittyvät myös elinympäristön viihtyisyyteen, virkistyskäyttöön ja luontomatkailuun, joita voitaisiin alueellisesti edistää osana luonnonsuojelun toimeenpanosuunnitelmia, mikä voisi tuoda alue- ja kuntatalouteen välillisiä positiivisia vaikutuksia. Alueellisen suunnittelun ja sen edellyttämän yhteistyön taloudellisissa vaikutuksissa on otettava huomioon, että aluetasolla kyse on myös yleisemmin kokonaisvaltaisesta elinkeinopolitiikasta, jolla saattaa olla vaikutuksia myös laajemmin, muun muassa yrityksiin ja kansantalouteen.

Uusien ehdotettujen suojelukeinojen lisääminen erityisesti luontotyyppien ja eliölajien suojeluun saattaa hieman kasvattaa esimerkiksi suojelusta haettavien korvausten määrää. Valtiontaloudelliset kustannukset saattavat lisääntyä esimerkiksi monimuotoisuuden hoitoon myönnettävien tukien ja rahallisten avustusten kasvamisen tai uusien luontotyyppejä koskevien rajauspäätösten korvauskustannusten ja päätösten valmisteluun liittyvien viranomaistehtävien seurauksena. Tuista ja avustuksista päätettäisiin kuitenkin valtion talousarvioon osoitettujen määrärahojen rajoissa

Luontotyyppien rajauspäätösten tai tiukasti suojeltavien luontotyyppien aiheuttamien rajoitusten osalta niiden vaikutus valtion verotuloihin arvioidaan marginaaliseksi. Vaikutus valtion verotuloihin on suhteutettava muun muassa vuosittaisiin puunmyyntituloihin ja niistä aiheutuviin veroseuraamuksiin valtakunnan tasolla sekä normaaliin vaihteluun puumarkkinoilla esimerkiksi puun hinnassa. Arvioinnissa on huomioitava myös puunmyyntiin liittyvän käyttäytymisen vaihtelu, sillä esimerkiksi metsävarat eivät ole siinä määrin täydellisessä käytössä, että jokainen yksittäinen metsikkökuvio olisi potentiaalinen puukaupan kohde.

Luonnon- ja ympäristönsuojelujärjestöjen ja Saamelaiskäräjien muutoksenhakuoikeuteen esitetyt muutokset arvioidaan melko vähäiseksi, eikä niillä arvioida olevan olennaista vaikutusta hallintotuomioistuinten toimintaan tai niiden resursseihin.

Kuntatalous

Kuntien osalta ehdotettavassa laissa säädettäisiin aiempaa selkeämmin kunnan tehtävistä luonnonsuojelun alalla. Yleinen edistämistehtävä kattaisi luonnon monimuotoisuuden suojelun ja maisemansuojelun edistämisen. Lisäksi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen tulisi sille 9 §:n 2 momentissa säädetyn tehtävän mukaisesti tukea mahdollisuuksien mukaan kunnan toimintaa toimialaansa kuuluvissa asioissa. Tämä kunnan tehtäviä ja eri tahojen yhteistyötä täsmentävä sääntely edistäisi ennakollisten neuvotteluiden käymistä ja tiedonkulkua, millä arvioidaan olevan lieviä positiivisia vaikutuksia kuntatalouteen. Lisäksi tiedonhallintaa koskevat uudet säännökset mahdollistaisivat kunnille ja maakunnan liitoille oikeuden saada maksutta luonnonsuojelun tietojärjestelmästä tiedot, jotka ovat välttämättömiä niille säädettyjen tehtävien hoitamiseksi. Muutos mahdollistaisi luontoarvojen entistä paremman huomioon ottamisen kunnan ja sen viranomaisten toiminnassa ja voisi mahdollisesti vähentää ajan myötä myös tiedon hankkimisen kustannuksia.

Luonnon monimuotoisuuden edistäminen voidaan nähdä kunnissa myös vetovoimatekijänä. Luonto- ja ilmastotyö voi hyödyttää kuntia tuomalla kustannussäästöjä, vahvistamalla aluetalouden elinvoimaa, lisäämällä asukkaiden hyvinvointia sekä vahvistamalla yhteistyötä ja kuntalaisten osallistumista.

Ehdotetut vapaaehtoisen ekologisen kompensaation säännökset voisivat mahdollistaa kunnille uudenlaisen tavan turvata luonnonarvoja ja rahoittaa niitä, mikä vahvistaisi lain tavoitteiden edistämistä. Kuntien mahdollisuudet ja todennäköisesti myös halukkuus osoittaa alueita kompensaatioon riippuvat lainsäädännöllä asetettavien reunaehtojen tiukkuudesta.

Alueelliset luonnon monimuotoisuuden vapaaehtoiset toimeenpanosuunnitelmat edellyttäisivät kuntien ja maakuntien liittojen osallistumista. Toimeenpanosuunnitelmien valmistelu edellyttäisi toteutuakseen riittävien resurssien varaamista paitsi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksille myös kunnissa ja maakuntien liitoissa. Suunnitelmat voisivat edistää alueellisesti erilaisten viranomais- ja muiden tahojen yhteistyötä, jolla voisi olla välillisiä positiivisia taloudellisia vaikutuksia.

Luonnon monimuotoisuuden suojelun edistämiseksi tarkoitetut tuet ja avustukset mahdollistaisivat myös kuntien hankkeiden rahoittamista, millä voitaisiin kannustaa sekä vahvistaa kuntien edellytyksiä ja osallistumista luonnon monimuotoisuutta edistäviin paikallisesti merkittäviin toimiin. Toimilla olisi merkitystä myös kuntalaisten näkökulmasta, koska toimet voivat edistää kuntalaisten elinympäristön viihtyisyyttä ja luonnon virkistyskäyttöä.

4.2.2.5 Vaikutukset kansantalouteen

Ehdotettavan luonnonsuojelulain kansantaloudelliset vaikutukset muodostuisivat pääasiassa jo edellä kuvatuista vaikutuksista kotitalouksiin, yrityksiin ja julkistalouteen. Tämän lisäksi ehdotuksilla saattaa olla vähäisiä vaikutuksia esimerkiksi työllisyyteen ja investointeihin, mikäli ehdotukset aiheuttaisivat esimerkiksi rakennushankkeiden viivästyksiä tai taloudellisen toiminnan rajoitteita lisääntyvien luontoselvitysten tai suojeluvelvoitteiden vahvistumisen myötä. Tällaisten vaikutusten ei kuitenkaan arvioida olevan vähäistä suurempia ja riippuvan huomattavasti ympäröivän yhteiskunnan suhdanteista. Yrityksiin kohdistuvat taloudelliset vaikutukset olisivat eri suuntaisia ja vaihtelisivat toimialoittain. Esitettävistä uusista luonnon monimuotoisuuden turvaamiseen liittyvistä säännöksistä aiheutuisi vähäisiä kustannuksia sellaisille yrityksille, joiden toiminnalla olisi suoria luontovaikutuksia. Tällaisia ovat esimerkiksi erilaisia ympäristönkäyttöhankkeita toteuttavat yritykset. Toisaalta tietyt yritykset, kuten luontoselvityksiä tai luonnonhoitoa tarjoavat yritykset, hyötyisivät uusista säännöksistä. Ehdotettava laki voisi edistää uutta yritystoimintaa myös vapaaehtoisen luonnonarvojen heikentämisen hyvittämiseen muodostuvan yritystoiminnan kautta.

4.2.2.6 Eräiden säännösehdotusten yksilöidyt vaikutukset talouteen

Saamelaiskulttuurin suoja

Saamelaiskulttuurin suojaa koskevalla uudella pykälällä yhdenmukaistettaisiin lainsäädäntöä saamelaisten oikeuksien turvaamisen osalta muun ympäristöoikeudellisen lainsäädännön kanssa sekä vahvistettaisiin perustuslain ja kansainvälisten sopimusten toimeenpanoa. Ehdotuksessa on otettu huomioon myös Saamelaiskäräjälain muutosta valmistelevan toimikunnan mietinnössä esitetyt muutosehdotukset erityisesti lain 9 §:n mukaiseen neuvotteluvelvoitteeseen. Saamelaiskäräjälain uudistamisen osalta on kuitenkin huomioitava, että kyse on vasta toimikunnan mietinnöstä, eikä lakiehdotusta ole vielä hyväksytty. Mietintöä on siten hyödynnetty saamelaiskulttuurin suojan osalta yleisemmällä tasolla

Saamelaiskulttuurin suojaa koskeva muutos parantaisi saamelaisten perinteisten elinkeinojen asemaa ja johtaisi myönteisiin vaikutuksiin saamelaisyhteisöille, mikä voisi välillisesti johtaa myönteisiin kansantaloudellisiin vaikutuksiin. Toisaalta etenkin saamelaisten kotiseutualueella muille toimijoille voisi joissain tilanteissa aiheutua kustannuksia toiminnan yhteensovittamisesta saamelaiskulttuurin ja perinteisten elinkeinojen kanssa. Esimerkiksi porotalouden tai tiettyjen, saamelaisten kulttuurille erityisen arvokkaiden paikkojen turvaaminen saattaa paikallisesti joltain osin rajoittaa muun taloudellisen toiminnan, kuten luontomatkailun mahdollisuuksia. Alueella toimivien yritysten ja aluetaloudellisten vaikutusten osalta arvioidut taloudelliset vaikutukset ovat epävarmoja ja riippuvat pitkälti siitä, miten muu toiminta on sovitettavissa yhteen saamelaisten perinteisten elinkeinojen kanssa. Valtaosin saamelaisten kotiseutualueet sijaitsevat jo luonnonsuojelualueilla. joilla taloudellinen toiminta on muutoinkin varsin rajallista. Kustannukset muodostuisivat lähinnä luonnonsuojelulain mukaisten poikkeuslupien ehtojen edellyttämistä toimista, ja jäisivät kokonaisuutena arvioiden vähäisiksi, huomioiden saamelaisten kotiseutualueelle sijoittuvien, luonnonsuojelulaista poikkeamista edellyttävien hankkeiden vähäinen kokonaismäärä.

Mahdollisten ristiriitojen yhteensovittamista edistetään muun muassa sillä, että nykyiseen tapaan valtion luonnonsuojelualueilla on turvattava saamelaisten kulttuurin ylläpitämisen ja kehittämisen edellytykset. Lisäksi ehdotetaan, että luonnonsuojelu- ja maisemanhoitoalueiden hoito- ja käyttösuunnitelmien laatiminen saamelaisten kotiseutualueella on tehtävä vuorovaikutuksessa asianomaisten saamelaisyhteisöjen ja yhteistyössä Saamelaiskäräjien kanssa. Lisäksi on huomioitava, että myös muuhun ympäristölainsäädäntöön sisältyy säännöksiä saamelaiskulttuurin suojasta. Esimerkiksi kaivoslaissa, ympäristönsuojelulaissa ja vesilaissa on säädetty tarkemmin kiellosta heikentää saamelaiskulttuurin ylläpitämisen edellytyksiä erilaisten lupamenettelyiden yhteydessä. Näin ollen mahdolliset esteet elinkeinotoimintaa koskevien hankkeiden toteuttamiselle ovat varsin pitkälti riippuvaisia muun lainsäädännön lupaedellytyksistä, eikä luonnonsuojelulain säännöksillä ole olennaista itsenäistä merkitystä hankkeiden mahdollisen estymisen osalta.

Luontotyyppien suojelu

Esityksellä vahvistettaisiin luontotyyppisuojelua, josta voisi aiheutua lisäkustannuksia ympäristöhallinnolle, maanomistajille ja toiminnanharjoittajille. Ehdotuksen mukaan uhanalaiset luontotyypit määriteltäisiin jatkossa asetuksella. Näitä koskeva asetusvalmistelu on kesken, mutta alustavasti uhanalaisia luontotyyppejä tai luontotyyppiryhmiä arvioidaan olevan noin 80 kappaletta. Asetuksen luettelolla ja sitä täydentävällä, uhanalaisten luontotyyppien huomioon ottamista koskevalla informatiivisella säännöksellä ei kuitenkaan olisi suoraan luonnonsuojelulakiin perustuvia oikeusvaikutuksia, eikä siten myöskään välittömiä taloudellisia vaikutuksia. Luontoarvoja on jo nykyisen ympäristösääntelyn nojalla selvitettävä varsin laajasti. Uhanalaisten luontotyyppien huomioon ottamista koskeva uusi säännös kohdistuisi muun lainsäädännön mukaiseen päätöksentekoon ja kohdentaisi mahdolliset lisäkustannukset pääosin jo nykyisellään laajoja luontoselvityksiä vaativiin hankkeisiin. Nämä ovat usein muutoinkin esimerkiksi kaavoituksen, ympäristöllisten lupien edellyttämien selvitysten tai ympäristövaikutusten arvioinnin piirissä, jolloin luonnonsuojelulain osalta lisäkustannuksesta ei todennäköisesti tulisi merkittävää. Esimerkiksi ympäristövaikutusten arvioinnista annetun lain toimivuusarvioinnissa (Jantunen, J. & Hokkanen, P., SY 18/2010) vuonna 2010 arvioitiin, että ympäristövaikutusten arviointimenettelystä kokonaisuutena hankkeelle aiheutuvat lisäkustannukset ovat muutamista promilleista yhteen prosenttiin hankkeen kokonaiskustannuksista

Nykyiseen tapaan laissa säädettäisiin myös tiettyjen, laissa erikseen lueteltujen luontotyyppien säilymiselle tärkeiden esiintymien hävittämis- ja heikentämiskiellosta, joka tulisi voimaan viranomaisen erillisellä päätöksellä. Rajoitukset olisi siten tarkoitus kohdentaa vain luontotyyppien säilymiselle tärkeisiin esiintymiin ja vaatisi erillisen viranomaisen päätöksen, joten niiden taloudellinen merkitys olisi maanomistajalle rajallinen. Mikäli päätöksestä kuitenkin aiheutuisi maanomistajalle merkityksellistä haittaa, se tulisi nykyisen lain tapaan korvata.

Valtiontaloudelliset kustannukset lisääntyisivät uusien, uhanalaisia luontotyyppejä koskevien rajauspäätösten korvauskustannusten ja myös päätösten valmisteluun liittyvien viranomaistehtävien seurauksena. Nämä lisäresurssit sisältyvät aiemmin mainittuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksille kohdennettuun lisärahoitukseen. Voimassa olevaan lakiin sisältyvät säännökset rajauspäätösmenettelystä yhdeksän luontotyypin osalta, mutta päätöksiä on tehty varsin vähän, samoin kuin lajien esiintymispaikkojen suojelua koskevia, voimassa olevan lain 47 §:n mukaisia rajauspäätöksiä. Vuosina 2011–2020 on tehty kaikkiaan 99 luonnonsuojelulain 29 §:n mukaista rajauspäätöstä, joista on maksettu korvauksia kaikkiaan noin 260 000 euroa (taulukko 3).

Taulukko 3: Luonnonsuojelulain 29 ja 47 §:n nojalla tehtyjen rajauspäätösten vuosittaiset lukumäärät, pinta-alat hehtaareina ja päätösten perusteella maksetut korvaukset vuosina 2011–2021 tehdyissä rajauspäätöksissä.

LSL 29 § LSL 47 §
VuosiLkm/vuosiP-ala, haEurLkm/vuosiP-ala, haEur
2011

12

27

20

13

17 23 989122425 000
201227100tieto puuttuu11364 600
20132019tieto puuttuu83313 353
2014133250 370118105 538
2015812127 13164762 860
201620,44 4551824136 268

2017

2018

91611 520151213 623

2018

2019

342 5001822822 613
2019116 80063tieto puuttuu
20204333 000212 620
202197,5010,10
YHT.99204259 765107416386 475
Keskim.102025 977114238 648

Eräiden luontotyyppien lisääminen rajausmenettelyyn ja luontotyyppien määrittelyjen osittainen muuttaminen ja tarkentaminen lisäisi jo voimassa olevan luonnonsuojelulain 29 §:n nojalla suojeltujen luontotyyppien pinta-alaa noin 10 prosentilla verrattuna nykyisiin määritelmiin. Viranomaisen rajauspäätöstä edellyttäviä suojeltuja luontotyyppejä olisi uuden ehdotuksen mukaan yhteensä 13, kun nykyisessä laissa niitä on 9 kappaletta. Kaikkiaan rajauspäätösmenettely kohdistuisi ehdotettavan lain perusteella enintään noin 18 000 hehtaariin sellaisia suojeltuja luontotyyppejä, joiden suojelua ei ole vielä toteutettu (taulukko 4). Ehdotettavan lain tavoitteiden saavuttaminen edellyttäisi kuitenkin merkittävästi nykyistä suurempia voimavaroja muun muassa luontotyyppien suojelun viranomaistehtävien toteuttamiseen.

Lisäksi on huomattava, että suojeltujen luontotyyppien taloudellinen arvo vaihtelee huomattavasti. Puustoisilla luontotyypeillä suojelun kustannukset ovat suuremmat verrattuna puuttomiin luontotyyppeihin. METSO-ohjelmassa toteutetun metsien suojelun keskimääräinen kustannus vuonna 2020 oli 6 400 euroa hehtaaria kohti, ja koko METSO-kaudella kustannus on ollut noin 4 100 euroa hehtaaria kohti. Tähän nähden taulukossa 4 esitetyt Tapio Oy:n arviot ehdotettavien suojeltujen luontotyyppien puuston arvosta ovat osin yliarvioituja, sillä ne ovat eräänlaisia maksimiarvoja, jotka eivät sellaisenaan toteudu kuin yksittäisillä kohteilla. Luontokohteiden metsätaloudellista arvoa ei voida suoraan yleistää yksittäisille kohteille, vaan korvaus määritetään aina kohdekohtaisesti. Tosiasiallisia vaikutuksia rajaa myös päätösten kohdentaminen vain luontotyypin säilymiselle tärkeisiin luontotyyppeihin.

Taulukko 4. Rajauspäätöksellä suojeltavaksi esitettyjen luontotyyppien edustavien esiintymien pinta-ala, jo suojeltu pinta-ala, puuston arvo Tapio Oy:n arvion mukaan ja suojelun muu taloudellinen vaikutus. Uudet suojeltavaksi esitettävät luontotyypit on merkitty tähdellä (*). Luontotyypeistä lehdesniittyjä on jäljellä hyvin vähän, ja ne sijaitsevat pääosin suojelualueilla.

LuontotyyppiEdustavien esiintymien pinta-ala, haJo suojeltu, haPuuston arvo eur/haMuu kuin puuston arvoon liittyvä taloudellinen vaikutus
Hiekkarannat1 600Suojelu voi vaikuttaa virkistyskäyttöön ja rakentamiseen.
Jalopuumetsiköt4 5002 00014 505
Pähkinäpensaikot1 50080015 435
Tervaleppämetsät1 0001005 335–9 335
Merenrantaniityt4 000Suojelu voi vaikuttaa virkistyskäyttöön ja lähialueelle suunniteltavaan rakentamiseen.
Lehdesniityt
Kedot700Ominaispiirteiden säilyminen edellyttää hoitoa. Perustamiskustannuksiksi arvioitu 1 500-2 000 eur/ha ja vuosittaisiksi hoitokustannuksiksi 800–900 eur/ha.
Rannikon metsäiset dyynit*4 5003 115–5 420Suojelu voi paikallisesti rajoittaa rantaan tukeutuvaa rakentamista. Suojelulla voi olla myös positiivisia vaikutuksia rantojen virkistyskäyttöön.
Sisämaan tulvametsät*2 00013004 200–7 900Hakkuuarvot ovat todellisuudessa todennäköisesti merkittävästikin pienempiä, koska kohteiden märkyys haittaa puunkorjuuta ja metsän uudistamista.
Harjumetsien valorinteet1 000–2 000519Suojelu voi rajoittaa maa-ainesten kotitarveottoa, jonka arvo on n. 4 eur/m 3. Paikallisesti yhden ottokohteen (suurin sallittu ottomäärä 500 m 3) arvo voi olla enintään 2 000 eur.
YHTEENSÄ20 800–21 3004719

Ehdotuksiin sisältyy myös uusi suojelukeino, tiukasti suojellut luontotyypit, joiden esiintymien hävittäminen ja heikentäminen olisi kielletty suoraan lain nojalla. Näitä olisivat 1) serpentiinikalliot, -kivikot ja -soraikot sekä 2) rannikon avoimet dyynit. Tiukasti suojeltaviksi esitettävien luontotyyppien esiintymät ovat luontaisesti harvinaisia ja pienialaisia, pääasiassa puuttomia tai vähäpuustoisia. Serpentiinikallioiden, -kivikoiden ja -louhikoiden metsätaloudellista merkittävyyttä vähentää se, että osalla kohteista metsänhakkuut ja -uudistaminen ovat maastonmuotojen johdosta usein vaikeasti toteutettavissa. Serpentiinikallioiden suoraan lain nojalla tapahtuma suojelu voisi kuitenkin joissakin tilanteissa vaikuttaa paikallisten vuolukiviesiintymien hyödyntämiseen, mistä voisi aiheutua taloudellisia kustannuksia. Kiellosta voisi kuitenkin hakea poikkeusta, ja ellei sitä myönnettäisi, rajoituksesta aiheutuva merkityksellinen haitta kuuluisi korvausvelvollisuuden piiriin.

Taulukossa 5 on esitetty tiukasti suojeltaviksi esitettävien luontotyyppien tunnettujen esiintymien pinta-alat sekä se osuus esiintymistä, joka on jo suojeltu, puuston arvo eur/ha sekä suojelusta aiheutuva muu kuin metsätalouden harjoittamisen estymisestä johtuva taloudellinen vaikutus. Tiukkaan suojeluun ehdotettavien luontotyyppiesiintymien yhteenlaskettu pinta-ala olisi noin 1 150 hehtaaria, joista osa on jo suojeltu mm. luonnonsuojelualueiden kautta.

Taulukko 5. Tiukasti suojeltaviksi ehdotettavien esiintymien luontotyyppien edustavien pinta-ala, jo suojeltu pinta-ala, puuston arvo ja suojelun muu taloudellinen vaikutus.

LuontotyyppiEdustavien esiintymien pinta-ala, haJo suojeltu, haPuuston arvo eur/ha keskimäärin Muu taloudellinen vaikutus
Serpentiinikalliot, kivikot ja -louhikot15060563Suojelu voi vaikuttaa paikallisten vuolukiviesiintymien hyödyntämiseen.
Rannikon avoimet dyynit1 0004000Suojelu voi vaikuttaa virkistyskäyttöön ja matkailuun, mutta nämä käyttömuodot ovat usein yhdistettävissä suojeluun.
YHTEENSÄ1 150460

Kokonaisuudessaan luontotyyppien suojelu lisäisi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen tehtäviä, esimerkiksi rajauspäätösten edellyttämien inventointien, hallinnollisten menettelyiden että neuvontatehtävien myötä. Luontotyyppien suojelun tavoitteiden saavuttaminen edellyttäisi resurssien lisäystä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksille.

Lisäksi luontotyyppien suojelua tehostettaisiin täydentämällä voimassa olevaa lakia valtion korvausvelvollisuuden osalta. Kiinteistön omistaja tai erityisen oikeuden haltija saisi valtiolta täyden korvauksen, jos suojellun tai tiukasti suojellun luontotyypin heikentämiskiellosta aiheutuisi merkityksellistä haittaa eikä elinkeino-, liikenne ja ympäristökeskus myöntäisi poikkeuslupaa luontotyyppiä muuttavaan toimintaan.

Kotitalouksille luontokohteiden säilymisestä voisi joissakin tilanteissa olla myös rajoitetusti hyötyä, joka olisi rahamääräisesti määritettävissä. Esimerkiksi vapaa-ajanasuntojen arvo voisi nousta suojelualueiden läheisyydessä ja suojelualueiden hoidon mahdollistaminen voisi tukea pienimuotoista taloudellista toimintaa.

Eliölajien suojelu

Lajien suojelun tason parantamiseksi esitetään uusina keinoina uhanalaisista lajeista annettavan asetuksen päivittämistä kahden vuoden kuluessa uhanalaisuusarvioinnista, uhanalaisten lajien huomioonottamista, uusina tavattujen eliölajien suojelua ja erityisesti suojeltavan eliölajin avustettua leviämistä. Uhanalaisen lajin huomioonottamisesta voisi syntyä toimijoille vähäisiä lisäkustannuksia vastaavasti kuin luontotyyppien osalta, mutta myös uhanalaista lajistoa selvitetään vakiintuneesti jo nyt alueiden ja ympäristön käytön suunnittelussa. Uusina tavattujen eliölajien esiintymispaikkoja koskevien rajauspäätösten valmistelu sekä avustettua leviämistä koskeva suunnittelu ja päätöksenteko olisivat uusia tehtäviä, jotka edellyttäisivät uusia resursseja ympäristöhallinnolle, lähinnä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle tai mahdollisesti Metsähallitukselle. Nämä lisäresurssit sisältyvät aiemmin mainittuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksille kohdennettuun lisärahoitukseen.

Vuosina 2011–2020 on tehty 107 erityisesti suojeltavan eliölajin tärkeän esiintymispaikan rajauspäätöstä, joissa yhteenlaskettu pinta-ala on ollut 416 hehtaaria ja maksetut korvaukset yhteensä noin 386 000 euroa. Keskimääräinen rajauspäätöksen pinta-ala on ollut 3,9 hehtaaria ja korvaus noin 3 600 euroa (katso edellä taulukko 3).

Avustetun leviämisen osalta taloudelliset vaikutukset ja niiden kohdistuminen toimijoille (maanomistajat, luonnonvarayrittäjät, Metsähallitus) olisivat epävarmoja ja riippuisivat osin siitä, mihin avustettu leviäminen sijoittuisi ja paljonko sitä otettaisiin käyttöön. Joissain tilanteissa avustettu leviäminen voisi aiheuttaa negatiivisia talousvaikutuksia yrityksille, jos toiminnan harjoittamismahdollisuudet alueella pienenisivät tai estyisivät kokonaan. Tämä olisi kuitenkin hyvin epätodennäköistä, koska pinta-alallisesti kyse olisi todennäköisesti hyvin pienialaisesta toiminnasta ja toimenpide voitaisiin tehdä vain maanomistajan suostumuksella yksityismaalla. Avustetun leviämisen toteuttajille avautuisi uudenlaisia toimintamahdollisuuksia. Valtiontaloudelle aiheutuisi lisäkustannuksia mahdollisista korvauksista maanomistajille ja viranomaisten työmäärän lisääntymisestä.

Ekologinen kompensaatio eli luontoarvojen heikentämisen vapaaehtoinen hyvittäminen

Ekologinen kompensaatio olisi taloudellisilta vaikutuksiltaan merkittävin ehdotettu muutos luonnonsuojelulakiin vaikutusmekanismien lukumäärän, vaikka ei välttämättä taloudellisten vaikutusten määrän, kannalta. Uudistuksen vaikutukset olisivat moninaisia ja eri toimijoille erisuuntaisia. Samallekin toimijalle vaikutukset voivat toimia eri suuntiin: maanomistaja voi aiheuttaa heikennyksen, hänen omistamalleen alueelle voi koitua heikennystä tai hän voi tuottaa luontoarvoja maa-alueellaan.

Toimijoilla ja kunnilla on ollut tosiasiallinen tarve hyvittää poikkeusluvalla sallittavasta toiminnasta aiheutuvat heikennykset tilanteissa, joissa poikkeusluvan edellytyksenä olevaa suojelutason heikentymättömyyttä ei ole voitu saavuttaa ilman hyvittäviä toimenpiteitä. Heikennysten vapaaehtoisesta hyvittämisestä aiheutuva toiminnanharjoittajan kustannuslisäyksen (mukaan lukien suunnittelu- ja toteutuskustannukset sekä hallinnolliset ja transaktiokustannukset) on arvioitu muun muassa kansainvälisten kokemusten perusteella olevan noin 1–5 % hankkeen kokonaiskustannuksista. Pienissä hankkeissa aiheutuvien kustannusten osuus voisi kuitenkin kasvaa huomattavasti suuremmaksi. Kustannukset voivat toisaalta jäädä pienemmiksi niille yrityksille, kuten maa-ainesalan toimijoille, jotka voivat toteuttaa hyvitykset omistamillaan kiinteistöillä.

Ennallistamistoimista ja niiden kustannuksista on Suomessa verrattain paljon kokemusta, ja vuoteen 2030 asti ulottuvassa Helmi-elinympäristöohjelmassa syntyy lisää kokemusperäistä tietoa. Taulukossa 6 on eräitä Helmi-elinympäristöohjelmassa arvioituja keskiarvokustannuksia luonnonarvojen lisäämistoimille.

Taulukko 6. Eräitä Helmi-elinympäristöohjelmassa arvioituja luonnonarvojen lisäämistoimien kustannuksia suo-, perinnebiotooppi- ja metsäkohteilla.

ToimenpideYksikkökulu €/ha
Suo
Suojelualueen perustaminen1 700 €
Ennallistaminen1 000 €
Vesien palautus suolle ympäröiviltä alueilta2 200 €
Perinnebiotooppi
Kunnostus3 000 €
Metsä
Suojelualue 6 000 €
Luonnonhoitotoimenpiteet ennallistamispoltto  ja karuunnuttamiskulotus1 000 €
Lehtojen hoito, monimuotoisuutta edistävä kulotus palojatkumoalueilla ja harjujen paahdeympäristöjen hoito  500–1 600 €

Vapaaehtoisesta ekologisesta kompensaatiosta ei aiheudu sääntelytaakkaa, koska lakiin ei säädetä sitä koskevaa velvollisuutta. Tästä huolimatta lainvalmistelussa on arvioitu, millaiset kustannukset vapaaehtoisesti heikennyksen hyvittävälle toimijalla ekologisesta kompensaatiosta aiheutuisi. Yhden ekologisen kompensaation kustannukseksi voidaan arvioida yrityksen suunnitteluun käyttämä asiantuntijatyöaika 10 000 euroa omana työnä (6 viikkoa) – 30 000 euroa konsulttityönä tehtävästä suunnitelmasta ja viranomaistyönä tehtävä työaika 2 650–7 950 euroa (2–6 viikkoa). Yksittäisen tapauksen kustannukset ilman toimenpidekustannuksia olisivat siten 11 650 – 37 950 euroa. Toimenpidekustannukset olisivat 1 000–6 000 euroa hehtaarilta, mikä laskennallisesti valittiin keskiarvoksi. Hyvittämiseen tarvittava pinta-ala ei ole suoraviivaisesti sama kuin heikennettävien luontoarvojen pinta-ala. Poikkeusluvan kohteena olleiden heikentävien vaikutusten pinta-ala on ollut pääsääntöisesti jotain kymmeniä aareja, joten laskennan perusteena oleva hyvitysalueen pinta-ala vastaisi teoreettista hyvittämissuhdetta 1:10. Yksittäisen tapauksen keskimääräiset kokonaiskustannukset olisivat siten 12 650–49 950 euroa. Suojeluhyvityksen kustannukset muodostuisivat kompensaatiovelvollisen maanomistajalle maksamasta korvauksesta sen perusteella, että suojelualueeksi ehdotettavan alueen taloudellinen hyödyntäminen eli yleisimmin metsänkäyttö päättyisi. Etelä-Suomessa yksityiseksi suojelualueeksi perustettavan metsäalueen korvaustaso on ollut vuonna 2020–2021 keskimäärin 8 800 euroa hehtaarilta. Vastaavasti suojeluhyvityksen suunnittelukustannukset olisivat alhaisemmat, joten voidaan arvioida myös suojeluhyvityksen kustannusten olevan arvioidussa keskimääräisessä kustannushaarukassa.

Vapaaehtoisen ekologisen kompensaation vaikutukset julkistalouteen olisivat neutraalit tai positiiviset, koska kustannusvastuu kompensoivista toimista kuuluisi heikentävän hankkeen toteuttajalle. Samanaikaisesti kompensaatio torjuisi julkistaloudelle luonnon monimuotoisuuden heikkenemisestä aiheutuvia kustannuksia.

Järjestelmän perustamisvaiheessa julkistaloudelle aiheutuisi resurssitarvetta erityisesti elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksissa ja transaktiokustannuksia (esimerkiksi selvityskustannukset, viipeet, epävarmuudet muun muassa yhteismitallisuudesta), jotka pienenisivät pidemmällä aikavälillä. Resursseja tarvitaan pidemmälläkin aikavälillä seurantaan ja valvontaan. Transaktiokustannuksia vähentäisi se, että soveltuvat hyvityskohteet on toteutettava ennalta. Taloudelliset toimijat voivat perustaa habitaattipankin tai vastaavan ”välittäjätahon”. Sekä viranomaisen resurssitarpeeseen, että hyvityssuunnitelmien laatimisen kustannuksiin vaikuttaisi merkittävästi se, että järjestelmä olisi niin yksinkertainen kuin se on mahdollista tarvittava tarkkuus huomioiden. Ympäristötaloustieteellisessä tutkimuksessa on todettu, että Suomessa on merkittävä potentiaali kompensaatiomarkkinoihin (Kangas, J., Ollikainen, M. 2019. Economic insights in ecological compensations: Market analysis with an empirical application to the Finnish economy. Ecological Economics 159: 54-67).

Erityisen vaikeaa on arvioida yritysten halukkuutta vapaaehtoiseen kompensaatioon. Lausuntopalautteen mukaan rahoitusmarkkinat, sijoittajat ja asiakkaat enenevässä määrin edellyttävät yrityksiltä ja toimialoilta sitoutumista luonnon monimuotoisuuden kokonaisheikentymättömyyteen ja uskottavan ekologisen kompensaation järjestelmän tarpeen nähtiin kasvavan lähitulevaisuudessa. Ekologinen kompensaatio saattaa lieventää tai torjua toiminnanharjoittajaan kohdistuvaa paikallista tai mahdollisesti laajempaakin kritiikkiä luonnonarvojen heikentämisestä eli parantaa toiminnanharjoittajien mainehyötyä ja sosiaalista hyväksyttävyyttä (niin kutsuttu sosiaalinen toimilupa).

Vaikka viranomaiselle vapaaehtoiseen hyvittämiseen liittyvistä tehtävistä aiheutuvat kustannukset perittäisiin toimijalta, viranomaisella olisi oltava riittävä henkilötyömäärä tehtävän toteuttamiseen. Ainakin alkuvaiheessa luontoarvojen tuottamisesta kiinnostuneiden maanomistajien hyvityssuunnitelmien hyväksymisen ja toteutetuilla toimenpiteillä tuotettujen luonnonarvojen arvioinnin olisi suositeltavaa olla maksutonta, jotta kannustettaisiin maanomistajia tuottamaan luonnonarvoja etupainotteisesti. Myös tältä osin kustannusten määrää on vaikea ennakoida, kun maanomistajien kiinnostuksesta ei ole varmuutta.

Ekologinen kompensaatio loisi taloudellista toimeliaisuutta ja uutta liiketoimintaa, kompensaatioyritystoimintaa ja innovaatiomahdollisuuksia eri toimijaryhmille, kuten maanomistajille, luonnonhoitajille ja konsulttiyrityksille, ja aiheuttaisi näille toimijoille positiivisia talousvaikutuksia. Suunnittelussa ja arvioinnissa syntyvä liiketoiminta (haittojen ”laskeminen” ja hyötyjen suunnittelu) olisivat suunnilleen yhtä suuria konsulttitöitä, ja tämän lisäksi taloudellista toimeliaisuutta syntyisi hyvitysten toteutuksesta. Ehdotettu järjestelmä olisi joustava ja mahdollistaisi taloudellisen tehokkuuden maanomistajien kannalta, mikä olisi olennaista markkinoiden toiminnalle. Riittävän suuri markkinatoiminta mahdollistaisi hyvitysten ja heikennysten sekä määrällisen että laadullisen yhteensovittamisen.

Maanomistajien halukkuuteen tuottaa luontoarvoja taloudellisena toimintana liittyy epävarmuus tuotettavien luontoarvojen kysynnästä sekä kannattavuudesta, sopimusten pitkäaikaisuudesta, hallinnollisesta menettelystä, osaamisen varmistamisesta sekä riskien hallinnasta. Epävarmuuksia voitaisiin osittain vähentää koulutuksen järjestämisellä, välittäjäorganisaatioilla sekä suunnitellulla tuottajien pääsyllä rekisteriin, mikä vähentää transaktiokustannuksia.

Ekologisella kompensaatiolla olisi pääsääntöisesti positiivinen vaikutus maan arvoon. Hyvitysalueella maan arvon muutos riippuu vaihtoehtoiskustannuksista. Hyvitysalueeseen kohdistuvat käyttörajoitukset estäisivät alueen käytön muuhun tarkoitukseen. Jos hyvitystoimenpiteet kuitenkin tukisivat esimerkiksi alueen virkistyskäyttöä, voisi maan (sekä mahdollisesti sen lähialueiden) arvo nousta. Jos yritys haluaisi hyvittää aiheuttamansa haitat mahdollisimman lähellä haitan aiheutumista yrityksen yhteiskuntavastuun toteutuksena, hyvitykseen käytettäviä alueita voisi olla rajoitetusti tai ne voisivat olla pirstaloituneita, mikä saattaisi lisätä kustannuksia. Kompensaatio mahdollisesti vähentäisi hankkeiden ja toimien vastustusta, mikä voisi vastavuoroisesti vähentää myönnettyyn lupaan kohdistuvasta muutoksenhausta aiheutuvia kustannuksia ja aikaviivettä.

Luonnonsuojelun tiedonhallinta

Luonnonsuojelun tiedonhallintaa koskevalla sääntelyllä arvioidaan olevan sekä kustannuksia lisääviä, että niitä vähentäviä vaikutuksia valtion, kuntien ja elinkeinonharjoittajien talouteen. Ajantasainen ja saavutettava luontotieto parantaisi alueidenkäytön ja hankkeiden suunnittelua ja auttaisi välttämään monimuotoisuudelle aiheutuvia haitallisia seurauksia ja siten taloudellisia menetyksiä. Toimijoille voisi syntyä kustannuksia tiedon hankkimisesta ja soveltamisesta, mutta toisaalta luontotiedon parempi saatavuus voisi ainakin pitemmällä aikavälillä johtaa myös kustannussäästöihin alueiden käytön ja ympäristönkäyttöhankkeiden suunnittelussa ja parantaisi toimintaympäristön ennakoitavuutta.

Julkistaloudelle aiheutuisi kustannuksia tietojärjestelmien jatkuvasta kehittämisestä ja ylläpidosta. Tiedonhallinnan laadun varmistaminen vaatii merkittäviä investointeja etenkin alkuvaiheessa ja edellyttää myös jatkuvaa ylläpitoa. Kustannus saattaa olla huomattava, mutta tietojärjestelmien kehittämistarve kytkeytyy luonnonsuojelua laajemmin julkishallinnon kokonaisuuteen. Siten on vaikea arvioida, mikä olisi juuri luonnonsuojelun tietojärjestelmän aiheuttama lisäkustannus. Taloudellinen investointi toisaalta tehostaisi hallintoa ja parantaisi sen laatua. Yksinomaan luonnonsuojelun tietojärjestelmän ehdotuksen osalta kustannusten lisäys voidaan tässä vaiheessa arvioida melko vähäiseksi, sillä pääosa luonnonsuojelun tietojärjestelmän toiminnoista on jo nykyisellään käytössä, ja pääosa tietojärjestelmän ylläpito- ja kehittämiskustannuksista aiheutuisi lainuudistuksesta riippumatta. Uusia tietojärjestelmätarpeita liittyy lähinnä uhanalaisia luontotyyppejä koskevan tiedon laajempaan hallintaan ja ekologiseen kompensaatioon.

Lakiehdotuksessa siirrettäisiin luonnonsuojelun seurantaa koskeva säännös luonnonsuojeluasetuksesta lain tasolle, mikä vahvistaisi seurannan lainsäädäntöperustaa. Säännös ei lisäisi hallinnon kustannuksia.

4.2.3 Vaikutukset viranomaisten toimintaan
4.2.3.1 Hallinnon toimivalta ja resurssit

Ehdotus ei muuttaisi viranomaisten toimivaltasuhteita tai valtion ja kuntien työnjakoa. Ehdotetussa laissa säädettäisiin voimassa olevaa lakia tarkemmin viranomaisten tehtävistä. Valtion viranomaisia olisivat ympäristöministeriö, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, Metsähallitus, Suomen ympäristökeskus, Rajavartiolaitos ja Tulli. Luonnonsuojelun asiantuntijaviranomaisia puolestaan olisivat Suomen ympäristökeskus ja Luonnontieteellinen keskusmuseo.

Ehdotuksen tavoitteena on edistää luonnon monimuotoisuuden suojelua lain vaikuttavuuden parantamisen myötä sekä tehostaa hallinnollisia menettelyjä. Näihin tavoitteisiin liittyen ehdotukseen sisältyy uusia viranomaistehtäviä sekä säännöksiä viranomaisten tehtävien selventämiseksi. Valtaosa uusista tehtävistä on kohdennettu elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksille, joiden osalta on otettava huomioon valtion ympäristöhallinnon rakenteelliset muutokset sekä luonnonsuojelulain toteuttamiseen jo aiemmin liittyvien tehtävien huomattava lisääntyminen. Muiden viranomaisten osalta ehdotukset perustuvat pääasiassa voimassa olevaan sääntelyyn sekä vallitsevaan käytäntöön.

Ympäristöhallinnon erilaisten lupamenettelyiden ja muiden hallinnollisten menettelyjen voimavarat on tällä hetkellä jaettu neljään aluehallintovirastoon ja kolmeentoista elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukseen, jotka toimivat alueellisen toimivallan nojalla. Valtion lupa- ja valvontatehtävistä sekä niihin liittyvistä ohjaustehtävistä vastaavien virastojen tehtäviä, niiden mahdollista päällekkäisyyttä tai sijoittumista eri virastoihin sekä virastojen organisatorisia ratkaisuja on selvitetty useasti edellisten hallituskausien aikana vuodesta 2012 lähtien. Kaikille selvityksille yhteistä on, että virastojen alueellisesti rajattu toimivalta ja työmäärään nähden riittämätön henkilöstömäärä aiheuttaa ympäristöhallinnon lupa- ja valvontatehtäville selkeitä haasteita.

Aluehallintovirastojen ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten alueellinen toimivalta ja tehtäväjako ei myöskään ole optimaalinen lupa- ja muiden hallinnollisten menettelyjen sujuvuuden, asiantuntijuuden, asiakkaan tai yhden luukun palveluiden näkökulmasta. Esimerkiksi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten jakautuminen kolmeentoista yksikköön eri puolille Suomea aiheuttaa haasteita hakijoiden yhtenäisen ja tasapuolisen kohtelun varmistamisessa.

Ympäristöhallinnon resurssit ovat merkittävästi vähentyneet. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten voimavarat Ympäristö (Y)–vastuualueella ovat vähentyneet yli 250 henkilötyövuotta 10 vuoden aikana (noin 30% vähennys, 927 henkilötyövuodesta 672 henkilötyövuoteen). Ympäristöhallinnon palvelukyky on kuitenkin välttämätön niin asukkaille kuin elinkeinoelämälle. Voimavarojen lisääminen on myös merkittävä keino tulevaisuuden lupakäsittelyjen ja muiden menettelyjen sujuvoittamiseksi. Riittävien voimavarojen ohella tarvitaan myös laajempaa osaamista ja asiantuntijuutta.

Luonnonsuojelulakiin ehdotettujen uusien luonnonsuojelutehtävien osalta erityisesti luontotyyppien suojelun laajentaminen ja vapaaehtoiseen ekologiseen kompensaatioon liittyvät tehtävät edellyttävät viranomaisilta osin aiemmasta poikkeavaa osaamista. Myös yleinen vaatimustason kasvu (ympäristötietoisuus, tehtävämäärien jo vuosikymmenen jatkunut kumulatiivinen kasvu, henkilöstön vaihdokset etenkin eläköitymisen myötä, digitaalisuus yms.) ovat lisänneet viranomaisten kuormitusta. Tämä aiheuttaa merkittävän resurssitarpeen. Vaikka uusi laki ei toisi muutoksia elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten luonnonsuojelutehtävien toimivaltaan, esitys lisäisi merkittävästi niiden tehtäviä ja aiheuttaisi henkilöstöresursseihin pysyvän voimavaratarpeen, jonka arvioidaan olevan 22,5 henkilötyövuotta ja 1,575 miljoonaa euroa. Lisärahoitus sisältyy vuosia 2023–2026 koskevaan julkisen talouden suunnitelmaan.

Lisäksi laissa säädettäisiin Metsähallitukselle osoitettavista tehtävistä. Metsähallitus vastaisi valtion luonnonsuojelualueverkoston hallintaan, käyttöön ja hoitoon liittyvistä tehtävistä kuten nykyisinkin. Uusia tehtäviä olisivat muun muassa luonnonsuojelutarkoituksessa tapahtuva alueiden hankinta sekä luontotyyppien ja eliölajien elinympäristöjen hoitoon liittyvät tehtävät yhdessä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kanssa. Lisäksi laissa säädettäisiin myös Metsähallituksen luonnonsuojelun tietojärjestelmään liittyvistä tehtävistä. Metsähallituksen osalta kyse olisi voimassa olevan käytännön mukaisten tehtävien vahvistamisesta ja tehtävät hoidettaisiin olemassa olevilla resursseilla. Metsähallituksen luontopalvelujen toimintaa rahoitetaan ympäristöministeriön momentilta 35.10.52 (luonnonsuojelualueverkoston hoito).

Lisäksi laissa osoitetaan viranomaistehtäviä Rajavartiolaitokselle ja Tullille. Rajavartiolaitos osallistuisi luonnonsuojelulain noudattamisen valvontaan luonnonsuojelualueilla ja Tulli valvoisi luonnonsuojelulain ja CITES-asetuksen noudattamista. Näiden osalta ehdotukset perustuvat nykyiseen käytäntöön, eivätkä ne aiheuttaisi tarvetta lisäresursseille.

Laissa säädettäisiin voimassa olevaan lakia tarkemmin myös luonnonsuojelun asiantuntijaviranomaisten tehtävistä. Asiantuntijaviranomaisia ovat Suomen ympäristökeskus ja Luonnontieteellinen keskusmuseo. Lisäksi lakiin ehdotetaan uutena säännöstä Suomen luontopaneelista, jolla vahvistetaan nykyistä käytäntöä. Luontopaneeli on riippumaton tieteellinen asiantuntijaelin, ei viranomainen, eikä siihen kohdistuvia vaikutuksia ole tarpeen erikseen arvioida.

Suomen ympäristökeskuksesta annetun lain mukaan se tuottaa asiantuntijapalveluja ministeriölle, seuraa ja arvioi ympäristön tilaa, ylläpitää ja kehittää toimialan tietojärjestelmiä, edistää ympäristötietoisuutta ja hoitaa muita sille säädettyjä ja määrättyjä tehtäviä. Luonnonsuojelulain ehdotukset vastaavat näitä tehtäviä, mutta niitä on kohdennettu luonnonsuojelulain mukaisiin tarpeisiin, pitkälti vallitsevan käytännön mukaisesti. Tehtävät voidaan hoitaa olemassa olevien resurssien puitteissa.

Luonnontieteellisen keskusmuseon tehtävistä osa liittyy kiinteästi luonnonsuojeluun. Keskusmuseon asemaa on viimeksi tarkasteltu työryhmätyönä vuonna 2007 (Opetusministeriön työryhmämuistioita ja selvityksiä 2007:20). Siinä tunnistettiin keskusmuseon laajeneva tehtäväkenttä ja todettiin, että sen asemaa ympäristöministeriön hallinnonalan lainsäädännössä on syytä tarkistaa. Käytännössä keskusmuseolla on jo pidempään ollut eräitä kiinteästi luonnonsuojeluun ja sen toteuttamiseen liittyviä tehtäviä, minkä vuoksi niistä on syytä säätää luonnonsuojelulaissa. Keskusmuseolle säädetyt tehtävät liittyisivät eliölajien suojeluun ja seurantaan sekä luonnonsuojelun tiedonhallintaan. Säännökset vahvistaisivat voimassa olevaa käytäntöä, eikä keskusmuseolle esitetä varsinaisia uusia tehtäviä. Toistaiseksi ympäristöministeriö on rahoittanut luonnontieteellisen keskusmuseon tehtäviä vuosittain päätettävällä hankerahoituksella (mm. lajiston seurannat) ja lyhytaikaisen, erillishankkeisiin kohdennetun rahoituksen avulla (mm. Lajitietokeskuksen kehittäminen). Lisäksi keskusmuseo on saanut ympäristöministeriön tutkimusrahoitusta esimerkiksi puutteellisesti tunnettujen ja uhanalaisten lajien tutkimusohjelmassa (PUTTE). Ministeriö on myös vuonna 2021 ensimmäistä kertaa rahoittanut CITES-asetuksen tieteellisen viranomaisen tehtävää. Ympäristöministeriöllä ei ole kuitenkaan ollut taloudellista eikä budjettiteknistä mahdollisuutta osoittaa keskusmuseolle rahoitusta sen yleisten tehtävien hoitamiseen. Luonnontieteelliselle keskusmuseolle ei ehdoteta varsinaisesti uusia tehtäviä, joten ne voitaisiin hoitaa olemassa olevilla resursseilla.

4.2.3.2 Eräiden säännösehdotusten yksilöidyt vaikutukset viranomaisiin

Yksittäisiä uusia tehtäviä olisivat alueelliset luonnonsuojelun vapaaehtoiset toimeenpanosuunnitelmat, luontotyyppien ja lajien suojeluun liittyvät uudet tehtävät, vapaaehtoiseen ekologiseen kompensaatioon liittyvät tehtävät, suojelutoimiin liittyvä neuvonta sekä ympäristökasvatuksen ja ympäristötietoisuuden edistäminen luonnon monimuotoisuuden turvaamiseksi, mukaan lukien kuntien tukeminen luonnonsuojelun edistämistehtävien hoidossa. Lisäksi lakiin ehdotetaan uutta säännöstä saamelaiskulttuurin suojasta, jolla on vaikutusta myös viranomaisten tehtäviin.

Ehdotuksessa tarkoitettujen luonnon monimuotoisuuden alueellisten toimeenpanosuunnitelmien laatiminen on osoitettu elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten vastuulle, mutta ne ovat luonteeltaan vapaaehtoisia. Tehtävä voisi jonkin verran lisätä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten tehtäviä mutta ne voidaan hoitaa olemassa olevien resurssien puitteissa. Sama koskee monimuotoisuuden suojeluun liittyvää kuntien neuvontaa sekä uutta ympäristökasvatuksen ja ympäristötietoisuuden edistämistehtävää. Neuvontaa ja ympäristökasvatusta on tehty jo nykyisinkin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten toimesta, mutta tehtävien lakisääteisyys lisää niiden painoarvoa.

Saamelaiskulttuurin suojaa koskeva uusi säännös velvoittaisi luonnonsuojelulain toimeenpanon viranomaisia ja voisi jonkin verran lisätä viranomaisten tehtäviä niissä tilanteissa, joissa suojelun edistäminen kohdentuisi saamelaisalueille. Säännös koskisi erityisesti elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksia ja Metsähallitusta. Saamelaiskulttuurin suojaa koskeva säännös edellyttäisi, että lain toimeenpanosta vastaavien viranomaisten tulee huolehtia siitä, ettei toimeenpanosta tai päätöksistä aiheudu vähäistä suurempaa heikennystä saamelaiskulttuurin harjoittamisen edellytyksiin. Käytännössä tämä tarkoittaisi, että viranomaisten tuli kiinnittää huomiota toimivaan yhteistyöhön ja neuvontaan lain toimeenpanossa ja sen mukaisia päätöksiä tehtäessä. Tämä toteutuu varsin laajasti nykyisen lain puitteissa, ja voidaan hoitaa jo olemassa olevien resurssien puitteissa.

Lakiin ehdotettava varovaisuusperiaate ohjaisi luonnonsuojeluviranomaista ottamaan päätöksenteossaan, kuten lupaharkinnassa tai muussa hyväksymismenettelyssä, entistä selvemmin huomioon asian ratkaisun edellyttämän tiedon mahdolliset epävarmuudet. Tämä ei kuitenkaan toisi uusia velvoitteita, koska periaate on jo osa voimassaolevaa oikeutta. Sen sijaan varovaisuusperiaatteen kirjaaminen lakiin toisi tilanteen näkyväksi, ja saattaisi jonkin verran lisätä tarvetta viranomaisneuvonnalle.

Ehdotettavan lain keskeiset muutokset liittyvät luontotyyppien suojelun vahvistamiseen. Ehdotusten mukaan uhanalaisista luontotyypeistä säädettäisiin asetuksessa, mikä olisi uusi säännös. Nykyisen lain mukainen luontotyyppien rajauspäätösmenettely säilyisi ennallaan, mutta siihen kuuluvien luontotyyppien kattavuutta ja lukumäärää laajennettaisiin. Lakiin ehdotetaan myös uutta, kahden luontotyypin tiukkaa suojelua koskevaa säännöstä.

Uhanlaisten luontotyyppien huomioon ottamista koskeva säännös olisi luonteeltaan informatiivinen, eikä aiheuttaisi välittömästi luonnonsuojelulakiin perustuvia uusia velvoitteita. Sen mukaan viranomaisen tulisi ottaa uhanalaisten luontotyyppien esiintymät ja uhanalaiset lajit huomioon päätöksenteossa siten kuin muussa lainsäädännössä luontoarvojen turvaamisesta säädetään. Valtion viranomaisissa tämä kohdentuisi esimerkiksi lupaviranomaisina toimiviin aluehallintovirastoihin sekä turvallisuus- ja kemikaalivirastoon ja luonnonsuojelulain valvonnan ja ympäristönkäyttöhankkeisiin ja maankäytön suunnitteluun liittyvien lausuntomenettelyjen osalta elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukseen ja valtion alueiden osalta myös Metsähallitukseen. Kunnissa luontotyyppien ja lajien huomioonottaminen voisi vaikuttaa esimerkiksi ympäristölupa- ja maa-aineslupaharkinnassa sekä kaavoituksessa. Kyse ei kuitenkaan olisi uudesta velvollisuudesta tai tehtävästä, koska luonnonsuojelulaissa säädetty huomioon ottaminen tulee sovellettavaksi vain siinä laajuudessa kuin se muussa sääntelyssä on mahdollisista. Tämä tarkoittaisi sitä, että uhanalaisten luontotyyppien ja lajien huomioon ottaminen perustuisi pitkälti muun lainsäädännön lupaedellytyksiin tai päätöksenteon reunaehtoihin, jotka liittyvät luontoarvojen turvaamiseen.

Tämä saattaa tapauskohtaisesti lisätä uhanalaisiin luontotyyppeihin liittyviä tieto- ja selvitystarpeita ja niihin liittyvää viranomaisneuvontaa, joita voimassa oleva laki ei koske. Muutoksen viranomaisvaikutuksia arvioitaessa on myös huomioitava, että huomioonottamista koskeva säännös kytkeytyy luonnonsuojelun tiedonhallinnan kehittämiseen, jonka tarkoituksena olisi edistää yleisesti muun ohella luontotiedon hallintaa, sähköisiä menettelyjä ja luontotiedon tehokkaampaa hyödyntämistä päätöksenteossa.

Suojeltujen luontotyyppien rajauspäätösmenettelyyn ehdotetaan joitakin uusia luontotyyppejä, kuten harjumetsien valorinteet, vedenlaiset meriajokaspohjat, näkinpartaispohjat sekä kalkkikalliot. Nämä edellyttävät viranomaisilta uutta osaamista ja aiheuttavat myös lisäresurssien tarvetta elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksille, mikä sisältyy edellä mainittuun lisärahoitukseen.

Rajauspäätösmenettely on nähty maanomistajien puolelta toimivana keinona sekä luonnon monimuotoisuuden, että omaisuudensuojan turvaamisen osalta, mutta toisaalta rajauspäätöksiä on tehty erittäin vähän ja niiden kohteena on marginaalinen määrä alueita ja maanomistajia vuosittain (vuosina 2011–2020 luontotyyppien rajauspäätöksiä on tehty keskimäärin 10 kappaletta vuodessa). Rajauspäätösten kattama pinta-ala vuosina 2011–2020 on ollut 204 hehtaaria eli keskimäärin 2 hehtaaria päätöstä kohti. Yhden rajauspäätöksen valmisteluun kuluu elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista saadun tiedon mukaan noin 5 henkilötyöpäivää, joten vuosina 2011–2020 rajauspäätöksiin on käytetty koko maassa vain noin 2,1 henkilötyövuotta, siis vuosittain vain noin 2,5 henkilötyökuukautta.

Osana aluehallintouudistuksen valmistelua vuonna 2017 selvitettiin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten resursseja ja työajan kohdentumista. Tuolloin luontotyyppisuojeluun käytettiin yhteensä 5,9 henkilötyövuotta, mihin sisältyy myös muita luontotyyppisuojelun tehtäviä kuin rajauspäätöksiä. Rajauspäätösten osuus elinkeino-, liikenne- ja ympäristönsuojelun luonnonsuojelutehtäviin käyttämästä työajasta on siis ollut varsin pieni ja päätöksiä on tehty vähän. Rajausmenettelyn kohteena oleviin luontotyyppeihin esitettävät tarkennukset ja muutokset toisivat lisäystä jo voimassa olevaan lakiin perustuviin viranomaistehtäviin, koska lakiin ehdotetaan muuttuvia määrittelyitä ja neljää kokonaan uutta luontotyyppiä. Tehtävien vaatimaa resurssia arvioitaessa on huomattava, että rajauspäätösmenettelyn käytössä on tunnistettu elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten resurssien puutteesta johtuva toteutusvaje. Tarvittava viranomaisresurssien lisäys ja siitä julkiselle taloudelle muodostuva kustannusvaikutus ei perustu yksinomaan uusiin säännöksiin.

Jotta ehdotettavan lain mukaisen luontotyyppisuojelun tavoitteet saavutettaisiin, tulisi uusien suojelukeinojen ohella myös suojeltujen luontotyyppien rajauspäätösten myös lisääntyä merkittävästi. Vuonna 2010 tehdyssä luonnonsuojelulain toimivuusarvioinnissa vain joka viides elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kyselyyn vastannut virkamies piti voimassa olevaa rajauspäätösmenettelyä kustannustehokkaana. Osin heikkoa kustannustehokkuutta selittävät voimassa olevan lain 29 §:n luontotyyppien määritelmien epäselvyydet, joista johtuen rajaukset eivät muodosta ekologisesti toimivia kokonaisuuksia. Päätösten valmisteluun kuluvasta ajasta vain pieni osa kuluu luontotyyppien inventointiin ja rajaamiseen maastossa, ja valtaosa käytetään hallinnolliseen työhön, kuten neuvotteluihin maanomistajien kanssa, päätösten perusteluun, tiedoksi antamiseen, kuuluttamiseen ja mahdollisiin muutoksenhakuprosesseihin. Päätösten valmistelua voidaan kuitenkin pitää laadukkaana, sillä vuonna 2012 tehdyn selvityksen muukaan hallinto-oikeuteen oli valitettu 6 %:sta luontotyyppirajauspäätöksiä, ja näistä 84 % pysyi hallinto-oikeuksissa ennallaan.

Rajauspäätösmenettelyyn sisältyvien, vielä suojelemattomien luontotyyppien edustavien esiintymien kokonaispinta-ala on noin 18 000 hehtaaria. Tästä pinta-alasta noin 8 000 hehtaaria on voimassa olevan lain 29 §:n nojalla suojeltuja luontotyyppejä, ja noin 11 000 hehtaaria olisi uutta suojeltavaa luontotyyppiä. 18 000 hehtaarin pinta-alan suojeleminen rajauspäätösmenettelyllä veisi noin 180 henkilötyövuotta, kun käytetään olettamana keskimääräistä yhden esiintymän 2 hehtaarin pinta-alaa. Tämä tarkoittaisi esimerkiksi 20 henkilötyövuoden lisäämistä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksiin 9 vuoden ajaksi. Tästä työpanoksesta noin 72 henkilötyövuotta kohdistuisi ehdotettavan lain mukaan suojeluun tuleviin uusiin luontotyyppeihin. Mikäli suojeltujen luontotyyppien suojelu toteutettaisiin rajauspäätösmenettelyn sijaan yksityisiä luonnonsuojelualueita perustamalla, viranomaiskustannusten arvioidaan olevan samaa suuruusluokkaa.

Luonnonsuojelulain toimivuusarviointia varten tehdyssä kyselyssä vuonna 2010 esitettiin rajauspäätösmenettelyn vaihtoehdoksi luontotyyppien tiukkaa suojelua lain nojalla. Tällaisessakin menettelyssä nähtiin tärkeäksi saattaa tiukasti suojeltujen luontotyyppien esiintymien sijainti maanomistajien tietoon. Menettely on rajallisesti sisällytetty ehdotettavaan lakiin, jossa suoraan lain nojalla suojeltaisiin kaksi luontotyyppiä. Tiukkaan suojeluun ehdotettavien luontotyyppiesiintymien yhteenlaskettu pinta-ala olisi noin 1 150 hehtaaria, joista osa sijaitsee jo suojelualueilla tai on muutoin suojeltu.

Eliölajien osalta voimassa olevaan lakiin sisältyy luontotyyppien rajauspäätöksiä vastaava menettely. Vuosina 2011–2020 lajisuojelun rajauspäätöksiä on tehty koko maassa 107 kappaletta, ja niihin on käytetty yhteensä noin 2,1 henkilötyövuotta, siis vuosittain noin 2,5 henkilötyökuukautta, kuten luontotyyppienkin rajauspäätöksiin. Vuonna 2017 eliölajien suojelutehtäviin kaikkiaan käytettiin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksissa yhteensä 11,4 henkilötyövuotta. Lajisuojelun edellyttämien rajauspäätösten määrän tarvetta on vaikea arvioida, mutta mikäli päätöksiä tehtäisiin lukumääräisesti vuosien 2011–2020 mukaisesti, vuotuinen työaikamenekki olisi vain noin 2,5 henkilötyökuukautta ja korvausten kokonaissumma luokkaa 39 000 euroa vuodessa. Lajisuojelun tehostamiseksi myös rajauspäätösten määrän olisi syytä olla nykyistä suurempi. Päätösten määrän lisäämistä rajoittaa kuitenkin, että lajisuojelun rajauspäätökset edellyttävät huomattavan erikoistunutta luonnontieteellistä erityisosaamista, minkä lisäksi ne, kuten luontotyyppirajauspäätöksetkin, edellyttävät myös juridista, hallinnollista ja korvausten arviointiin liittyvää osaamista.

Lakiin ehdotetaan säännöksiä vapaaehtoisesta ekologisesta kompensaatiosta, joka myös edellyttäisi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen toimenpiteitä. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen asiantuntija-arvion perusteella viranomaisella on kulunut voimassa olevan lain nojalla noin 0,5–1 henkilötyökuukautta sellaisen poikkeusluvan valmisteluun, johon hakija on esittänyt vapaaehtoisesti aiheutuvan heikennyksen hyvittäviä kompensaatiotoimenpiteitä. Viranomaisen resurssitarvetta liittyen vapaaehtoiseen hyvittämiseen ja maanomistajien luontoarvojen tuottamiseen on vaikea ennalta arvioida, kun näiden ryhmien kiinnostuksesta ei ole varmuutta. Ekologinen kompensaatio lisäisi hallinnollista työtä ja edellyttäisi kouluttamista sekä yhteistyömallien kehittämistä ja hyödyntämistä. Hallinnollisia kustannuksia aiheutuisi lisäksi tietojärjestelmän luomisesta ennen käyttöönottoa.

Luontotiedon hallinnan kehittäminen ja yhtenäiset tietojärjestelmät parantaisivat ja tukisivat päätöksentekoa ja suunnittelua, ympäristön tilan seurantaa ja valvontaa sekä vaikutusten arviointia, millä olisi positiivisia vaikutuksia viranomaisten toiminnan kustannustehokkuuteen. Tietojärjestelmät tehostaisivat myös viranomaisten toimintaa poistamalla päällekkäistä työtä ja saattaisivat osin vapauttaa työaikaa muihin tehtäviin. Toisaalta alkuvaiheessa viranomaisten työmäärä todennäköisesti lisääntyisi ja pidemmälläkin aikavälillä tietojärjestelmien kehittäminen ja ylläpito vaatisi resursseja.

Lain rangaistussäännökset eivät aiheuttaisi lain vastaisen toiminnan rangaistavuuteen olennaisia muutoksia. Rangaistavaksi säädettäviä tekoja pääasiassa selkeytetään kuvaamalla rangaistava menettely ja yksilöimällä säännös, jossa teko säädettäisiin kielletyksi. Lain vastaisiin tekoihin tulisi vähäisiä laajennuksia, koska laissa säädettäisiin uusista kielletyistä teoista, kuten metsästysmuistojen ja elävien päiväpetolintujen maahantuonnin kielloista ja uusiin suojelukeinoihin liittyvistä kielloista. Näiden lukumäärä on kuitenkin suhteellisesti hyvin pieni, joten olettavaa on, että vaikutus esitutkintaan tulevien lainvastaisten tekojen lukumäärään jää hyvin vähäiseksi.

Luonnonsuojelurikosten ja -rikkomusten lukumäärä esitutkinnassa ja rikosprosessissa on kaiken kaikkiaan ollut vähäinen. Vuosina 2013–2018 esitutkintaviranomaiselle on tehty vuosittain keskimäärin 39 ilmoitusta epäillystä luonnonsuojelurikoksesta ja 25 ilmoitusta epäillystä luonnonsuojelurikkomuksesta (Ympäristörikoshyötyjen tilannekuva Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2020:56). Esitutkinta on keskeytetty vuosina 2017–2018 yhteensä 32 epäillyssä luonnonsuojelurikoksessa ja 11 luonnonsuojelurikkomuksessa. Vuosina 2013–2018 esitutkinta on rajoitettu yhteensä 8 luonnonsuojelurikosta koskevassa tapauksessa (noin 1 / vuosi) ja 14 luonnonsuojelurikkomusta koskevassa tapauksessa (noin 2 / vuosi). Syyttäjä jätti samalla ajanjaksolla syyttämättä 8 luonnonsuojelurikosasiaa ja 1 luonnonsuojelurikkomusasian. Käräjäoikeuksissa vuosina 2013–2018 luettiin syyksi yhteensä 22 luonnonsuojelurikosta ja 16 luonnonsuojelurikkomusta.

Lakiin uutena otettavan, lainvastaista toimintaa koskevan viranomaisen ilmoitusvelvollisuuden osalta on selvitetty, lisääntyisivätkö esitutkintaviranomaisella tehtävät ilmoitukset. Valvontaviranomaisen velvollisuutta ilmoittaa esitutkintaviranomaiselle tietoonsa tuleva rikoksen tunnusmerkistön täyttävä teko voidaan pitää valvontaviranomaisen velvollisuuteen kuuluvana tehtävänä. Edellä mainitussa valtioneuvoston selvitys- ja tutkimushankkeessa selvitettiin, missä määrin viranomaiset jättävät ilmoittamatta tietoonsa tulleet lainvastaiset teot esitutkintaviranomaiselle. Luonnonsuojelurikkomukset eivät nousseet tässä selvityksessä esille, joten selvityksen perusteella ilmoitusvelvollisuus ei lisänne ilmoitusten määrää. Tyypillisesti ilmoittamatta jätetään tekoja, jotka saadaan hallintomenettelyssä oikaistua. Luonnonsuojeluun liittyen ilmoittamatta on jätetty tapauksia, joissa ei ole ollut varmuutta siitä, onko epäilyyn perusteita (onko irti kaivettu kasvi ollut rauhoitettu tai onko liito-oravan reviiri ollut vielä asuttu) tai kun kyse on ollut tietämättömyydestä tai huolimattomuudesta. Viimeksi mainittu on silloin perusteltua, kun kriminalisointi edellyttää törkeää huolimattomuutta.

Edellä esitetyn perusteella on epätodennäköistä, että ilmoitukset esitutkintaviranomaiselle lainsäädännön uudistamisen vuoksi lisääntyisivät niin merkittäväksi, että niillä olisi kustannusvaikutuksia esitutkintaviranomaisille, syyttäjille ja tuomioistuimille.

Yhteenvetona ehdotuksen viranomaisvaikutuksista muiden kuin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten osalta voidaan todeta, ettei ehdotuksilla olisi olennaisia viranomaisvaikutuksia. Sen sijaan elinkeino-, liikenne ja ympäristökeskusten osalta tilanne on toinen. Vaikka uusi laki ei sinänsä toisi muutoksia luonnonsuojelutehtävien toimivaltajakoon, esitys lisäisi merkittävästi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten tehtäviä. Nämä uudet tehtävät ovat luonnon monimuotoisuuden turvaamisen kannalta merkittäviä, jotta lain tavoitteisiin kyettäisiin vastaamaan.

4.2.4 Ympäristövaikutukset
4.2.4.1 Yleiset vaikutukset luonnon monimuotoisuuteen

Ehdotettavan lain tavoitteena on edistää luonnon monimuotoisuuden turvaamista sekä sääntelyn kokonaisvaltaisen toiminnallisuuden kehittämisen, että suojelukeinojen laajentamisen ja vahvistamisen kautta. Tähän pyritään esimerkiksi luonnonsuojelusuunnittelun vaikuttavuutta ja säädöspohjaa vahvistamalla sekä lisäämällä valmistelun vuorovaikutteisuutta, laajentamalla suojelun tarpeessa olevien luontotyyppien ja eliölajien oikeudellista suojaa sekä vahvistamalla suojelutoimenpiteiden arvioinnissa tarvittavan luontotiedon hallintaa. Näiden ohella ehdotuksilla edistettäisiin vapaaehtoisen luonnonsuojelun toteuttamista, esimerkiksi mahdollistamalla ekologinen kompensaatio sekä rahallisen avustuksen myöntäminen monimuotoisuuden suojelun toteuttamiseksi.

Ehdotetut uudet suojelukeinot vahvistaisivat merkittävällä tavalla suojelun tarpeessa olevien luontotyyppien ja eliölajien kantojen elinvoimaisuutta. Luonnon monimuotoisuuden turvaamisen ja ehdotusten vaikuttavuuden tehostamiseksi useat ehdotuksista toteuttavat samanaikaisesti useampia tavoitteita: luontotiedon hallintaa vahvistamalla vastataan osaltaan niin lajien ja luontotyyppien suojelun tarpeisiin kuin ilmastonmuutoksen aiheuttamiin haasteisiin ja vastaavasti vuorovaikutteisen luonnonsuojelusuunnittelun kautta voidaan edistää suojelun hyväksyttävyyttä ja sovittaa yhteen erilaisia yhteiskunnallisia tavoitteita. Tämä lähtökohta on otettava huomioon myös ehdotusten ympäristövaikutusten arvioinnissa. Monimuotoisuutta edistävien vaikutusten osalta on myös huomattava, että vaikutukset monimuotoisuuteen ovat usein pitkäkestoisia ja myös vaikeasti havaittavia, mikä vaikeuttaa arviointia.

Lakiin esitettävillä muutoksilla parannettaisiin ensivaiheessa edellytyksiä pysäyttää luonnon monimuotoisuuden köyhtyminen ja elvyttää epäsuotuisalla suojelutasolla olevien eliölajien ja luontotyyppien tilaa. Ehdotettavassa laissa säädettäisiin luonnonsuojelun tavoitteeksi voimassa olevan lain mukaisesti Suomessa luonnonvaraisten eliölajien ja luontotyyppien suotuisan suojelutason saavuttaminen ja säilyttäminen. Useiden heikentyneiden eliölajien ja luontotyyppien kohdalla suotuisa suojelutaso on mahdollista saavuttaa vasta pitkällä aikavälillä, ja tavoitteen toteutumisen eteneminen edellyttää kattavaa seurantatietoa.

4.2.4.2 Eräiden säännösehdotusten yksilöidyt vaikutukset luonnon monimuotoisuuteen

Luonnonsuojelun tavoitteet ja hallinto

Luonnonsuojelulain tavoitesäännös sekä uudet ehdotukset varovaisuusperiaatteesta ja ympäristötietoisuudesta eivät sellaisenaan loisi itsenäisiä velvoitteita monimuotoisuuden turvaamista koskevassa päätöksenteossa, mutta tukisivat monimuotoisuuden ylläpitämisen tavoitetta. Esimerkiksi varovaisuusperiaatteesta säätäminen alentaisi osaltaan riskiä siitä, että luonnon monimuotoisuuteen haitallisella tavalla todennäköisesti vaikuttava muutos jäisi päätöksenteossa arvioimatta. Monimuotoisuusvaikutusta toisaalta hieman vähentää periaatteen soveltamisalan korkea kynnys, sillä määritelmänsä mukaisesti se kohdistuisi vain monimuotoisuuden merkittävään heikkenemiseen. Ehdotetulla ympäristötietoisuutta koskevalla säännöksellä olisi puolestaan välillisiä positiivisia vaikutuksia: kun luonnon monimuotoisuutta koskeva tietoisuus ja ymmärrys sen moninaisesta yhteiskunnallisesta merkityksestä lisääntyy, se voi johtaa monimuotoisuutta tukevaan toimintaan. Toiminta voisi konkretisoitua esimerkiksi harkinnanvaraisen tuen hakemisena lajien elinympäristöjen, luontotyyppien tai luonnon- tai kulttuurimaiseman ennallistamiseen, kunnostamiseen ja hoitoon sekä monimuotoisuusvaikutusten selvittämisenä ja huomioimisena hankkeiden ja maankäytön suunnittelussa. Ympäristötietoisuuden lisääminen voisi myös yleisesti lisätä myötämielistä suhtautumista, ymmärrystä ja tukea luonnonsuojelulle.

Ehdotettavassa laissa säädettäisiin myös luonnonsuojelun hallinnosta nykyistä lakia laajemmin ja tarkemmin. Tätä kautta selvennettäisiin viranomaisten luonnonsuojelutehtävien toimivaltaa ja yhtenäistettäisiin sääntelyä muun ympäristölainsäädännön kanssa. Lakiehdotuksessa on määritelty luonnonsuojelun valtion viranomaiset ja asiantuntijaviranomaiset sekä kunnan tehtävä ja asema luonnonsuojelussa. Valtion viranomaisten ja kunnan tehtävien ja toimivaltasuhteiden selkeyttämisellä olisi välillisiä positiivisia vaikutuksia luonnonsuojelulain vaikuttavuuteen ja luonnon monimuotoisuuden tilaan.

Ehdotettavaan lakiin sisältyisi myös uusi säännös Suomen luontopaneelista, joka olisi riippumaton tieteellinen asiantuntijaelin, ei siis viranomainen. Luontopaneeli olisi vastaavanlainen toimija kuin ilmastolaissa tarkoitettu Ilmastopaneeli. Luontopaneeli tukisi luonnonsuojelulain toimeenpanoa tuottamalla tieteellistä tietoa päätöksenteon tueksi, antamalla lausuntoja monimuotoisuuden vaikuttavista suunnitelmista ja myös viestimällä monimuotoisuuden merkityksestä kansalaisille ja päätöksentekijöille. Siten luontopaneelilla olisi välillinen positiivinen vaikutus luonnon monimuotoisuuteen. Säätämällä luontopaneelin tehtävistä ja rahoituksesta vahvistettaisiin EU:n ja kansallisten biodiversiteettitavoitteiden pitkäjänteistä ja johdonmukaista toimeenpanoa ja tutkimustietoon perustuvaa päätöksentekoa.

Luonnonsuojelun suunnittelu ja seuranta

Ehdotettavassa laissa laajennettaisiin osallistavaa ja tavoitteellista suunnittelujärjestelmää luonnon monimuotoisuuden turvaamiseksi. Ehdotetut säännökset vahvistaisivat pääasiassa jo olemassa olevien, mutta vailla selkeää säädöspohjaa olevien suunnittelukäytäntöjen, kuten kansallisen luonnon monimuotoisuusstrategian ja toimintaohjelman ja vapaaehtoisuuteen perustuvien luonnonsuojeluohjelmien, sekä luonnonsuojelun seurannan asemaa. Uutena osana luonnonsuojelun suunnittelujärjestelmään ehdotetaan alueellista luonnon monimuotoisuuden toimeenpanosuunnitelmaa. Esitettyjen muutosten taustalla on tarve huomioida monimuotoisuus ja pysäyttää sen heikkeneminen kokonaisvaltaisemmalla tasolla ja myös varsinaisten suojelualueiden ulkopuolella. Ehdotuksilla parannetaan myös eri tahojen osallistumismahdollisuuksia sekä suunnittelun vuorovaikutteisuutta monimuotoisuuden tietopohjan ja sen hyväksyttävyyden edistämiseksi.

Voimassa olevassa luonnonsuojelulaissa luonnonsuojelun suunnittelu rakentuu valtioneuvoston hyväksymien luonnonsuojeluohjelmien perustalle, mutta yhtään tällaista ohjelmaa ei lain voimassa ollessa ole laadittu. Voimassa olevan lain mukainen, viranomaisjohtoinen ja valtakunnalliseen tasoon keskittyvä luonnonsuojelun suunnittelujärjestelmä ei riittävällä tavalla kykene turvaamaan luonnon monimuotoisuutta, vaan sen rinnalle tarvitaan uusia suunnittelun keinoja. Alueellisesti muun muassa vapaaehtoisilla suojeluohjelmilla, kuten Etelä-Suomen metsien monimuotoisuusohjelma METSO ja Helmi-elinympäristönohjelma, sen sijaan on kyetty edistämään luonnon monimuotoisuuden huomioimista, suojelua ja ennallistamista, joten niihin liittyvien kannustimien kehittäminen ja ohjelmien oikeudellisen aseman vahvistaminen ovat monimuotoisuushyötyjen kannalta perusteltuja. Osaltaan nämä vapaaehtoiset suojelukeinot lisäävät myös luonnonsuojelun hyväksyttävyyttä, ja edistävät siten luonnon monimuotoisuuden turvaamista, usein paikallisesti ja joustavasti.

Luonnonsuojelusuunnittelun kehittäminen olisi ekologisesti vaikuttavimpia keinoja saavuttaa ehdotuksen tavoitteet. Merkittävä muutos olisi uusi säännös alueellisista luonnon monimuotoisuuden toimeenpanosuunnitelmista, joiden avulla voitaisiin turvata paitsi valtakunnallisesti merkittäviä, myös alueellisesti tärkeitä luonnonarvoja, mikä heijastuisi maankäytön suunnitteluun ja ympäristönkäyttöön. Ehdotetut säännökset alueellisen toimeenpanosuunnitelman valmistelusta ja seurannasta parantaisivat edellytyksiä reagoida alueellisiin olosuhteiden muutoksiin ja tarkistaa suojelun painopisteitä joustavammin vastaamaan niitä. Lisäksi alueellisen toimeenpanosuunnitelman avulla olisi mahdollista lisätä luonnonsuojelun suunnittelun läpinäkyvyyttä ja sitouttaa alueellisia toimijoita ehdotettavan lain tavoitteisiin. Alueellisen luonnonsuojelusuunnittelun toimivuudesta on jo käytännön esimerkkejä. Esimerkiksi 2010-luvulla pitkälle valmisteltu uusi soidensuojelun täydennysohjelma ei lopulta edennyt valtioneuvoston päätöksentekoon, mutta ohjelman valmistelua on osin hyödynnetty muissa menettelyissä, kuten maakuntakaavoituksessa, yhteistyössä suojeluohjelmaa valmistelleen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kanssa. Alueellisen toimeenpanosuunnitelman vaikuttavuutta kuitenkin heikentää niiden laatimisen vapaaehtoisuus, mikä voi johtaa alueellisesti erilaisiin ja ekologiselta painoarvoltaan epätasaisiin painotuksiin luonnon monimuotoisuuden suojelussa. Velvoittavuuden puuttuminen mahdollistaa myös sen, ettei alueellisia toimeenpanosuunnitelmia laadittaisi tai ne jakautuisivat maantieteellisesti epätasaisesti, vähentäen suunnittelun yhtenäisyyttä.

Luonnonsuojelun seurantaa koskeva sääntely esitetään nostettavaksi luonnonsuojeluasetuksesta lain tasolle, mikä olisi omiaan lisäämään seurantatehtävien painoarvoa osana luonnonsuojelusuunnittelua, vaikka seurantatehtävät sinänsä säilyisivät entisen kaltaisina. Uusi säännös luonnonsuojelun seurannasta vastaa sekä luonnonsuojelun että muun ympäristöllisen päätöksenteon ja alueiden käytön suunnittelun edellyttämiin tietotarpeisiin. Luonnon tilaa koskevaa seurantatietoa hyödyntävät valtion viranomaisten lisäksi kunnat ja yritykset. Seurantatietoa tarvitaan myös esimerkiksi monimuotoisuuden tilaa koskevien yhteenvetojen ja raportointien tuottamiseksi. Seurannasta säätäminen toimeenpanisi osaltaan myös luontodirektiivin 11 artiklan seurantavelvoitetta.

Luonnonsuojelualueet

Luonnonsuojelualueilla on huomattava merkitys luonnon monimuotoisuuden turvaamiselle, koska ne koostuvat laajoista kokonaisuuksista ja muodostavat kattavan, tärkeitä luonnonarvoja suojelevan verkoston. Luonnonsuojelualueita koskeviin säännöksiin ehdotetaan eräitä, myös luonnon monimuotoisuuden kannalta merkityksellisiä muutoksia. Näitä ovat erityisesti luonnonsuojelualueiden perustamisedellytysten tarkistaminen ja osittainen laajentaminen, vieraslajien poistamisen helpottaminen, osin luonnonsuojelualueilla sallittavaa metsästystä koskevat lievennykset ja tarkennukset sekä malminetsintää valtion luonnonsuojelualueella koskevan luvan myöntämisen rajoittamista koskeva ehdotus. Lisäksi ehdotetaan valtion luonnonsuojelualueiden lakkauttamisesta ja rauhoitussäännösten lieventämistä koskevaa uutta säännöstä, joka sisältäisi kynnyksen suojelusta luopumiselle tai suojelun lieventämiselle.

Luonnonsuojelualueiden perustamisedellytyksiin esitetään lisättäväksi alueen erityinen merkitys luontotyyppien ja eliölajien mahdollisuuksille sopeutua ilmastonmuutoksen vaikutuksiin. Säännöksellä tuettaisiin luonnonsuojelualueverkoston kytkeytyvyyttä ja sopeutumista ilmastonmuutoksen vaikutuksiin, millä olisi positiivisia monimuotoisuusvaikutuksia.

Luonnonsuojelualueilla esitetään sallittavaksi suoraan lain nojalla ilman poikkeuslupaa haitallisten vieraskasvilajien torjuminen ja poistaminen, millä olisi positiivisia monimuotoisuusvaikutuksia. Vieraslajit uhkaavat luonnon monimuotoisuutta muun muassa kilpailemalla alkuperäisen lajiston kanssa resursseista, levittämällä tauteja ja loisia, risteytymällä luonnossa alkuperäisten lajien kanssa, kaventamalla alkuperäisen lajin elinaluetta tai syrjäyttämällä lajin kokonaan.

Metsästystä koskevaa sääntelyä kansallispuistoissa ja muilla valtion luonnonsuojelualueilla esitetään muutettavaksi niin, että haitallisten vieraslajien minkin ja supikoiran pyydystäminen ja tappaminen sallittaisiin suoraan lain nojalla ilman poikkeuslupaa, samoin kuin hirvenajo ja valkohäntäkauriin ajo. Lisäksi metsästyksen sallimisesta valtion luonnonsuojelualueiden perustamisen yhteydessä voitaisiin jatkossa päättää luonnonsuojelualueen perustamisasetuksella, kun voimassa olevassa laissa päätösvalta on rajattu valtioneuvoston asetuksella perustettaviin yli 100 hehtaarin laajuisiin luonnonsuojelualueisiin. Reunaehtona olisi kuitenkin jatkossakin, että metsästys ei vaaranna suojelualueen perustamistarkoitusta tai aiheuta haittaa alueen muulle käytölle. Erityisesti maassa pesivän lintulajiston suojelun kannalta erittäin haitallisten minkin ja supikoiran poistaminen luonnonsuojelualueilta on tärkeää. Voimassa olevan lain mukaan näiden lajien poistaminen edellyttää yleensä poikkeuslupaa, mikä on jossain määrin hankaloittanut poistamista ja lisännyt hallinnollista taakkaa.

Metsästystä koskevat näkemyserot ovat yleensä merkittäviä haasteita valtion luonnonsuojelualueiden perustamiselle. Kun otetaan huomioon laissa säädetyt erityisehdot, mahdollisuuden sallia metsästys myös alle 100 hehtaarin laajuisilla luonnonsuojelualueilla ei arvioida aiheuttavan erityisiä haitallisia monimuotoisuusvaikutuksia. Sen sijaan se voisi välillisesti tuoda positiivisia monimuotoisuusvaikutuksia, mikäli luonnonsuojelualueiden perustamisen hyväksyttävyys paranisi ja suojelualueiden perustaminen helpottuisi.

Malminetsinnällä ja kaivostoiminnalla voi olla huomattavia vaikutuksia luonnon monimuotoisuuteen. Lakiin ehdotetulla säännöksellä poistettaisiin Metsähallitukselta toimivalta myöntää lupia malminetsintään kansallispuistossa ja luonnonpuistossa. Valtion muilla suojelualueilla lupa olisi yhä mahdollinen, mutta sen edellytyksiä tarkennettaisiin voimassa olevaan lakiin verrattuna. Malminetsinnän tavoitteena on lähtökohtaisesti kaivostoiminnan käynnistäminen, mikäli malminetsinnän kohteena oleva alue osoittautuu siihen soveltuvaksi. Toisaalta malminetsintä ei käytännössä johda varsinaisen kaivoksen perustamiseen kovinkaan usein, vaan toiminta jää etsinnän tasolle. Kysymystä on käsitelty esimerkiksi eduskunnan talousvaliokunnan Kaivoslaki NYT -kansalaisaloitetta koskevassa mietinnössä (TaV 7/2020 vp), jossa on arvioitu kansalaisaloitteeseen sisältyvää tavoitetta rajata kaivostoiminnan ulkopuolelle arvokkaat luontoalueet. Talousvaliokunta piti aloitteesta antamassaan lausunnossa luonnonarvoiltaan korvaamattomien alueiden suojelua tärkeänä tavoitteena ja totesi, että käynnissä olevan luonnonsuojelulainsäädännön uudistamishankkeen yhteydessä tulee arvioida luonnonsuojelulain suhdetta kaivostoimintaan ja ottaa tässä yhteydessä huomioon kansalaisaloitteessa esiin tuodut näkökohdat, arvioida ehdotusten tarkoituksenmukaisuutta ja esittää tarkoituksenmukaisimpia ratkaisuja tavoitteiden toteuttamiseksi.

Talousvaliokunta totesi, että kaivostoiminta vaikuttaa aina ympäristöönsä, ja malmi- tai kalkkipitoisten alueiden kasvillisuus on usein poikkeuksellista. Suomen ympäristökeskuksen selvityksen mukaan kaivostoiminta on aiheuttanut tai tulee aiheuttamaan uhkaa yli 200 lajille ja useille luontotyypeille. Kaivostoiminnan ympäristö- ja biodiversiteettivaikutuksia arvioitaessa talousvaliokunta pitää kuitenkin tärkeänä erottaa toisistaan alueet, joilla on malmipotentiaalia, ja varsinaiset kaivosalueet: matka malminetsinnästä kaivostoimintaan on pitkä, ja kaivosten yhteispinta-ala on hyvin pieni murto-osa metallogeenisten vyöhykkeiden pinta-alasta. Tästä huolimatta nykyisten kaivospiirien sisällä on yli 500 uhanalaisten kasvi- tai eläinlajien havaintopaikkaa.

Koska luonnonsuojelualueiden pääasiallisena perustamistarkoituksena on arvokkaiden luontoarvojen turvaaminen, ehdotetaan kansallis- ja luonnonpuistojen rajaamista malminetsinnän ulkopuolelle. Valtion muilla suojelualueilla lupa olisi edelleen myönnettävissä, mutta sen edellytyksistä säädettäisiin nykyistä yksityiskohtaisemmin. Sen sijaan tieteellisiä päämääriä palveleva geologinen tutkimus olisi tietyin edellytyksin yhä mahdollista kaikilla valtion luonnonsuojelualueilla. Muutos edistäisi luonnonsuojelualueiden luontoarvojen säilymistä ja niihin kohdistuvien uhkien välttämistä, millä olisi luonnon monimuotoisuuden turvaamisen näkökulmasta merkittävä positiivinen vaikutus. Malminetsintä on jo voimassa olevan luonnonsuojelulain nojalla muutoinkin kielletty kolmessa kansallispuistossa: Kurjenrahkan, Repoveden ja Leivonmäen kansallispuistoissa. Monimuotoisuuden ja ympäristön kannalta kielteisenä vaikutuksena voidaan toisaalta pitää malmien etsinnän sallimista muilla valtion luonnonsuojelualueilla. Koska näilläkin alueilla malminetsintää koskevan luvan edellytyksiä on ehdotuksessa tarkennettu nimenomaisesti luontoarvojen turvaamiseksi, haitallista vaikutusta voidaan kuitenkin pitää varsin pienenä.

Kuten nykytilan arviointia koskevassa osiossa on todettu, valtio on hankkinut ja varannut luonnonsuojelutarkoitukseen alueita, jotka perustetaan lähivuosina luonnonsuojelualueiksi. Tämä ei kuitenkaan johdu ehdotettavasta laista, vaan kyse on pitkäjänteisen ja valtioneuvoston päätösten toteuttamiseen liittyvän suojelutyön saattamisesta loppuun eri puolilla Suomea.

Luonnon monimuotoisuuden suojelun ja hoidon tukeminen

Lain 4 lukuun ehdotetulla uudella säännöksellä täydennettäisiin luonnon monimuotoisuutta edistäviä taloudellisia ohjauskeinoja siten, että niihin sisällytettäisiin valtion varoista annettava rahallinen avustus lajien elinympäristöjen vapaaehtoisille hoito- ja kunnostustoimille. Avustuksella voisi olla sen tulevasta volyymista riippuen merkittäviä positiivisia monimuotoisuusvaikutuksia. Avustuksella toteutettavat hoito- ja kunnostustoimenpiteet ovat välttämättömiä uhanalaisten lajien ja luontotyyppien säilymisen takia. Avustuksella voitaisiin tukea myös luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen sopeutumista ilmastonmuutokseen. Välillisesti avustukset voisivat kannustaa yksityisiä maanomistajia, kuntia ja yrityksiä sitoutumaan luontoarvojen suojeluun. Vaikutusten laajuus riippuu avustuksiin käytettävissä olevista varoista ja siten siitä, miten laajoja tukitoimet ovat.

Uusi säännös, joka mahdollistaisi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ja Metsähallituksen toteuttamat yksityisen luonnonsuojelualueen luonnonhoidon tehtävät maanomistajan suostumuksella, auttaisi paremmin turvaamaan suojelualueiden luonnon monimuotoisuutta. Hoitotoimilla voitaisiin esimerkiksi poistaa suojelualueilta vieraslajeja tai estää lehtometsien kuusettumista. Lisäksi hoitotoimilla voitaisiin tukea sopeutumista ilmastonmuutoksen aiheuttamiin muutoksiin luonnossa.

Luontotyyppien suojelu

Voimassa oleva luonnonsuojelulaki ei ole turvannut tyydyttävällä tavalla ekologisesti toimivien luontotyyppikokonaisuuksien säilymistä tai uhanalaisten luontotyyppien suojelua. Lisäksi luontotyyppien uhanalaisuusarviointien yhteydessä laadittujen arvioiden ja tutkimusten mukaan avainasemassa luontotyyppien suojelun vahvistamisessa on niiden parempi huomioiminen alueidenkäytön suunnittelussa ja luonnonvarojen hyödyntämisessä.

Suojeltujen luontotyyppien suojelu on osoittautunut riittämättömäksi ja myös heikosti kustannustehokkaaksi tavaksi turvata luontotyyppejä. Voimassa olevan lain mukaan rajauspäätöksen valmisteluun ei liity toimenpidekieltoa, eikä laki mahdollista suojeltujen luontotyyppien hoitamista tai ennallistamista, minkä takia luontoarvot voidaan menettää joko rajauspäätöstä valmisteltaessa tai vielä myöhemminkin. Lisäksi luontotyyppien määritelmät eivät kaikilta osin mahdollista toimivien ekologisten kokonaisuuksien turvaamista.

Ehdotettavalla lailla vahvistettaisiin uhanalaisten luontotyyppien oikeudellista asemaa, jotta uhanalaiset luontotyypit otettaisiin suojelualueiden ulkopuolella nykyistä paremmin huomioon. Uhanalainen, harvinainen tai harvinaistuva luontotyyppi ehdotetaan lisättäväksi myös luonnonsuojelualueen uudeksi perustamisedellytykseksi, samoin kuin alueen erityinen merkitys luontotyyppien mahdollisuuksille sopeutua ilmastonmuutoksen vaikutuksiin. Muutoksilla olisi merkittäviä positiivisia vaikutuksia luonnon monimuotoisuuteen erityisesti suojelualueiden ulkopuolisten luonnonarvojen osalta.

Luontotyyppien suojelua, seurantaa, hoitoa ja ennallistamista ehdotetaan tehostettavaksi uusin säännöksin säätämällä uhanalaisten luontotyyppien luettelosta valtioneuvoston asetuksessa, uhanalaisen luontotyypin huomioon ottamisesta, tiukasti suojeltujen luontotyyppien esiintymien hävittämisen ja heikentämisen kiellosta ja uhanalaisten luontotyyppien hoidosta. Ympäristöministeriö laatisi ehdotuksen uhanalaisia luontotyyppejä koskevan valtioneuvoston asetuksen tarkistamisesta luontotyyppien uhanalaisuusarvioinnin perusteella viimeistään kahden vuoden kuluessa arvioinnin valmistumisesta, mikä merkittävästi lisäisi uhanalaisten luontotyyppien huomioimista ja nopeuttaisi reagointia uhanalaistumiskehityksessä tapahtuviin muutoksiin. Luontotyyppisuojelun vaikuttavuutta mahdollisesti vähentäisi suojelusta säädetty poikkeamismahdollisuus sekä puutteet uhanalaiseksi määritettävien luontotyyppien lopullisessa määrittelyssä. Tärkeää olisi, että määritelmät kattaisivat nykyistä paremmin luontotyypin pitkän aikavälin säilymisen ja kehittymisen turvaavat ekologiset kokonaisuudet.

Suojelun piiriin otettavien luontotyyppien valikoiman ja suojelun keinojen laajentaminen olisi vaikuttava ja myös kustannustehokas keino luonnon monimuotoisuuden turvaamiseksi, koska luontotyyppien suojelu edesauttaa samalla myös useiden uhanalaisten lajien säilymistä turvaamalla niiden elinympäristöjä. Ehdotus yhtenäistäisi luontotyyppien suojelusäännöksiä myös suhteessa luonnonsuojelulain lajisuojelusääntelyyn ja sellaisten alueiden suojeluun, jotka on sisällytetty Euroopan unionin Natura 2000 -verkostoon.

Uhanalaisten luontotyyppien nykyistä parempi turvaaminen perustuisi uhanalaisten luontotyyppien aiempaa vahvempaan, asetustasoiseen asemaan ja niiden huomioon ottamista päätöksenteossa korostavaan säännökseen. Huomioon ottamista koskeva säännös olisi kuitenkin lähinnä informatiivinen, koska se tulee sovellettavaksi vain muussa lainsäädännössä luontoarvojen turvaamisesta säädetyllä tavalla. Uhanalaisten luontotyyppien esiintymistä selvitetään jossain määrin jo nykyisen käytännön mukaisesti osana maankäytön ja erilaisten ympäristönkäyttöhankkeiden suunnittelua, mutta uudella säännöksellä edistettäisiin edelleen luontotyyppitiedon keräämistä ja käyttämistä sekä luonnon monimuotoisuuden huomioimista ympäristöä koskevassa päätöksenteossa. Monimuotoisuusvaikutusten arvioinnissa on kuitenkin otettava huomioon, että uhanalaisten luontotyyppien huomioonottaminen perustuisi muun lainsäädännön päätöksenteolle asettamiin edellytyksiin, eikä luonnonsuojelulaissa sinänsä asetettaisi tähän uutta välitöntä velvoitetta. Huomioonottamisesta säätämisen vaikutusta rajoittaisi siten se, ettei luonnonsuojelulaissa säädetty huomioon ottamisen puute olisi muuhun lakiin perustuvan luvan hylkäämisen edellytys.

Voimassa olevaan lakiin sisältyvää suojeltujen luontotyyppien rajauspäätösmenettelyä tarkennettaisiin ja eräiltä osin laajennettaisiin uusimman luontotyyppitiedon perusteella. Rajausmenettelyllä suojeltavien luontotyyppien määrittely täsmentyisi ja niiden määrä lisääntyisi nykyisestä yhdeksästä kolmeentoista. Kokonaan uudenlaisia suojelukohteita olisivat kaksi vedenalaista luontotyyppiä: meriajokaspohjat ja suojaisat näkinpartaispohjat. Rajauspäätösmenettelyyn ei kuitenkaan edelleenkään liittyisi mahdollisuutta väliaikaisen toimenpidekiellon käyttämiseen, mikä jossain määrin vähentää rajauspäätösmenettelyn tehokkuutta suojelukeinona. Uutena luontotyyppien suojelukeinona laissa säädettäisiin tiettyjen uhanalaisten tiukasti suojeltavien luontotyyppien esiintymien hävittämisen ja heikentämisen kiellosta, joka olisi voimassa suoraan lain nojalla. Näitä luontotyyppejä olisi kuitenkin vain kaksi: serpentiinikalliot ja rannikon avoimet dyynit. Siten uusi suojelukeino olisi vaikuttavuudeltaan varsin rajallinen. Lisäksi vesilain 2 luvun 11 §:n nojalla suojeltuihin luontotyyppeihin lisättäisiin kalkkilammet ja purot. Lisäksi lähteiden sijaan suojelu laajenisi kattamaan lähteiköt. Vesilakiin tehtävät muutokset parantaisivat vesiympäristön monimuotoisuuden turvaamista.

Ehdotetuilla uusilla säännöksillä rahallisesta avustuksesta luonnon monimuotoisuuden suojelun ja hoidon edistämiseen ja hoitotoimien toteuttamiseen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen tai Metsähallituksen toimesta mahdollistettaisiin luontotyyppien hoitotoimenpiteitä. Säännökset auttaisivat paremmin säilyttämään useita hoito- ja kunnostustoimia edellyttäviä luontotyyppejä sekä tukisi ilmastonmuutokseen sopeutumista, koska luontotyyppien ominaispiirteitä voitaisiin säilyttää hoito- ja kunnostustöiden avulla myös ilmaston muuttuessa.

Eliölajien suojelu

Lajiston monimuotoisuuden köyhtymisen pysäyttämiseksi on luonnonsuojelulain toimivuusarvioinnissa esitetty tarve vahvistaa uhanalaisten lajien asemaa ja laajentaa eliölajien suojelun keinovalikoimaa. Tämä koskee erityisesti suojelualueiden ulkopuolella esiintyvien uhanalaisten lajien suojelua. Lisäksi ongelmaksi on todettu, ettei nykyinen laki riittävästi mahdollista suojelutoimien kohdistamista kiireellistä suojelua vaativiin lajeihin.

Uhanalaisista lajeista voidaan jo voimassa olevan luonnonsuojelulain nojalla säätää valtioneuvoston asetuksella. Lakiehdotuksessa menettelyä esitetään tehostettavaksi niin, että ympäristöministeriö laatisi ehdotuksen uhanalaisia lajeja koskevan valtioneuvoston asetuksen tarkistamisesta lajien uhanalaisuusarvioinnin perusteella viimeistään kahden vuoden kuluessa arvioinnin valmistumisesta. Tämä nopeuttaisi ja joustavoittaisi merkittävästi reagointia lajien uhanalaistumiskehityksessä tapahtuviin muutoksiin.

Ehdotettavan lain mukaan viranomaisten tulisi ottaa uhanalaiset lajit huomioon päätöksenteossa vastaavalla tavalla kuin luontotyyppien kohdalla on edellä todettu, siltä osin kuin se sovellettavan lain mukaan on mahdollista. Huomioonottamisen korostaminen, informatiivisuudestaan huolimatta, voisi parantaa lajien suojelun tilannetta, ja sillä olisi voisi olla positiivisia monimuotoisuusvaikutuksia. Myös luontotyyppien suojeluun esitettävät ehdotukset osaltaan vahvistaisivat myös eliölajien suojelua, sillä luontotyyppien suojelu vahvistaisi samalla lajien elinympäristöjen suojaa. Huomioonottamisesta säätämisen vaikutusta rajoittaisi kuitenkin se, ettei luonnonsuojelulain mukaisen huomioon ottamisen puute olisi muun sääntelyn mukaisen luvan hylkäämisen itsenäinen edellytys. Muutos ei myöskään turvaisi ekosysteemipalveluita (esimerkiksi pölytystä) hoitavia tai muita toiminnallisia avainlajeja.

Pesäpuiden ja pesien ympärivuotista suojaa selkeytettäisiin. Tiedon tallentaminen pesäpuusta luonnonsuojelun tietojärjestelmään ja tietojärjestelmässä olevan tiedon nykyistä parempi jakaminen sitä tarvitseville viranomaisille ja toimijoille parantaisi tiedon laatua ja saavutettavuutta, ja sitä kautta vaikutus luonnon monimuotoisuuden suojeluun olisi positiivinen. Nykytilanteessa ongelmaksi on tunnistettu etenkin se, että tieto pesäpuista välittyy heikosti muun muassa metsätalouden toimijoille. Luonnonsuojelun tietojärjestelmää ja siihen liittyvää palvelua kehittämällä voidaan parantaa tilannetta. Pesäpuiden suojelun rajaaminen voimassa olevan lain mukaisesti vain suuriin petolintuihin vähentää kuitenkin säännöksen vaikuttavuutta.

Lakiin ehdotetaan lisäksi muutoksia, jotka koskevat lajien esiintymispaikkojen suojelua ja hoitoa, uutena tavattujen lajien suojelua sekä lajien ns. etäsuojelua avustetun leviämisen keinoin (yksi niin sanotun ex situ -suojelun keino). Erityisesti suojeltavan lajin säilymiselle tärkeän esiintymispaikan suojelua vahvistettaisiin säätämällä tietyin edellytyksiin mahdollisuudesta määräaikaiseen rajauspäätökseen, mikä voisi vähintäänkin välillisesti tehostaa suojelua ja johtaa positiivisiin monimuotoisuusvaikutuksiin. Uhanalaisten lajien elinympäristöjä voitaisiin hoitaa joko luonnonsuojelulaissa tarkoitetun tuen tai avustuksen avulla tai elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen tai Metsähallituksen toimesta maanomistajan suostumuksella. Elinympäristöjen hoidolla olisi positiivinen vaikutus sekä kyseiselle lajille että laajemmin monimuotoisuudelle.

Voimassa olevassa luonnonsuojelulaissa ei ole säännöksiä maassamme uutena löydettyjen tai tieteelle tuntemattomien lajien tai niiden esiintymispaikkojen turvaamiseksi. Ehdotettava laki sisältäisi säännöksen, jonka mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voisi tarvittaessa kieltää Suomessa uutena löydetyn tai tieteelle ennestään tuntemattoman eliölajin esiintymispaikan heikentämisen enintään kymmenen vuoden määräajaksi. Vaikka nämä tilanteet ovat todennäköisesti poikkeuksellisia, on tärkeää, että lakiin sisältyisi nykyisestä poiketen säännös näiden tilanteiden varalta.

Yksittäisten lajien suojelua voitaisiin parantaa lisäksi uudella säännöksellä avustetusta leviämisestä. Avustettu leviäminen voisi esimerkiksi pelastaa erityisesti suojellun lajin sukupuutolta tai hidastaa lajin häviämistä. Avustettu leviäminen olisi toimenpiteen kalleuden ja siihen liittyvien riskien takia suojelun viimeinen keino, mutta joillekin lajeille ainoa vaihtoehto niiden säilymiselle. Säännöksen vaikuttavuutta vähentäisi se, että säännöstä sovellettaisiin suhteelliseen pieneen määrään lajeja ja se koskisi ilman maanomistajan suostumusta vain valtion omistamia alueita.

Ehdotetut muutokset ja tarkennukset parantaisivat merkittävästi lajien suojelua, edistäisivät lajiston monimuotoisuuden turvaamista ja nopeuttaisivat reagointia uhanalaisuusarvioinnissa todettuihin muutoksiin. Eliölajien suojelua tehostaisivat myös uudet luontotyyppien suojelun edistämistä koskevat säännökset.

Vapaaehtoinen ekologinen kompensaatio

Vapaaehtoista ekologista kompensaatiota koskevilla säännöksillä voisi olla positiivinen vaikutus luonnon monimuotoisuuteen. Se saattaisi ohjata ympäristövastuullisia toiminnanharjoittajia suuntaamaan ympäristönkäyttöhankkeita sellaisiin sijainteihin, joissa ei ole merkittäviä luonnonarvoja. Sääntelyn vaikuttavuutta kuitenkin rajaisi velvoittavuuden puute, koska kompensaatiosäännökset koskisivat vain vapaaehtoista hyvittämistä.

Jos ekologisen kompensaation käyttö laajenisi ja jos järjestelmän toimivuus voitaisiin taata, kompensaatioilla voisi olla positiivinen vaikutus pitkällä aikavälillä. Esimerkiksi yrityselämässä on jo tehty sitoumuksia ”no net loss”- tai jopa ”net positive impact” -tavoitteeseen.

Ulkomailta saadun tutkimusnäytön mukaan kompensaatioista saatavat hyvitykset vastaavat harvoin määrällisesti ja laadullisesti heikennettyjä luontoarvoja ja hyvitys ei ole pysyvä. Ehdotettavilla säännöksillä asetettaisiin heikennyksen hyvittämiselle luonnontieteellisesti määritellyt reunaehdot, ajallisesti ennakollinen toteutus ja pysyvyys sekä tiukat edellytykset hyvityksen joustolle. Positiiviset vaikutukset edellyttävät järjestelmän huolellista valvontaa ja läpinäkyvyyttä. Positiivisia vaikutuksia voisi edistää hyvittämistoimien suuntaamisella esimerkiksi niin, että ne tukevat ekologista kytkeytyvyyttä.

Luonnonsuojelun tiedonhallinta

Voimassa olevaan luonnonsuojelulakiin ei sisälly konkreettisia säännöksiä luontotiedon hallinnasta ja sitä koskevista järjestelmistä, vaan niistä on säädetty luonnonsuojeluasetuksessa. Koska ympäristöä ja luontoa koskevan tiedon merkitys kasvaa jatkuvasti, on tärkeää huolehtia tiedon oikeellisuudesta, saavutettavuudesta ja helppokäyttöisyydestä päätöksenteon tukena. Vaikka tälläkin hetkellä tietoa on paljon ja luontotiedon hallinnassa on useita toimivia järjestelmiä, tietojärjestelmät ja tiedon hallinta kaipaavat sääntelyn tasolla yhtenäistämistä, jotta olemassa oleva tieto olisi tehokkaammin hyödynnettävissä.

Ehdotettavassa laissa luonnonsuojelun tietojärjestelmää koskeva sääntely tuotaisiin lain tasolle ja sitä tarkennettaisiin merkittävästi. Tarkentavat säännökset koskisivat viranomaisten tiedonhallintaan liittyviä tehtäviä, tietojärjestelmään talletettavia tietoja, tiedon laatua ja tietojen luovuttamista. Luonnonsuojelun tietojärjestelmään kuuluviin järjestelmiin, kuten Lajitietokeskukseen, voidaan jo nykyisin sisällyttää myös kansalaisten ja muiden toimijoiden keräämää luontotietoa, kuten lajihavaintoja, mikä merkittävästi lisää saatavilla olevaa luontotietoa. Tietojärjestelmää koskevassa sääntelyssä on huomioitu muun kuin viranomaisten tuottaman tiedon tallentaminen muun muassa säätämällä tiedon laadusta. Muun kuin viranomaisten tuottaman tiedon tallentaminen tietojärjestelmään ei muuttaisi sitä, että esimerkiksi luontoselvityksiä edellyttäviä hankkeita tai alueidenkäyttöä suunnitteleva toimija vastaa käyttämänsä tiedon oikeellisuudesta ja riittävyydestä eri lakien mukaisissa menettelyissä.

Ehdotettavan uuden sääntelyn tarkoituksena on kehittää tiedon hallintaa, käsittelyä, saatavuutta ja avoimuutta sekä tukea tätä kautta luonnonsuojelulain toimeenpanoa ja vaikuttavuutta. Tietojärjestelmää käytettäisiin lain soveltamisen ja toimeenpanon lisäksi luonnonsuojelusuunnitteluun ja valvonnan toteuttamiseen sekä luonnon monimuotoisuuteen liittyvään seurantaan, arviointiin ja tutkimukseen. Kehittämällä luontotiedon laatua, määrää, saavutettavuutta ja hyödynnettävyyttä voidaan parantaa sekä syntyvien suojelupäätösten kohdentamista, laatua ja kustannustehokkuutta, että luontoarvojen huomioimista maankäytön suunnittelussa, ympäristönkäyttöhankkeiden päätöksenteossa ja muussa suunnittelussa. Monimuotoisuuden kannalta merkityksellistä on, että suojelutoimenpiteet kohdennetaan monimuotoisuuden kannalta tärkeisiin elinympäristöihin ja lajeihin, ja vastaavasti ympäristön käyttöä suunnataan monimuotoisuudeltaan vähempiarvoisiin kohteisiin.

Luontotiedon hallinnan kehittämisellä voisi olla merkittäviä positiivisia vaikutuksia luonnon monimuotoisuuteen. Muodostuvien positiivisten vaikutusten syntyminen riippuu kuitenkin siitä, kuinka nopeasti ja tehokkaasti eri toimijoiden luontotieto saadaan yhtenäistettyä ja liikkumaan tuottajien ja käyttäjien välillä, sekä siitä, miten helposti tieto on käyttäjien saatavilla. Luonnonsuojelun tiedonhallintaa koskevan sääntelyn vaikuttavuutta vähentää osaltaan se, että säännökset on kohdennettu pääasiassa viranomaisiin ja erilaisten tietojärjestelmien hallintaan, ei niinkään tiedon kokonaisvaltaiseen saavutettavuuteen esimerkiksi kansalaisten tai yhteisöjen näkökulmasta. Sääntely loisi kuitenkin pohjan tietojärjestelmien toimivuudelle ja tiedonhallinnan kehittämiselle.

Muutoksenhaku

Luonnon- tai ympäristönsuojelua edistävien yhteisöjen valitusoikeutta ehdotetaan osin sisällöllisesti hieman laajennettavaksi vähentämällä muutoksenhaun ulkopuolelle jäävien, suojelun kannalta olennaisten päätösten määrää. Muutoksella tuettaisiin lain luonnon monimuotoisuuden turvaamistavoitteiden saavuttamista sekä ympäristöperusoikeuden ja kansainvälisten velvoitteiden, erityisesti Århusin sopimuksen (SopS 121–122/2004, Yleissopimus tiedon saannista, yleisön osallistumisoikeudesta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta ympäristöasioissa), toimeenpanoa ja toteutumista. Tarkoituksena olisi rekisteröityjen yhteisöjen kautta edistää yleisen edun turvaamista erityisesti paikallisesti ja alueellisesti kohdentuvien luonnonsuojelulain tarkoittamasta suojelusta myönnettävien poikkeussäännösten osalta. Nykyisestä laista poiketen yhteisöjen valitusoikeus laajennettaisiin koskemaan kaikkia suojelua koskevia poikkeuslupapäätöksiä, koska kysymys olisi koko lain tavoitteita koskevista ratkaisuista, joilla lähtökohtaisesti heikennetään suojeltavien luonnonarvojen tilaa. Maanomistajien ja esimerkiksi elinkeinoharjoittajien osalta vastaavaa tarvetta ei ole, koska valitusoikeus toteutuu jo asianosaisuuden kautta.

Muutoksella edistetään kansalaisten osallistumista ympäristöä koskevaan päätöksentekoon, mikä vahvistaa edellytyksiä luonnon monimuotoisuuden turvaamiseksi, sillä päätöksenteon tukena oleva tieto saattaa olla esimerkiksi puutteellista tai perustua virheelliseen tulkintaan. Tästä syystä on tärkeää turvata kattava muutoksenhakumahdollisuus luonnon- tai ympäristönsuojelun edistämiseksi.

Valvonnan tehostaminen

Luonnonsuojelulain valvontatehtävät jakautuisivat elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ja Metsähallituksen kesken voimassa olevan lain ja myös käytännön mukaisesti. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen valvontatehtäviin kuuluisi seurata toimintojen lainmukaisuutta ja lupavelvoitteiden noudattamista sekä valvoa lain rikkomuksia. Lisäksi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus käyttäisi luonnonsuojelun yleisen edun puhevaltaa ja valvoisi luonnon monimuotoisuuden suojelun ja hoidon tukien sekä avustusten käyttöä. Luonnonsuojelulain edellytyssuhteen johdosta myös muiden ympäristölakien valvontaviranomaisten tulee yleisen edun nimissä valvoa luonnonsuojelulailla turvattavien intressien huomioon ottamista päätöksenteossa. Metsähallitukselle kuuluvia valvontatehtäviä olisivat luonnonsuojelulain ja sen nojalla annettujen säännösten valvonta valtion luonnonsuojelualueilla.

Luonnonsuojelun valvontaa suorittavalle viranomaiselle säädettäisiin lakiehdotuksessa oikeus välttämättömään tiedonsaantiin ja tarkastuksiin valvontatehtävän suorittamista varten. Uudet säännökset valvonnan järjestämisestä sekä tiedonsaanti- ja tarkastusoikeudesta selkeyttäisivät viranomaisten tehtäviä ja vastuita ja edistäisivät viranomaisten mahdollisuutta suorittaa valvontatehtävät asianmukaisesti ja puuttua rikkomuksiin. Toimivalla ja tehokkaalla valvonnalla voitaisiin tehostaa luonnon monimuotoisuuden suojelua puuttumalla väärinkäytöksiin. Myös nykyisessä laissa olevan, vireillepano-oikeutta koskevan säännöksen painoarvoa nostettaisiin siirtämällä säännös pakkokeinosääntelyn yhteydestä omaan pykäläänsä, joskaan säännöksen sisältö ei muuttuisi nykyisestä. Haltuunotto-oikeutta täsmennettäisiin rajaamalla sitä koskeva toimivaltuus valtion luonnonsuojelualueilla erävalvontalain mukaisesti ja muutoinkin siten kuin metsästys- ja kalastuslaissa valvonnasta säädetään.

Ehdotetussa luonnonsuojelulaissa säädettäisiin myös nykyistä yksilöidymmin luonnonsuojelulain tai sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten vastaisten tekojen, laiminlyöntien tai muiden toimien rangaistavuudesta. Tällä on tarkoitus pääasiassa saattaa sääntely vastaamaan perustuslain sille asettamia tarkkuus ja täsmällisyysvaatimuksia. Samalla sääntelyn selkeyttäminen ja rangaistavan toiminnan yksilöinti voi kuitenkin samalla edistää luonnonsuojelulain valvontaa. Rangaistuksia koskevat säännökset ovat keskeinen osa lain asettamien velvoitteiden toimeenpanoa, ja siten sääntely toimii osaltaan luonnon monimuotoisuuden suojelun tukena.

4.2.4.3 Ilmastovaikutukset

Luonnonsuojelulain tavoitteisiin ehdotetaan lisättäviksi ilmastonmuutoksen sopeutumisen edistäminen. Muutoksen tarkoituksena olisi konkretisoida ja vahvistaa luonnon monimuotoisuuden vähenemisen ja ilmastonmuutoksen keskinäissuhdetta. Tunnistamalla näiden väliset kytkökset voitaisiin vahvistaa luonnonsuojelupolitiikan ja ilmastopolitiikan yhteensovittamista ja johdonmukaisuutta. Kansallinen luonnon monimuotoisuusstrategia ja toimintaohjelma, alueelliset toimeenpanosuunnitelmat, osallistuminen luonnonsuojelusuunnitteluun sekä seuranta, yhdessä luontotiedon edistämisen kanssa voivat tukea strategioiden johdonmukaista yhteensovittamista. Luonnonsuojelu ja ilmastopolitiikan toimet voivat joissain tapauksissa olla myös ristiriidassa keskenään, minkä vuoksi on tärkeää tunnistaa niiden keskinäiset kytkökset ja parantaa sääntelyn johdonmukaisuutta. Tämä edellyttää, että luonnonsuojelulain säätelemä tiedontuotanto ja -hallinta palvelevat myös ilmastonmuutoksen sopeutumistoimien suunnittelua ja toteutusta suojelualueiden ulkopuolella.

Yhteys luonnon monimuotoisuuden suojelun ja ilmastonmuutokseen sopeutumisen välillä on kaksisuuntainen. Suojelualueet ja niiden kytkeytyvyys ovat tärkeitä ilmastonmuutokseen sopeutumisen kannalta. Voimassa olevan luonnonsuojelulain tavoitteena on luonnon monimuotoisuuden ylläpitäminen, ja kaikki nykyiseen lakiin sisältyvät ja esitetyt uudet säännökset, joilla tuetaan luonnon monimuotoisuuden suojelua ja luonnonsuojelualueverkoston kehittämistä, tukevat samalla yleistä sopeutumista ilmastonmuutokseen. Turvaamalla monimuotoisuutta voidaan yleisesti edistää ekosysteemien kykyä vastustaa erilaisia häiriötilanteita ja palautua niistä. Esimerkiksi luontopohjaiset ratkaisut tulvien hallinnassa ovat riippuvaisia monimuotoisista valuma-alueista. Tietyntyyppisillä sopeutumistoimilla voidaan puolestaan rajoittaa monimuotoisuuden heikkenemistä ilmastonmuutoksen edetessä.

Luonnon monimuotoisuutta voidaan pyrkiä turvaamaan kohdennetuilla toimilla tilanteessa, jossa ilmastonmuutos etenee ja heikentää lajien ja luontotyyppien selviytymismahdollisuuksia. Tällaisia toimia ovat esimerkiksi ehdotetut uudet säännökset ilmastonmuutokseen sopeutumisesta luonnonsuojelualueen perustamisedellytyksenä ja erityisesti suojeltavan lajin avustetun leviämisen mahdollistaminen.

Ekologinen kompensaatio edistäisi ilmastonmuutoksen sopeutumisen kannalta tärkeiden kohteiden suojelua tai ennallistamista. Kompensaation vapaaehtoisuus ja sen tulkinnallinen väljyys voisi tuottaa myös uudenlaisia innovaatioita sopeutumiseen.

Vaikutus on kuitenkin riippuvainen siitä, miten laajaa yksinomaan vapaaehtoisuuteen perustuva kompensaatiotoiminta olisi. Jos hyvitysten toteuttaminen jäisi suppeaksi, vain poikkeustapauksissa sovellettavaksi keinoksi, sen merkitys ilmastonmuutokseen sopeutumisessa jäisi myös vähäiseksi.

4.2.5 Muut yhteiskunnalliset vaikutukset
4.2.5.1 Luonnonsuojelulain yhteiskunnallisten vaikutusten arvioinnin lähtökohta

Luonnonsuojelulain yhteiskunnalliset vaikutukset ovat luonteeltaan moninaisia, ajallisesti vaihtelevia, ja tiiviissä yhteydessä edellä esitettyihin talous-, ympäristö-, kansalaisyhteiskunta- ja viranomaisvaikutuksiin. Luonnon monimuotoisuuden sosiaalisia ulottuvuuksia tai sen työllisyys- ja aluekehitysvaikutuksia ei useinkaan voi erottaa esimerkiksi taloudellisista tai ympäristövaikutuksista, vaan ne kytkeytyvät monisäikeisesti toisiinsa. Luonnon monimuotoisuus liittyy läpileikkaavasti kaikkeen yhteiskunnalliseen toimintaan, ja viime kädessä asettaa sille myös reunaehtoja. Kuten taloudellisia vaikutuksia koskevassa jaksossa on todettu, luonnon monimuotoisuus mahdollistaa muun muassa luonnonvarojen ja ekosysteemipalvelujen varaan rakentuvan hyvinvoinnin. Monimuotoisuus heikkenee nopeammin kuin kertaakaan ihmiskunnan historiassa, millä on merkittäviä ja kauaskantoisia vaikutuksia luonnon säilymisen ohella laajemminkin koko yhteiskuntaan.

Luonnonsuojelulain ehdotuksilla pyritään osaltaan vastaamaan näihin haasteisiin, mutta on tarpeen tunnistaa, ettei luonnonsuojelulaki yksinään pysty pysäyttämään monimuotoisuuden heikkenemistä. Sen avuksi tarvitaan muun lainsäädännön, poliittisten päätösten, taloudellisten valintojen sekä viime kädessä myös ihmisten arvovalintojen tukea. Ehdotuksilla olisi vaikutuksia luontoarvojen turvaamisen ohella myös kansalaisten osallistumisen edellytyksiin, perusoikeuksien ja oikeusturvan toteutumiseen, suojelun hyväksyttävyyteen ja tietoyhteiskunnan kehittämiseen.

Luonnonsuojelua koskevan sääntelyn erityispiirteenä sen läpäisevyys, suuntautuminen tulevaisuuteen, paikkasidonnaisuus ja suojelun kohteiden epätasainen jakautuminen. Arvokkaat luontokohteet, kuten luontotyypit, eliölajit tai suojelualueet sijoittuvat esimerkiksi yksittäisen maanomistajien näkökulmasta välillä sattumanvaraisesti, mikä voi joissakin tilanteissa johtaa myös vaikutusten kohdentumisen epätasaiseen jakautumiseen. Tämä voi olla yhdenvertaisuuden näkökulmasta haaste, mihin pyritään osittain vastaamaan sääntelyn joustavuudella sekä taloudellisten korvausten mahdollisuudella. Toisaalta luonnonsuojelulain ehdotusten tavoitteena on vahingollisten luontovaikutusten estämisen ohella myös ihmisen elinolosuhteiden parantaminen ja esimerkiksi ympäristön virkistys- ja terveysvaikutusten edistäminen, joten ehdotukset ovat vaikutuksiltaan myös kollektiivisia, kaikkia hyödyttäviä.

4.2.5.2 Osallistumisoikeuksien, yhteistyön ja tiedonvaihdon kehittäminen

Ehdotettavaan lakiin ehdotetaan useita muutoksia, joiden tarkoituksena on parantaa viranomaisten, yksityisten henkilöiden ja kolmannen sektorin osallistumismahdollisuuksia sekä kehittää yhteistyötä ja tiedonvaihtoa luonnonsuojelulain mukaisissa menettelyissä. Ehdotuksilla pyritään myös lisäämään luonnonsuojelun ja sitä koskevan lainsäädännön hyväksyttävyyttä. Osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuudet vahvistaisivat yhtäältä kansalaisten ja toisaalta maanomistajien tiedonsaantia, lisäisivät tietämystä luonnon monimuotoisuudesta sekä vahvistaisivat osallistujien vastuullisuutta elinympäristöstään. Muutosten positiivisia yhteiskunnallisia vaikutuksia olisivat kansalaisyhteiskunnan toiminnan vahvistaminen ja toimijoiden välisen yhteistyön ja suhteiden lisääntyminen ja paraneminen.

Useat ehdotetut muutokset edistäisivät myös perusoikeuksien, kuten esimerkiksi yhdenvertaisuuden, saamelaiskulttuurin ylläpitämisen ja ympäristöperusoikeuden, toteutumista. Uudeksi lain tavoitteeksi ehdotetaan kansalaisten luonnontuntemuksen ja ympäristötietoisuuden lisäämistä. Lisäksi uusi ympäristötietoisuussäännös asettaisi valtion viranomaisille velvoitteen edistää toiminnassaan luontokasvatusta ja ympäristötietoisuutta luonnon monimuotoisuuden turvaamiseksi. Nämä muutokset tukisivat Århusin yleissopimuksen sekä EU:n ympäristötietodirektiivin (2003/4/EY) ja osallistumisdirektiivin (Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi yleisön osallistumisesta tiettyjen ympäristöä koskevien suunnitelmien ja ohjelmien laatimiseen sekä neuvoston direktiivien 85/337/ETY ja 96/61/EY muuttamisesta yleisön osallistumisen sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeuden osalta 2003/35/EY) toimeenpanoa. Lisäksi ehdotetut säännökset saamelaiskulttuurin turvaamiseksi vahvistaisivat alkuperäiskansojen osallistumista, mikä osaltaan vahvistaisi sekä luonnon monimuotoisuuden ylläpitämistä, että perusoikeuksien toteutumista.

Laissa uutena tieteellisenä asiantuntijaelimenä säädettävä luontopaneeli tukisi luonnonsuojelulain toimeenpanoa vahvistamalla tieteellisen tiedon hyödyntämistä päätöksenteossa. Säätämällä luontopaneelin tehtävistä ja rahoituksesta vahvistettaisiin EU:n ja kansallisten biodiversiteettitavoitteiden pitkäjänteistä ja johdonmukaista toimeenpanoa, jolla olisi positiivisia yhteiskunnallisia vaikutuksia. Luontopaneelista säätäminen vastaisi ilmastolaissa ilmastopaneelista säädettyä, mikä osaltaan edistäisi monimuotoisuus- ja ilmastopolitiikan yhteensovittamista ja niiden tieteellistä pohjaa.

Valtakunnallisen luonnon monimuotoisuusstrategian ja toimintaohjelman sekä alueellisen toimeenpanosuunnitelman valmistelut kokoaisivat eri sektoreiden toimijoita yhteen turvaamaan monimuotoisuutta. Ehdotetun osallistuminen ja vuorovaikutus -säännöksen tarkoituksena olisi tukea osallisuutta ja vaikutusmahdollisuuksia luonnonsuojelusuunnittelussa kokonaisvaltaisesti ja tätä kautta tukea kaikkien vastuuta luonnon monimuotoisuudesta. Suunnitelmia ja ohjelmia, samoin kuin luonnonsuojelualueiden hoito- ja käyttösuunnitelmia valmisteltaessa olisi lisäksi varmistettava riittävä julkinen viestintä sekä yhteistyö ja vuorovaikutus eri viranomaisten ja muiden tahojen kanssa. Säännökset edistäisivät luontotietoisuutta, lisäisivät alueellisten toimijoiden omistajuutta ja mahdollisuutta osallistua luonnon monimuotoisuusstrategian alueelliseen toimeenpanoon. Suunnittelun kokonaisjärjestelmän kehittäminen vaikuttaisi positiivisesti eri toimijoiden mahdollisuuksiin vaikuttaa ja osallistua luonnonsuojelusuunnitteluun ja ennakoida suunnittelun vaikutuksia. Säännökset lisäisivät viranomaisten ja muiden toimijoiden vuorovaikutusta ja tätä kautta rakentaisivat luottamusta.

Vapaaehtoiset, alueelliset luonnonsuojelun toimenpideohjelmat voivat kehittyä laajasti hyväksytyksi luonnonsuojelun keinoksi, jos ne tuovat toimijoita yhteen ja vahvistavat jo olemassa olevia yhteistyöverkostoja ja luovat uusia. Välillisesti tämä voi vahvistaa luottamusta, jaettua tarkoitusta ja osallistumista luonnonsuojelussa. Jos myös alueellisella tasolla määritetään toiminnalliset, määrälliset ja ajalliset tavoitteet, mahdollisuudet saavuttaa valtakunnallinen monimuotoisuuden turvaamisen tavoite saattaisivat parantua. Vaikuttavuuden taso riippuu myös siitä, päättävätkö elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset laatia alueellisia toimeenpanosuunnitelmia.

Uusi säännös rahallisesta avustuksesta luonnon monimuotoisuuden suojelun ja hoidon edistämiseen tukisi ympäristöperusoikeuden toteutumista ja kaikkien mahdollisuutta edistää luonnon monimuotoisuuden suojelua. Avustuksella rahoitettavat hankkeet vahvistaisivat kansalaisyhteiskuntaa kansalaisten omaehtoisen toiminnan ja ympäristövastuun kautta sekä lisäisivät myös luonnonsuojelun hyväksyttävyyttä. Avustusta voisivat hakea myös järjestöt ja yhdistykset, mikä tukisi niiden asemaa ja toimintamahdollisuuksia. Myös kunnilla olisi mahdollisuus hakea avustusta luonnon monimuotoisuuden suojeluun ja hoitoon, mikä kannustaisi kuntia ottamaan nykyistä enemmän vastuuta luonnon monimuotoisuuden suojelusta alueellaan. Avustus vahvistaisi kuntien edellytyksiä ja osallistumista luonnon monimuotoisuutta edistäviin toimiin, joilla voisi olla paikallisesti merkitystä niin luonnon kuin kuntalaistenkin näkökulmasta.

Maisemanhoitoalueet lisäisivät paikallista ja alueellista osallistumista sekä vastuuta ympäristöstä. Maisemanhoitoalueiden perustamiseen liittyvästä vuorovaikutuksesta säädettäisiin tarkemmin, mikä parantaisi alueellisten toimijoiden osallisuutta. Maisemanhoitoalueen hoito- ja käyttösuunnitelma samoin kuin luonnonsuojelualueen hoito- ja käyttösuunnitelma tulisi lisäksi saamelaisten kotiseutualueella laatia vuorovaikutuksessa saamelaisyhteisöjen kanssa siten, että saamelaisten perinteinen tieto olisi osa suunnittelun tietoaineistoa. Tätä kautta sääntely tukisi saamelaisten perustuslain mukaista oikeutta omaan kieleen ja kulttuuriin.

4.2.5.3 Vapaaehtoisten suojelukeinojen ja monimuotoisuuden edistämistehtävien kehittäminen

Voimassa olevassa luonnonsuojelulaissa lähtökohtana on, että suojelu on pyrittävä toteuttamaan ensisijaisesti vapaaehtoisin keinoin. Esimerkkeinä vapaaehtoisen luonnonsuojelun toimenpideohjelmista voidaan mainita Etelä-Suomen metsien monimuotoisuusohjelma METSO ja Helmi-elinympäristöohjelma, joiden puitteissa on toteutettu laajasti vapaaehtoista suojelua. Näiden vapaaehtoisuuteen perustuvien toimintaohjelmien säädösperustaa on tarve vahvistaa muun muassa oikeusturvan ja hyväksyttävyyden kannalta sekä toiminnan jatkuvuuden, seurannan, arvioinnin ja läpinäkyvyyden näkökulmasta. Luonnonsuojelulain toimivuusarvioinnissa on ehdotettu, että luontotyyppien ja lajien vapaaehtoisen suojelun muotoja ja kannustimia olisi syytä kehittää. Tähän on vastattu sisällyttämällä ehdotettavaan lakiin muun muassa säännökset vapaaehtoisista alueellisista luonnonsuojelun toimenpideohjelmista, tukijärjestelmästä ja vapaaehtoisesta luontoarvojen heikentämisen hyvittämisestä.

Luonnonsuojelualueiden perustamisedellytyksiin esitetään lisättäväksi, että alueella olisi erityistä merkitystä luontotyyppien ja eliölajien mahdollisuuksille sopeutua ilmastonmuutoksen vaikutuksiin. Koska luonnonsuojelualueiden perustamisedellytyksiä koskeva säännös ei suoraan velvoita suojelemaan alueita, säännös ei suoraan vaikuttaisi valtion maiden käyttöön tai yksityisten maanomistajien oikeuksiin, vaan lähinnä mahdollistaisi vapaaehtoisessa suojelussa myös ilmastonmuutokseen varautumisen.

Avustuksilla, joita myönnettäisiin uhanalaisten luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen ennallistamis-, kunnostus- ja hoitotoimien toteuttamiseksi, olisi paitsi vaikutusta luonnon monimuotoisuuteen myös positiivisia yhteiskunnallisia vaikutuksia. Rahallinen avustus motivoisi vapaaehtoiseen suojeluun, ja sen voi olettaa houkuttelevan sellaisia maanomistajia suojelemaan luontoa, jotka eivät ole sitä aiemmin tehneet. Oikein kohdennettuna vapaaehtoisen suojelun potentiaali on ilmeisen suuri suojelun lisäämisen kannalta. Välillisesti muutos voisi vaikuttaa positiivisesti maanomistajien ja yritysten kiinnostukseen ja sitoutumiseen luontoarvojen suojeluun. Tukijärjestelmän vaikutukset voisivat kasvaa ajan kuluessa, mikäli mekanismin suosio ja tunnettuus kasvaisivat maanomistajien ja yritysten keskuudessa.

Vapaaehtoisella ekologisella kompensaatiolla olisi pieniä positiivisia vaikutuksia yhteiskuntaan, mutta vaikutuksiin liittyy merkittäviä epävarmuuksia. Kompensaatio voisi tuoda erilaisia toimijoita yhteen ja auttaa etsimään monihyötyisiä ratkaisuja. Käytännön toteutus ja kiistat voisivat vaikuttaa kompensaation hyväksyttävyyteen voimakkaasti. Positiivisten yhteiskunnallisten vaikutusten toteutuminen ja kompensaatioinstrumentin hyväksyntä edellyttävät avointa tiedotusta ja kansalaisosallistumista. Tämä on tärkeää esimerkiksi virkistysarvojen osalta, jotka ovat vahvasti sidoksissa paikkaan.

Yritysten vapaaehtoisen kompensaation uskottavuutta lisäisi, että kriteerit olisivat asetettu lainsäädännön tasolla. Vapaaehtoisen kompensaation verifiointi viranomaistoimintana parantaisi yritysten mahdollisuuksia osoittaa toteuttavansa kansainvälisessä rahoituksessa lisääntyvästi käyttöön otettavaa ”no net loss” -edellytystä sekä kestävän rahoituksen taksonomian mukaista ”do no significant harm” -edellytystä. Näin ollen se parantaisi yritysten mahdollisuutta kestävän rahoituksen saamiseen. Kestävän rahoituksen taksonomian tarkoituksena on luoda EU:n laajuinen rahoituksen kestävyyden luokittelujärjestelmä, jonka perusteella sijoituksia voidaan kohdentaa. Kyseessä on niin sijoittajia, yrityksiä kuin jäsenvaltioita palveleva työkalu, jonka avulla voidaan suunnitella ja suunnata rahoitusta siirtymälle vähähiilisiin, resurssitehokkaisiin ja resilientteihin yhteiskuntiin.

Ehdotetut uudet säännökset luonnonsuojelun viranomaisista ja muista toimijoista selkeyttäisivät viranomaisten keskinäisiä tehtäviä ja toimivaltasuhteita, mikä edistäisi myös monimuotoisuuden turvaamista. Uudet säännökset selkeyttäisivät luonnonsuojelulain perustuslainmukaisuutta erityisesti Suomen ympäristökeskuksen, Luonnontieteellisen keskusmuseon ja Luontopaneelin tehtävien sekä luonnonsuojelun tiedonhallinnan osalta.

4.2.5.4 Vaikutukset perus- ja ihmisoikeuksiin

Lakiehdotuksen kannalta hallituksen esitykseen liittyy useita perusoikeuksia, jotka on otettava valmistelussa huomioon. Niistä keskeisimmät ovat vastuuta ympäristöstä koskeva perustuslain 20 §:n 1 momentti, oikeutta terveelliseen ympäristöön ja kansalaisten osallistumista elinympäristöä koskevaan päätöksentekoon koskeva 20 §:n 2 momentti sekä 15 §:ssä säädetty omaisuuden suoja. Niiden ohella ehdotettavalla sääntelyllä on merkitystä myös perustuslain 17 §:n 3 momentissa turvatun saamelaisten oikeutta oman kielen ja kulttuurin ylläpitämiseen ja kehittämiseen koskevan säännöksen, 18 §:ssä säädetyn elinkeinovapauden, 6 §:ssä säädetyn yhdenvertaisuuden, 21 §:n oikeusturvan, 22 §:n mukaisen perusoikeuksien turvaamisen sekä 124 §:ssä säädetyn julkisen hallintotehtävän antamista muulle kuin viranomaiselle koskevan säännöksen kannalta. Ehdotettuihin säännöksiin sisältyy lisäksi useita asetuksenantovaltuuksia, joten esitystä on käsiteltävä perustuslain 80 §:ssä säädetyn asetuksen antamisen ja lainsäädäntövallan siirtämisen valossa.

Perustuslakivaliokunta on (PeVM 25/1994 vp) asettanut seuraavat edellytykset perusoikeuksien rajoittamiselle: rajoitusten tulee perustua laintasoiseen säädökseen, rajoitusten on oltava tarkkarajaisia ja riittävän täsmällisesti määriteltyjä, rajoitusperusteiden tulee olla perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttäviä, painavan yhteiskunnallisen tarpeen vaatimia, lailla ei voida säätää perusoikeuden ytimeen kuuluvaa rajoitusta, rajoitusten tulee olla välttämättömiä tavoitteen saavuttamiseksi sekä laajuudeltaan oikeassa suhteessa perusoikeuksien suojaamaan oikeushyvään ja rajoituksen taustalla olevaan yhteiskunnallisen intressin painoarvoon, perusoikeutta rajoitettaessa on huolehdittava riittävistä oikeusturvajärjestelyistä eivätkä rajoitukset saa olla ristiriidassa Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden kanssa.

Rajoitusedellytysten ohella on kiinnitettävä huomiota lainsäädännön yleiseen hyväksyttävyyteen eri tavoitteiden ja eri tahojen näkökulmasta. Luonnon monimuotoisuuden turvaaminen asettaa luonnonsuojelulain lähtökohdat, ja rajoitusten taustalla olevaa monimuotoisuuden turvaamista koskevaa intressiä on pidettävä painoarvoltaan erittäin merkittävänä. Samalla on kuitenkin kiinnitettävä erityistä huomiota maanomistajan asemaan, koska laissa asetetut rajoitukset kohdentuvat yleensä paikallisesti, usein yksittäisen maanomistajan alueen käyttömahdollisuuksia kaventaen. Tästä syystä lakiehdotusten on oltava oikeudenmukaisia, yhdenvertaisia ja tasapuolisia.

Lakiehdotuksen ja perustuslain säännösten välistä suhdetta on tarkasteltu laajemmin ja yksityiskohtaisemmin jäljempänä esityksen jaksossa 12 Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys.

Ehdotuksissa on perustuslain ohella huomioitu myös kansainväliset sopimukset, kuten esimerkiksi luonnon monimuotoisuutta koskeva yleissopimus, joka luo pohjaa monimuotoisuuden kansalliselle sääntelylle. Sopimus tunnustaa myös alkuperäiskansojen läheisen ja perinteisen riippuvuuden biologisista luonnonvaroista sekä alkuperäiskansojen perinteisen tiedon merkityksen luonnon monimuotoisuuden suojelulle. Myös Yhdistyneiden kansakuntien ihmisoikeus-komitean mukaan kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen (SopS 6/1976, KP-sopimus) 27 artikla merkitsee muun muassa velvollisuutta taloudellisten toimenpiteiden suunnittelemiseen ja toteuttamiseen siten, että saamelaisten elinkeinojen, kuten poronhoidon, taloudellinen kannattavuus säilyy. Saamelaiskulttuurilla on siten suora yhteys luonnon monimuotoisuuden säilymiseen, mikä on tärkeä yhteiskunnallinen lähtökohta.

Ehdotuksissa on huomioitu myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen (63/1999) vaatimukset, joskin ne ovat varsin yhdenmukaisia kansallisen perustuslain kanssa. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen käsittelemien merkittävien ympäristöongelmien kirjo on laaja. Niihin lukeutuvat äänisaaste, jätteet ja muut saasteet, luonnonkatastrofit ja kaivosonnettomuudet (katso esimerkiksi ECtHR Tătar v. Romania, 27 January 2009, ECtHR Grikovskaya v. Ukraine, 21 July 2011, ECtHR, Taşkın and Others v. Turkey, 10 November 2004). Oikeuskäytännön perusteella voidaan tiivistää, että myös valtiolle voi syntyä ympäristövastuu, vaikka vahingon aiheuttaja on yksityinen taho. Ympäristötapauksissa velvoitteeksi on katsottu esimerkiksi ennaltaehkäisyn velvoite riittävän lainsäädännön turvaamisen kautta, tiedotusvelvoite sekä toiminnan kontrollointivastuu. Yksi keskeisistä velvoitteista on huolehtia, että lainsäädäntöä noudatetaan ja yksilöillä on pääsy riittäviin oikeussuojakeinoihin. Lisäksi lukuisissa ympäristöprosessioikeudellisia kysymyksiä käsittelevissä tapauksissa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen linja on muistuttanut Århusin sopimuksen (122/2004) standardeja, jolloin huomiota on kiinnitetty mm. riittävän tiedonsaannin, osallistumisen ja muutoksenhaun turvaamiseen.

Tältä osin lakiehdotus täyttää varsin hyvin Euroopan ihmisoikeussopimuksen vaatimukset, sillä ehdotuksissa parannetaan tiedonsaannin, osallistumisen ja muutoksenhaun edellytyksiä monin tavoin. Luonnonsuojelusuunnittelun ja siihen liittyvän vuorovaikutuksen avulla pyritään vahvistamaan oikeutta sekä tiedonsaantiin että osallistumiseen. Tätä täydentää uusi luonnonsuojelun tietojärjestelmää koskeva sääntely, jolla luodaan nykyistä selvemmät lähtökohdat ajantasaisen luontotiedon hyödyntämiselle. Muutoksenhaun osalta kansallinen lainsäädäntö on jo nyt varsin hyvällä tasolla, luonnonsuojelulaki mukaan lukien. Nykyiseen sääntelyyn ehdotetaan nyt asiallisia täydennyksiä.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä on painotettu myös niin sanottujen positiivisten toimintavelvoitteiden oppia, jolla on merkitystä myös luonnonsuojelulain valmistelussa. Positiivisten toimintavelvoitteiden on katsottu edellyttävän esimerkiksi sitä, että varmistetaan tehokkaiden selvitysten ja ympäristövaikutusten arviointi sekä riittävä oikeudellinen sääntely ja valvonta. Lakiehdotusta voi pitää näiden vaatimusten näkökulmasta varsin kattavana. Lisäksi on otettava huomion, että lakiehdotus huomioi myös maanomistajien aseman ja oikeusturvan. Ehdotuksiin sisältyy kattava korvausjärjestelmä, toimivat tiedonsaanti- ja osallistumismenettelyt sekä mahdollisuus muutoksenhakuun.

Ehdotettavan luonnonsuojelulain säännösten ei arvioida oleva ristiriidassa perustuslain tai Euroopan ihmisoikeussopimuksen kanssa, vaan edistävän näissä olevien vaatimusten toimeenpanoa eri tavoin.

5 Muut toteuttamisvaihtoehdot
5.1 Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset
5.1.1 Lain uudistamisen yleiset sääntelyvaihtoehdot

Voimassa oleva luonnonsuojelulaki (1096/1996) ja sen nojalla annettu luonnonsuojeluasetus (160/1997) ovat olleet voimassa vuodesta 1997 asti. Vaikka laki on edelleen osin toimiva, toimintaympäristössä on tapahtunut merkittäviä muutoksia luonnonsuojelulain voimassaolon aikana ja myös näköpiirissä oleva kehitys haastaa toimenpiteisiin.

Toimintaympäristön muutoksista johtuen luonnonsuojelulainsäädännön uudistamista koskevan hankkeen alussa on ympäristöministeriössä tarkasteltu sääntelystrategiaa ja tarvetta sääntelyn uudistamiselle. Uhanalaisuusarviointien tulosten perustella monimuotoisuuden kehityssuuntaa ei tähänastisilla toimilla ole saatu käännettyä kuin yksittäisten lajien osalta, minkä lisäksi ilmastonmuutos nopeuttaa ja voimistaa entisestään monia luonnossa tapahtuvia negatiivisia muutoksia. Myös luonnonsuojelulain toimivuusarvioinnit ja tieteelliset selvitykset osoittavat selvästi, että luonnon monimuotoisuuden turvaaminen edellyttää uusia toimia niin luonnon suojeluun, hoitoon kuin käytön kestävyyden turvaamiseen. Nykyisillä ohjauskeinoilla ja toisaalta vapaaehtoisuuteen perustuvilla toimenpiteillä ei ole kyetty pysäyttämään luonnon monimuotoisuuden köyhtymistä. Luonnonsuojelulain uudistamista on pidettävä tästä syystä välttämättömänä.

Valmistelun alkuvaiheessa oli esillä lain rakenteellisten ja sisällöllisten muutosten tarve, mahdolliset vaihtoehdot sekä uudistuksen laajuus. Lisäksi on pohdittu uudelle luonnonsuojelulaille asetettua tavoitetasoa, sillä luontokadon jatkuminen asettaa sääntelyn kehittämiselle huomattavia haasteita. Valmistelun alkuvaiheessa pidetyissä julkisissa kuulemisissa on esitetty esimerkiksi Ruotsin ympäristökaaren kaltaista ympäristösääntelyn kokonaisratkaisua tai kokonaan uudenlaista, puitelain kaltaista biodiversiteettilakia. Nämä vaihtoehdot olisivat edellyttäneet koko lainsäädäntöjärjestelmämme uudistamista. Lisäksi esillä oli osin rajatumpi vaihtoehto, jossa voimassa olevan luonnonsuojelulain rakennetta ja systematiikkaa olisi kokonaisvaltaisesti uudistettu. Luonnonsuojelua koskevan lainsäädännön kokonaisvaltaisempi uudistus tai jopa sen yhdistäminen muun ympäristölainsäädännön kanssa (kuten Ruotsin ympäristökaari) olisi saattanut vahvistaa luonnon monimuotoisuuden läpileikkaavaa huomioon ottamista kaikessa yhteiskunnallisessa toiminnassa. Tämä olisi kuitenkin edellyttänyt huomattavan laajaa yhteiskunnallista keskustelua koko ympäristölainsäädännön lähtökohdista ja tavoitteista sekä lisännyt toimintaympäristön epävarmuutta sekä hallinnollisia kustannuksia. Koska nykyisen luonnonsuojelulain arvioitiin edelleen toimivan suhteellisen hyvin, kokonaisvaltaista järjestelmätason muutosta ei pidetty tarkoituksenmukaisena.

Valmistelussa päädyttiin esittämään maltillisempaa, pitkälti nykyisen lain rakenteen pohjalle perustuvaa uudistusta. Ratkaisussa otettiin huomioon myös sidosryhmien kuulemisessa esitetyt näkemykset. Nykyinen laki on jo 25 vuotta vanha, mutta se on – eräiden sen voimaantulon jälkeen tehtyjen osittaisuudistusten myötä – osoittautunut monin paikoin yhä toimivaksi. Nykyisen lain rakenteellisen selkeyden, toimivien perusratkaisujen sekä vakiintuneiden tulkintojen ohella myös uudistukselle asetettu aikataulu vaikutti osaltaan valittuun valmisteluvaihtoehtoon. Lain uudistaminen voimassa olevaa sääntelyä mahdollisuuksien mukaan hyödyntäen edistää jatkuvuutta ja mahdollistaa hyviksi koettujen käytäntöjen kehittämisen. Tämän lisäksi uusilla ehdotuksilla voidaan sekä vahvistaa nykyistä sääntelyä, että luoda välineitä, joilla kyetään vastaamaan aiempaa tehokkaammin monimuotoisuuden vähenemiseen.

Uudessa luonnonsuojelulakiehdotuksessa voimassa olevan luonnonsuojelulain yleinen rakenne ja sen useat pykälät, sekä myös eräät luvut, säilyisivät sisällöllisesti pitkälti ennallaan. Esimerkiksi luonnonsuojelualueita, Natura 2000 -alueita, monimuotoisuuden suojelun ja hoidon tukemista, korvauksia sekä valvontaa koskevat säännökset säilyisivät pääasiassa nykyisessä muodossaan, kuitenkin niin, että havaitut puutteet korjataan ja säännöksiä täsmennetään tarpeen mukaan. Esimerkiksi eliölajien suojelua koskeva lukuun ehdotetaan joitakin muutoksia ja lisäyksiä, mutta valtaosa säännöksistä säilyisi ennallaan. Luonnonsuojelulain nykyisiin lukuihin lisättäisiin sekä uusia säännöksiä että kokonaan uusia lukuja, osin nykyisen sääntelyn selkeyttämiseksi, osin kokonaan uusien säännösten luomiseksi. Lain uusissa luvuissa säädettäisiin luonnonsuojelun hallinnosta, eliölajien vaihdantaa, maahantuontia ja maastavientiä koskevista säännöksistä, luontotiedon hallinnasta sekä ekologiseen kompensaatioon liittyvästä luonnonarvojen tuottamisesta ja vapaaehtoisen hyvittämisen varmentamisesta.

5.1.2 Esillä olleiden vaihtoehtojen lähtökohdat

Tehtyjen arviointien, aiempien selvitysten ja sidosryhmäkuulemisten pohjalta projektiryhmälle ehdotettiin valmistelun pohjaksi niin sanottua teemakohtaista tarkastelua. Sen ajatuksena oli tunnistaa keskeisiä, sääntelyä läpileikkaavia teemoja, joiden kautta luonnonsuojelulain muutostarpeita olisi perusteltua tarkastella. Teemoiksi valikoituivat seuraavat kokonaisuudet: ilmastonmuutos, lajisuojelun parantaminen, luontotyyppisuojelun parantaminen, luontotiedon hallinta sekä luonnon monimuotoisuuden edistäminen ja kannustimet. Myös teemojen ulkopuolelle jäävää sääntelyä pidettiin mukana valmistelussa, jotta ehdotuksesta muodostuisi johdonmukainen ja kattava kokonaisuus.

Teemojen osalta on kuultu asiantuntijoita ja niistä on laadittu erillisiä muistiota. Teematarkastelussa tunnistettiin luonnonsuojelulain keskeisiä muutostarpeita ja tehtiin niihin perustuvia muutosehdotuksia lakiin. Projektiryhmälle on tämän pohjalta tehty ehdotuksia sääntelyn kehittämiseksi ja pyritty tarjoamaan myös mahdollisia sääntelyvaihtoehtoja. Projektiryhmän jäseniltä on pyydetty työn aikana kirjallisia kommentteja teematarkastelussa syntyneisiin muutosehdotuksiin, lain rakenteeseen, pykäläluonnoksiin ja yksityiskohtaisiin sekä yleisperusteluihin.

Yleisesti esillä olleiden sääntelyvaihtoehtojen osalta voidaan todeta, että valmistelussa on tunnistettu tarve kehittää sekä oikeudellisesti velvoittavia että vapaaehtoisuuteen perustuvia keinoja luonnon monimuotoisuuden turvaamiseksi. Vapaaehtoisilla suojelutoimilla on merkitystä monimuotoisuuden turvaamisessa, eikä voimassa olevassa luonnonsuojelulaissa näitä keinoja ole perinteisesti juuri tunnistettu. Tätä on lakiehdotuksessa pyritty osin muuttamaan, ja ehdotuksiin sisältyy suojelun vapaaehtoisuuteen pohjautuvia säännöksiä. Tällaisia ovat esimerkiksi monimuotoisuuden suojelun ja hoidon tukijärjestelmä, vapaaehtoisten luonnonsuojeluohjelmien säädösperustan vahvistaminen, mahdollisuus toteuttaa maanomistajien suostumukseen perustuvia hoitotoimia sekä vapaaehtoisen ekologisen kompensaation edistäminen. Vapaaehtoiset suojelukeinot eivät kuitenkaan riitä pysäyttämään monimuotoisuuden heikentymistä, ja myös oikeudellisesti velvoittavan sääntelyn vahvistaminen on välttämätöntä. Esimerkiksi uhanalaiset luontotyypit ja lajit edellyttävät tiukkaa suojelua, vapaaehtoisen suojelun ohella, minkä vuoksi ehdotetut muutokset on rakennettu velvoittavien kieltojen ja rajoitusten varaan. Sama koskee myös Natura 2000- ja luonnonsuojelualueiden rauhoitusta koskevaa sääntelyä. Tämä vapaaehtoisuuden ja velvoittavuuden välinen jako on osaltaan vaikuttanut myös sääntelyssä tarkastelussa olleisiin ja ehdotuksissa esitettyihin vaihtoehtoihin.

Valmistelussa on ollut esillä eri toteuttamisvaihtoehtoja sääntelyn toteuttamiseksi esimerkiksi yleisten periaatteiden, luontotyyppien ja eliölajien suojelun, luonnonsuojelualueiden malminetsinnän, ekologisen kompensaation ja muutoksenhaun laajuuden osalta. Selkeä lähtökohta on kuitenkin ollut, että ehdotusten tulee vastata uudistuksen keskeiseen tavoitteeseen vahvistaa luonnon monimuotoisuuden turvaamista.

5.1.3 Yleiset periaatteet

Lain yleisten säännösten osalta valmistelussa pohdittiin erityisesti tarvetta varovaisuusperiaatteen ja selvilläolovelvollisuuden kirjaamisesta lakiin. Varovaisuusperiaate on osa voimassa olevaa oikeutta, ja sitä sovelletaan vakiintuneesti. Näin ollen sen kirjaaminen lakitasolle ei olisi välttämätöntä, mutta toisi periaatteen näkyväksi. Toisaalta oikeudellisen periaatteen nostaminen lainsäädäntöön voisi luoda sääntelyn tulkintaan epävarmuutta. Varovaisuusperiaatteen kirjaamista lakiin pidettiin kuitenkin tarpeellisena, koska se lisäisi sääntelyn läpinäkyvyyttä ja selkeyttäisi varovaisuusperiaatteen asemaa osana luonnonsuojelulain soveltamista ja tulkintaa.

Selvilläolovelvollisuuden käsite sisältyy muun muassa ympäristönsuojelulakiin ja lakiin ympäristövaikutusten arvioinnista, mutta käsite ei ole suoraan siirrettävissä luonnonsuojelulakiin lakien erilaisen luonteen ja soveltamisalan johdosta. Selvilläolovelvollisuudesta säätäminen saattaisi aiheuttaa epäselvyyttä sen tosiasiallisesta vaikutuksesta lain säännösten soveltamiseen. Toisaalta valmistelussa pidettiin perusteltuna korostaa jokaisen velvollisuutta olla tietoinen toimintansa vaikutuksista luontoon, koska lakiin sisältyy lukuisia kieltoja ja rajoituksia, jotka edellyttävät ymmärrystä ja tietoa toiminnan vaikutuksista. Luonnonsuojelulain säännökset jo muutoinkin edellyttävät usein erilaisten toimenpiteiden vaikutusten selvittämistä. Näin yleinen selvilläolo lain yleisissä säännöksissä osaltaan edistäisi luonnonsuojelulain säännösten noudattamista.

Lausuntopalautteessa selvillä olosta säätäminen sai sekä kannatusta että kritiikkiä. Valmistelussa päädyttiin kuitenkin siihen, ettei selvilläolosta ole välttämätöntä säätää laissa. Selvilläolon sisällyttäminen lain 1 lukuun saattaisi johtaa tulkinnalliseen epäselvyyteen sen velvoittavuudesta, erityisesti suhteessa maanomistajaan tai muuhun toimijaan arvioitaessa toimenpiteiden rangaistavuutta ja yleisemminkin sitä, mitä maanomistajalta tai toiminnanharjoittajalta tulee edellyttää luontoon kohdistuvia toimenpiteitä suunniteltaessa. Tämä epäselvyys olisi voinut myös tarpeettomasti lisätä esimerkiksi maanomistajan tai elinkeinonharjoittajien taloudellisia kustannuksia.

5.1.4 Luontotyyppien suojelu

Luontotyyppien suojelun vaihtoehtoina on pohdittu nykyisen lain 29 §:n mukaisen suojeltujen luontotyyppien listan laajentamista, vesilain ja metsälain luontotyyppisääntelyn vahvistamista, luontotyyppien suoraan lain nojalla tapahtuvaa suojelua metsälain ja vesilain tapaan, perinneluontotyyppien erottamista omaksi suojelukategoriakseen sekä uhanalaisten luontotyyppien säätämistä asetuksessa ja huomioon ottamisen vahvistamista. Luontotyyppien suojelun vahvistaminen on uudistuksen keskeisimpiä tavoitteita, minkä vuoksi esillä on ollut useampia eri vaihtoehtoja.

Luontotyyppien suojelun osalta oli esillä vaihtoehto, jossa suoraan lain nojalla tiukasti suojellut luontotyypit olisivat osa rajausmenettelyä. Tätä olisi puoltanut rajauspäätösmenettelyn vakiintuneisuus ja maanomistajan oikeusturvaan liittyvät näkökulmat. Maanomistajan näkökulmasta viranomaisen rajauspäätösmenettely koetaan lähtökohtaisesti toimivaksi ja ennakoitavuutta edistäväksi suojelukeinoksi. Tämä olisi mahdollisesti myös vähentänyt uuden sääntelyn toteuttamiseen ja tulkintaan liittyvää epävarmuutta. Toisaalta rajausmenettely on käytännössä osoittautunut melko tehottomaksi ja hallinnollisesti raskaaksi suojelukeinoksi, mikä puoltaa uusien suojelukeinojen kehittämistä. Suoraan lakiin perustuvaa, vain harvoja luontotyyppejä koskevaa suojelua pidettiin tarpeellisena mekanismina, koska ehdotettujen kahden luontotyypin kaikki edustavat esiintymät on tarpeen turvata. Nämä luontotyypit ovat melko hyvin tunnistettavia, ja niiden sijainti on laajalti tiedossa. Tästä syystä ehdotusta näiden luontotyyppien tiukaksi suojeluksi pidettiin perusteltuna.

Lakiehdotus sisältää myös säännöksen uhanalaisten luontotyyppien huomioonottamisesta, jonka tarkoituksena on kiinnittää huomiota asetuksessa erikseen säädettyjen luontotyyppien ja lajien turvaamiseen muun lainsäädännön mukaisessa päätöksenteossa. Luonnonsuojelulain toimivuusarviointien yhtenä keskeisenä viestinä on ollut, että erityisesti uhanalaisten luontotyyppien ja myös lajien painoarvoa muun lainsäädännön mukaisessa päätöksenteossa tulee lisätä. Käytännössä uhanalaisten lajien ja luontotyyppien suoja on jäänyt usein puutteelliseksi, ellei kyse ole erikseen rajausmenettelyn tai lintu- ja luontodirektiivien alaisista kohteista.

Valmistelussa päädyttiin ehdottamaan erillisen, viranomaisiin kohdennetun huomioonottamista koskevan säännöksen lisäämistä luonnonsuojelulakiin. Toteuttamisen osalta esillä oli useampi vaihtoehto. Suppean vaihtoehdon mukaisesti viranomaisen velvollisuus ottaa uhanalaiset luontotyypit huomioon koskisi vain eri laeissa erikseen rajattuja lupa- ja hyväksymismenettelyitä. Toisena vaihtoehtona oli laaja, kaikkia ilmoituksia, lupia tai muita hyväksyntää edellyttäviä menettelyitä koskeva huomioonottovelvollisuus. Alkuvaiheessa valmistelussa ehdotettiin edellä mainitun laajan vaihtoehdon mukaista huomioonottamisvelvollisuutta. Suppean vaihtoehdon osalta soveltamisalan rajallisuutta pidettiin prosessin ennakoitavuuden kannalta parempana vaihtoehtona, mutta luonnon monimuotoisuuden turvaamisen kannalta sen vaikuttavuus olisi ollut heikompi. Laajempi vaihtoehto taas koettiin sekä menettelyllisesti että oikeudellisesti osin epäselväksi.

Sääntelyn pohjaksi valittiin lopulta kolmas, luonteeltaan lähinnä informatiivinen vaihtoehto, joka rajaisi huomioonottamisen vain siihen, mitä muussa lainsäädännössä luontoarvojen turvaamisesta on erikseen säädetty. Käytännössä se koskisi etenkin ympäristönsuojelulain, vesilain, maa-aineslain ja kaivoslain lupia sekä maankäyttö- ja rakennuslain mukaisia kaavoja. Pykälän soveltamisalaa ja oikeudellista merkitystä on siten merkittävällä tavalla supistettu alkuperäisestä ehdotuksesta.

Valmistelussa oli myös esillä tarve vahvistaa luontotyyppien suojelua luonnonsuojelulain ohella myös metsälaissa ja vesilaissa. Eräiden vesiluontotyyppien (meriajokaspohjat ja edustavat suojaisat näkinpartaispohjat) osalta on havaittu tarve niiden suojelun tehostamiselle. Vaihtoehtoina pohdittiin näiden lisäämistä joko luonnonsuojelulain rajausmenettelyyn tai vesilain 2 luvun 11 §:n mukaiseen vesiluontotyyppien suojelua koskevaan säännökseen. Molempiin vaihtoehtoihin liittyy omat haasteensa. Näiden vesiluontotyyppien rajaaminen luonnonsuojelulain nojalla saattaisi olla käytännössä vaikeaa, mutta viranomaisen päätös tarjoaisi niille vahvemman suojan. Vesilain osalta haasteena on se, ettei vesilakiin sisälly rajausmenettelyä, ja luontotyyppien suoja saattaa tämän johdosta olla heikompi. Toisaalta näitä luontotyyppejä uhkaavat pääasiassa vesilain soveltamisalaan liittyvät toiminnot, kuten ruoppaus. Valmistelussa päädyttiin yhteistyössä vesilaista vastaavan oikeusministeriön kanssa ehdottamaan luontotyyppien sisällyttämistä luonnonsuojelulakiin, tunnistamiseen liittyvien vaikeuksien ja rajausmenettelyn ennakoitavuuden vuoksi. Metsäisten luontotyyppien osalta ei tässä vaiheessa pidetty tarpeellisena laajentaa metsälain luontotyyppien suojelun soveltamisalaa.

5.1.5 Eliölajien suojelu

Eliölajien suojelun osalta vaihtoehdot liittyivät enemmän luvun rakenteeseen ja säännösten ymmärrettävyyteen kuin varsinaiseen sisältöön. Lajisuojelusta myönnettävien poikkeusten edellytysten osalta voimassa olevassa laissa viitataan suoraan lintu- ja luontodirektiiveihin, mikä vaikeuttaa lainsäädännön ymmärrettävyyttä. Valmistelun lähtökohta oli, että poikkeusedellytyksistä tulee säätää kansallisessa laissa. Yhtenä vaihtoehtona oli kaikkien luonnonsuojelulaissa tarkoitettujen poikkeuslupien yhtenäistäminen ja niiden sijoittaminen kokonaan omaan lukuunsa. Tästä vaihtoehdosta luovuttiin, koska eri säännösten poikkeusluvat eroavat sääntelyn luonteen vuoksi osin toisistaan. Lisäksi sääntelyn rakenteen kannalta pidettiin perusteltuna, että säännösten poikkeusedellytykset on sijoitettu osaksi sitä lukua, jota poikkeukset koskevat. Muutoin tiettyä rajoitusta koskevan säännöksen yhteydestä siitä myönnettävään poikkeukseen olisi saattanut tulla vaikeasti ymmärrettävä.

Lisäksi lajien kansainvälistä kauppaa ja vaihdantaa koskevat säännökset oli aluksi tarkoitus jättää nykyiseen tapaan osaksi eliölajien suojelua koskevaa lukua. Säännösten sisältö ja tarkoitus eroavat kuitenkin siinä määrin lajien suojelua koskevista muista säännöksistä, että käytännön kannalta pidettiin parempana vaihtoehtoa, jossa ne muodostaisivat kokonaan oman luvun. Toimivaltaisen viranomaisen osalta näiden säännösten mukaiset lupa-asiat kuuluvat Suomen ympäristökeskuksen toimivaltaan, mutta vaihtoehtona oli niiden siirtäminen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukseen. Suomen ympäristökeskuksen asema kauppaa ja vaihdantaa koskevien asioiden lupaviranomaisena katsottiin kuitenkin niin vakiintuneeksi ja erityistä osaamista vaativaksi, ettei tehtävien siirtämistä pidetty tarkoituksenmukaisena.

5.1.6 Luonnonsuojelualue

Valmistelussa oli esillä kansallispuiston pinta-alan kasvattaminen nykyisestä 1 000 hehtaarista 3 000 hehtaariin. Koska kansallispuistojen asema yleisinä luonnonnähtävyyksinä ja luontoharrastuksen kohteina sekä myös niiden merkitys luontomatkailukohteina näihin liittyvine vaatimuksineen on lisääntynyt, lausuntokierrosvaiheessa esitettiin pinta-alan vähimmäisrajan nostamista. Perusteena tälle olisi ollut se, että kansallispuistojen lisääntynyt käyttö edellyttää alueelta riittävää pinta-alaa, jotta alueelle voidaan luonnonarvoja vaarantamatta sijoittaa tarvittavat, suuriakin kävijämääriä palvelevat retkeilyreitit ja -rakenteet sekä muut palvelut. Kansallispuistoihin tehtiin vuonna 2020 yli 3,9 miljoonaa käyntiä. Vuodesta 2010 vuoteen 2020 kansallispuistojen yhteenlaskettu käyntimäärä on kaksinkertaistunut. Valtiontalouden näkökulmasta kansallispuiston perustaminen ei välttämättä ole aina kustannustehokas keino luonnon monimuotoisuuden turvaamiseksi, sillä kansallispuiston edellä kuvattujen tehtävien edellyttämistä retkeilyreiteistä ja -palveluista sekä hallinnollisesta työstä muodostuu kustannuksia. Lausuntopalautteessa ehdotukseen kuitenkin suhtauduttiin pääasiassa kielteisesti ja kansallispuiston nykyistä pinta-alarajaa pidettiin perusteltuna, jotta tulevaisuudessakin olisi mahdollista perustaa kansallispuistoja myös pienemmille alueille. Tästä syystä ehdotuksesta luovuttiin.

Ehdotuksiin sisältyy myös muutos malminetsinnän edellytyksiin valtion luonnonsuojelualueilla. Voimassa olevan lain 15 §:n mukaan Metsähallitus voi myöntää luvan geologisten tutkimusten tekemiseen ja malmien etsimiseen valtion luonnonsuojelualueella. Luonnonsuojelualueiden osalta tämä on kuitenkin usein ongelmallista, koska malminetsinnällä voi olla paikoin merkittäviä vaikutuksia suojelualueen käyttöön ja sen luonnonarvoihin ja sen tavoitteena on viime kädessä kaivostoiminnan aloittaminen. Toisaalta malminetsinnän vaikutukset voivat jäädä myös vähäisiksi, ja etsintä johtaa varsin harvoin malmien löytymiseen ainakaan siinä määrin, että kaivostoiminnan aloittaminen olisi perusteltua. Malminetsintä valtion luonnonsuojelualueilla ei nykyisessä laajuudessaan ole enää perusteltua, joten sääntelyä tulee tältä osin muuttaa.

Vaihtoehtoina on ollut esillä malminetsinnän kokonaan kieltäminen tai sen rajoittaminen valtion luonnonsuojelualueilla. Malminetsinnän rajoittamista on puoltanut se, että malminetsinnän vaikutukset saattavat paikoin olla vähäisiä ja malminetsintä on yleisellä tasolla tarpeen muun muassa ilmastonmuutoksen torjumisen edellyttämien teknologioiden raaka-ainetuotannon tueksi. Malminetsinnän kieltämistä puoltaa se, että malminetsintä sopii huonosti yhteen luonnonsuojelualueiden tarkoituksen kanssa, saattaa heikentää alueiden suojeluarvoja eikä kaivostoiminta olisi ilman luonnonsuojelualueen lakkauttamista mahdollista. Näin ollen malminetsinnän salliminen ei olisi tarkoituksenmukaistaluonnon monimuotoisuuden heikentyessä ja suojelualueiden merkityksen lisääntyessä. Lakiin ei ehdoteta malminetsinnän kieltämistä kokonaan, vaan sen huomattavaa rajoittamista. Metsähallituksella ei olisi enää jatkossa toimivaltaa sallia malminetsintää kansallispuistoissa tai luonnonpuistoissa, mutta valtion muilla luonnonsuojelualueilla mahdollisuus säilyisi, tietyin erikseen säädetyin edellytyksin.

5.1.7 Ekologinen kompensaatio

Lainvalmistelussa oli kolme vaihtoehtoa: 1) velvoittaminen ekologiseen kompensaatioon luonnonsuojelulaista myönnettävän poikkeuksen yhteydessä sekä lakkautettaessa luonnonsuojelualueen suojelu kokonaan tai osittain; 2) kompensaatiomaksun periminen myönnettäessä poikkeus luonnonsuojelulaista ja 3) vapaaehtoinen ekologinen kompensaatio. Näistä päädyttiin vapaaehtoiseen kompensaatioon sekä luontoarvojen tuottamisen viranomaisvarmennukseen, joita voidaan hyödyntää niin luonnonsuojelulain suojelemiin luonnonarvoihin kohdistuvien heikennysten kuin yleistenkin luontoarvojen heikennysten hyvittämiseen.

Velvoittavan hyvittämisen vaikutus olisi ollut vaatimaton, koska hyvittämisvelvollisuutta olisi sovellettu vain hyvin pieneen määrään luontoarvoja ja poikkeamiseen niiden suojelusta. Vuosina 2019–2020 on myönnetty luontodirektiivin liitteen IV lajien sekä rauhoitettujen kasvilajien suojelusta yhteensä 207 poikkeusta ja niistä noin viidesosassa (yhteensä 37 tapausta) olisi tullut kyseeseen heikennysten hyvittämisvelvollisuus. Se olisi kuitenkin merkittävästi parantanut jo harvinaisten luonnonarvojen suojelutilannetta estämällä niiden edelleen heikentyminen. Yhteiskunnan tasolla yritysten (mukaan lukien mm. Väylävirasto) sääntelytaakka olisi ollut 30 vuosittaisella tapauksella arvioiden 0,4–1,5 miljoonaa euroa vuodessa.

Kun kompensaatiotoimiin ei voida velvoittaa poikettaessa esimerkiksi luontodirektiivin suojelemien lajien suojelusta, poikkeusluvan myöntämisedellytykset voivat uhanalaisimpien lajien osalta jäädä täyttymättä. Nykytilanteessakin poikkeusluvissa on velvoitettu poikkeusluvan hakijan niin ehdottaessa kompensaatiotoimenpiteisiin, joilla luvan myöntämisen edellytyksenä oleva lajin suojelutaso on voitu säilyttää heikentymättömänä poikkeuksesta huolimatta. Sääntelyn säilyttäminen ennallaan tarkoittaa, että nämä tilanteet ratkaistaan edelleen tapauskohtaisesti ilman tarkentavaa säädöspohjaa ja ilman poikkeusluvan hakijan oma-aloitteisuutta hyvittäviin toimenpiteisiin poikkeuslupaa ei voida myöntää. Valittu sääntelyratkaisu kuitenkin luvanhakijan niin halutessa toimii myös näissä tilanteissa ja nopeuttanee päätöksentekoa. Ekologisen kompensaation toteutuksen vaihtoehtona valmistelussa oli esillä kompensaatiomaksun periminen. Maksu saattaisi muodostua vain fiskaaliseksi. ja sen korvamerkintä vähentäisi mahdollisuuksia verotulojen vapaaseen kohdentamiseen ja siten kaventaisi eduskunnan budjettivaltaa. Siksi maksun korvamerkitseminen tiettyyn tarkoitukseen valtion talousarviossa ei olisi ongelmatonta. Tällöin se ei johtaisi haluttuun tavoitteeseen eli siihen, että lajien ja luontotyyppien heikentyminen estyy. Maksun euromäärän määrittäminen olisi vaikeaa, ja riskinä olisi maksun määrääminen liian suureksi, jolloin toimenpiteen suorittajan kustannukset lisääntyisivät enemmän kuin toiminnasta aiheutuvan haitan verran, tai pieneksi, jolloin tavoite aiheutuvan haitan kustannusten sisäistämisestä ei toteutuisi. Maksuvaihtoehto myös heikommin kannustaisi yksityisiä maanomistajia tuottamaan luontoarvoja elinkeinotoimintana. Maksu olisi mahdollisesti valtiosääntöoikeudellisesti vero, josta olisi säädettävä lailla.

Lisäksi valmistelussa harkittiin ekologista kompensaatiota koskevan sääntelyn saattamista voimaan portaittain, mikäli ekologinen kompensaatio olisi esitetty velvoittavana. Koska hallituksen esityksessä päädyttiin ainoastaan vapaaehtoiseen ekologiseen kompensaatioon, portaittaiseen voimaantuloon ei ollut tarvetta.

5.1.8 Tiedonhallinta ja tiedoksianto

Valmistelussa on tunnistettu luontotiedon ja sen hallinnan keskeinen merkitys luonnonsuojelun tavoitteiden toteuttamisen kannalta. Ehdotuksiin sisältyy luonnonsuojelun tietojärjestelmää koskeva uusi luku 13, jossa säädettäisiin yleiset puitteet tiedonhallinnan edistämiseksi. Valmistelun yhteydessä pohdittiin vaihtoehtoa, jossa tiedonhallintaa koskeva sääntely olisi siirretty kokonaan myöhemmin annettavaksi omaksi hallituksen esitykseksi, koska luonnonsuojeluun liittyvä tieto vaikuttaa luonnonsuojelulakia laajemmin, ja tietojärjestelmien kehitys on tällä hetkellä nopeaa. Koska luonnonsuojelun tietojärjestelmästä säädetään nykyisin vain luonnonsuojeluasetuksessa, katsottiin kuitenkin tarpeelliseksi sisällyttää tiedonhallintaa koskeva sääntely tässä yhteydessä lakiin. Luonnonsuojelun tietojärjestelmän ja sen tiedonhallinnan tarpeet ovat kuitenkin jatkuvasti lisääntymässä, minkä vuoksi on perusteltua jatkaa tietojärjestelmiin liittyvää kehitystyötä omana hankkeenaan hallituksen esityksen antamisen jälkeen.

Samassa yhteydessä valmistelussa oli esillä luonnonsuojelulain mukaisten päätösten ja muutoksenhaun tiedottamiseen sekä tiedoksiantoon liittyvien säännösten ajantasaistaminen. Koska tiedottamista ja tiedoksiantoa koskevia luonnonsuojelulain säännöksiä on vastikään muutettu (1406/2019), pidettiin perusteltuna, ettei näihin säännöksiin tehdä merkittäviä muutoksia. Valmistelussa on kuitenkin tunnistettu tarve selvittää, ovatko säännökset riittäviä esimerkiksi osallistumisen ja muutoksenhaun näkökulmasta, minkä vuoksi luonnonsuojelulain menettelysäännösten mahdollisia muutostarpeita on perusteltua tarkastella jatkossa samassa yhteydessä tiedonhallinnan sääntelyn kehittämisen kanssa.

5.1.9 Muutoksenhaku

Muutoksenhakua koskevan sääntelyn osalta oli esillä tarve laajentaa luonnon- tai ympäristönsuojelua edistävien yhdistysten valitusoikeutta, koska on tunnistettu nykyisen lain säännösten osittainen epäjohdonmukaisuus. Voimassa olevan lain 61 §:n 3 momentissa säädetään, että valitusoikeus on paikallisella tai alueellisella yhteisöllä, jonka tarkoituksena on luonnon- tai ympäristönsuojelun edistäminen. Lisäksi näiden yhteisöjen valitusoikeus on rajattu vain tiettyihin luonnonsuojelulain päätöksiin. Valmistelussa on pohdittu nykyisten rajausten perusteita luonnonsuojelulain tavoitteiden sekä erityisesti perustuslain 20 §:n ympäristöperusoikeuden kannalta. Vaihtoehtoina olivat valitusoikeuden osittainen laajentaminen ja sääntelyn säilyttäminen ennallaan.

Valitusoikeuden laajentamista paikallisten ja alueellisten sijaan myös valtakunnallisiin yhteisöihin olisi puoltanut perustuslain ohella voimassa olevan luonnonsuojelulain säätämisen jälkeen tapahtuneet ympäristölainsäädännön muutokset. Ympäristölainsäädännön yhtenäisyyden näkökulmasta on perusteltua pyrkiä valitusoikeutta koskevan sääntelyn yhdenmukaisuuteen. Esimerkiksi ympäristönsuojelulaissa (527/2014) ja vesilaissa (587/2011) ei vastaavaa yhdistysten alueellista rajausta ole. Yhdenmukaisuuteen on kiinnitetty huomiota myös ympäristövaliokunnan mietinnössä (YmVM 2/2019 vp), jossa valiokunta viitaten aikaisempaan mietintöönsä valituslupajärjestelmän laajentamisesta (YmVM 14/2017 vp. ̶ HE 43/2017 vp) piti tärkeänä, että jatkossa arvioidaan ympäristölainsäädännön osallistumismenettelyihin tehtyjen muutosten yhteisvaikutukset.

Yhteisöjen valitusoikeuden alueellisen rajauksen poistamista puoltaa johdonmukaisuus muun sääntelyn kanssa. Lisäksi valitusoikeuden alueellisen ulottuvuuden yksinkertaistaminen olisi vähentänyt hallintotuomioistuinten työtä sääntelyn tapauskohtaisen tulkinnan osalta. Toisaalta luonnonsuojelua koskeva päätöksenteko on korostuneesti tiettyyn paikkaan ja sen alueellisiin vaikutuksiin sidottua, minkä lisäksi nykyisen valitusoikeuden laajentaminen olisi lisännyt muutoksenhakua vaikutusalueen ulkopuolisten yhdistysten osalta. Valitusoikeuden määräytymisen perusteet päätettiin tästä johtuen tältä osin säilyttää ennallaan. Mainittujen yhteisöjen valitusoikeus on voimassa olevassa laissa suljettu pois tiettyjen päätösten osalta. Yhteisöt eivät voi valittaa korvausta, luontotyyppien suojelusta poikkeamista 31 §:n tai eliölajien suojelusta poikkeamista 48 §:n 2 momentin perusteella koskevista päätöksistä. Rajaus on epäjohdonmukainen, koska yhteisöillä on valitusoikeus esimerkiksi luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentissa säädetyn EU:n lajisuojelua koskevan poikkeusluvan osalta. Valmistelussa oli esillä vaihtoehto, jossa nykytilaa ei kuitenkaan muutettaisi, koska päätökset kohdistuvat alueellisesti tai paikallisesti, ja valitusoikeuden sisällöllinen laajentaminen saattaisi muun muassa lisätä valituksia ja esimerkiksi hidastaa lupamenettelyitä. Sääntelyn johdonmukaisuus sekä perustuslain osallistumisen turvaamista koskevat säännökset kuitenkin puoltavat valittua, rajauksia lieventävää vaihtoehtoa, kun otetaan lisäksi huomioon, ettei valitusoikeutta laajenneta valtakunnallisiin yhteisöihin. Lakiin ehdotetaan, että yhteisöjen valitusoikeuden ulkopuolelle rajataan sisällön osalta jatkossa korvauksiin, tukeen, avustukseen sekä vapaaehtoiseen hyvittämiseen liittyvät asiat, mutta muilta osin valitusoikeus koskisi esimerkiksi kaikkia poikkeuslupia.

5.2 Ulkomaiden lainsäädäntö ja muut ulkomailla käytetyt keinot
5.2.1 Alankomaat

Alankomaiden uusi luonnonsuojelulaki (Wet natuurbescherming) tuli voimaan 1.1.2017. Se korvasi kolme lakia (luonnonsuojelualueita koskeva laki 1998, laki eläimistä ja kasveista sekä metsälaki).

Alankomaissa säädösvaltaa on perustuslain nojalla hajautettu aluehallinnollisille provinsseille (12) ja kunnille (355), joilla on kattava säädösvalta, joka koskee niiden sisäisiä asioita. Ideana on, että päätökset tehdään mahdollisimman lähellä kansalaisia. Keskushallinto voi perustuslain nojalla velvoittaa provinssit ja kunnat toimeenpanemaan kansallisia päätöksiä. Alueet ovat autonomisia edellyttäen, että niiden toteuttama politiikka on linjassa kansallisen lain kanssa.

Valtio vastaa kansallisista asioista, joita ovat muun muassa kansainväliset vesimuodostumat ja ympäristöpolitiikka sekä lintu- ja luontodirektiivien täytäntöönpano. Provinssit vastaavat alueellisella tasolla ympäristön suojelusuunnitelmien laatimisesta, ilman, maaperän ja veden laatua koskevien ympäristösäädösten valvonnasta, luonnonsuojelua koskevien sääntöjen ja määräysten asettamisesta alueellaan sekä luvista ja poikkeuksista. Kunnat vastaavat paikallisella tasolla ympäristömääräysten toimeenpanosta.

Luonnonsuojelulain ensimmäisessä luvussa säädetään kansallisesta ”luontovisiosta” (de nationale natuurvisie), jossa määritellään keskeiset tavoiteltavat toimintaperiaatteet. Niiden mukaan mahdollisuuksien mukaan pyritään vahvistamaan biologista monimuotoisuutta ja sen kestävää käyttöä ja maisemansuojelua sekä vahvistamaan luontoon ja maisemaan liittyviä virkistys-, koulutus- ja kokemusarvoja. Nämä tavoitteet pyritään turvaamaan yhdessä kestävän talouden kanssa.

Luontovisiossa kiinnitetään erityistä huomiota muun muassa lajien ja luontotyyppien suotuisan suojelutason säilyttämiseen, kestävän taloudellisen toiminnan kehittämiseen yhdessä biologisen monimuotoisuuden turvaamisen kanssa sekä ilmastonmuutoksen seurausten huomioimiseen. Tarvittaessa kansallista luontovisiota päivitetään ja muutetaan.

Provinssit laativat alueelliset luontovisiot. Niihin on sisällytettävä alueelliset toimintaperiaatteet, joilla pyritään parantamaan biologista monimuotoisuutta ja sen kestävää käyttöä. Mikäli provinssi pitää tärkeänä, se voi alueellisessa visiossa ottaa huomioon vastaavia seikkoja kuin kansallisessa visiossa. Lain mukaan provinsseilla on velvollisuus suojella, ylläpitää ja kunnostaa lintujen, eläinten ja kasvien elinympäristöjä.

Luonnonsuojelulaissa on säännökset Natura 2000 -verkoston heikentämisestä aiheutuvien haittojen ekologisesta kompensaatiosta. Kansallisten suojelualueiden (Natuurnetverk Nederland NNN) osalta suojelu itsessään perustuu luonnonsuojelulakiin. Vuodesta 1998 lukien noudatetun no net loss -tavoitteen toteuttaminen perustuu kuitenkin ohjeistukseen (”Spelregels EHS” 2007 ja ”Barro” 2012), ei lain säännöksiin, vaikka heikennysten hyvittämiseen on vuonna 2012 todettu olevan provinsseilla velvollisuus.

Lajisuojelun osalta laissa säädetään myös metsästyksestä. Alankomaissa laaditaan vuosittain suunnitelma villieläinten aiheuttamien haittojen ehkäisemiseksi, ja siinä kukin provinssi määrittää metsästettävät lajit ja niiden sallitut pyyntimäärät.

Luonnonsuojelulaki liittyy kaikkea ympäristösääntelyä koskevaan niin sanottuun yhden luukun malliin, jossa kansalaisilla ja yrityksillä on mahdollisuus saada selville, vaatiiko suunniteltu toiminta lupaa, voiko sen saada ja millä ehdoilla. Lupaa voi hakea joko kunnalta tai suoraan provinssilta.

Alankomaissa on maanviljelijöille, ympäristöjärjestöille ja maanomistajille tarkoitettu avustusjärjestelmä, jonka avulla pyritään edistämään ympäristömyönteistä maankäyttöä.

Luonnonsuojelulaki on tarkoitus sisällyttää kokonaan uuteen ympäristö- ja maankäyttölakiin todennäköisesti vuoden 2021 loppuun mennessä.

5.2.2 Ranska

Ranskan uusi laki luonnon monimuotoisuudesta (LOI n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages) tuli voimaan vuonna 2016. Se sisältää uusia säännöksiä monimuotoisuuden turvaamisen tehostamiseksi.

Lain ensimmäisessä luvussa määritellään termi luonnon monimuotoisuus. Määritelmään sisältyvät maa-, meri- ja vesiekosysteemit. Ensimmäisessä luvussa myös säädetään keskeisistä periaatteista. Ekologisen solidaarisuuden (le principe de solidarité écologique) periaatteen mukaan kaikessa julkisessa päätöksenteossa, jolla on merkittäviä vaikutuksia ympäristöön, on otettava huomioon ekosysteemien keskinäiset vaikutukset sekä vaikutukset eliölajeihin ja luonto- ja rakennettuun ympäristöön. Suojelun tason heikentämiskieltoa (le principe de non-régression) koskevan periaatteen mukaan lakiin ja muuhun sääntelyyn perustuvaa ympäristönsuojelua tulee kehittää ottaen huomioon tieteen ja tekniikan kehitys. Periaate on ensisijaisesti suunnattu sääntelyvaltaa käyttäville julkisille tahoille, eikä sillä luoda velvoitteita yksityisille toimijoille. Lisäksi lakiin on kirjattu kestävän käytön periaate (le principe de l'utilisation durable), jonka mukaan kestävällä käytöllä voidaan myötävaikuttaa luonnon monimuotoisuuteen.

Aiemmin ohjetasoinen lieventämishierarkia sisältyy voimassa olevan lain periaatteisiin. Sillä pyritään saavuttamaan kokonaisheikentymättömyyden tavoite (objectif d'absence de perte nette de biodiversité) tai jopa parantamaan luonnon monimuotoisuutta (un gain de biodiversité).

Lakiin on kirjattu täydentävän lähestymistavan periaate (le principe de complémentarité) ympäristön, maatalouden, vesiviljelyn ja kestävän metsänkäytön välille. Periaatteen mukaan maatalouden, vesiviljelyn ja metsienkäytön avulla voidaan turvata ekologista jatkuvuutta sekä hyödyntää luontopohjaisia ratkaisuja luonnon monimuotoisuuden ennallistamiseksi, ylläpitämiseksi ja parantamiseksi.

Luonnonvarojen käytöstä ja hallinnollisesta menettelystä lakiin sisältyy säädös ”yhden luvan” menettelystä, jolla korvattiin aiempi erilaisia vaiheita edellyttänyt lupaprosessi.

Laissa säädetään kansallisesta ”biodiversiteettikomiteasta” (le Comité national de la biodiversité), jossa on edustettuna laajasti eri tahoja, kuten viranomaisia, tutkijoita ja maanomistajia. Komitea konsultoi luonnon monimuotoisuuteen liittyvissä asioissa muun muassa hallitusta ja Ranskan biodiversiteettikeskusta (l'Agence française pour la biodiversité). Biodiversiteettikeskus korvaa neljä aiempaa organisaatiota, jotka ovat toimineet vesiensuojelun, merensuojelun, kansallispuistojen ja luonnonympäristöjen turvaamisessa. Keskus osaltaan edistää luonnon monimuotoisuuden säilyttämistä, hoitoa ja ennallistamista. Sen tehtävänä on hallita ja välittää biodiversiteettitietoa eri toimijoille, myötävaikuttaa ympäristöpolitiikan muotoamiseen ja tukea taloudellisesti luonnon monimuotoisuutta edistäviä hankkeita. Keskus tarjoaa teknistä ja hallinnollista tukea viranomaisille sekä taloudellisille toimijoille. Lisäksi keskus tarjoaa koulutusta, avustaa suojelualueiden hallinnassa ja toteuttaa ekologisen kompensaation toimenpiteiden seurannan.

Laissa säädetään geenivaroista saadun hyödyn oikeudenmukaisesta ja tasapuolisesta jaosta Nagoyan pöytäkirjan mukaisesti. Hyötyjen jaossa otetaan huomioon alkuperäiskansojen vapaan ennakkosuostumuksen periaate. Biologisen materiaalin patentointi on kiellettyä, ja biodiversiteettikeskuksen yksi tehtävä on biopiratismin estäminen. Hyötyjen jakoa koskevien säädösten rikkomisesta voidaan tuomita sakkoa tai vankeutta.

Ekologisen kompensaation osalta heikentävän hankkeen toteuttaja voi valita, miten toteuttaa kompensaation: itse toteutettavin toimin vai luonnonarvopankin (siten naturel de compensation) tai kompensaatio-operaattorin (un opérateur de compensation) toteuttamana. Laissa säädetään eri toimijoiden välisistä oikeuksista ja velvollisuuksista, vaikkakin hankkeen toteuttaja on viimekätisessä vastuussa kompensaation toteutumisesta. Laissa on säännökset suojelurasitteesta (obligation réelle environmentale), jolla kompensoivien arvojen säilyminen voidaan varmistaa. Rasite ei välttämättä ole pysyvä. Lisäksi lain säännökset velvoittavat kehittämään kansallisen, internetin kautta saavutettavan, julkisen kompensaatiotietokannan, joka korvaisi nykyiset paikallisten viranomaisten puutteelliset tietokannat.

Laissa on huomioitu ekologinen jatkuvuus sekä ekologisen yhtenäisyyden huomioiminen myös kaupunkiympäristössä. Ekologisen jatkuvuuden turvaamisesta on säädetty tarkemmin kaupunkisuunnittelua koskevassa lainsäädännössä. Lisäksi uusien kaupalliseen käyttöön rakennettavien rakennusten kattoja tulee hyödyntää joko uusiutuvan energian tuottamiseen taikka viherkattoina luonnon monimuotoisuuden turvaamiseksi.

Lailla vahvistetaan merellisen luonnon monimuotoisuuden suojelua, ja siinä on omat alalukunsa, jotka koskevat sekä merialueiden että merellisten lajien suojelua.

5.2.3 Norja

Norjassa luonnonsuojelusta säädetään pääasiassa laissa luonnon monimuotoisuudesta (Naturmangfoldloven, Lov av 3. april 2009 Om forvaltning av naturens mangfold), joka tuli voimaan vuonna 2009. Sen tavoitteena (1 §) on biologisen, geologisen ja maisemallisen monimuotoisuuden sekä ekologisten prosessien suojelu ja kestävä käyttö siten, että ympäristö tuottaa pohjan ihmistoiminnalle, kulttuurille, terveydelle ja hyvinvoinnille nyt ja tulevaisuudessa, saamelainen kulttuuri mukaan lukien. Laki sisältää yhteensä 20 määritelmää, joita ovat muun muassa laji, ekosysteemi, poistaminen ja luontotyyppi.

Lain toisessa luvussa säädetään luontotyyppien, ekosysteemien ja lajien suojelun tavoitteista, jotka käytännössä mukailevat suotuisaa suojelutasoa. Lajisuojelussa huomioidaan myös kesytettyjen lajien geneettisen monimuotoisuuden säilyttäminen.

Laissa säädetään yleisistä periaatteista. Niitä ovat huolenpitovelvoite (generell aktsomhetsplikt), ennalta varautumisen periaate (føre-var-prinsippet) ja aiheuttamisperiaate. Huolenpitovelvoitteen mukaan jokaisen henkilön on vältettävä mahdollisimman pitkälti biologiselle, geologiselle tai maisemalliselle monimuotoisuudelle aiheutuvaa haittaa. Mikäli toimintaan on myönnetty viranomaisen lupa, huolenpitovelvoitteen katsotaan täyttyneen, kun toimija täyttää lupaehdot. Ennalta varautumisen periaatteen mukaan kun tehdään päätös puutteellisin tiedoin luontoympäristölle mahdollisesti aiheutuvista haitoista, on pyrittävä välttämään merkittävää haittaa biologiselle, geologiselle ja maisemalliselle monimuotoisuudelle. Mikäli on riski vakavasta vahingosta, viranomainen ei voi lykätä toimenpiteitä tai jättää niitä toteuttamatta tiedon puutteellisuuden perusteella. Aiheuttamisperiaatteen mukaan vahingon välttämisestä tai rajoittamisesta aiheutuvat kustannukset kuuluvat hankkeen toteuttajalle, ellei tämä ole kohtuutonta hanke ja aiheutuva vahinko huomioiden. Julkisen vallan on huomioitava päätöksenteossa edellä mainittujen periaatteiden lisäksi muun muassa tietopohjaan tukeutuminen (mukaan lukien perinnetieto), ekosysteemilähestymistapa, parhaan tekniikan periaate, biologiset laatunormit sekä muut julkiset ja saamelaisten intressit.

Lajisuojelua koskevien säännösten mukaan kasvien ja sienten ottaminen luonnosta on sallittua sikäli kuin se ei vaaranna populaation säilymistä. Mikäli laji on välittömän sukupuuttoon kuolemisen vaarassa, toimivaltainen viranomainen voi panna täytäntöön ex situ -suojelutoimia.

Suojelualueita koskevien säännösten mukaan alueen suojelusta voidaan myöntää poikkeus, jos se ei ole vastoin suojelun tavoitetta eikä se voi merkittävästi vaikuttaa suojeluarvoihin. Vaihtoehtoisesti poikkeus voidaan myöntää, jos se on turvallisuuden tai tärkeän yleisen edun vuoksi tarpeen. Suojelua ja muuta yleistä etua punnittaessa on erityisesti huomioitava suojelualueen merkitys suojelualueverkostolle sekä se, onko vastaava alue perustettavissa tai kehitettävissä toisaalla. Hankkeen toteuttaja vastaa korvaavan alueen suojelusta, perustamisesta tai kehittämisestä aiheutuvista, kohtuullisista kustannuksista.

Laissa säädetään myös oikeudesta geenivaratietoon. Geneettistä materiaalia on käytettävä mahdollisimman hyvin ympäristön ja ihmisten hyväksi sekä kansallisella että kansainvälisellä tasolla.

Lain ylin päätösvalta kuuluu kuninkaalle, joka voi delegoida valtaa kunnille.

5.2.4 Ekologinen kompensaatio Saksan liittotasavallassa

Saksan liittotasavalta sisällytti ensimmäisenä maana ekologisen kompensaation velvollisuuden luonnonsuojelulakiin (Bundesnaturschutzgesetz, BNSG) jo vuonna 1976. Velvoitteen pitkän voimassaolon vuoksi alkuperäisiä ratkaisuja on ehditty muuttaa useaan otteeseen, ja tunnistettuihin epäkohtiin on säännösmuutoksin haettu toimivampia ratkaisuja. Luonnonarvojen ja toimintojen korjaus- ja korvaus(kompensaatio)velvoite (Eingriffsregelung, jäljempänä kajoamissääntely) integroitiin vuonna 1993 rakennuslakiin (Baugesetzbuch) maankäytön suunnittelun osalta. Rakennuslainsäädäntöä sovelletaan yksityiskohtaisen kaavan alueella (Innenbereich) ja sen ulkopuolella (Aussenbereich), luonnonsuojelulainsäädäntöä jälkimmäisellä. Olennaisesti säännökset ovat yhdenmukaiset, mutta kaava-alueella kompensaatiot ratkaistaan kaavamuutoksella (Bebauungsplan), jossa määrätään korvaavista toimista. Korvaavat toimet on toteuttava viimeistään, kun kaavan mukainen rakentaminen alkaa. Tyypillisesti korvaavat toimet toteutetaan alueella, jonka kunta on valinnut tähän tarkoitukseen aluevarannosta (Flächenpool), ja kaavoissa sallittavien hankkeiden toteuttajilta peritään kulloinkin korvaavien toimien kustannukset.

Kajoamissääntely koskee laajasti luonnonarvoja eli huomattavia muutoksia maan olemuksessa tai käytössä tai muutoksia pohjaveteen vaikuttavassa maaperässä, luonnontalouden toiminnassa ja maisemassa. Lähtökohtaisesti sääntely sallii luonnonarvojen heikentämisen, mutta velvoittaa korjaus- tai korvaustoimilla ylläpitämään kajoamista edeltävää luonnonarvojen tai toimintojen tasoa, kokonaisheikentymättömyyttä. Korvattavuuden ulkopuolelle on periaatteessa rajattu tiukasti suojeltujen kasvi- tai eläinlajien (streng geschützt Art) elinympäristöt. Lisäksi kompensaatiovelvollisuus ei koske maa-, metsä- tai kalatalouteen liittyviä toimia, jos niiden toteutuksessa huomioidaan luonnon- ja maisemansuojelun tavoitteet. Jos maa-alueen käyttötarkoitus muutetaan esimerkiksi metsittämällä maatalousalue tai täyttämällä kosteikkoalue, kajoamisääntely kuitenkin soveltuu.

Saksassa liittovaltion toimivaltaan kuuluvissa asioissa lainsäädäntö on pantava täytäntöön osavaltiotasolla ja ratkaisut poikkeavat eri osavaltioissa. Liittovaltiolainsäädäntö edellyttää, että osavaltiolainsäädännössä on säännökset etukäteen toteutettujen kompensaatiotoimien dokumentoinnista ekotilillä, aiheutuvien haittojen ja kompensaatiotoimien arvioinnista, päätöksentekomenettelystä, kompensaatiotoimien korvaavuudesta sekä eri osapuolten velvollisuuksista. Esimerkiksi Hessenin osavaltiossa ekologisten kompensaatioiden tuottamista koskee Hessisches Ausführungsgesetz zum Bundesnaturschutzgesetz (HAGBNSG), josta on säädetty vuonna 2010, ja sitä täydentää alemmantasoinen, yksityiskohtainen sääntely (Kompensationsverordnung).

Kajoamissääntelyn soveltamisen alkuvaiheessa 1980- ja 1990-luvuilla hankkeiden toteuttajat vastasivat itse myös kompensaatiotoimien toteuttamisesta. Koska kompensaatiot olivat pienialaisia ja niiden alueellinen, ajallinen ja luonnonarvoihin liittyvä sääntely oli joustamatonta, niistä tuli hyvin kalliita ja pirstoutuneita. Vuodesta 2002 alkaen eri hankkeiden kompensaatiotoimia on ollut mahdollista toteuttaa laajempina kokonaisuuksina. Muutoksen seurauksena ulkopuolinen toimija on voinut tehdä luonnonarvojen korjaamistoimia ja tarjota niitä luonnon- ja maisema-arvoja heikentävän hankkeen toteuttajalle kompensaatiovelvoitteen toteuttamiseksi. Sääntelyn mukaan alueita voidaan varata kompensaatiotoimien yhteistoteuttamista varten (Flächenpools), millä pyritään helpottamaan alueiden saatavuutta haittojen kompensointia varten tarvittaviin toimiin. Lisäksi sääntely mahdollistaa kaupankäynnin kompensaatiotarkoituksiin tuotettavilla luonnonarvoilla, kun ne rekisteröidään niin sanotulla ekotilillä (Ökokonto).

Luonnon- ja maisema-arvoihin merkittävästi vaikuttavien hankkeiden sallittavuus tutkitaan kulloinkin sovellettavan ympäristölupalainsäädännön mukaisessa päätöksenteossa. Jos hankkeelle ei ole vaihtoehtoja eikä haittoja voida lieventää, päätöksessä asetetaan velvoite korvaaviin toimiin. Hankkeen toteuttajan on lupahakemuksen yhteydessä toimitettava selvitys hankkeen aiheuttamista haitoista, ja siihen on sisällyttävä niin sanotuilla ekopisteillä mitattuna aiheutuvan haitan arvio. Hankkeen toteuttajan on myös toimitettava suunnitelma siitä, miten korvaavat toimet toteutetaan. Sekä rakennuslaissa että luonnonsuojelulaissa on joustava sääntely siten, että päättävä viranomainen voi valita korjaamisen ja korvaamisen välillä, kun se yksittäistapauksessa päättää heikentämiskiellon yleisvelvoitteen toteuttamisesta.

Korvaavina toimina hyväksytään esimerkiksi Hessenin luonnonsuojelulain 10 §:n mukaan ainoastaan ekotilillä olevat toimet. Hankkeen toteuttaja voi itse tehdä nämä toimet ja käyttää saadut talletukset oman hankkeensa aiheuttamien haittojen kompensointiin.

Vuodesta 2002 lukien liittovaltion luonnonsuojelulaki ei enää edellytä heikennettävän alueen ja kompensoivan alueen välillä ajallista, alueellista ja toiminnallista yhteyttä. Korjaamisella on tuotettava aiheutettua haittaa vastaava toiminnallinen lopputulos, mutta ei vaadita, että toimet tuottavat samanlaisen luonnonarvon tai edes toiminnallisuuden kuin mitä hanke heikentää.

Korvaaviin toimiin velvoitetut voivat ostaa tarvitsemansa korvaavat toimet jo toteutettuina. Näitä kompensaatiotalletuksiksi määriteltäviä etukäteen suoritettuja toimia säädellään osavaltiolainsäädännöllä, ellei kyse ole Saksan mannerjalustasta tai talousalueesta merellä. Liittovaltiolainsäädäntö edellyttää lisäisyyttä, sillä korjaavaksi ja korvaavaksi toimeksi hyväksytään sellaiset määritelmän täyttävät toimet, jotka täyttävät lisäksi seuraavat kumuloituvat ehdot: 1) niiden suorittamiseen ei ole muuta oikeudellista velvoitetta, 2) niiden toteuttamiseen ei ole saatu julkista rahoitusta, 3) ne eivät ole ristiriidassa luonnonsuojelullisten ja maisemanhoidon tavoitteiden ja toimenpideohjelmien kanssa (Landschaftsprogramm, Landschaftsrahmenplan ja Landschaftsplan) ja 4) alueen luonnontilan lähtötaso on dokumentoitu. Liittovaltiolainsäädäntö rajoittaa maa- ja metsätalouskäytössä olevien ja siihen erityisesti soveltuvien alueiden käyttämistä kompensaatiotoimiin, ja se sallitaan vain ”välttämättömissä” tilanteissa.

Kompensaatioita voi tuottaa yksittäinen maanomistaja siten, että hän tekee suunnitelman suunnitelluista toimista. Alueen ekologinen lähtöarvo ja kompensaatiolla tavoiteltu lopputulos arvioidaan ekopisteinä (Ökopunkte). Alueellinen luonnonsuojeluviranomainen tarkastaa ja hyväksyy suunnitelman ja varmistaa, että kyseistä aluetta ei ole aiemmin käytetty tai varattu käytettäväksi kompensaationa. Hyväksytyn suunnitelman mukainen ekopisteiden tuotto (suunnitelman toteuttamisen tuottamien ekopisteiden ja lähtöpisteiden erotus) rekisteröidään ekotilille ”suunniteltu”-merkinnällä. Toteutuksen jälkeen merkinnäksi päivitetään ”toteutettu”. Kun kompensaatiolla tuotetut pisteet on käytetty jonkin hankkeen haittojen korvaamiseen, tilaksi muutetaan ”käytetty” ja ne linkitetään kyseiseen, yksittäiseen hankepäätökseen. Pääasiassa ekopisteitä tuottavat kunnat, julkiset toimijat, kuten osavaltion omistama metsänomistaja Hessen Forst, ja Ökoagentur-välittäjäorganisaatio. Yksittäiset maanomistajat tuottavat vain nimellisen osan talletuksista. Sekä hankkeen aiheuttamat haitat, että kompensaatiohankkeella tuotetut arvot mitataan ekopisteillä.

Korjaavien ja korvaavien toimien ylläpito ja oikeudellinen varmistaminen ovat haittaa aiheuttaneen hankkeen toteuttajan vastuulla tai oikeudellisesti sen sijaan astuneen vastuulla. Vastuun kesto määrätään hankkeen sallivassa päätöksessä. Hessenin osavaltiossa kompensaatiovelvoite jatkuu 30 vuotta. Viranomainen voi vaatia kompensaatiovelvoitteen täyttämisestä aiheutuvien kustannusten suuruisen vakuusmaksun, mikäli se on tarpeen kompensaatiovelvoitteen toteuttamisen varmistamiseksi. Kompensaatiovelvoitteen laiminlyönti on sanktioitu enintään 100 000 euron suuruisella hallinnollisella sanktiomaksulla (Bußgeld). Paikallinen luonnonsuojeluviranomainen voi myös laiminlyöntitilanteessa vaatia kompensaatiovelvollista hankkimaan määritellyn määrän ekopisteitä, jotta laiminlyönti hyvitetään.

Hessenissä välittäjäyhteisö (Ökoagentur) voi sekä toimia neuvonantajana ja korjaus- ja korvaustoimien toteuttajana että hoitaa kaupantekoa luonnonarvojen tuottajien ja kompensaatioiden tarvitsijoiden välillä. Välittäjäyhteisön tarkoituksena on minimoida neuvottelukustannuksia kompensaatioiden tuottajien ja tarvitsijoiden välillä ylläpitämällä julkista rekisteriä ekopisteistä. Se voi myös ottaa vastuulleen hankkeen toteuttajan kompensaatiovelvoitteet maksua vastaan.

Liittovaltiolainsäädäntö sallii kompensaatiomaksun tilanteessa, jossa korjaaminen ja korvaaminen eivät ole mahdollisia. Maksu on ”korvamerkitty”, eli se voidaan käyttää ainoastaan luonnonsuojelutarkoituksiin ja vain toimiin, joihin ei ole muutoin oikeudellista velvollisuutta. Hessenin osavaltiolainsäädännön mukaan kompensaatiomaksu on käytettävä pääsääntöisesti kolmen vuoden kuluessa.

5.2.5 Ekologinen kompensaatio Ruotsissa

Ruotsissa ympäristön- ja luonnonsuojelua koskee ympäristökaari (miljöbalken 1998:808, MB).

Ympäristökaaressa on yleissäännös kompensaatiovelvollisuuden asettamismahdollisuudesta. Ympäristöluvassa (tillstånd, godkännande tai dispens) voidaan edellyttää, että luvansaaja korvaa luvanvaraisesta toiminnasta yleiselle edulle aiheutuvat haittavaikutukset (intrång i allmänna intressen) kompensaatiotoimin tai maksaa niiden kustannukset, ellei se olisi kohtuutonta. Kompensaatiota koskevat säännökset ovat minimaaliset, ja vuonna 2016 ympäristövirasto (Naturvårdsverket) antoi yleistasoiset ja suosituksenomaiset soveltamisohjeet kompensaatioiden toteuttamisesta. Ohjeistus jättää edelleen hyvin paljon kulloisenkin soveltajan harkinnan varaan.

Ympäristökaari velvoittaa asettamaan kompensaatiovelvoitteen, kun myönnetään poikkeus luonnonsuojelualueen (naturreservat) suojelusäännöksistä (MB 7:7.3 §) tai Natura 2000 -verkoston suojelusta (MB 7:29.1,3 §). Lisäksi ympäristöviraston mukaan kompensaatioon voidaan velvoittaa muun muassa silloin, kun haittavaikutukset kohdistuvat luontodirektiivin tiukasti suojelemien lajien lisääntymis- tai levähdyspaikkoihin. Muiden lajien, luontotyyppien ja maiseman osalta on kompensaatiovelvoite katsottu mahdolliseksi ympäristökaaren mukaisessa ympäristöluvassa, vaikkakin säännös on tulkinnanvarainen. Erityisesti oikeusperuste on epäselvä tilanteissa, joissa hankkeen sallittavuus perustuu muuhun lainsäädäntöön kuin ympäristökaareen.

Jos hanke edellyttää maa- ja ympäristötuomioistuimen (mark- och miljödomstol) myöntämää lupaa, myös luonnonsuojelusta tarvittavat poikkeukset ratkaistaan samassa menettelyssä, muutoin poikkeaminen luonnonsuojelusta ratkaistaan erillisenä asiana. Lupapäätöksessä annetaan kompensaatiota koskevat lupaehdot. Kun kompensaatiovelvoite asetetaan ympäristöluvan ehdoissa, sen noudattamista valvotaan yleisessä lupavalvonnassa. Mikäli kompensaationa käytettävän alueen luonnonarvot halutaan turvata pysyvästi, se edellyttää erillistä toimivaltaisen viranomaisen päätöstä soveltaen asiaankuuluvaa lainsäädäntöä.

Ympäristöviraston ohjeistuksen mukaan on ensisijaisesti toivottavaa, että kompensaatio kohdistuu heikennettävään luonnonarvoon, jos kustannukset ovat kohtuulliset saavutettavaan hyötyyn nähden. ”Samaa samalla” -lähtökohdasta voidaan poiketa myös, jos laajemmassa alueellisessa tarkastelussa kokonaisuutena tarkastellen on tarvetta parantaa muiden luontotyyppien tilaa esimerkiksi alueellisten viherrakenteen suunnitelmien toteuttamiseksi (regionala handlingsplaner för grön infrastruktur). Luonnonsuojelualueen luonnonarvojen heikentyminen (intrånget i naturvärdet) on kompensoitava laajentamalla suojelualueen tai muun (suojelu)alueen pinta-alaa (i skälig utsträckning på naturreservatet eller på något annat område). Vaihtoehtoisesti voidaan suojella luonnonsuojelullisesti vastaava alue tai toisaalla suoritettavilla toimilla lisätä jo suojellun alueen luonnonarvoja. Viime vuosina viranomaiset ovat ympäristökaaren 16 luvun 9 §:n nojalla edellyttäneet kompensaatiota ympäristöluvassa pienemmiltä hankkeilta, joilla on ollut rajoitettuja haittavaikutuksia yksittäisiin, pieniin suojeltuihin luontotyyppeihin suojelualueiden ulkopuolella, tavanomaisessa maisemassa.

Luontotyypin ja lajin esiintymispaikan suojelusta poikettaessa kompensaatio suositellaan toteutettavan lähialueella. Ajallisen toteutuksen osalta ohjeet suosittelevat, että jos heikennetään ainut- tai korkealaatuisia luonnonarvoja, kompensaatio voitaisiin edellyttää etukäteisesti, ja mikäli toimet tuottavat vastaavia arvoja hitaasti, voitaisiin edellyttää määrällisesti suurempia kompensaatioita. Toimiin voidaan kaikissa tapauksissa velvoittaa myös toisen maanomistajan kiinteistöllä. Lääninhallitus voi tällaisessa tilanteessa antaa ympäristökaaren 28:2 §:n nojalla kompensaatiovelvolliselle oikeuden päästä kyseiselle kiinteistölle velvoitteen suorittamiseksi.

Ympäristöviraston vuonna 2015 julkaiseman selvityksen mukaan vuosina 2011–2014 kompensointia oli vaadittu vain 1–2 prosentissa kaikista 3 500 tapauksesta, ilmeisesti sen vuoksi, että haittoja on pidetty vähäisinä. Suojeltuihin luontotyyppeihin kohdistuneita haittavaikutuksia oli edellytetty kompensoitavan 82 prosentissa kaikista 1 080 tapauksesta, ja lajeihin kohdistuneita haittoja oli vaadittu kompensoitavan 4 prosentissa yhteensä 486 tapauksesta. Yleisiä eli suojelemattomia luonnon arvoja ja lajeja kompensoidaan hyvin harvoin. Ruotsissa kompensaatiosääntelyn joustamattomuuden vuoksi kompensaatioon käytettävien alueiden valinnan ja sen toimintamuotojen kustannukset ovat käytännössä olleet suuret.

Osa kasvukeskuskunnista, muun muassa Helsingborg, ovat kehittäneet periaatteita, joilla rakennuttajat voivat vapaaehtoisesti kompensoida kaupunkirakentamisen vuoksi menetettäviä ympäristöarvoja, vaikka lainsäädäntö ei siihen velvoitakaan. Helsingborgin soveltama tasapainotusperiaate (balanceringsprincipen) edellyttää mitigaatiohierarkian (undvika, minimera, utjämna och ersätta) soveltamista. Se myös mittaa muutettavan alueen pinta-alan ja laadun ja arvioi, miten muutos sopii kunnan yleiskaavaan ja vihreään infrakaavaan. Hankkeen toteuttajan on kustannettava korvaavat toimet kaupungin toisaalla omistamalla alueella, jos maankäyttö tapahtuu kunnan omistamalla maa-alueella. Jos maankäyttö tapahtuu yksityismaalla, hankkeen toteuttaja myöskin maksaa kustannukset, mutta muodollisesti kaupunki soveltaa korjaamista (utjämna) niin, että sen omistamalla yleisellä alueella niin ekologisia kuin virkistysarvoja tuottavat toimet tehdään korkeatasoisemmin yksityisen maksamalla rahoituksella.

Komiteamietinnössä SOU 2017:34 esitettiin, että mitigaatiohierarkiasta ja kompensaatiovelvollisuudesta säädettäisiin yksiselitteisemmin niin ympäristökaaressa kuin muun muassa tielainsäädännössä ja rakennuslainsäädännössä. Lisäksi suositeltiin, että hallitus antaisi eräille lääninhallituksille tehtäväksi kehittää Saksan mallista aluevarantojärjestelmää kompensaatioiden toteuttamista varten yhteistyössä keskeisten toimijoiden kanssa.

6 Lausuntopalaute
6.1 Lausuntokierroksen palaute

Lakiluonnos perusteluineen oli lausunnolla 2.7.–6.9.2021. Lausuntoja annettiin yhteensä 210 kappaletta.

Lausunnot antoivat:

Ministeriöt: Maa- ja metsätalousministeriö, oikeusministeriö, puolustusministeriö, sisäministeriö, työ- ja elinkeinoministeriö, valtiovarainministeriö

Maakuntien liitot: Etelä-Karjalan liitto, Etelä-Pohjanmaan liitto, Etelä-Savon maakuntaliitto, Hämeen liitto, Kainuun liitto, Keski-Pohjanmaan liitto, Keski-Suomen liitto, Kymenlaakson liitto, Lapin liitto, Pirkanmaan liitto, Pohjanmaan liitto, Pohjois-Karjalan maakuntahallitus, Pohjois-Karjalan maakuntaliitto, Pohjois-Pohjanmaan liitto, Päijät-Hämeen liitto, Satakuntaliitto, Uudenmaan liitto, Varsinais-Suomen liitto

Kuntaliitto ja kunnat: Suomen Kuntaliitto ry, Helsingin kaupungin kaupunkiympäristölautakunta, Kristinestads stad, Lappeenrannan kaupunki, Loimaan kaupunki, Oulun kaupunki, Turun kaupunki, Vantaan kaupunki

Yliopistot, tutkimuslaitokset, tieteelliset yhdistykset: Helsingin yliopisto, Itä-Suomen yliopisto (Metsätieteiden osasto), Åbo Akademi, Geologian tutkimuskeskus, Luonnontieteellinen keskusmuseo LUOMUS, Luonnonvarakeskus, Suomen itsenäisyyden juhlarahasto SITRA, Suomen ympäristökeskus SYKE, Suomen ilmastopaneeli, Suomen Luontopaneeli, Ympäristötiedon foorumi

Oikeuslaitos ja laillisuusvalvonta: Korkein hallinto-oikeus, Helsingin hallinto-oikeus, Turun hallinto-oikeus, Vaasan hallinto-oikeus, Eduskunnan oikeusasiamiehen kanslia, Oikeuskanslerinvirasto, ympäristöerikoissyyttäjät

Viranomaiset: Etelä-Suomen aluehallintovirasto, Etelä-Pohjanmaan ELY-keskus, Etelä-Savon ELY-keskus, Hämeen ELY-keskus, Kainuun ELY-keskus, Keski-Suomen ELY-keskus, Lapin ELY-keskus, Pirkanmaan ELY-keskus, Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskus, Pohjois-Savon ELY-keskus, Pohjois-Savon ELY-keskuksen kalatalousyksikkö, Uudenmaan ELY-keskus, Varsinais-Suomen ELY-keskus, KEHA-keskus, Ihmisoikeuskeskus, Maanmittauslaitos, Metsähallitus, Museovirasto, Ruokavirasto, Suomen metsäkeskus, Suomen riistakeskus, Väylävirasto

Saamelaiset: Saamelaiskäräjät, Sámiráđđi – Saamelaisneuvosto, Sámi Árvvut rs

Elinkeinoelämän edunvalvonta: Bioenergia ry, Elinkeinoelämän keskusliitto EK ry, Energiateollisuus ry, Etämetsäomistajien liitto ry, Infra ry, Kaivosteollisuus ry, Kalatalouden keskusliitto, Koneyrittäjät ry, Kvarkens fiskeriområde, Lapin kauppakamari, Maa- ja metsätaloustuottajain keskusjärjestö MTK ry, MTK Häme ry, MTK Keski-Pohjanmaa ry, MTK Lappi ry, MTK Pohjois-Karjala r.y., Matkailu- ja Ravintolapalvelut MaRa ry, Metsänhoitoyhdistys Etelä-Savo ry, Metsänhoitoyhdistys Keski-Suomi ry, Metsänhoitoyhdistys Pirkanmaa ry, Metsänhoitoyhdistys Pohjois-Karjala ry, Metsäteollisuus ry, Paliskuntain yhdistys, RAKLI ry, Sahateollisuus ry, Suomen Tuulivoimayhdistys ry, Suomen yhteismetsät ry, Svenska lantbruksproducenternas centralförbund SLC rf, Teknologiateollisuus ry, Österbottens Fiskarförbund rf

Ympäristöjärjestöt: BirdLife Suomi ry, Eläinvihreät ry, Ilmastoisovanhemmat ry - Klimatmor- och farföräldrar rf, Kansalaisten kaivosvaltuuskunta, Kansallismieliset eläin- ja luonnonsuojelijat ry, Keskisen Suomen liito-oravayhdistys ry, Kokemäenjoen vesistön vesiensuojeluyhdistys ry, Luonnonsuojeluliitto Tapiola ry, Luonto-Liitto ry, Meidän metsämme –kansalaisryhmä, Natur och Miljö rf, Pro Heinävesi, Saimaa ilman kaivoksia ry, Suomen herpetologinen yhdistys ry, Suomen luonnonsuojeluliitto ry, Suomen Luonnonsuojeluliiton Etelä-Hämeen luonnonsuojelupiiri, Suomen luonnonsuojeluliitto Etelä-Karjala ry, Suomen Luonnonsuojeluliiton Etelä-Savon piiri ry, Suomen luonnonsuojeluliiton Jyväskylän seudun yhdistys, Suomen Luonnonsuojeluliiton Keski-Suomen piiri ry, Suomen luonnonsuojeluliiton Kymenlaakson piiri ry, Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry, Suomen luonnonsuojeluliiton Oulun yhdistys ry, Suomen luonnonsuojeluliiton Pirkanmaan piiri ry, Suomen luonnonsuojeluliiton Pohjanmaan piiri ry, Suomen luonnonsuojeluliiton Pohjois-Pohjanmaan piiri ry, Suomen luonnonsuojeluliiton Pohjois-Savon luonnonsuojelupiiri ry, Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry, Tammelan Pyhäjärven-Kuivajärven Suojeluyhdistys ry, Tringa ry, Trofeeton EU –työryhmä, Vanajavesisäätiö, WWF Suomi

Muut yhdistykset: Animalia ry, Arkipelagia-seura ry, Biologian ja maantieteen opettajien liitto ry, Creatura Think & Do Tank ry, Her Finland, Intresseföreningen för en levande skärgård rf, Kalevalaisen Kulttuurin Liitto ry, Kolin Vaeltajat ry, Maanomistajain Liitto - Jordägarnas Förbund ry, Merenkurkun Erä- ja luonto-oppaat ry, METO - Metsäalan Asiantuntijat ry, Villieläinhoitola Nordic Wildlife Care, Selkämeren kansallispuiston ystävät ry, SEY Suomen eläinsuojelu ry, Suomen Latu ry, Suomen luonto- ja ympäristökoulujen liitto ry, Suomen Metsästäjäliitto ry, Suomen Vapaa-ajan kalastajien Keskusjärjestö ry, Ukko-Kolin Ystävät ry, Vesialueomistajain liitto VEALO ry, Ympäristökasvatusjärjestö FEE Suomi, Ympäristönsuojeluviranhaltijat ry

Yritykset: Aallokas Oy, Fingrid Oy, Helen Oy, Kemijoki Oy, Nordkalk Oy Ab

Yksityishenkilöt: 50 henkilöä

Lausuntopalaute:

1 luku Yleiset säännökset

Luonnonsuojelulain uudistusta ja ajantasaistamista pidettiin pääosassa lausunnoista tarpeellisena ja hyvänä, jopa välttämättömänä toimena. Valmistelussa kiitettiin laaja-alaista osallistamista ja tieteellisen tiedon vahvaa hyödyntämistä. Lausunnoissa kiinnitettiin huomiota luonnonsuojelulain ja muiden valmistelussa olevien lakiuudistusten (maankäyttö- ja rakennuslaki, ilmastolaki, kaivoslaki) yhteyteen.

Ilmastonmuutokseen sopeutumisen ja ilmastonmuutoksen hillinnän edistämistä koskeva lisäys lain tavoitteisiin nähtiin tärkeäksi, sillä tavoite tukee luonnon monimuotoisuuden säilymistä. Lausunnoissa kuitenkin kritisoitiin sitä, ettei lakiehdotus sisällä varsinaisia säännöksiä siitä, miten tämä tavoite tulisi toimeenpanna. Ympäristötietoisuuden käsitteen tuominen lain tavoitesäännökseen nähtiin myös tärkeäksi ja ympäristökasvatusta koskeva säännös sai runsaasti positiivista palautetta. Saamelaiskulttuurin suojaa koskevaa sääntelyä kannatettiin laajasti, mutta pidettiin myös osin täsmentymättömänä.

Vastakkaisia näkemyksiä esitettiin erityisesti varovaisuusperiaatteen ja selvilläolon osalta. Varovaisuusperiaatteeseen suhtauduttiin etenkin elinkeinoelämän edunvalvonnan lausunnoissa kielteisesti ja sen katsottiin lisäävän tulkinnan epäselvyyttä. Toisaalta useissa eri lausunnonantajien lausunnoissa todettiin, että jo voimassa olevan varovaisuusperiaatteen sisällyttäminen lakiin selkeyttäisi oikeustilaa. Säännöksen perusteluissa nähtiin kuitenkin täydentämistarpeita sen suhteen, miten periaatetta tulisi soveltaa.

Selvilläolon lisääminen nähtiin monissa lausunnoissa tärkeäksi lisäykseksi luonnonsuojelulakiin, vaikkakin sen nähtiin jäävän tavoitteelliseksi ja valitettavan passiiviseksi kirjaukseksi. Toisaalta selvilläoloa koskeva säännös nähtiin haasteellisena myös siitä syystä, että lähes kaikki toiminta vaikuttaa luontoon jollain tavalla. Pidettiin tulkinnanvaraisena, mitä tässä kohdassa tarkoitetaan riittävällä tavalla selvillä ololla ja kohtuudella, minkä vuoksi näitä ehdotettiin selvennettäväksi esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa. Etenkin elinkeinoelämän lausunnoissa pidettiin epäselvänä, mitä selvilläoloa koskeva säännös tarkoittaa eri toimintojen kannalta, ja katsottiin, ettei sitä tule sisällyttää lakiin.

Luontokasvatuksen ja ympäristötietoisuuden edistäminen luonnon monimuotoisuuden turvaamiseksi säädettäisiin valtion viranomaisten ja kuntien tehtäväksi, mitä pidettiin hyvänä ratkaisuna.

Lain yleisiin säännöksiin esitettiin lisättäväksi muun muassa ekosysteemipalvelut, ympäristöperusoikeudet, eläinten hyvinvointi, oikeus terveelliseen elinympäristöön ja tulevaisuuden sukupolvien elinmahdollisuudet.

Lausuntopalautteen perusteella yleisiin säännöksiin tehtiin tarkennuksia ja yksityiskohtaisia perusteluita täsmennettiin. Lain määritelmiin lisättiin luonnon monimuotoisuus, varovaisuusperiaatteen sisältöä täsmennettiin ja saamelaiskulttuurin suojaa koskevaa sääntelyä selkiytettiin. Lisäksi selvilläoloa koskeva säännös poistettiin lakiehdotuksesta.

2 luku Luonnonsuojelun viranomaiset ja muut toimijat

Luonnonsuojeluviranomaisten roolien kirjoittaminen auki kattavasti ja aiempaa yksityiskohtaisemmin nähtiin tärkeäksi ja sen koettiin selkeyttävän ja parantavan lakisääteisten tehtävien hoitoa. Luonnonsuojeluviranomaisten resurssien vahvistaminen nousi vahvasti esiin. Viranomaisten roolia ympäristötietoisuuden edistämisessä korostettiin. Asiantuntijaviranomaisiin esitettiin lisättäväksi Luonnonvarakeskus. Lausunnoissa todettiin, että perusteluissa tulisi selkeyttää, onko esityksellä vaikutuksia elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten väliseen työnjakoon keskitettyjen tehtävien osalta.

Useissa lausunnoissa kuntien luonnon monimuotoisuuden suojelun edistämistehtävää kannatettiin, mutta katsottiin, että tehtävää tulisi konkretisoida lain toimeenpanon edistämiseksi. Lausuntojen mukaan kunnan tehtävässä voisi harkita nostettavan lain tavoitesäännöksessä esitettyjä teemoja ehdotettua laajemmin, niin että myös esimerkiksi ilmastonmuutoksen torjunnan ja luonnonvarojen kestävän käytön tavoitteet koskisivat nimenomaisesti myös kuntia. Toisaalta etenkin useiden maakuntaliittojen, kuntien ja Suomen Kuntaliitto ry:n lausunnoissa esitettiin lakiin luonnon monimuotoisuuden suojelun edistämisen sijaan kuntien tehtäväksi monimuotoisuuden edistämistä.

Luontopaneelia, joka koostuu eri tieteen alojen riippumattomista tieteellisistä asiantuntijoista, koskevan sääntelyn tuomista lain tasolle toisaalta kiitettiin ja sen nähtiin lisäävän merkittävästi tieteellisen tiedon merkitystä luonnonsuojelun suunnittelussa ja toteutuksessa. Sen riippumattomuutta nähtiin tarpeelliseksi vahvistaa. Toisaalta tietyissä lausunnoissa katsottiin, että lakiehdotus antaisi Luontopaneelille liikaa valtaa vaikuttaa toteutettavaan luonnonsuojelupolitiikkaan.

Lausuntopalautteen perusteella kuntien kestävän käytön edistämistehtävä poistettiin esityksestä ja perusteluja täydennettiin kuntia koskevan säännöksen osalta. Luontopaneelia koskevia perusteluja täsmennettiin riippumattomuuden osalta ja perusteluja yhdenmukaistettiin Ilmastopaneelia koskevan sääntelyn kanssa.

3 luku Luonnonsuojelusuunnittelu

Biodiversiteettistrategian (muutettu jatkotyössä luonnon monimuotoisuusstrategiaksi) ja sen toimeenpanoa koskevan toimintaohjelman säätämistä lakiin pidettiin tarpeellisena ja merkittävänä keinona edistää ehdotetun lain tavoitteita luonnon monimuotoisuuden turvaamisesta. Esitystä ehdotettiin täydennettäväksi vuosilukutavoitteilla ilmastolain tapaan. Alueellista luonnon monimuotoisuuden toimeenpanosuunnitelmaa pidettiin toisaalta hyvänä keinona todeten, että ennakointia luonnonsuojelun suunnittelussa tulisi lisätä, toisaalta toimeenpanosuunnitelmaa myös vastustettiin.

Vapaaehtoisen luonnonsuojelun toimenpideohjelmien säännösperustan vahvistamista pidettiin tärkeänä ja ylipäätään vapaaehtoista luonnonsuojelua kannatettiin laajalti. Osassa lausunnoista kuitenkin katsottiin, että vapaaehtoisuutta ja velvoittavuutta tulisi tarkastella uudelleen, mikäli tarvitaan järeämpiä monimuotoisuuden suojelukeinoja.

Luonnonsuojelun suunnittelussa tulisi useiden lausunnonantajien mukaan kiinnittää nykyistä enemmän huomiota ilmastonmuutoksen sopeutumiseen, ja kytkeä luonnon- ja ilmastonsuojelun toimenpiteet toisiinsa. Yhteistyön tarvetta eri toimijoiden, muun muassa saamelaisten, kansalaisten, kuntien ja maanomistajien kanssa korostettiin.

Luonnonsuojeluohjelmien oikeusvaikutuksia esitettiin laajennettaviksi ohjelmaan kuuluvien alueiden ulkopuolelle.

Luonnonsuojelun seurannasta säätämistä lain tasolla pidettiin tärkeänä. Viranomaisten vastuista ja seurannan toteuttamisesta kaivattiin kuitenkin tarkempia perusteluja. Lausunnoissa todettiin, että luonnonsuojelun seurannan ja yhteistyön kannalta olennaiseksi nähtiin sähköisten paikkatietojen käytettävyys.

Lausuntopalautteen perusteella tarkennettiin luonnonsuojelun vapaaehtoisten toimintaohjelmien vastuutaho. Perusteluissa täsmennettiin alueellisten toimeenpanosuunnitelmien merkitystä.

Lausuntopalautteen perusteella kansallisen luonnon monimuotoisuusstrategiaa ja toimintaohjelmaa koskevan säännöksen terminologiaa selkeytettiin ja hyväksymismenettelyä tarkennettiin perusteluissa. Kyseisen säännöksen kohdalla vahvistettiin ilmastosuunnittelun ja luonnonsuojelusuunnittelun välistä yhteyttä sekä tarkennettiin ilmastolain mukaisten suunnitelmien huomioon ottamista. Kyseisen säännöksen perusteluja tarkennettiin myös alemman asteisen sääntelyn osalta.

Luonnonsuojelun vapaaehtoisten toimintaohjelmien vastuutaho määriteltiin. Osallistumista ja vuorovaikutusta koskevaan säännökseen lisättiin kulttuuristen näkökohtien huomioon ottaminen ja kyseisen säännöksen perusteluja tarkennettiin. Lausuntopalautteen perusteella tarkennettiin, ettei kyseisen luvun suunnitelmista ole muutoksenhakuoikeutta.

4 luku Luonnon monimuotoisuuden suojelun ja hoidon tukeminen

Lausunnoissa nähtiin laajalti positiivisena ja kannatettavana säätää mahdollisuudesta rahalliseen avustukseen luonnon monimuotoisuuden suojelun ja hoidon tukemiseksi. Lausunnoissa nostettiin esiin epäsuhta tuen ja avustuksen edellytysten yksityiskohtaisuuden osalta. Tukea koskeva sääntely nähtiin varsin monipolvisena, ja perusteluihin esitettiin useita täsmennystarpeita. Rahallista avustusta koskevaa sääntelyä tulisi puolestaan lausuntojen mukaan tarkentaa menettelysäännösten osalta. Tarkennusta esitettiin mm. koskien avustuksen myöntämisen edellytyksiä, avustuspäätöksen tekemistä ja sisältöä, avustuksen maksamista sekä raportointivelvollisuutta ja seurantaa. Käytetyt termit tulisi määritellä tarkemmin.

Lausunnoissa esitettiin, että avustusta voitaisiin myöntää laajasti erilaisiin käyttötarkoituksiin. Lausunnoissa kiinnitettiin huomiota myös muiden tukimuotojen olemassaoloon ja sen arvioimiseen, muodostuuko riskiä mahdollisesta tuplarahoituksesta. Toisaalta lausunnoissa pohdittiin mahdollisuutta hyödyntää avustusta yhteishankkeisiin. Lisäksi lausunnoissa nousi esiin kysymys yritysten koon aiheuttamista rajoituksista suhteessa avustuksiin.

Lausuntopalautteen perusteella tarkennettiin rahallista tukea koskevan säännöksen suhdetta valtionavustuslakiin. Lisäksi koko luvun systematiikkaa selkiytettiin muuttamalla säännösten keskinäistä järjestystä. Säännöksissä tarkennettiin valtiontuen EU-oikeudellista oikeusperustaa.

5 luku Euroopan yhteisön Natura 2000 -verkosto

Lausunnoissa esitetyt kommentit esitettyyn 5 lukuun olivat luonteeltaan lähinnä teknisiä tarkennuksia, jotka koskivat mm. ilmoitusvelvollisuutta, niin kutsuttua ”Natura-tarveharkintaa” ja Natura-vaikutusten arvioinnista annettavia lausuntoja. Arvioinnista kuuleminen, joka kohdistuisi Natura 2000 –alueiden haltijoihin, nähtiin joissakin lausunnoissa epäselväksi ja myös vaikeaksi toteuttaa, ja esitettiin, että lausunnot tulisi pyytää vain viranomaisilta. Lausunnoille varattua kuuden kuukauden määräaikaa esitettiin osassa lausunnoista lyhennettäväksi.

Viranomaisen keskeyttämis- ja ilmoitusvelvollisuuden kohdentumisessa nähtiin epäselvyyttä, erityisesti liittyen metsälakiin ja metsänkäyttöilmoituksiin.

Lupaviranomaiset pitivät hankkeeseen tai suunnitelmaan sovellettavan lainsäädännön mukaisuuden ratkaisemista ennen valtioneuvostoa tarkoituksenmukaisena. Hankekehityksen näkökulmasta ehdotusta myös kritisoitiin.

Eräät järjestöt ja yksityishenkilöt esittivät lausunnoissaan Natura 2000 -alueiden nykyistä tiukempaa suojelua.

Lausuntojen perusteella luvun perusteluja tarkennettiin mm. heikennyksen merkittävyyden, metsänkäyttöilmoitusten ja ilmoitusvelvollisuuden osalta. Perusteluja täydennettiin viittaamalla yhteisöjen tuomioistuimen rangaistuskäytäntöön.

6 luku Luonnonsuojelualueet

Luonnonsuojelualueita koskevaan lukuun esitettiin runsaasti teknisiä tarkennuksia sekä säännöksiin että perusteluihin. Esitettyjen muutosten nähtiin viranomaisten ja järjestöjen lausunnoissa pääosin parantavan luonnonsuojelualueiden hallintaan ja hoitoon liittyvää toimintaa.

Luonnonsuojelualueiden perustamisedellytyksiin lisättäväksi esitetty luontotyyppien ja eliölajien mahdollisuus sopeutua ilmastonmuutoksen vaikutuksiin nähtiin osassa lausunnoista tärkeänä lisäyksenä, mutta erityisesti maa- ja metsätalousministeriön, maanomistajien ja elinkeinoelämän edunvalvonnan lausunnoissa sitä vastustettiin. Useissa lausunnoissa katsottiin, että luonnonsuojelualueen perustamisedellytyksissä tulisi paremmin huomioida luonnonsuojelualueiden kytkeytyvyys. Mahdollisuutta perustaa yksityinen luonnonsuojelualue Natura 2000 -verkoston alueelle myös ilman maanomistajan suostumusta nähtiin osassa lausunnoista tärkeäksi, mutta sitä myös vastustettiin. Museovirasto toi esiin myös tarpeen huomioida kulttuuriperinnön suojeluun liittyvät intressit luonnonsuojelualueita perustettaessa.

Valtaosassa lausunnoista vastustettiin kansallispuiston vähimmäispinta-alan nostamista 1 000 hehtaarista 3 000 hehtaariin.

Kasvintuhoojien torjuntaa luonnonsuojelualueilla koskevaa säännöstä esitettiin täsmennettäväksi. Vieraslajien torjuntaa koskevan poikkeuslupavaateen poistamista kannatettiin, ja esitettyjä metsästyksen sääntelyä luonnonsuojelualueilla koskevia muutoksia pääosin kannatettiin. Esille nostettiin myös eläinsuojelullisia näkökohtia. Kalastuksen sallittavuuden osalta sääntelyssä nähtiin täsmentämistarpeita suhteessa kalastuslakiin.

Malminetsinnän rajoittamista valtion luonnonsuojelualueilla kannatettiin laajasti useissa lausunnoissa, mutta erityisesti elinkeinoelämän edunvalvonnan lausunnoissa sitä vastustettiin. Useissa lausunnoissa esitettiin, että malminetsintää tulisi rajoittaa myös ennen vuotta 1996 perustetuilla luonnonsuojelualueilla. Lausunnoissa tuotiin esiin myös näkökohta, että osa maanomistajista, jotka ovat luovuttaneet maitaan suojeluun, on kokenut malminetsinnän rikkovan tarkoitusta, johon he ovat maa-alueitaan luovuttaneet.

Yksityisen luonnonsuojelualueen rauhoitusmääräyksiin esitettiin useita täsmennyksiä koskien etenkin menettelyä ja käsitteiden määrittelyä.

Luonnonsuojelualueen hoito- ja käyttösuunnitelman hyväksymis- ja vahvistamismenettelyä koskevia säännöksiä esitettiin selkeytettäväksi, ja huomiota kiinnitettiin myös muutoksenhakumahdollisuuteen. Hoito- ja käyttösuunnitelman laatimiseen liittyvä FPIC-periaate ja ennakkosuostumuksen käsite vaativat täsmennystä.

Lausuntojen perusteella kansallispuistojen vähimmäiskoko palautettiin 1 000 hehtaariin. Hoito- ja käyttösuunnitelman oikeudellista luonnetta täsmennettiin ja todettiin kyseessä olevan hallintopäätös ilman valitusoikeutta. Myös vapaan ennakkosuostumuksen periaatteen oikeudellista merkitystä selvennettiin ja sitä koskeva kirjaus siirrettiin pykälästä perusteluihin. Lukuun lisättiin myös uusi säännös valtion luonnonsuojelualueen lakkauttamisesta ja rauhoitussäännösten lieventämisestä. Lisäksi perusteluja ja teknisiä yksityiskohtia tarkennettiin kauttaaltaan.

7 luku Luontotyyppien suojelu

Uudistettavan luonnonsuojelulain 7 luvussa nähtiin useissa lausunnoissa olevan hyviä ja perusteltuja lisäyksiä luontotyyppien suojeluun. Näissä lausunnoissa hyvänä ratkaisuna pidettiin, että uhanalaisia luontotyyppejä (muun muassa harjujen valorinteet) tunnistettaisiin laissa aiempaa laajemmin. Myös tiukasti huomioitujen luontotyyppien suojelua koskeva uudistus olisi useiden lausuntojen perusteltu. Luontotyyppejä esitettiin suojelun piiriin laajemminkin kuin lausunnoille lähetetyssä hallituksen esityksessä, ja lakiin esitettiin lisättäväksi myös uhanalaisten luontotyyppien hävittämis- ja heikentämiskieltoa. Tällaisia kantoja esittivät lähinnä luonnonsuojeluviranomaiset ja ympäristöjärjestöt. Sen sijaan elinkeinoelämän ja maanomistajien edunvalvontajärjestöt ja maa- ja metsätalousministeriö vastustivat luontotyyppisuojeluun esitettyjä laajennuksia ja muutoksia pidettiin osin epäselvyyttä lisäävinä.

Uhanalaisten luontotyyppien määrittelystä (uhanalaisuuden peruskriteerit) tulisi laillisuusvalvontaviranomaisten näkemyksen mukaan säätää tarkemmin laissa. Eri luontotyyppikategorioiden keskinäistä suhdetta pidettiin osin epäselvä.

Useissa lausunnoissa nostettiin esiin metsä- ja vesilakien suhde luontotyyppisuojeluun, sekä myös luontotyyppisuojelun vaikutukset maankäyttö- ja rakennuslain mukaiseen toimintaan. Todettiin, että viranomaisia koskevaa vaikutusten arviointia tulisi täydentää.

Säännös uhanalaisten luontotyyppien huomioon ottamisesta lupaa tai suunnitelmaa hyväksyttäessä jakoi näkemyksiä. Osa lausunnonantajista katsoi säännöksen lisäävän luontotyyppien oikeudellista merkitystä. Toisaalta säännöstä pidettiin myös epäselvänä ja sen katsottiin kaipaavan konkretisointia muun muassa oikeusvaikutusten, tavoitteen sekä muun lainsäädännön väliseen suhteeseen osalta. Osassa lausuntoja uhanalaisen luontotyypin huomioon ottamisen lupaa tai suunnitelmaa hyväksyttäessä katsottiin jäävän vaikuttavuudeltaan heikoksi, koska huomioon ottamisvelvoite ei muuttaisi muiden lakien mukaisia luvan tai suunnitelman myöntämisen edellytyksiä eikä yksin voisi olla luvan myöntämisen tai suunnitelman hyväksymisen esteenä. Toisissa lausunnoissa huomioonottamisvelvoitteen puolestaan nähtiin lisäävän suojelua liikaa ja vaikeuttavan erilaisten hankkeiden toteuttamista.

Suojellun luontotyypin rajauspäätöstä koskevaa säännöstä samoin kannatettiin melko laajasti, mutta uudet luontotyypit herättivät myös kritiikkiä.

Tiukasti suojellun luontotyypin heikentämiskiellon soveltamisalaa pidettiin yhtäältä liian suppeana ja toisaalta tarpeettomana – myös täsmennystarpeita esitettiin. Tiukan suojelun perustumista siihen, että säännöksessä mainitut luontotyypit merkittäisiin kiinteistötietojärjestelmään, kritisoitiin useissa lausunnoissa. Tiukan suojelun katsottiin useissa lausunnoissa edellyttävän viranomaispäätöstä, johon olisi mahdollista hakea muutosta.

Poikkeamissääntelyn osalta kiinnitettiin huomiota muun muassa vaihtoehtoisuus-kriteeriin ja siltä osin edellytettiin tehtyä syvällisempää perusoikeustarkastelua. Lisäksi määräaikaisuutta (enintään 10 vuotta) pidettiin ongelmallisena tiettyjen hankkeiden kohdalla.

Lausuntojen perusteella huomioonottovelvollisuutta koskevaa säännöstä ja sen suhdetta muihin lakeihin tarkennettiin. Luontotyypin uhanalaisuuden määräytymisen peruskriteereitä tarkennettiin lain tasolla ja selvennettiin suhdetta asetukseen. Tiukasti suojellut luontotyypit määriteltiin laissa täsmällisemmin. Samalla säännöksestä poistettiin suojelun voimaantuloon kytketty edellytys luonnonsuojelun tietojärjestelmään merkitsemisestä, koska se olisi käytännössä tarkoittanut viranomaispäätöstä. Säännöksiin lisättiin myös puuttuvat asetuksenantovaltuudet luontotyyppien tarkemmasta määrittelystä asetuksessa. Tiedottamista koskevaa säännöstä vahvistettiin. Lisäksi kaksi luontotyyppiä siirrettiin vesilaista luonnonsuojelulakiin, rajauspäätöstä edellyttävään säännökseen. Lisäksi täsmennettiin kauttaaltaan luontotyyppejä koskevien säännösten muotoilujaa ja perusteluita.

8 luku Eliölajien suojelu

Eliölajien suojelua koskevan lukuun ja sen soveltamisalaan esitettiin lukuisia huomioita. Muun muassa kalalajit esitettiin jätettäväksi luonnonsuojelulain soveltamisalan ulkopuolelle.

Uhanalaisia lajeja koskevasta sääntelystä ja uhanalaisten lajien huomioonottamista koskevasta velvoitteesta lausuttiin saman sisältöisesti kuin uhanalaisten luontotyyppien kohdalla. Myös lajien uhanalaisuuden ja erityisesti suojeltavien lajien peruskriteerit edellyttävät täsmennystä ja lisäksi olisi selvennettävä lain suhde asetukseen Uhanalaisten lajien ja luontotyyppien samanlaisen käsittelyn laissa nähtiin useissa lausunnoissa lisäävän lain selkeyttä ja käytettävyyttä.

Erityisesti suojeltavan lajin avustettua leviämistä koskeva säännös nähtiin lausunnoissa tarpeelliseksi lisäksi, mutta perusteluihin toivottiin tarkempaa arviointia vaikutuksista.

Lausunnoissa esitettiin paljon yksityiskohtaisia kommentteja liittyen mm. eläinten itse tekemiä pesiä ja pesäpuita koskevien säännösten ulottuvuuteen. Eläinten itse tekemien pesien ja pesäpuiden suojelua haluttiin etenkin ympäristöjärjestöjen lausunnoissa laajentaa, elinkeinoelämän edunvalvonnan lausunnoissa tähän taas suhtauduttiin torjuvasti. Elinkeinoelämän edunvalvonnan taholta korostettiin eläinten pesiä koskevan paikkatiedon saatavuuden tärkeyttä. Lausunnoissa esitettiin, että laissa tulisi ottaa huomioon tarttuvien eläintautien torjunta.

Euroopan unionin tärkeinä pitämiä eliölajeja koskevaa soveltamisalaa pidettiin epäselvänä. Kasvilajien rauhoitussääntöjä esitettiin tarkennettaviksi.

Rauhoitussäännöksistä poikkeamista koskevissa säännöksissä nähtiin olevan paljon epäselvyyksiä ja tarkennettavaa. Katsottiin, että yleispoikkeusta eräistä rauhoitussäännöistä sisältää ristiriitoja. Poikkeamisperusteita esitettiin laajennettavaksi muun muassa lintujen hyötykäytön mahdollistamiseksi ja esitettyä laajemmin kalatalouden edellytysten parantamiseksi.

Useissa lausunnoissa tuotiin esiin, että lakiuudistuksen yhteydessä tulisi myös poistaa uhanalaiset lajit metsästyslainsäädännön piiristä. Lakiehdotuksesta nähtiin puuttuvan säännökset lajien geneettisen monimuotoisuuden suojelusta.

Lausuntojen perusteella tarkennettiin lajien uhanalaisuuden ja erityisesti suojeltavien lajien peruskriteereitä lain tasolla ja selvennettiin suhdetta asetukseen. Soveltamisalaa koskevia perusteluja täsmennettiin kalalajien osalta. Huomioonottovelvollisuutta koskevaa säännöstä ja sen suhdetta muihin lakeihin tarkennettiin luontotyyppien tapaan. Uusina tavattujen eliölajien suojelua koskevan säännöksen määräaikaa täsmennettiin. Yleispoikkeusta koskeva ristiriita poistettiin selventämällä, ettei yleispoikkeusta sovelleta lintuihin. Lukua selkeytettiin muuttamalla eräiden säännösten keskinäistä järjestystä. Perusteluja täsmennettiin pesien suojelun osalta ja perusteluihin lisättiin viittaukset Euroopan komission lokakuussa 2021 julkaisemaan tiukkaa lajisuojelua koskevaan ohjeeseen.

9 luku Lajien yksilöiden hallussapito, vaihdanta, maahantuonti ja maastavienti

Lajien yksilöiden hallussapitoa, vaihdantaa, maahantuontia ja maastavientiä koskevaan lukuun esitettiin lausunnoissa kommentteja vain muutamilta tahoilta. Ympäristöjärjestöjen puolelta esitettiin metsästysmuistojen (trofeiden) maahantuonnin kieltoa säädettäväksi laissa. Viranomaisten taholta tuotiin esiin tarve selkeyttää ehdotettavan lain 8 luvun mukaisten poikkeuslupien ja 9 luvun mukaisten lupien välistä suhdetta. Lupaviranomainen nosti esiin valvonnan edellytysten parantamisen jatkossa.

Lausuntojen perusteella hallussapitoa koskeva kirjaus nostettiin luvun otsikkotasolle sääntelyn selkeyttämiseksi. Esitettyjen kieltojen poikkeusperusteita täsmennettiin. Eri viranomaisten myöntämien lupien suhdetta selkiytettiin. Uutena säännöksenä tiettyjen lajien metsästysmuistojen maahantuontia esitettiin kiellettäväksi. Lisäksi tehtiin teknisiä tarkennuksia.

10 luku Maiseman suojelu ja hoito sekä luonnonmuistomerkit

Maiseman suojelua ja hoitoa koskevien säännösten suhdetta maankäyttö- ja rakentamislakiin pidettiin lausunnoissa jossain määrin epäselvänä. Maisemanhoitoalueelle laadittavien hoito- ja käyttösuunnitelmien oikeusvaikutukset ja suunnitelman antamista koskeva menettely tulisi useiden lausunnonantajien mukaan määritellä tarkemmin. Suunnittelussa tulisi museoviranomaisen mukaan olla mukana myös kulttuuriympäristön asiantuntijoita.

Luvun vuorovaikutusta koskevien säännösten suhdetta yleislakeihin tarkasteltiin useissa lausunnoissa, ja esitettiin huomioita osin päällekkäisestä sääntelystä.

Yksityishenkilöt toivoivat yhtäältä tiukennuksia maiseman suojeluun ja toisaalta korostettiin maanomistajan oikeuksia maisemanhoitoalueen perustamisessa.

Joissakin lausunnoissa esitettiin, että luonnonmuistomerkkien perustaminen ja lakkauttaminen olisi selvintä keskittää elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksille. Luonnonmuistomerkin rauhoituksesta päätettäessä tulisi museoviranomaisen mukaan pyytää lausunto myös museoviranomaiselta. Luonnonsuojeluviranomaisen lausunnossa huomautettiin, että perusteluihin tulisi sisällyttää selkeyden vuoksi mahdollisuus luonnonmuistomerkin hoitoon.

Viranomaisen toimivalta jokamiehenoikeuden käytön kieltävien kylttien osalta tulisi lausunnonantajien mukaan kuvata perusteluissa.

Lausuntojen perusteella luonnonsuojelulain ja maankäyttö- ja rakennuslain suhdetta maisemansääntelyn tarkennettiin. Lisäksi lakiin lisättiin yleissäännös vuorovaikutuksen järjestämisestä maisemansuojelussa. Maisemansuojelualueen hoito- ja käyttösuunnitelmaa koskien yhdenmukaistettiin sääntelyä luonnonsuojelualueen hoito- ja käyttösuunnitelman kanssa siirtämällä vapaan ennakkosuostumuksen periaatetta koskeva kirjaus pykälästä perusteluihin ja täydentämällä perusteluja tämän osalta, sekä toteamalla perusteluissa, että hoito- ja käyttösuunnitelmaa koskevaan päätökseen ei olisi muutoksenhakuoikeutta. Maisemanhoitoaluetta koskevien määräysten osalta pykälään lisättiin rangaistussääntelyn tarkentamisen vuoksi momentti, jonka mukaan maisemanhoitoaluetta koskevien määräysten rikkominen on kielletty.

11 luku Ekologisen kompensaation toteuttaminen

Lausuntokierroksella ekologisesta kompensaatiosta saatu palaute oli pääosin myönteistä. Nekin lausunnonantajat, jotka pitivät joko sääntelyä kaikkinensa tai velvoittavaa sääntelyä ennenaikaisena, pitivät ekologista kompensaatiota tärkeänä ja monin tavoin myönteisenä kehitysaskeleena.

NäkemysLausujaLisähuomiot
Tarvitaan vielä tiukempi / laajempi lainsäädäntö ekologisesta kompensaatiostaHelsinki, Vantaa, Luontopaneeli, SITRA, LUKE, SYKE, VARELY, SLL +, Kansalaisten kaivosvaltuuskunta, Ympäristönsuojeluviranhaltijat, Creatura Think & Do Tank ry, 3 yksityishenkilöä
Myönteinen suhtautuminen ehdotettuihin ekologisen kompensaation säännöksiinYllä olevat, maakunnan liitot ( - 1), KL, kunnat, VM, Ilmastopaneeli, yliopistot, LUOMUS, ELYt, Väylävirasto, Metsähallitus, Rakennusteollisuus ry, Meidän metsämme ry, WWF, Tringa ry, Aallokas Oy, Helen Oy, 4 yksityishenkilöä
Myönteinen suhtautuminen säännöksiin koskien vapaaehtoista ekologista kompensaatiota TEM, Energiateollisuus ry, Suomen Tuulivoimayhdistys ry, Kalatalouden keskusliitto, MARA ry, Kemijoki Oyj
Velvoittava ekologinen kompensaatio on ennenaikainenTEM, Energiateollisuus ry, Suomen Tuulivoimayhdistys ry
Ekologinen kompensaatio on tärkeä, mutta kaikkinensa säännökset ovat ennenaikaisiaEK, Teknologiateollisuus ry, Kaivosteollisuus ry, MTK, SLC rf, Metsäteollisuus ry, Suomen yhteismetsät ry, MaRa ryEnsin pilotointi
Hämeen liittoSelvitettävä vaikutuksia
Ei tarvetta vapaaehtoisen kompensaation säännöksille, koska jo se on mahdollista ilman niitäMMM, Kaivosteollisuus ry, Bioenergia ry, Metsäteollisuus ry, MTK, Eduskunnan oikeusasiamies?
Kielteinen suhtautuminen ehdotettuihin ekologisen kompensaation säännöksiinMMM, MMLHallitusohjelman vastaisena ei tule edistää.
Keski-Pohjanmaan liittoJärjestelmä on vain fiskaalinen sanktio
Kansalaisten kaivosvaltuuskunta, Saimaa ilman kaivoksia ryKielteinen suhtautuminen kaivostoiminnan mahdollistamiseen ekologisen kompensaation avulla.
WWF Kielteinen suhtautuminen kaikkein uhanalaisimpien lajien osalta ekologiseen kompensaatioon.

Elinkeinoelämän edunvalvonta piti erityisesti velvoittavan sääntelyn viemistä lakiin ennenaikaisena, viitaten hallitusohjelmassa mainitun pilotoinnin puuttumiseen. Se oli perusteena myös maa- ja metsätalousministeriön ja maanmittauslaitoksen kielteiseen suhtautumiseen. Lausunnonantajista ainoastaan Keski-Pohjanmaan liitto suhtautui ohjauskeinoon sinänsä kielteisesti. Lisäksi WWF vastusti ekologisen kompensaation soveltamista uhanalaisimpiin luonnonarvoihin ja kaivostoimintaan kriittisesti suhtautuvat kaksi tahoa sen soveltamista kaivostoimintaan. Nämäkin tahot suhtautuivat myönteisesti ehdotukseen muilta osin. Vapaaehtoisen kompensaation sääntely jakoi myös elinkeinoelämän edunvalvojien kannat: osa piti sääntelyä hyvänä ja selkiyttävänä, osa tarpeettomana, joku jopa haitallisena.

Osassa lausuntoja vaadittiin ohjauskeinon sisällyttämistä laajemmin lainsäädäntöön sekä tiukemmin velvoittavana.

Nekin, jotka suhtautuivat myönteisesti säännösten sisällyttämiseen lakiin, esittivät paljon pykäläkohtaisia kommentteja. Keskeisin lausuntopalautteen perusteella tehty muutos säännöksiin koski velvollisuutta toteuttaa hyvittäminen ennen heikentämistoimenpiteiden aloittamista, mistä voitaisiin poiketa vain erityisestä syystä. Lisäksi eri päätösten valituskelpoisuutta tarkennettiin.

Lausuntopalautteessa kiinnitettiin huomiota siihen, että parhaimmillaan ekologinen kompensaatio voi helpottaa yhteiskunnan kannalta tärkeän taloudellisen toiminnan ja luonnonarvojen suojelun yhteensovittamista. (Keski-Suomen liitto, Kymenlaakson liitto, Pohjois-Pohjanmaan liitto, TEM, Suomen Tuulivoimayhdistys ry, RAKLI ry, osin myös Metsäteollisuus ry). SITRA puolestaan toi esiin, että rahoitusmarkkinat, sijoittajat ja asiakkaat enenevässä määrin edellyttävät yrityksiltä ja toimialoilta sitoutumista luonnon monimuotoisuuden kokonaisheikentymättömyyteen ja näki uskottavan ekologisen kompensaation järjestelmän tarpeen kasvavan lähitulevaisuudessa. SITRA korosti, että lisäkustannuksen vastapainona ekologinen kompensaatio torjuu toiminnanharjoittajaan kohdistuvaa paikallista tai mahdollisesti laajempaakin kritiikkiä luonnonarvojen heikentämisestä eli parantaa toiminnanharjoittajien mainehyötyä ja sosiaalista hyväksyttävyyttä (nk. licence to operate). Nämä huomiot on täydennetty vaikutusarviointiin.

Toisaalta lausunnoissa nostettiin huoli toiminnanharjoittajien lisääntyvistä kustannuksista (Maa- ja metsätalousministeriö, Uudenmaan ELY-keskus, Varsinais-Suomen ELY, Metsäteollisuus ry). Tältä osin hallituksen esitykseen on lisätty sääntelytaakkalaskurin mukaiset tiedot yrityksille aiheutuvasta sääntelytaakasta.

Lausuntopalautteessa tunnistettiin, että ekologisen kompensaation säännökset voivat lisätä liiketoimintaa (Valtionvarainministeriö, SITRA, Luontopaneeli). SITRA katsoi, että lakiehdotukseen sisältyvät mekanismit, kuten kompensaatiopalvelun rekisteröinti tarjontaan, voivat kirittää markkinoiden syntyä. Luontopaneelin mukaan sääntelyn tuottama vakaus on osaltaan markkinoita kirittävä tekijä. Erityisesti toimialajärjestöt olivat huolissaan kompensaatiomarkkinoiden syntymisestä (Elinkeinoelämän keskusliitto, Rakennusteollisuus RT, Energiateollisuus ry, Suomen Tuulivoimayhdistys ry, Metsäteollisuus ry). Palautteessa esitettiin aihetta koskevan lisäselvityksen tekemistä (Elinkeinoelämän keskusliitto, Helsingin kaupunkiympäristölautakunta). Tältä osin hallituksen esitykseen on täydennetty viittaus aihetta koskevaan tuoreeseen tutkimukseen.

Lausunnoissa nostettiin esiin sen tärkeys, että myöntämiskriteerit eivät saa ”löystyä” tai kompensaatiosta muodostua keinoa heikentää luontoarvoja korvausta vastaan (Helsingin yliopisto, Luonnontieteellinen keskusmuseo, Hämeen liitto, Saamelaiskäräjät, Pirkanmaan ELY-keskus, Varsinais-Suomen ELY, Meidän metsämme –kansalaisryhmä, Suomen luonnonsuojeluliiton Kymenlaakson piiri ry, Etelä-Hämeen luonnonsuojelupiiri, Luonnonsuojeluliitto Tapiola ry, Förbundet Natur och Miljö). Hallituksen esitystä on täydennetty Euroopan komission lokakuussa 2021 julkaisemassa tiukkaa lajisuojelua koskevan ohjeen kirjauksella siitä, mikä merkitys hyvittävillä toimenpiteillä on poikkeuslupapäätöksenteossa. Ehdotetut kompensaatiosäännökset eivät alenna poikkeuksen myöntämiskynnystä, eikä kompensaatiolla voi välttää poikkeuksen hakemista luonnonsuojelulaista.

Lausuntopalautteessa myös toivottiin ehdotettujen säännösten vaikutusten arviointia. Hallituksen esitystä on täydennetty taloudellisten vaikutusten arvioinnilla.

12 luku Alueiden hankinta luonnonsuojelutarkoitukseen ja korvaukset

Täyden korvauksen periaatteen uudelleen arviointi osana jokaisen vastuuta luonnon monimuotoisuudesta nostettiin esiin useissa lausunnoissa. Toisaalta myös kumulatiivisten haittojen korvausta (laajennus) kannatettiin monissa lausunnoissa. Lausunnoissa esitettiin sekä korvauskynnyksen nostoa, että sen laskemista.

Vapaaehtoisuutta ja oikeasuhtaisuutta korostavaa säännöstä kannatettiin.

Lausunnoissa kiinnitettiin huomiota luonnonsuojelulain, maankäyttö- ja rakennuslain sekä lunastuslain uudistusten yhteisvaikutuksiin korvauskysymysten osalta. Maanomistajan oikeus vaatia lunastusta Natura 2000 -alueiden osalta sai kannatusta, mutta mm. vanhojen luonnonsuojeluohjelmien toteuttamisen kohdalla todettiin yhä olevan kehittämistarpeita.

Yksityisiä luonnonsuojelualueita koskevien päätösten hinnoittelua koskevaa sääntelyä tulisi luonnonsuojeluviranomaisten lausuntojen mukaan tarkentaa.

Lukuun ei lausuntopalautteen johdosta tehty muutoksia.

13 luku Luonnonsuojelun tiedonhallinta ja päätöksistä tiedottaminen

Luonnonsuojelun tiedonhallintaa koskevan sääntelyn lisääminen lakiin nähtiin erittäin tärkeänä. Sijaintitietojen julkisuutta sekä taloudellisten vaikutusten arviointia tulisi lausunnonantajien mukaan täsmentää. Luonnonsuojelun tietojärjestelmää koskevien säännösten perusteluja suhteessa tiedonhallintalain vaatimuksiin tulisi laillisuusvalvontaviranomaisten mukaan tarkentaa ja täsmentää.

Yksityiskohtiin esitettiin tarkennus- ja täsmennystarpeita muun muassa luonnonmuistomerkkejä koskevien päätösten, asianhallintajärjestelmän roolin, päätösten tiedoksiannon, päätöksistä tiedottamisen ja päätösten julkaisemisen osalta. Täsmennystarpeita esitettiin myös tietojärjestelmän sisältöön sekä rajapintoihin ja tiedon saatavuuteen.

Todettiin, ettei säännöksistä tai niiden perusteluista käy ilmi, mitä tahoja monimuotoisuuden seurantaa toteuttavilla viranomaisilla tarkoitetaan: termi luonnonsuojelun seurantaa koskeva tieto liian yksilöimätön ja luonnonsuojelun tietojärjestelmään on syytä tallentaa ainoastaan luonnonsuojelulain alle kuuluvat lajit ja luontotyypit.

Lausuntojen perusteella luonnonsuojelun tietojärjestelmää ja siihen tallennettavia tietoja koskevia pykäliä täsmennettiin, ja perusteluja täydennettiin mm. yleisen tietosuoja-asetuksen tarkoittaman kansallisen liikkumavaran käytön oikeusperusteen osalta sekä henkilötietojen käsittelyn oikeusperusteiden osalta. Julkisen kuulutuksen käyttöä, päätösten internetjulkaisua ja sijaintitietojen julkaisua koskettavia säännöksiä ei muutettu, mutta perusteluja täydennettiin. Kokonaisuutena todettiin, että luonnonsuojelun tiedonhallintaan ja päätöksistä tiedottamista koskevaa sääntelyä tulisi edelleen kehittää lakiuudistuksen jälkeen käynnistettävän kehittämishankkeen avulla, jolloin olisi tarvittaessa tarkasteltava myös säännösten muutostarvetta.

14 luku Luonnonsuojelun valvonta, hallintopakko ja rangaistukset

Lukuun tuli kokonaisuudessaan melko vähän kommentteja. Valvontaa suorittavan viranomaisen tiedonsaanti- ja tarkastusoikeuden kirjaaminen lakiin nähtiin luonnonsuojeluviranomaisten lausunnoissa merkittävänä lisäyksenä, joka mahdollistaisi valvonnan tehokkaan toteutumisen. Säännös, jonka mukaan ely-keskus on rikosasiassa asianomistaja, nähtiin viranomaisten lausunnoissa tärkeäksi.

Laillisuusvalvontaviranomainen esitti blanco-rangaistussäännöksen muuttamista yksilöidyksi sekä sen pohtimista, voitaisiinko muulla kuin sanktiolla saavuttaa tavoiteltu lopputulos.

Luonnonsuojeluviranomaisten lausunnoissa esitettiin, että vireillepano-oikeutta koskevaan pykälään tulisi harkita lisättäväksi YSL 205 §:n 5 momenttia vastaava säännös siitä, että muiden kuin kunnan tai haittaa kärsivän henkilön vaatimuksesta vireille pannun asian käsittelystä saadaan periä vireillepanijalta maksu, jos vireillepanoa on pidettävä ilmeisen perusteettomana. Vaikka säännös tulisi sovellettavaksi ennalta arvioiden erittäin harvoin, soveltuisi se esimerkiksi shikaaniluonteisesti käynnistettyihin asioihin, joissa vireillepano ei johda toimenpiteisiin ja tämä on voitu havaita lähes välittömästi.

Lausuntojen perusteella väliaikaista toimenpidekieltoa koskevaan pykälään lisättiin täsmennys, että kyseessä on täysi korvaus. Rangaistussäännös kirjoitettiin auki siten, että teot yksilöitiin, ja säännös jaettiin kahteen pykälään (Rikoslain rangaistussäännökset ja Luonnonsuojelurikkomus). Sääntelyjärjestysperusteluja laajennettiin valvonnan uusien säännösten osalta. Vaikutusten arviointia koskevaan osuuteen lisättiin arvio rangaistussäännösten muutosten vaikutuksista. Lisäksi perusteluihin lisättiin maininta ympäristörikosdirektiivin uudistamisesta.

15 luku Muutoksenhaku

Annetuissa lausunnoissa luonnonsuojelujärjestöjen valitusoikeuden laajentamista pidettiin pääasiassa perusteltuna, mutta sitä myös vastustettiin. Esitettiin pohdittavaksi, tulisiko muutoksenhakuoikeuden piiriin lukea myös maakuntien liitot.

Lausunnoissa kiinnitettiin huomiota valitustiehen ympäristöministeriön päätöksistä, jonka todettiin poikkeavan laissa oikeudenkäynnistä hallintoasioissa säädetystä pääsäännöstä. Esitystä ja sen perusteluja todettiin olevan tarve täsmentää suunnitelmien ja ohjelmien oikeusvaikutusten ja valituskelpoisuuden osalta.

Lausuntojen perusteella tarkennettiin sääntelyä ja perusteluita. Ympäristöministeriön päätöksistä poistettiin suora valitusmahdollisuus korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Muutoksenhakuoikeutta koskevaa sääntelyä tarkennettiin ja tukea koskevaa muutoksenhakua koskenut pykälä yhdistettiin muuta muutoksenhakua koskevaan pykälään. Valitusoikeuden piiristä rajattiin pois kolmannessa luvussa tarkoitettu luonnon monimuotoisuusstrategia sekä luonnonsuojelualueiden ja maisemanhoitoalueiden hoito- ja käyttösuunnitelmat.

16 luku Voimaantulosäännökset

Lausunnoissa todettiin, että siirtymäsäännökset edellyttävät vielä työstämistä. Lainsäädännön, mukaan lukien rikoslain, viittauksia voimassa olevaan luonnonsuojelulakiin tulisi päivittää viittauksiksi uuteen luonnonsuojelulakiin.

Perusteluissa esitettiin mainittavaksi, että poikkeamiseen sovelletaan tämän lain säädöksiä myös aiemmin perustettujen luonnonsuojelualueiden kohdalla. Siirtymäsäännöksiä esitettiin tarkennettavaksi aiempien lakien nojalla perustettujen luonnonsuojelualueiden yleiskalastuskieltojen purkamisen ja purkautumisen osalta.

Lausuntojen perusteella siirtymäsäännöksiä täydennettiin lisäämällä säännökset kumotun lain nojalla annettujen säädösten ja päätösten jättämisestä voimaan, lain luonnonsuojelualueita koskevien säännösten soveltamisesta aiemmin perustettuihin luonnonsuojelualueisiin, vireillä olevien asioiden käsittelystä sekä soveltamisesta ennen vuoden 1996 luonnonsuojelulain voimaantuloa hyväksyttyihin luonnonsuojeluohjelmiin ja –päätöksiin. Pääsääntöisesti ennen lain voimaan tuloa perustettujen luonnonsuojelualueiden perustamissäädökset ja –päätökset, niiden nojalla annetut rauhoitussäännökset ja –päätökset sekä muut laissa tarkoitetut päätökset jäisivät voimaan. Eräitä luonnonsuojelualueiden hallintaan liittyviä menettelysäännöksiä noudatettaisiin kuitenkin myös ennen lain voimaantuloa perustetuilla luonnonsuojelualueilla.

6.2 Lainsäädännön arviointineuvostoneuvoston lausunto

Lainsäädännön arviointineuvosto antoi esitysluonnoksesta lausunnon 23.12.2021. Arviointineuvosto piti hyvänä, että esitysluonnoksessa oli selkeästi perusteltu tarvetta lainmuutokselle ja esityksen nykytilan kuvauksessa sekä valmistelussa oli hyödynnetty tieteellistä tutkimustietoa. Arviointineuvosto piti myönteisenä, että esitysluonnosta oli valmisteltu huolellisesti. Vaikutuksia oli käsitelty monipuolisesti ja vaikutusmekanismeja oli kuvattu pääosin huolellisesti.

Arviointineuvosto nosti lausunnossaan esiin myös esitysluonnoksen keskeisimpiä puutteita ja kehittämiskohteita. Nämä liittyivät muun muassa vaikutusten mittaluokan arvioinnin puutteisiin, varovaisuusperiaatteen merkitykseen, suojelun alueelliseen sijoittumisen selventämistarpeisiin, monimuotoisuuden nykytilan perustietojen puutteisiin sekä ehdotusten konkreettisiin monimuotoisuusvaikutuksiin.

Arviointineuvosto katsoi, että hallituksen esitysluonnos noudattaa osittain säädösehdotusten vaikutusten arviointiohjetta. Arviointineuvosto suositteli, että esitysluonnosta korjataan neuvoston lausunnon mukaisesti ennen hallituksen esityksen antamista. Arviointineuvosto totesi, että vaikutusarvioiden jaottelussa tulisi noudattaa säädösvalmisteluohjetta. Esityksen rakennetta muokattiin vastaamaan säädösvalmisteluohjetta ja vaikutusten arviointia koskevaa kokonaisuutta selvennettiin myös sisällöllisesti. Pääasialliset vaikutukset jaettiin selkeämmin taloudellisiin vaikutuksiin, vaikutuksiin viranomaisten toimintaan, ympäristövaikutuksiin sekä muihin yhteiskunnallisiin vaikutuksiin. Taloudelliset vaikutukset jaettiin edelleen kotitalouksille, yrityksille, valtiolle, kunnille ja kansantaloudelle aiheutuviin vaikutuksiin. Rakenteeseen tehdyillä muutoksilla on samalla lisätty vaikutusten arvioinnin ymmärrettävyyttä ja selkeyttä.

Osittain katsottiin kuitenkin aiheelliseksi koota tietyt säännöskohtaiset vaikutukset omiksi kokonaisuuksiksi, koska vaikutukset ovat säännösehdotusten luonteesta ja kohdentumisesta riippuen moniulotteisia, ja osin myös erisuuntaisia. Omiksi kokonaisuuksiksi jätettiin saamelaiskulttuurin suojaa, luontotyyppien suojelua, eliölajien suojelua, ekologista kompensaatiota sekä luonnonsuojelun tiedonhallintaa käsittelevät kappaleet.

Arviointineuvoston mukaan esitysluonnoksen perusteella jäi jossain määrin epäselväksi, mitä ehdotuksessa esitetyt muut sääntelyvaihtoehdot olisivat tarkoittaneet ja millaisia suuntaa antavia vaikutuksia niillä olisi voinut olla. Arviointineuvoston lausunnon johdosta lain uudistamisen yleisiä sääntelyvaihtoehtoja ja vaihtoehtojen toteutusta käsittelevää jaksoa tarkennettiin.

Arviointineuvosto totesi, että esitysluonnoksessa oli tunnistettu erilaisia vaikutuksia yrityksille ja maanomistajille, mutta vaikutusten mittaluokkaa tulisi selventää. Arviointineuvosto katsoi, että esitysluonnoksessa tulisi käsitellä varovaisuusperiaatteen käytännön vaikutuksia maanomistajille ja yrityksille. Lisäksi tulisi selventää muita mahdollisia suojelupäätöksiä ja niiden vaikutuksia maanomistajille. Rakenteen kokonaisvaltaisen muokkaamisen ja selventämisen ohella kotitalouksille aiheutuvia vaikutuksia täydennettiin omassa kappaleessaan. Kappaleessa erotettiin metsänomistajille ja maatalouden harjoittajille aiheutuvia vaikutuksia. Varovaisuusperiaatteen vaikutuksia maanomistajille selvennettiin. Myös vaikutuksia luonnossa liikkuville kansalaisille avattiin. Yrityksille aiheutuvia vaikutuksia selvennettiin erillisessä kappaleessa. Tässä yhteydessä tarkennettiin varovaisuusperiaatteen vaikutuksia yrityksille.

Arviointineuvoston mukaan luonnon monimuotoisuuden nykytilaa selostettiin luonnontieteellisesti kattavasti, mutta perustiedot nykyisten suojelualueiden kokonaispinta-alasta ja sijainnista olivat hyvin suppeita. Lisäksi neuvosto katsoi esitysluonnoksen perusteella jäävän osittain epäselväksi, kuinka paljon uusia suojeltavia alueita tultaneen perustamaan ja mihin ne pääosin sijoittuisivat. Arviointineuvosto suositteli, että suojelualueiden nykyiset tiedot ja suunnittelut keskeiset muutokset koottaisiin yhteen. Arviointineuvoston lausunnon johdosta suojelualueiden nykyiset tiedot ja suunnitellut keskeiset muutokset koottiin yhteen nykytilaa ja sen arviointia koskeviin jaksoihin. Samaan yhteyteen lisättiin myös luonnonsuojelualueiden sekä luontotyyppien ja lajien suojelupäätösten tietoja havainnollistavat karttakuvat.

Arviointineuvosto katsoi, että ympäristövaikutusten erilaisia keinoja ja vaikutusmekanismeja oli kuvattu tarkasti, mutta katsoi konkreettisten vaikutusten monimuotoisuuteen jäävän osittain epäselviksi. Neuvosto toivoi tarkennusta siitä, miten esimerkiksi erilaisten luontotyyppien ja eliöiden elinvoimaisuuden arvioidaan kehittyvän. Ympäristövaikutusten osalta on mahdollisuuksien mukaan selvennetty ehdotuksen vaikutuksia luonnon monimuotoisuuteen ja pyritty avaamaan myös arviointiin liittyviä epävarmuustekijöitä. Tältä osin on tarpeen huomioida, että luonnonsuojelulain säännökset eivät vielä sellaisenaan välttämättä aiheuta merkittäviä aktiivisia vaikutuksia monimuotoisuuteen. Sen sijaan laki mahdollistaa monimuotoisuutta edistävien toimenpiteiden toteuttamista tai muodostaa reunaehtoja monimuotoisuutta heikentävälle toiminnalle. Siten ehdotusten monimuotoisuusvaikutukset riippuvat myös toimenpiteiden tehokkuudesta ja ilmenevät usein vasta pitkän aikavälin kuluessa. Tavoitteiden toteutumisen eteneminen edellyttää myös kattavaa seurantatietoa.

Osa arviointineuvoston lausunnossa esitetyistä puutteista ja kehittämiskohteista oli luonteeltaan myös sellaisia, että niihin on vastattu kehittämällä vaikutusten arviointia koskevan jakson luettavuutta ja ymmärrettävyyttä sekä selkeyttämällä hallituksen esitysluonnosta yleisemmin.

7 Säännöskohtaiset perustelut
7.1 Luonnonsuojelulaki

1 luku. Yleiset säännökset

Voimassa oleva luonnonsuojelulain 1 luku sisältää säännökset lain tavoitteesta, soveltamisalasta, luonnonsuojelun hallinnosta sekä suotuisasta suojelutasosta ja luontovahingosta. Lisäksi luvussa on yleiset säännökset luonnonsuojelulailla täytäntöön pantavista Euroopan unionin direktiiveistä sekä luonnonsuojelun alaan kuuluvista kansainvälisistä sopimuksista. Luonnonsuojelulain uudistuksen valmistelussa on todettu tarve selkeyttää ja toisaalta laajentaa lukua eräiltä osin. Luonnonsuojelun hallinnosta säädettäisiin kokonaan uudessa 2 luvussa nykyisen 1 luvun 6 §:n suppean sääntelyn sijaan. Luonnonsuojelulain tavoitesäännöstä ajantasaistettaisiin. Lisäksi luvussa säädettäisiin uusina eräistä luonnonsuojelulain kannalta keskeisistä määritelmistä, varovaisuusperiaatteesta, saamelaiskulttuurin suojasta sekä ympäristötietoisuuden edistämisestä.

1 § Lain tavoite. Pykälän 1 momentissa ehdotetaan lueteltavaksi lain yleiset tavoitteet, joita olisivat luonnon monimuotoisuuden turvaaminen, luonnonkauneuden ja maisema-arvojen vaaliminen, ilmastonmuutokseen sopeutumisen edistäminen, luonnonvarojen ja luonnonympäristön kestävän käytön tukeminen, kansalaisten luonnontuntemuksen ja ympäristötietoisuuden lisääminen sekä luonnontutkimuksen edistäminen. Ehdotettu säännös on luonteeltaan tyypillinen tavoitepykälä, eikä sillä olisi suoraa sovellettavuutta yksittäistapauksissa.

Ehdotetut lain tavoitteet ovat pitkälti samoja, joiden varassa luonnonsuojelua on harjoitettu jo vuoden 1923 luonnonsuojelulain voimaantulosta lähtien, ja jotka on tarkemmin kuvattu voimassa olevan lain (1096/1996) perusteluissa. Tavoitteisiin heijastuu perustuslain 20 §:ssä säädetty vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta ja julkisen vallan velvollisuus turvata oikeus terveelliseen ympäristöön sekä mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöä koskevaan päätöksentekoon. Tavoitteiden taustalla on myös Biologista monimuotoisuutta koskeva Yhdistyneiden Kansakuntien yleissopimus (biodiversiteettisopimus), jonka keskeinen tavoite on biologisen monimuotoisuuden ja sen osien kestävän käytön turvaaminen (10 artikla). Biologisella monimuotoisuudella tarkoitetaan sopimuksessa (2 artikla) "mihin tahansa, kuten maa-, meri- tai muuhun vesiperäiseen ekosysteemiin tai ekologiseen kokonaisuuteen kuuluvien elävien eliöiden vaihtelevuutta. Siihen lasketaan myös lajin sisäinen ja lajien välinen sekä ekosysteemien monimuotoisuus". Suomi on ratifioinut biodiversiteettisopimuksen (SopS 78/1994). Vuoden 2010 biodiversiteettisopimuksen osapuolikokouksessa päätettiin, että luonnon köyhtyminen on pysäytettävä vuoteen 2020 mennessä. Kunnianhimoisen tavoitteen toimeenpanon tukemiseksi hyväksyttiin strateginen suunnitelma vuosille 2011−2020. Strategisen suunnitelman toimeenpanon seurantaa varten sopimusosapuolet laativat säännöllisesti kansalliset biodiversiteettistrategiat ja toimintaohjelmat.

Luonnonsuojelulain tavoitesäännöstä ei ole muutettu vuoden 1996 lain voimaantulon jälkeen. Eräiltä osin pykälän 1 momentin sanamuotoja ajantasaistettaisiin ja lisättäisiin uusi kohta ilmastonmuutokseen sopeutumisesta.

Pykälän 1 momentin 1 kohdassa todettaisiin luonnonsuojelulain keskeisenä tavoitteena olevan luonnon monimuotoisuuden turvaaminen. Voimassa olevan laissa olevan luonnon monimuotoisuuden ylläpitämisen tavoitteen ei katsota sisältävän luonnonsuojeluun nykyisin vakiintuneesti kuuluvaa ajatusta monimuotoisuuden edistämiseksi tehtävistä toimista, mitä turvaaminen kuvaisi paremmin. Luonnon monimuotoisuuden heikentymisen jatkuessa lain tavoitteena ei voida enää katsoa olevan ainoastaan olemassa olevan monimuotoisuuden tason säilyttäminen. Tältä osin on, perustuslain 20 §:n 1 momenttikin huomioiden tarpeen todeta, ettei tässä tavoitteeksi asetettu luonnon monimuotoisuuden turvaaminen kuitenkaan toteudu yksin luonnonsuojelulain säännöksin.

Momentin 2 kohdan mukaan lain tavoitteena olisi luonnonkauneuden ja maisema-arvojen vaaliminen. Voimassa olevan lain perusteluissa kuvatun mukaisesti luonnonsuojelun päätehtäväksi nähtiin alun perin maamme luonnon erityisen kauniiden maisemien ja luontokohteiden, kuten Punkaharjun, Kolin tai Imatrankosken, säilyttäminen ja vaaliminen. Vaikka tämä tavoite on myöhemmin saanut rinnalleen uusia, maininta luonnonkauneudesta ja maisema-arvoista on syytä edelleen säilyttää ja kirjata lakiin.

Pykälän 3 kohdan mukaan luonnonsuojelulain yhtenä tavoitteena olisi ilmastonmuutokseen sopeutumisen edistäminen. Tavoite olisi uusi ja täydentäisi nykyisen lain tavoitteita, jotta ilmastonmuutos tulisi luonnonsuojelulaissa huomioiduksi.

Ehdotettava kirjaus ilmastonmuutokseen sopeutumisesta lain yhtenä tavoitteena konkretisoi monimuotoisuuden vähenemisen ja ilmastonmuutoksen keskinäissuhdetta ja kytkentöjä. Vaikka luonnonsuojelulain ensisijaisena tarkoituksena on keskittyä luontotyyppien, lajien ja yleisemmin luonnon monimuotoisuuden turvaamiseen, lain toimeenpanolla voidaan vaikuttaa myös luonnon edellytyksiin sopeutua ilmastonmuutokseen. Ilmastonmuutoksen huomioon ottaminen luo osaltaan paineita kehittää luonnon monimuotoisuuden turvaamiskeinoja, joilla voidaan nykyistä joustavammin reagoida ja sopeutua muuttuviin olosuhteisiin.

Ilmastonmuutoksen ja luonnon monimuotoisuuden heikentymisen keskinäinen yhteys korostuu pääministeri Sanna Marinin hallitusohjelmassa, jossa ilmastonmuutos- ja luonnon monimuotoisuustavoitteita käsitellään osin yhdessä: kestävän kehityksen tavoitteiden toteuttaminen on hallitusohjelman mukaan mahdollista vain, jos ilmaston lämpeneminen ja luonnon monimuotoisuuden heikkeneminen pysäytetään. Ilmastonmuutos vaikuttaa luonnon monimuotoisuuteen monella eri tavalla. Suomessa erityisesti osa eteläisistä lajeista voi hyötyä, mutta monet luontotyypit ja lajit todennäköisesti kärsivät, jos ilmastonmuutos etenee voimakkaasti. Vaarana on Euroopan tasolla lajiston yhdenmukaistuminen, mikä vähentää monimuotoisuutta kokonaisuudessaan. Olennaista on lisäksi huomata, että ilmastonmuutos vahvistaa muiden ympäristöongelmien voimakkuutta: luontoympäristöjen määrään, laatuun ja pirstoutuneisuuteen ja ilmastonmuutokseen sopeutumiseen liittyviä haasteita olisi hallittava yhtä aikaa. Luonnon monimuotoisuutta voidaan myös pyrkiä turvaamaan kohdennetuilla toimilla tilanteessa, jossa ilmastonmuutos etenee. Turvaamalla monimuotoisuutta voidaan pyrkiä varmistamaan, että ekosysteemien kyky vastustaa erilaisissa häiriötilanteita ja palautua niistä säilyy.

Esimerkkinä ilmastonmuutokseen sopeutumista edistävistä uusista keinoista ehdotettavassa laissa voidaan mainita ehdotukset luonnonsuojelusuunnittelun ja uhanalaisten luontotyyppien suojelun vahvistamisesta, tiedonhallinnan kehittämisestä sekä avustettua leviämistä koskevaksi säännökseksi. Ilmastonmuutoksen sopeutumisen osalta merkitystä on myös nykyisellä lain nojalla perustetulla luonnonsuojelualueverkostolla. Luonnonsuojelualueita on tällä hetkellä yhteensä noin 2,2 miljoonaa hehtaaria, joten ne toimivat hiilivarastona ja myös merkittävänä hiilinieluna. Lisäksi luonnonsuojelun kokonaisvaltaisempaa suunnittelua vahvistavat välineet, kuten kansallinen luonnon monimuotoisuusstrategia ja toimintaohjelma, alueellinen toimeenpanosuunnitelma sekä vapaaehtoinen luonnonsuojelun toimenpideohjelma, tarjoavat apua suojelu- ja ennallistamistoimien kohdentamiseen myös ilmastonmuutokseen sopeutumisen kannalta parhaisiin kohteisiin. Elinympäristöjen muutokset ja ennallistamisen ja hoidon tarpeet todennäköisesti vain kasvavat tulevaisuudessa. Näin ilmastonmuutokseen sopeutumista koskeva tavoite täsmentyy luonnonsuojelulain yksittäisten pykälien soveltamisen kautta.

Pykälän 4 kohta sisältää kestävää käyttöä koskevan tavoitteen, johon ei ehdoteta muutoksia. Voimassa olevan lain perusteluissa esitetyn mukaisesti kohdalla viitattaisiin Biologista monimuotoisuutta koskevan yleissopimuksen 2 artiklaan tässä tarkoitetun kestävän käytön määritelmän osalta. Vastaava kestävän käytön määritelmä ehdotetaan sisällytettäväksi myös luonnonsuojelulain uuteen 3 §:ään ”Määritelmät”. Tavoitesäännöksessä on käytetty ilmaisua "luonnonvarojen ja luonnonympäristön kestävän käytön tukeminen", jotta laista selkeämmin kävisi ilmi, että kestävän käytön periaate ulottuu myös elottoman luonnon luonnonvaroihin ja sellaisiin luonnonympäristön osiin, joissa voi esiintyä niukkuutta. Luonnon monimuotoisuuden turvaamisella olisi jatkossa myös taloudellista arvoa kestävän kehityksen mukaisessa markkinataloudessa, minkä vuoksi kestävän käytön tukeminen on perusteltua mainita tavoitesäännöksessä. Luonnon monimuotoisuudella on kansainvälisen sopimusnormiston ja asiantuntijatiedon valossa myös selkeä yhteytensä perustuslain 20 §:n ympäristöperusoikeussäännöksen 2 momentissa todettuun oikeuteen terveelliseen ympäristöön, jonka turvaaminen on julkisen vallan erityisenä velvollisuutena.

Pykälän 5 kohdan (aiemmin 4 kohta) ilmaisua ajantasaistettaisiin siten, että voimassa olevan ”luonnontuntemuksen ja yleisen luonnonharrastuksen lisääminen” sijaan lain tavoitteena olisi kansalaisten luonnontuntemuksen ja ympäristötietoisuuden lisääminen. Voimassa olevan lain perusteluiden mukaan kohta on tärkeä, koska sitä kautta kansalaiset saadaan ymmärtämään luonnon suojelemisen välttämättömyys myös ihmisen kannalta ja muutoinkin luodaan myönteisiä asenteita luonnonsuojelulle. Ympäristötietoisuuden edistämisen tavoite on luonnon monimuotoisuutta ja sen merkitystä koskevan tiedon lisääntymisen myötä entisestään korostunut. Tavoitteen voi katsoa ilmentävän ja toteuttavan osaltaan pääministeri Sanna Marinin hallitusohjelman kirjausta ”Edistetään luonto- ja ympäristökasvatusta.”

Kohdan 6 mukaan tavoitteena olisi lisäksi luonnontutkimuksen edistäminen, mihin ei ehdoteta muutoksia. Tätä tavoitetta toteutettaisiin osaltaan esimerkiksi luonnonsuojelualueita ja luonnonsuojelun tiedonhallintaa koskevan sääntelyn avulla. Lisäksi luonnontutkimuksen edistämistä tukee myös lain 8 §:ssä tarkoitettu ympäristötietoisuuden edistämistä koskeva uusi säännös.

Pykälän 2 momentti täydentäisi 1 momentissa tarkoitettua luonnon monimuotoisuuden ylläpitämisen vaatimusta asettamalla luonnonsuojelutoiminnan yleiseksi tavoitteeksi kaikkien Suomessa luonnonvaraisten eliölajien ja luontotyyppien suotuisan suojelutason säilyttämisen. Kuten nykyisessä laissa, luontotyypillä tarkoitettaisiin tässä yhteydessä 3 §:n 2) kohdassa tarkoitettuja kaikkia luontotyyppejä yleisesti, ei yksinomaan tämän lain 7 luvussa tarkoitettuja uhanalaisia tai muutoin suojeltuja luontotyyppejä. Suotuisan suojelutason tavoitteesta on säädetty voimassa olevan lain 5 §:n 1 momentissa, joka nyt selvyyden vuoksi siirrettäisiin uudeksi 1 §:n 2 momentiksi. Säännöksen perustelut säilyisivät pääasiassa ennallaan, niitä osin kuitenkin täsmentäen. Suotuisan suojelutason tavoitetta ja keinoja sen saavuttamiseen täsmennetään lain muissa säännöksissä. Esimerkiksi tietyn eläin- tai kasvilajin suotuisan suojelutason turvaamiseksi voidaan ryhtyä ehdotetun 8 luvun 71 §:n Eläin- ja kasvilajien rauhoittaminen, 78 §:n Uhanalaisten lajien huomioon ottaminen tai 79 § Erityisesti suojeltavien eliölajien esiintymispaikkojen suojelu edellyttämiin toimenpiteisiin. Mainituissa lainkohdissa tarkoitetut toimet edellyttävät aina asetuksen tasoista säädöstä. Näiden pykälien yksityiskohtaisen soveltamisen kautta toteutettaisiin osaltaan 1 §:n 2 momentissa asetetun tavoitteen vaatimukset. Jos jokin sellainen luontotyyppi, jota eivät koske Euroopan unionin luontodirektiivin säännökset, harvinaistuu niin voimakkaasti, että sen suotuisa suojelutaso vaarantuu, voidaan sen turvaamiseksi laatia ehdotetun lain 3 luvussa tarkoitettuja ohjelmia, ryhtyä ehdotetun 64 §:n Uhanalaiset luontotyypit edellyttämiin toimenpiteisiin tai voidaan tarvittaessa pyrkiä täydentämään luontodirektiivin luontotyyppiluetteloa.

Luonnonsuojeluohjelman laatimisesta, hyväksymisestä ja oikeusvaikutuksista säädettäisiin 3 luvun 15 ja 16 §:ssä. Tässäkään tapauksessa 1 §:n 2 momentin oikeusvaikutukset eivät aiheudu suoraan suotuisan suojelutason tavoitteen soveltamisesta, vaan edellyttävät laissa säädettyjen yksityiskohtaisten toteuttamiskeinojen soveltamista. On kuitenkin huomattava, että suotuisan suojelutason saavuttaminen ja säilyttäminen on yksi luontotyyppien ja eliölajien poikkeuslupien edellytys, joten lain 1 §:n 2 momentin mukaisen tavoite täsmentyy myös näiden pykälien soveltamisen kautta. Voimassa olevan lain 5 §:n 2 ja 3 momenteissa on erikseen määritelty eliölajien ja luontotyyppien suotuisa suojelun taso, mutta jatkossa suotuisan suojelutason määritelmästä säädettäisiin lain uudessa 3 pykälässä Määritelmät.

2 § Lain soveltamisala. Pykälässä määriteltäisiin lain soveltamisala vastaavasti kuin voimassa olevan lain 2 §:ssä. Luonnonsuojelulaki olisi jatkossakin luonnon ja maiseman suojelua koskeva erityislaki, ei luonnonvarojen käyttöä yleisesti sääntelevä laki. Laki sääntelisi luonnonsuojelusuunnittelua, luonnonsuojelualueiden ja Natura 2000 -verkostoon kuuluvien alueiden perustamista ja hoitoa, uhanalaisten luontotyyppien ja luonnonvaraisten eliölajien suojelua, maiseman ja luonnonmuistomerkkien suojelua ja hoitoa sekä suojelun ja hoidon tukemista.

Pykälän 2 momentissa rajattaisiin lain soveltamisala suhteessa metsälakiin kuten voimassa olevassa laissa. Pykälän mukaan luonnonsuojelulakia ei sovellettaisi metsälaissa säänneltävään talousmetsien hoitoon ja käyttöön lukuun ottamatta Suomea velvoittavia kansainvälisiä luonnonsuojelua koskevia sopimuksia (4 §), luonnonsuojeluohjelmien oikeusvaikutuksia (16 §), eläinlajien rauhoitussäännöksiä (72 §), suurten petolintujen pesäpuiden suojelua (75 §), kasvilajien rauhoitussäännöksiä (76 §), uhanalaisten eliölajien huomioon ottamista (78 §), erityisesti suojeltavien eliölajien esiintymispaikkojen suojelua (79 §), Euroopan unionin tiukkaa suojelua edellyttävien eliölajien lisääntymis- ja levähdyspaikkojen suojelua (80 §), Euroopan unionin tärkeinä pitämien eliölajien esiintymispaikkojen suojelua (81 §), uusina tavattujen eliölajien suojelua (83 §), yleispoikkeusta eräistä rauhoitussäännöksistä (84 §), poikkeamista eliölajien suojelua koskevista säännöksistä (85 §), erityisesti suojeltavan eliölajin avustettua leviämistä (87 §), päätökseen hyvityksen korvaavuudesta (106 §) toimenpidekieltoja (126–127 §) ja luontovahingon ehkäisemistä ja korjaamista (129 §) koskevia säännöksiä, sekä Euroopan unionin Natura 2000 -verkostoa koskevaa 5 lukua, luonnonsuojelualueita koskevaa 6 lukua, luontotyyppien suojelua koskevaa 7 lukua ja maiseman suojelua ja luonnonmuistomerkkejä koskevaa 10 lukua.

Pykälän 3 momentti vastaisi luonnonsuojelulain muuttamisesta annetussa laissa 767/2019 säädettyä voimassa olevan lain 72 a §:ä, joka siirrettäisiin nyt lain soveltamisalaa koskevaan pykälään. Momentti koskee eräiden ympäristöllisten lupamenettelyjen yhteensovittamista. Pykälässä säädettäisiin luonnonsuojelulain 68 §:n luontotyypin hävittämis- ja heikentämiskiellosta tai 85 §:n eliölajin suojelusta haettavaa poikkeuslupaa koskevan hakemuksen ja ympäristönsuojelulain tai vesilain mukaisten lupahakemusten käsittelystä silloin, kun hakemukset koskevat samaa hanketta. Jos hanke edellyttäisi 68 tai 85 §:ssä tarkoitettua poikkeamista sekä ympäristönsuojelulain mukaista ympäristölupaa, vesilain mukaista lupaa tai maa-aineslain mukaista ainesten ottamislupaa, noudatettaisiin asian käsittelyssä, mitä eräiden ympäristöllisten lupamenettelyjen yhteensovittamisesta annetussa laissa (764/2019) lupahakemusten käsittelyn yhteensovittamisesta säädetään. Kyseisen lain soveltaminen on edellytysten täyttyessä kuitenkin luvanhakijan itsensä valittavissa.

3 § Määritelmät. Pykälä olisi uusi ja se sisältäisi luonnonsuojelulain soveltamiseen liittyvät keskeiset määritelmät. Näitä olisivat luonnon monimuotoisuus, luontotyyppi, luontotyypin suotuisa suojelutaso, eliölajin suotuisa suojelutaso, ekologinen kompensaatio, luonnon monimuotoisuuden kestävä käyttö ja luontovahinko. Voimassa olevassa laissa ei ole erillistä määritelmiä koskevaa säännöstä.

1) Luonnon monimuotoisuuden määritelmä vastaisi Biologista monimuotoisuutta koskevan yleissopimuksen 2 artiklassa olevaa biologisen monimuotoisuuden määritelmää;

2) Luontotyypin määritelmä perustuisi parhaaseen käytettävissä olevaan tieteelliseen tietoon. Määrittely on tarpeen, koska ehdotuksiin sisältyy useita luontotyyppien suojeluun liittyviä säännöksiä, ja on tarpeen täsmentää, mitä luontotyypillä näissä säännöksissä tarkoitetaan;

3) Luontotyypin suotuisan suojelutason määritelmä vastaisi pääosin nykyisen lain 5 §:n 2 momenttia, mutta sitä on hieman täsmennetty ja laajennettu, jotta se vastaa paremmin luontodirektiivin vastaavaa määritelmää. Voimassa olevassa laissa suotuisan suojelutason määritelmä on sen perusteluiden mukaan sisällytetty 5 §:ään hieman lyhennettynä ja maamme oloihin sopeutettuna. Tämä lähtökohta on edelleen perusteltu, mutta luontotyypin osalta määritelmä on osin luontodirektiivin vastaava suppeampi, minkä vuoksi sitä on ehdotuksessa täsmennetty. Ruotsinkielinen suotuisan suojelutason käsite on poikennut luontodirektiivissä käytetystä vastaavasta käsitteestä. Annettavassa laissa käsite muutettaisiin vastaamaan luontodirektiivissä käytettyä suotuisan suojelutason käsitettä;

4) Eliölajin suotuisan suojelutason määritelmä vastaisi voimassa olevan lain 5 §:n 3 momenttia, eikä siihen ehdoteta muita muutoksia, kuin että ruotsinkielinen suotuisan suojelutason käsite muutettaisiin vastaavasti kuin 3 kohdassa;

5) Ekologisen kompensaation määritelmä perustuisi parhaaseen käytettävissä olevaan tieteelliseen tietoon ja käytännön kokemukseen. Ekologisen kompensaation määritelmä selventää lakiin sisällytettävän uuden, luontoarvojen heikentämisen vapaaehtoista hyvittämistä koskevan sääntelykokonaisuuden tarkoitusta ja soveltamisalaa;

6) Luonnon monimuotoisuuden kestävän käytön määritelmän tarkoituksena olisi selventää, että kestävällä käytöllä tarkoitetaan tämän lain soveltamisessa, biologista monimuotoisuutta koskevan yleissopimuksen (SopS 78/1994) 2 artiklaa vastaavalla tavalla, luonnon monimuotoisuuden osien kestävää käyttöä, erotuksena laajemmasta, luonnonvarojen kestävästä käytöstä. Luonnon monimuotoisuuden kestävä käyttö liittyy erityisesti lain 2 luvussa säädettyjen viranomaistehtävien hoitamiseen, jossa monimuotoisuuden kestävä käyttö sisältyy elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen tehtäviin;

7) Luontovahingon määritelmä vastaisi voimassa olevan lain 5 a §:n 1 ja 2 momenttia. Sen sijaan 5 a §:n 3 momentti on siirretty osaksi 129 §:ssä säädettyä luontovahingon ehkäisemistä ja korjaamista, koska siinä on kyse merkittävyyden arvioinnista, eikä sitä ole varsinaisesti pidettävä tässä tarkoitettuna määritelmänä.

4 § Kansainväliset sopimukset. Pykälä vastaisi voimassa olevan lain 4 §:n 1 momentissa säädettyä. Sen lisäksi, mitä luonnonsuojelulaissa säädetään, myös Suomea velvoittavissa kansainvälisissä sopimuksissa määrätään luonnon ja luonnonvaraisten eliölajien suojelusta. Pykälässä tarkoitettuina kansainvälisinä sopimuksina voidaan mainita Villieläimistön ja kasviston uhanalaisten lajien kansainvälistä kauppaa koskeva yleissopimus eli niin kutsuttu CITES-sopimus (SopS 45/1976), Ramsarin sopimus (SopS 3/1976, Vesilintujen elinympäristönä kansainvälisesti merkittäviä vesiperäisiä maita koskevat yleissopimus), Yleissopimus Euroopan luonnonvaraisen kasviston ja eläimistön sekä niiden elinympäristöjen suojelusta eli niin kutsuttu Bernin sopimus (SopS 29/1986), Yleissopimus muuttavien luonnonvaraisten eläinten suojelemisesta eli niin kutsuttu Bonnin Sopimus (SopS 62/1988), Yleissopimus maailman kulttuuri- ja luonnonperinnön suojelemisesta (SopS 19/1987) sekä Biologista monimuotoisuutta koskeva yleissopimus eli niin kutsuttu biodiversiteettisopimus (SopS 78/1994).

Pykälästä poistettaisiin tarpeettomana voimassa olevan lain 2 momentti, jonka mukaan valtioneuvoston päätöksellä voitaisiin antaa tarkempia määräyksiä sopimusten sisältämien tämän lain soveltamisalaa koskevien velvoitteiden täyttämisestä.

5 § Euroopan unionin direktiivit. Säännös sisältäisi viittauksen niihin direktiiveihin, jotka pääosiltaan on pantu täytäntöön luonnonsuojelulailla. Nämä ovat luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annettu neuvoston direktiivi 92/43/ETY (luontodirektiivi), luonnonvaraisten lintujen suojelusta annettu neuvoston direktiivi 2009/147/EY (lintudirektiivi), muilta osin kuin metsästyslain (615/1993) 5 §:ssä tarkoitettujen eläinlajien osalta, ja ympäristövastuusta ympäristövahinkojen ehkäisemisen ja korjaamisen osalta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/35/EY. Pykälä vastaisi voimassa olevan lain 3 §:ää eikä siihen ehdoteta tässä yhteydessä muutoksia.

6 § Saamelaiskulttuurin suoja. Pykälässä säädettäisiin saamelaiskulttuurin heikentämiskiellosta. Nykyisessä luonnonsuojelulaissa ei ole saamelaiskulttuurin suojaan liittyviä itsenäisiä säännöksiä. Saamelaiskulttuurin huomioon ottamisesta on kuitenkin voimassa olevassa luonnonsuojelulaissa säädetty lain 16 §:ssä, jonka mukaan saamelaiskäräjistä annetun lain (974/1995) 4 §:n mukaisella saamelaisten kotiseutualueella sijaitsevissa kansallis- ja luonnonpuistoissa on turvattava saamelaisten kulttuurin ylläpitämisen ja kehittämisen edellytykset. Asiasta on kuitenkin syytä säätää nykyistä perusteellisemmin, sillä luonnonsuojelulain täytäntöönpanoon voi saamelaisten kotiseutualueella liittyä saamelaisille alkuperäiskansana kuuluvia oikeuksia koskevia vaikutuksia. Perustuslain 20 §:n ympäristöperusoikeuden on katsottu kytkeytyvän niin vahvasti saamelaisten kulttuuriperusoikeuteen, että saamelaiskulttuurin heikentämiskielto on perusteltua ottaa huomioon kattavasti nimenomaan ympäristölainsäädännössä.

Ehdotuksen 1 momentin mukaan luonnonsuojelulain toimeenpanosta vastaavien viranomaisten tulisi huolehtia siitä, että lain toimeenpanosta ei aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa vähäistä suurempaa heikennystä saamelaiskulttuurin harjoittamisen edellytyksiin. Tässä tarkoitetuilla toimeenpanosta vastaavilla viranomaisilla tarkoitettaisiin tämän lain 9 §:n 1–3 momenteissa mainittuja luonnonsuojelun valtion viranomaisia, eli ympäristöministeriötä, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusta sekä Metsähallitusta. Säännöksen soveltamisalaa ei olisi rajattu ainoastaan saamelaisten kotiseutualueelle, vaan se kohdistuisi laajemmin saamelaiskulttuurin turvaamiseen. Tällöin tulisi ottaa huomioon myös saamelaisten kotiseutualueen ulkopuolella toteutettava luonnonsuojelulain toimeenpanoon liittyvä toimenpide, mikäli sillä voisi olla vähäistä suurempaa vaikutusta saamelaiskulttuurin harjoittamisen edellytyksiin.

Luonnonsuojelulain nojalla annettavasta päätöksestä ei 2 momentin mukaan myöskään saisi aiheutua yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa vähäistä suurempaa heikennystä edellytyksiin harjoittaa saamelaisten kotiseutualueella perinteisiä saamelaiselinkeinoja tai muutoin ylläpitää ja kehittää saamelaiskulttuuria taikka vähäistä suurempaa heikennystä kolttien elinolosuhteisiin tai mahdollisuuksiin harjoittaa kolttalaissa (253/1995) tarkoitettuja luontaiselinkeinoja koltta-alueella. Toisin kuin 1 momentissa, 2 momentin soveltamisala olisi rajattu saamelaisten kotiseutualueelle.

Pykälän 1 ja 2 momenteissa tarkoitettua vähäistä suurempaa heikennystä on arvioitava tapauskohtaisesti, jossa merkitystä on muun muassa toiminnan luonteella, sijainnilla, alueen olosuhteilla ja kestolla. Vähäisenä heikennyksenä voidaan lähtökohtaisesti pitää esimerkiksi yksittäiseen saamelaiseen kohdistuvaa haittaa, jolla ei ole merkitystä saamelaisten kollektiivisten oikeuksien kannalta. Myös maantieteellisesti tai ajallisesti hyvin rajallinen haitta, joka ei ole merkityksellinen saamelaisten oikeuksien toteutumisen kannalta, voidaan yleensä katsoa vähäiseksi.

Saamelaisilla alkuperäiskansana on perustuslain 17 §:n 3 momentin mukaan oikeus ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Tällä perustuslain säännöksellä turvataan muun muassa sellaisten saamelaiseen kulttuurimuotoon kuuluvien perinteisten elinkeinojen kuin poronhoidon, kalastuksen ja metsästyksen harjoittamista. Lisäksi saamelaisilla on perustuslain 121 §:n 4 momentin perusteella saamelaisten kotiseutualueella kieltään ja kulttuuriaan koskeva itsehallinto sen mukaan kuin lailla säädetään. Yhdistyneiden kansakuntien ihmisoikeuskomitean mukaan kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen (SopS 6/1976, KP-sopimus) 27 artikla merkitsee muun muassa velvollisuutta taloudellisten toimenpiteiden suunnittelemiseen ja toteuttamiseen siten, että saamelaisten elinkeinojen, kuten poronhoidon, taloudellinen kannattavuus säilyy.

Ehdotettava säännös turvaisi osaltaan perustuslaista ja KP-sopimuksesta johtuvien aineellisten velvoitteiden toteutumista. Säännöstä olisi tulkittava ja sovellettava perusoikeusmyönteisellä tavalla ja ottaen huomioon Yhdistyneiden kansakuntien ihmisoikeuskomitean KP-sopimuksen 27 artiklaa koskeva käytäntö.

Säännös suojaisi osaltaan saamelaisille alkuperäiskansana kuuluvia, kollektiivisiksi luonnehdittavia oikeuksia. Perustuslain tapaan säännös antaisi suojaa saamelaiselle kulttuurimuodolle. Säännös ohjaisi luonnonsuojelulain täytäntöönpanossa tehtävien hankkeiden ja toimenpiteiden suunnittelua, toteuttamistavan valintaa ja viranomaisten päätöksentekoa siten, että siitä ei aiheutuisi lainkohdassa tarkoitettuja kiellettyjä seurauksia. Huomioon tulisi tällöin ottaa alueen olosuhteet sekä muut alueella toteutettavat hankkeet. Tällä olisi vaikutusta esimerkiksi tietopohjaan ja vaikutusten arviointien laajuuteen. Viranomaisen tulisi pyrkiä huomioimaan nykytilanne kokonaisuutena saamelaisten oikeuksien toteutumisen näkökulmasta. Kokonaisuuden hahmottamiseksi esimerkiksi muiden viranomaisten toteuttamat ja suunnittelemat toimenpiteet voivat olla merkityksellisiä.

Lisäksi saamelaiskulttuurin turvaamisesta on säädetty tämän lain 55 §:n 1 momentissa, jonka mukaan valtion luonnonsuojelualueilla on turvattava saamelaisten kulttuurin ylläpitämisen ja kehittämisen edellytykset. Säännös sisältyy jo voimassaolevaan lakiin, ja se korostaa saamelaiskulttuurin erityisasemaa luonnonsuojelualueiden osalta. Kysymys saamelaisten kulttuurin ylläpitämisen turvaamisesta on erityisen merkityksellinen juuri luonnonsuojelualueilla, jotka sijoittuvat Pohjois-Suomessa usein saamelaisalueille. Näin ollen 6 §:n yleistä periaatetta on tarvetta täsmentää näiden alueiden toimenpiteiden osalta.

7 § Varovaisuusperiaate. Pykälässä säädettäisiin varovaisuusperiaatteesta. Pykälä olisi uusi. Sen mukaan luonnonsuojelulain soveltamisessa ja sen mukaisessa päätöksenteossa toimenpiteitä luonnon monimuotoisuuden merkittävän vähenemisen tai häviämisen uhan torjumiseksi ei voida lykätä tieteellisen tiedon puutteen tai sen epävarmuuden perusteella. Periaate olisi kohdennettu tämän lain soveltamiseen ja sen mukaisiin viranomaisten päätöksiin.

Varovaisuusperiaate. josta käytetään myös käsitettä ennalta varautumisen periaate, on sekä kansainvälisesti että Euroopan unionin oikeudessa vakiintunut ympäristöoikeuden periaate. Tiivistetysti se edellyttää puuttumista epävarmoihin ympäristöön kohdistuviin uhkiin, vaikka varmaa tieteellistä näyttöä haittojen syntymisestä tai niiden vakavuudesta ei vielä olisi. Sen voidaan samalla katsoa edellyttävän, että tiedollinen epävarmuus ei saa olla syy ennakoivista suojelutoimenpiteistä pidättäytymiselle. Käytännössä varovaisuusperiaate on osa voimassa olevaa oikeutta ja vaikuttaa voimassa olevan lain nojalla tehtäviin viranomaispäätöksiin ja oikeuskäytäntöön. Läpinäkyvyyden edistämiseksi varovaisuusperiaatteen asemaa olisi aiheellista selventää myös säädöstasolla. Varovaisuusperiaate ei kuitenkaan sellaisenaan soveltuisi esimerkiksi viranomaisvalvontaan, eikä se koskisi yksityisten luonnollisten tai oikeushenkilöiden rikosvastuuta. Varovaisuusperiaate tulisi sovellettavaksi muiden tässä laissa säädettyjen kieltojen tai muiden säännösten ja määräysten yksityiskohtaisen tulkinnan kautta, eikä se voisi esimerkiksi olla yksinomainen peruste hankkeen kieltämiselle tai poikkeusluvan epäämiselle.

Varovaisuusperiaatteen laajasti käytössä oleva ja yleisesti hyväksytty määritelmä sisältyy biologista monimuotoisuutta koskevaan yleissopimukseen. Sen mukaan ”biologisen monimuotoisuuden merkittävän vähenemisen tai häviön uhatessa varmistettujen tieteellisten todisteiden puuttumista ei tulisi käyttää syynä uhan torjumiseen tai sen vaikutusten vähentämiseen tähtäävien toimien lykkäämiseen”. Tämä määritelmä on myös tässä pykälässä omaksutun muotoilun pohjana, mutta sitä on pyritty muokkaamaan kielellisen sujuvuuden ja ymmärrettävyyden parantamiseksi.

Varovaisuusperiaate (nimellä ennalta varautumisen periaate) sisältyy myös Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 191 artiklaan, jonka 2 kohdan mukaan ”Unionin ympäristöpolitiikka perustuu ennalta varautumisen periaatteelle sekä periaatteille, joiden mukaan ennalta ehkäiseviin toimiin olisi ryhdyttävä, ympäristövahingot olisi torjuttava ensisijaisesti niiden lähteellä ja saastuttajan olisi maksettava”. Yhtenä EU:n ympäristöpolitiikan ja -oikeuden keskeisenä oikeusperiaatteena ennalta varautumisen periaate siten ohjaa kaikkea unionin sääntelyä ja siihen on viitattu muun muassa jätepuitedirektiivissä (Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2018/851), tuoteturvallisuusdirektiivissä (2001/95/EY) ja kemikaalien rekisteröintiä, arviointia, lupamenettelyjä ja rajoituksia koskevassa REACH-asetuksessa (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1907/2006). Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä ennalta varautumisen periaate on määritelty yhteisön oikeuden yleiseksi periaatteeksi, joka velvoittaa toimivaltaiset viranomaiset toteuttamaan asianmukaisia toimenpiteitä tiettyjen kansanterveyteen, turvallisuuteen ja ympäristöön kohdistuvien mahdollisten riskien ehkäisemiseksi.

Kansainvälisten sopimusten, Euroopan unionin perustamissopimuksen sekä unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön myötä ennalta varautumisen periaate on vakiintunut myös osaksi Euroopan unionin luonnonsuojelusääntelyä. Vaikka EU:n lintu- ja luontodirektiiveissä ennalta varautumisen periaatteeseen ei sellaisenaan suoraan viitata, EU:n tuomioistuimen ratkaisuissa luontodirektiivin 6 artiklan on vakiintuneesti katsottu sisältävän ennalta varautumisen periaatteen (esimerkiksi Waddenzee C‑127/02; Sweetman ym. C-258/11; Grace ja Sweetman, C-164/17; Białowieżan metsä C-441/17). Esimerkiksi 6 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava erityisten suojelutoimien alueilla tarpeellisia toimenpiteitä heikentymisen ja häiriöiden estämiseksi, mikäli ne saattaisivat vaikuttaa merkittävästi direktiivin tavoitteisiin. Heikentymisen tai häiriön tosiasiallista merkittävyyttä ei ole tarpeen osoittaa, vaan jo niiden todennäköisyys riittää, mikä vastaa ennalta varautumisen periaatteen määritelmää. Luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaisen ympäristövaikutusten arviointivelvollisuuden mukaisesti kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia, mutta saattavat vaikuttaa tähän alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa, on arvioitava asianmukaisesti. Tämän on EU:n tuomioistuimen oikeuskäytännössä tulkittu tarkoittavan, että suunnitelmat ja hankkeet edellyttävät arviointia, mikäli objektiivisten seikkojen perusteella ei ole poissuljettua, että ne vaikuttavat kyseiseen alueeseen merkittävästi. Asiallisesti periaatetta on sovellettu mm. erilaisten toimenpiteiden, hankkeiden ja suunnitelmien sallittavuuden arviointiin Natura 2000 -alueilla ja tiukasti suojeltujen lajien häiritsemiskieltojen ulottuvuuteen.

Myös Suomessa korkein hallinto-oikeus on ratkaisuissaan jo 2000-luvun alkupuolelta lähtien soveltanut varovaisuusperiaatetta luontodirektiiviin kytkeytyvissä ratkaisuissa ja viimeisten vuosien aikana luonnonsuojelun säännöksiin liittyvissä ratkaisuissa yleisemminkin (katso esimerkiksi KHO:2005:42; KHO:2008:72; KHO:2013:185; KHO:2014:13; KHO:2018:121). Esimerkiksi ratkaisussa 2005:42 oli kyse valtaushankkeen selvitysten riittävyydestä sen vaikutusten arvioimiseksi. Ratkaisun mukaan kauppa- ja teollisuusministeriöllä ei ollut ollut käytettävissään riittävää selvitystä sen arvioimiseksi, edellyttikö valtaushanke, ottaen erityisesti huomioon Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenevän, luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan tulkinnassa sovellettavan ennalta varautumisen periaatteen, luonnonsuojelulain 65 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitetun arviointi- ja lausuntomenettelyn suorittamista. Ratkaisussa 2014:13 puolestaan oli kyse luontodirektiivin liitteen IV lajeihin kuuluvan liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikan hävittämis- ja heikentämiskiellon turvaamisesta. Ratkaisun mukaan ”on lähdettävä siitä, että tällaiseksi tarkoitetun alueen on oltava pikemminkin laaja kuin liian suppea. Tätä edellyttää myös ympäristöoikeudessa tunnustettu niin sanottu varovaisuusperiaate”.

Oikeuskäytännön osalta on syytä korostaa, että vain osassa ratkaisuista viitataan eksplisiittisesti varovaisuusperiaatteeseen tai ennalta varautumisen periaatteeseen. Tästä huolimatta korkein hallinto-oikeus on hyödyntänyt periaatetta tulkinnassaan, mikä käy ilmi päätösten sanamuodoista. Esimerkiksi ratkaisussa KHO:2018:121 todetaan, että ”Tehty Natura-arviointi täydennyksineen tai muu esitetty selvitys ei sisällä sellaisia unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitettuja toteamuksia ja päätelmiä, joilla voidaan hälventää kaikenlainen perusteltu tieteellinen epäilys suunniteltujen töiden vaikutuksista Keiniänrannan suojelun perusteena oleviin luonnonarvoihin.” Samoin suden lisääntymis- ja levähdyspaikkaa koskevassa päätöksessä KHO:2019:160 todetaan, että laadittujen selvitysten ja vaikutusten arviointien perusteella jää huomattava epävarmuus siitä, kuinka merkittäviksi ja laaja-alaisiksi osayleiskaavan mahdollistamien tuulivoimaloiden alueiden rakentamisesta ja käytöstä aiheutuvat haitalliset vaikutukset muun ohella susien liikkumisen ja reviirien käytön kannalta muodostuvat. Korkein hallinto-oikeus painottaa siten selvitysten ja vaikutusarviointien puutteita ja sen vaikutusta päätöksentekoon.

Edellä esitetyn kehityksen ja soveltamiskäytännön valossa luonnonsuojelulakiin ehdotetaan uutta säännöstä varovaisuusperiaatteesta. Vaikka periaate tosiasiassa vaikuttaa lain soveltamiseen myös ilman sen kirjaamista säädöstasolle, on perusteltua tehdä periaate myös konkreettisesti näkyväksi lisäämällä se omaksi pykäläkseen lain 1 lukuun. Vaikka varovaisuusperiaate on jo osa voimassa olevaa oikeutta, vakiintuneesti sovelletun periaatteen auki kirjoittaminen lakiin lisäisi lainsäädännön ennakoitavuutta ja läpinäkyvyyttä, ja siten selkiyttäisi oikeustilaa. Esimerkiksi lakia soveltavan viranomaisen, maanomistajan, elinkeinonharjoittajan tai yhdistyksen näkökulmasta on perusteltua, että lain tulkintaan joka tapauksessa sovellettava varovaisuusperiaate näkyy selkeästi myös laissa. Myös muussa ympäristölainsäädännössä periaatteet ovat keskeisessä asemassa, niin tulkinnan apuvälineinä, kuin lainsäädäntöönkin kirjattuina, joten tältä osin luonnonsuojelulakia yhdenmukaistettaisiin muun sääntelyn kanssa.

Varovaisuusperiaate ohjaisi tämän lain mukaisten säännösten tulkintaa erityisesti sellaisissa päätöksentekoon liittyvissä tilanteissa, joissa on kyse merkittävien, monimuotoisuudelle aiheutuvien haitallisten vaikutusten aiheutumisen vaarasta, mutta vaikutuksiin ja niiden arviointiin käytettävissä oleva tieto on epävarmaa. Merkittävyyden arviointi on aina tapauskohtaista, riippuen esimerkiksi toiminnan luonteesta ja suojellun kohteen uhanalaisuudesta tai muusta erityisestä merkityksestä. Tällaisia tilanteita voisivat olla esimerkiksi uhanalaisten ja etenkin tiukasti suojeltujen eliölajien ja luontotyyppien suojelusta säädetyt poikkeukset, mikäli poikkeamisen vaikutuksia olisi tiedollisten puutteiden tai niiden huomattavan epävarmuuden vuoksi vaikea arvioida. Myös Natura 2000 -verkostoon kuuluvien alueiden kohdalla varovaisuusperiaatteella voisi olla merkitystä, mikäli hankkeella tai suunnitelmalla voisi olla alueen suojeluarvoille merkittäviä haitallisia vaikutuksia. Epävarmuus mahdollisista haitallisista vaikutuksista tulisi ottaa päätöksenteossa huomioon, jotta päätöksestä ei aiheutuisi suojeluarvoille merkittäviä haitallisia tai jopa peruuttamattomia vaikutuksia. Säännös korostaisi tieteellisen tiedon merkitystä, jossa myös tietoon liittyvä epävarmuus olisi tarpeen ottaa huomioon.

Varovaisuusperiaate ei kuitenkaan tarkoittaisi sitä, että asianmukaisen tieteellisen tiedon merkitys vähenisi tai että lain mukaisilla ratkaisuperusteilla ei olisi syy-seuraus -suhdetta tosialliseen toimintaan. Varovaisuusperiaatteella pyritään osaltaan ohjaamaan päätöksentekoa ja sen perusteena olevien tietojen hyödyntämisestä siten, että aukoton tieteellinen näyttö vaikutusten haitallisuudesta ei ole aina välttämätöntä, vaan jo niiden todennäköisyys voisi olla riittävää. Lain keskeisenä tavoitteena olevan luonnon monimuotoisuuden turvaamisen näkökulmasta on perusteltua olla sallimatta merkittäviä luontoarvoja uhkaavia toimenpiteitä, jos vaikutusten luonteesta tai haitallisuudesta on huomattavaa epävarmuutta. Merkittävät vahingolliset vaikutukset luontoarvoille ovat myös usein pysyviä.

On tarpeen korostaa, ettei varovaisuusperiaatteen sisällyttäminen lakiin ja sen tapauskohtainen soveltaminen ole sinänsä kannanotto toiminnan sallittavuuteen, vaan se ohjaisi viranomaisen päätöksentekoa, jotta mahdolliset tiedolliset puutteet ja epävarmuudet otetaan asianmukaisesti huomioon. Esimerkiksi lahokaviosammalesiintymän poikkeuslupaa koskevassa päätöksessä KHO:2021:68 korkein hallinto-oikeus toteaa, että asiassa ei varovaisuusperiaatekaan huomioon ottaen ole perusteita katsoa poikkeamisella olevan heikentävää vaikutusta lahokaviosammaleen suojelutasoon. Kyse oli esiintymän siirtämisestä, ei sen hävittämisestä ja hakemuksessa ja siihen liittyvässä suojelusuunnitelmassa on esitetty suunnitelma lahokaviosammalesiintymän siirron toteuttamisesta, minkä lisäksi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen poikkeamisluvassa oli asetettu päätökselle ehtoja.

Varovaisuusperiaate ei myöskään yksinään luo perustetta rajoituksiin tilanteissa, joihin ei liity luonnonsuojelulain mukaista harkintaa. Varovaisuusperiaate ei näin ollen olisi siinä suhteessa itsenäinen, että se olisi tässä laissa tarkoitetun viranomaispäätöksen lisäedellytys. Sen tarkoituksena on luonnonsuojelulakia koskevan soveltamiskäytännön ja erityisesti suojeltuihin luontoarvoihin kohdistuvien merkittävien vaikutusten arvioinnin ohjaaminen. Varovaisuusperiaate ei siten lisäisi esimerkiksi maanomistajiin tai toiminnanharjoittajiin kohdistuvia velvoitteita. Varovaisuusperiaatteen kirjaaminen lakiin ei sellaisenaan kiristäisi luonnonsuojelulain säännöksiä, eikä muuttaisi esimerkiksi luonnonsuojelulain mukaisten poikkeuslupien edellytyksiä.

8 § Ympäristötietoisuuden edistäminen. Pykälä olisi uusi ja siinä säädettäisiin luonnonsuojelulain tarkoittamien viranomaisten velvollisuudesta edistää toiminnassaan ympäristökasvatusta ja ympäristötietoisuutta luonnon monimuotoisuuden turvaamiseksi.

Kansalaisten luonnontuntemuksen ja yleisen ympäristötietoisuuden lisääminen on yksi luonnonsuojelulain tavoitteista, joista säädetään lain 1 §:ssä. Ympäristötietoisuuden edistämisen osalta on tarpeen ottaa huomioon kestävän kehityksen eri osa-alueiden tasapainon ylläpitäminen ja edistäminen. Luonnonsuojelun hallintoon kuuluville viranomaisille asetettava nimenomainen ympäristötietoisuuden edistämistehtävä ilmentäisi osaltaan tätä lain tavoitetta. Vakiintuneesti luonnonsuojelun viranomaiset ovat jo tällä hetkellä osana tehtäviään osallistuneet ympäristökasvatusta edistäviin hankkeisiin, mutta ilman nimenomaista luonnonsuojelulaista johtuvaa säädöstaustaa. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle kuuluu jo tälläkin hetkellä muun lainsäädännön mukainen ympäristökasvatustoiminta, johon liittyvät yhteensovittamis- ja asiantuntijatehtävät on valtioneuvoston asetuksella elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista (1373/2018) keskitetty Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle.

Pykälässä viranomaisille asetetun ympäristötietoisuuden yleisen edistämistehtävän voi katsoa osaltaan toteuttavan myös pääministeri Sanna Marinin hallitusohjelman kirjausta ”Edistetään luonto- ja ympäristökasvatusta”. Lisäksi tämän lain 13 §:ssä on säädetty myös siitä, että luonnon monimuotoisuuden toimeenpanosuunnitelmaa valmisteltaessa on varmistettava riittävä vuorovaikutus alueen keskeisten toimijoiden kanssa. Tämä luonnonsuojelun suunnitteluun liittyvä osallistumisen vahvistaminen liittyy myös tässä pykälässä säädettyyn ympäristötietoisuuden edistämiseen, sillä osallistumien ja ympäristötietoisuuden edistäminen tukevat monin tavoin toisiaan.

Myös kuntien osalta ympäristötietoisuutta voidaan kasvattaa erilaisilla kampanjoilla, viestinnällä ja neuvonnalla. Kunta voi toimia itse viestijänä ja neuvojana tai edistää muiden tahojen toteuttamaa neuvontaa ja viestintää tai kampanjoita esimerkiksi osallistumalla niiden toteuttamiseen. Kuntien tulisi edistää ympäristökasvatusta ja ympäristötietoisuutta tämän lain 11 §:ssä määritellyn tehtävänsä puitteissa.

2 luku. Luonnonsuojelun viranomaiset ja muut toimijat

Voimassa olevassa laissa luonnonsuojelun hallinnosta säädetään 6 §:ssä. Pykälässä mainitaan ympäristöministeriön, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ja kunnan tehtävät. Sääntelyä on pidettävä nykyisessä muodossaan suppeana. Ehdotuksessa luonnonsuojelun viranomaisten ja muiden toimijoiden tehtävistä säädettäisiin uudessa luvussa. Samalla viranomaisten tehtävien määrittelyä ajantasaistettaisiin, selkeytettäisiin ja yhtenäistettäisiin suhteessa muuhun ympäristölainsäädäntöön. Luvussa säädettäisiin luonnonsuojelun valtion viranomaisista, luonnonsuojelun asiantuntijaviranomaisista sekä kunnan ja Suomen Luontopaneelin tehtävistä.

9 § Luonnonsuojelun valtion viranomaiset. Pykälässä säädettäisiin luonnonsuojelun valtion viranomaisista.

Pykälän 1 momentin mukaan luonnon- ja maisemansuojelun yleinen ohjaus, seuranta ja kehittäminen kuuluisi ympäristöministeriölle. Ympäristöministeriö toimisi lisäksi luonnonvaraisten kasvien ja eläinten suojelemisesta niiden kauppaa sääntelemällä annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 338/97 (CITES-asetus) tarkoitettuna hallintoviranomaisena. Vastaavasti kuin muunkin hallinnonalansa lainsäädännön osalta, ministeriö seuraisi ja ohjaisi luonnonsuojelulain soveltamista ja edistäisi osaltaan lain soveltamiskäytännön yhtenäisyyttä. Ympäristöministeriölle kuuluisivat lisäksi eräät lain pykälissä 13–15, 17, 18, 33, 35, 41, 42, 46, 57, 61, 63, 64, 77, 94, 96, 111, 116, 119, 120 ja 123 tarkemmin säädetyt tehtävät.

Pykälän 2 momentissa todettaisiin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen tehtävät. Voimassa olevan luonnonsuojelulain mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen tehtävänä on edistää ja valvoa luonnon- ja maisemansuojelua alueellaan. Ehdotuksella tarkennettaisiin ja ajantasaistettaisiin tehtävän määrittelyä. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus edistäisi luonnon monimuotoisuuden suojelua ja kestävää käyttöä sekä maiseman suojelua alueellaan, vastaisi sille luonnonsuojelulaissa säädetyistä viranomaistehtävistä, valvoisi luonnonsuojelulain säännösten noudattamista ja käyttäisi luonnonsuojelun yleisen edun puhevaltaa.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus huolehtisi ehdotettavan lain 8 §:n mukaisesta ympäristökasvatuksen ja ympäristötietoisuuden edistämisestä osana toimintaansa. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus huolehtisi myös osaltaan tarvittavasta yhteistyöstä muiden viranomaisten ja toimijoiden kanssa ja tukisi mahdollisuuksien mukaan kuntia niiden jäljempänä 11 §:ssä tarkoitetussa luonnon monimuotoisuuden edistämistehtävässä.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus toimisi lisäksi luonnon monimuotoisuuden suojelun ja hoidon tukiviranomaisena ja edistäisi tukemisen toimeenpanoa ja soveltamista. ELY-keskusten ja TE-toimistojen kehittämis- ja hallintokeskus (jäljempänä kehittämis- ja hallintokeskus) valvoisi tukemisen toimeenpanoa.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen myöntämän avustuksen maksamista, maksatuksen keskeytystä ja takaisinperintää koskevat valtionavustuslain (688/2001) 12, 19, 21 ja 22 §:ssä mainitut tehtävät hoitaa kehittämis- ja hallintokeskus. Kehittämis- ja hallintokeskus hoitaa elinkeino, liikenne- ja ympäristökeskuksen lisäksi myös valtionavustuslain 15 §:n mukaisia valvontatehtäviä, jos avustuksen on myöntänyt elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle asetettava luonnonsuojelun viranomaisen tehtävä vastaisi ja osin täydentäisi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annetun lain (897/2009) mukaisia elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen tehtäviä. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset hoitavat niistä säädetyn lain 3 §:n 1 momentin kohdan 9 mukaan luonnon monimuotoisuuden suojelun ja kestävän käytön tehtäviä toimialueellaan ja käyttävät niille kuuluvaa toimivaltaa siten kuin siitä laissa säädetään. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi hoitaa tehtäviä myös useamman kuin yhden keskuksen toimialueella, jos toimialueen laajentamisella voidaan tehostaa keskusten toimintaa ja valtion henkilöstö- ja muiden voimavarojen käyttöä, parantaa palvelujen saatavuutta, edistää alueen suomen- ja ruotsinkielisen sekä saamelaiskäräjistä annetussa laissa (974/1995) tarkoitetulla saamelaisten kotiseutualueella saamenkielisen vähemmistön kielellisten oikeuksien toteutumista tai turvata tehtävissä tarvittavan erityisasiantuntemuksen saatavuus taikka toimialueen laajentaminen on tarkoituksenmukaista muun vastaavan syyn vuoksi.

Metsähallitus vastaisi pykälän 3 momentin mukaan valtion luonnonsuojelualueverkoston hallintaan, käyttöön ja hoitoon liittyvistä tehtävistä sekä muista sille tässä laissa osoitetuista viranomaistehtävistä. Näitä tehtäviä Metsähallitukselle asetetaan erityisesti lain suojelualueita ja valvontaa koskevissa luvuissa. Metsähallituksen tehtävää koskevilla säännöksillä luonnonsuojelulakia ajantasaistettaisiin siltä osin, kun voimassa olevassa laissa säädetään luonnonsuojelualueen hallinnasta vastaavan viranomaisen tehtävistä. Voimassa olevan lain antamisen ajankohtana valtion luonnonsuojelualueiden hallinnasta vastaavia viranomaisia oli useampia (kuten Metsäntutkimuslaitos), mutta nämä tehtävät on nykyisin keskitetty Metsähallitukselle.

Rajavartiolaitos osallistuisi luonnonsuojelulain noudattamisen valvontaan luonnonsuojelualueilla sen mukaan kuin Rajavartiolaitoksen tehtävistä muussa lainsäädännössä säädetään. Rajavartiolaitoksen tehtävästä on aiemmin säädetty voimassa olevan lain 60 a §:ssä, jota koskeva säännös siirrettäisiin nyt sellaisenaan viranomaislukuun. Tulli valvoisi luonnonsuojelulain ja CITES-asetuksen noudattamista maahantuonnissa, maastaviennissä, jälleenviennissä ja kauttakuljetuksessa.

10 § Luonnonsuojelun asiantuntijaviranomaiset. Luonnonsuojelun asiantuntijaviranomaisina toimisivat Suomen ympäristökeskus ja Luonnontieteellinen keskusmuseo.

Suomen ympäristökeskus on ympäristöministeriön alainen ympäristöalan tutkimus- ja kehittämiskeskus, joka tukee kestävän kehityksen tavoitteiden ja keinojen arviointia ja valintaa sekä ympäristöpolitiikan toimeenpanoa. Suomen ympäristökeskuksesta annetun lain (1069/2009) mukaan se muun muassa tuottaa asiantuntijapalveluja ministeriölle, seuraa ja arvioi ympäristön tilaa ja kuormitusta sekä alueiden käyttöä, ylläpitää ja kehittää toimialan tietojärjestelmiä, tietovarantoja ja tietopalveluja, edistää ympäristötietoisuutta ja hoitaa muita sille säädettyjä ja määrättyjä tehtäviä. Luonnonsuojelun asiantuntijaviranomaisena Suomen ympäristökeskus hoitaisi osaltaan luonnon monimuotoisuutta koskevan tiedon tuottamiseen ja seurantaan liittyviä tehtäviä. Suomen ympäristökeskus olisi lisäksi jatkossakin CITES-asetuksessa tarkoitettu lupien ja todistusten myöntämiseen toimivaltainen viranomainen.

Luonnontieteellinen keskusmuseo Luomus on opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalalla toimiva Helsingin yliopiston erillislaitos, joka säilyttää ja ylläpitää luonnontieteellisiä kansalliskokoelmia sekä harjoittaa niihin liittyvää tutkimusta. Sillä on kuitenkin jo pidempään ollut eräitä kiinteästi luonnonsuojeluun liittyviä tehtäviä. Ehdotetulla 2 momentilla säädettäisiin Luonnontieteellisen keskusmuseon asemasta luonnonsuojelun asiantuntijaviranomaisena. Keskusmuseon tehtävät liittyisivät eliölajien suojeluun ja seurantaan sekä luonnonsuojelun tiedonhallintaan. Luonnontieteellisen keskusmuseon tehtäviin asiantuntijaviranomaisena kuuluisi muun muassa lajiston seurantoja, luonnonsuojelun tietoaineistojen ylläpitoa sekä niiden käsittelyä ja tulkintaa. Lisäksi Luonnontieteellinen keskusmuseo toimisi CITES-asetuksessa tarkoitettuna tieteellisenä viranomaisena. Luonnontieteellisellä keskusmuseolla on myös eräitä muita kansainvälisiin sopimuksiin liittyviä luonnonsuojelun asiantuntijatehtäviä, kuten esimerkiksi tehtävä EUROBATS-sopimuksessa (Sopimus Euroopan lepakoiden suojelusta, SopS 104/1999) tarkoitettuna neuvoa antavana viranomaisena.

Suomen ympäristökeskuksella ja Luonnontieteellisellä keskusmuseolla on molemmilla merkittäviä luonnonsuojelun tiedonhallintaan liittyviä tehtäviä, ja ne ylläpitävät eräitä keskeisiä luonnonsuojelun tietojärjestelmiä, kuten kehitettävänä oleva luontotyyppitiedon tietojärjestelmä ja Suomen Lajitietokeskus.

Pykälän 3 momenttiin sisältyisi asetuksenantovaltuus, jonka mukaan valtioneuvoston asetuksella annettaisiin tarkempia säännöksiä pykälässä tarkoitettujen asiantuntijaviranomaisten tehtävistä. Tämä olisi tarpeen erityisesti Suomen ympäristökeskuksen ja Luonnontieteellisen keskusmuseon tietojärjestelmien, tietojenhallinnan ja -vaihdon yhteensovittamiseksi tietojärjestelmien kehityksen mukaisesti.

11 § Kunta. Kunnalla olisi pykälän mukaan luonnon monimuotoisuuden edistämistehtävä. Pykälän mukaan kunta edistäisi luonnon monimuotoisuuden suojelua sekä maisemansuojelua alueellaan. Pykälä säilyisi sisällöllisesti pitkälti ennallaan.

Voimassa olevan lain esitöiden mukaan nykyinen 6 §:n säännös vastaa pääosin jo aiemman lain 16 d §:n 1–3 momenttia, eikä pykälässä mainittujen eri viranomaisten keskinäistä tehtäväjakoa tarkoitettu muuttaa. Kunnan edistämistehtävästä säädettiin alun perin jo 1990-luvun alussa. Tuolloin lain esitöissä todettiin, että luonnonsuojelulakiin otetaan siitä puuttuvat säännökset luonnonsuojeluhallinnosta ja viranomaisten luonnonsuojelutehtävistä. Nykyisen pykälän perusteluissa ei kuitenkaan tämän enempää ole avattu, mitä kunnan edistämistehtävällä on tarkoitettu.

Ehdotetun säännöksen lähtökohtana on perustuslain 121 §:n mukainen laaja itsehallinto. Kunnan toimialan laajuus mahdollistaa luonnon monimuotoisuuden suojelun valtavirtaistamisen kunnan päätösvallassa olevissa tehtävissä. Voimassa olevan luonnonsuojelulain mukaan kunnan tulee edistää luonnon- ja maisemansuojelua alueellaan. Kuntien edistämistehtävä pysyisi säännöstasolla muotoilultaan yleisenä. Kunnat ovat keskenään hyvin erilaisia, minkä vuoksi säädetty kunnan edistämistehtävä on perusteltua pitää yleistasoisena. Tällöin kunnilla säilyy mahdollisuus valita olosuhteisiinsa parhaiten sopivia ja myös paikallisesti hyväksyttäviä edistämisen keinoja. Erot kuntien taloudellisissa voimavaroissa voivat vaikuttaa siihen, missä määrin eri kunnat kykenevät edistämään luonnon monimuotoisuutta. Viranomaiset toteuttavat yleisiä tavoitteita tehtäviensä ja toimivaltuuksiensa puitteissa. Samoin viranomaiset toimivat lähtökohtaisesti valtiontaloudellisessa tai kunnan taloutta koskevassa päätöksenteossa niille osoitettujen voimavarojen puitteissa. Edistämistehtävä voisi kehittyä toimintaympäristön, resurssien, kunnan omien ympäristötavoitteiden ja tutkimuksen kehittymisen mukana. Ehdotettu säännös tukee osaltaan myös perustuslain 20 §:n 2 momentin julkiselle vallalle asetettua velvoitetta pyrkiä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön. Kunnan edistämistehtävää koskeva säännös täydentää kunnalle muusta lainsäädännöstä johtuvia tehtäviä.

Kunnilla on monipuoliset mahdollisuudet edistää alueellaan luonnon monimuotoisuutta yhteistyössä muiden toimijoiden kanssa, sillä ratkaisut luonnon monimuotoisuuden turvaamiseksi tehdään usein paikallisesti. Kunnat ohjaavat myös laajemmin alueensa maankäyttöä esimerkiksi kaavoituksen avulla, kartuttavat luontotietoja ja toteuttavat luonnonsuojelua ja -hoitoa. Lisäksi kunnat voivat edistää kuntalaisten luontotietoisuutta sekä laajemminkin ympäristökasvatusta luonnon monimuotoisuuden turvaamiseksi

Säännöksen sanamuotoa päivitettäisiin nykyisen lain 6 §:n luonnonsuojelusta monipuolisemmaksi luonnon monimuotoisuuden suojelun edistämiseksi, jotta se vastaisi paremmin sekä nykyajan että myös tämän lain tavoitteita. Luonnon monimuotoisuuden edistämisen osalta on otettava huomioon myös lain 1 §:n 4 kohdan tavoitteena oleva luonnonvarojen ja luonnonympäristön kestävän käytön tukeminen. Kuntien edistämistehtävän osalta kestävän käytön tukeminen voisi tulla kyseeseen erimerkiksi erilaisten ulkoilua ja virkistystä tai muuta alueiden tai luonnonvarojen käyttöä koskevien suunnitelmien ja strategioiden valmistelussa.

Kuntien edistämistehtävän osalta yhteistyö eri toimijoiden kanssa on tarpeen ja kunnat tarvitsevat luonnon monimuotoisuuden edistämiseen niin rahallista kuin tiedollista tukea. Tätä edistäisi esimerkiksi tämän lain 9 §:n 2 momentti, jonka mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus tukee mahdollisuuksien mukaan kunnan toimintaa toimialaansa kuuluvissa asioissa. Lisäksi on otettava huomioon lain 4 luvun säännökset monimuotoisuuden suojelun ja hoidon tuesta, jota kunnat voivat hakea osaltaan myös edistämistehtävänsä toteuttamiseksi. Tältä osin on kuitenkin huomattava, ettei tukea ole tarkoitettu lakisääteisten tehtävien hoitamiseen, vaan erilaisiin hankkeisiin ja muihin vastaaviin toimenpiteisiin. Kuntien edistämistehtävällä on myös yhteys tämän lain 13 §:n 5 momentissa tarkoitettuihin luonnon monimuotoisuuden alueellisiin toimeenpanosuunnitelmiin, joiden laatimisessa tulee varmistaa riittävä vuorovaikutus alueen keskeisten toimijoiden kanssa. Näiden alueellisten ohjelmien valmistelussa kunnilla on merkittävä rooli paikallisten olosuhteiden asiantuntijana ja yhteistyötä edistävänä toimijana.

Ajantasaisella ja luotettavalla tiedolla on suuri merkitys luonnon monimuotoisuuden edistämisessä. Tämän lain 13 luvussa säädetty luonnonsuojelun tietojärjestelmä edistää tiedon saatavuutta ja käytettävyyttä kuntien päätöksenteon ja toiminnan tueksi. Kunnilla on laaja oikeus hyödyntää tietojärjestelmässä olevia luontotieto ja sen lisäksi kunnan tulee lain 120 §:n mukaan mahdollisuuksien mukaan toimittaa kunnan toiminnassa syntyviä luonnon monimuotoisuutta ja siihen vaikuttavia toimintoja koskevia tietoja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle talletettavaksi luonnonsuojelun tietojärjestelmään.

Vaikka säännös kunnan edistämistehtävästä on luonteeltaan yleinen, kunnalle on myös osoitettu 97 §:n 3 momentissa kohdennettu tehtävä, jonka mukaan kunta päättää yksityisen omistamalla alueella olevan luonnonmuistomerkin rauhoittamisesta. Kunnan on myös huolehdittava yksityisen omistamalla alueella olevan luonnonmuistomerkin merkitsemisestä selvästi havaittavalla tavalla. Lisäksi kunta voi 94 §:n 2 momentin mukaan esittää muun kuin valtakunnallista merkitystä omaavan muun maisemanhoitoalueen perustamista elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle. Nämä tehtävät tukevat osaltaan kunnalle säädettyä maisemansuojelun edistämistehtävää.

12 § Suomen luontopaneeli. Pykälässä säädettäisiin tieteellisestä ja riippumattomasta asiantuntijaelimestä, jonka nimi olisi Suomen luontopaneeli. Pykälä olisi uusi.

Pykälän tavoitteena olisi vahvistaa tieteellisen tiedon roolia luonnon monimuotoisuutta koskevan politiikan suunnittelun ja päätöksenteon tukena. Tarkoituksena olisi lisäksi vahvistaa luontopaneelin toimintaedellytyksiä säätämällä siitä erikseen luonnonsuojelulaissa. Pykälä vastaisi keskeisiltä osiltaan ilmastolaissa (609/2015) Suomen ilmastopaneelin osalta säädettyä. Luontopaneelin ja ilmastopaneelin asema ja tehtävät vastaavat lähtökohdiltaan toisiaan, minkä vuoksi myös niitä koskevaa sääntelyä on tarkoituksenmukaista yhtenäistää mahdollisuuksien mukaan.

Voimassa olevaan lakiin ei sisälly säännöksiä luontopaneelista, vaan sen toiminta perustuu ympäristöministeriön päätökseen (20.4.2020). Tällä hetkellä ministeriön päätöksellä asetettu tieteellinen ja riippumaton työryhmä (Suomen luontopaneeli) toimii luonnon monimuotoisuutta koskevan suunnittelun ja päätöksenteon tukena. Sen tehtävänä on vastaavalla tavalla koostaa, tarkastella ja eritellä luonnon monimuotoisuuden tilaa koskevaa tieteellistä tietoa, jotta sitä voidaan hyödyntää muun muassa luontopolitiikan suunnittelussa ja seurannassa tavoiteltaessa luonnon monimuotoisuuden köyhtymisen pysäyttämistä. Luontopaneeli voi suorittaa myös muita biodiversiteettikadon pysäyttämiseksi tarvittavan tietopohjan tuottamista koskevia tehtäviä sekä esittää tutkimukseen perustuvia politiikkavaihtoehtoja. Ehdotetun pykälän mukainen asiantuntijaelin korvaisi nykyisen ympäristöministeriön päätöksellä asetetun työryhmän.

Pykälän 1 momentissa säädettäisiin luontopaneelin asettamisesta. Luontopaneelin nimittäisi valtioneuvosto ja sen toimikausi olisi kerrallaan rajattu neljään vuoteen. Ympäristöministeriö valmistelisi esityksen luontopaneelin nimittämisestä yhteistyössä muiden ministeriöiden kanssa. Pykälässä tarkoitetulla luontopaneelin riippumattomuudella viitattaisiin erityisesti siihen, että luontopaneelin jäsenet toimisivat paneelissa objektiivisesti. Luontopaneelissa tulisi olla edustus eri tieteenaloilta. Tällä tarkoitettaisiin sitä, että paneelia nimitettäessä olisi kiinnitettävä erityistä huomiota tieteenalojen monipuolisuuteen ja tasapainoon. Eri tieteenaloilla tarkoitettaisiin esimerkiksi luonnon-, yhteiskunta- ja taloustieteitä sekä laajemmin monimuotoisuuden turvaamiseen läheisesti liittyviä sektoreita, kuten liikenne, ilmasto ja maankäyttö. Paneelin tulisi täyttää myös tasa-arvon ja yhdenvertaisuuden vaatimukset. Luontopaneelin jäseniksi sopivia henkilöitä ovat usein akateemisissa tehtävissä toimivat tai toimineet henkilöt, joilla on tieteellistä asiantuntemusta luontopaneelin tehtävänalalta ja jotka noudattavat yleisiä tieteen etiikan periaatteita muun muassa sidonnaisuuksien avoimuudesta. Näiden periaatteiden noudattaminen osaltaan tukee luottamusta luontopaneelin objektiivisuuteen riippumattomana tieteellisenä asiantuntijaelimenä. Edellä tarkoitettuja akateemisia tehtäviä olisivat esimerkiksi työsuhde yliopistossa tai tutkimuslaitoksessa taikka emeritana tai emerituksena.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin luontopaneelin tehtävistä. Luontopaneelin tehtävänä olisi luonnon monimuotoisuutta koskevien politiikkatoimien suunnittelua, toimeenpanoa, seurantaa ja päätöksentekoa varten tuottaa, koostaa ja eritellä tieteellistä tietoa. Luonnon monimuotoisuutta koskevan tiedon varsinaisesta tuottamisesta vastaisivat pääasiassa edelleen eri hallinnonalojen tutkimuslaitokset sekä yliopistot ja korkeakoulut. Luontopaneelin tehtävät liittyisivät tämän tiedon käsittelemiseen ja koostamiseen kulloistenkin tietotarpeiden mukaisella tavalla. Luontopaneeli voisi kuitenkin halutessaan tuottaa myös itsenäisesti uutta tieteellistä tietoa tiedon koostamisen ja erottelun lisäksi.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin myös lausuntojen antamisesta. Luontopaneeli voisi riippumattomana ja tieteelliseen tietoon perustuvana toimijana antaa lausuntoja luonnon monimuotoisuuteen vaikuttavista suunnitelmista ja muista asiakirjoista. Tällaisia voisivat olla esimerkiksi tämän lain 13 §:ssä tarkoitettu kansallinen luonnon monimuotoisuusstrategia ja toimintaohjelma sekä myös muihin säädöksiin perustuvat valtakunnalliset luonnon monimuotoisuuden turvaamiseen liittyvät strategiat, suunnitelmat ja muut vastaavat asiakirjat. Paneeli voisi halutessaan esimerkiksi arvioida viimeisimmän tieteellisen tiedon valossa tällaisiin suunnitelmiin sisältyvien toimien riittävyyttä suhteessa luonnonsuojelulain 1 §:n tavoitteisiin. Edelleen 2 momentissa säädettäisiin, että luontopaneeli voisi tuottaa myös muita sen toimenkuvaan sopivia luonnon monimuotoisuuden vähenemisen pysäyttämiseksi tarvittavan tiedon tuottamista ja kehittämistä koskevia selvityksiä ja materiaaleja. Näistä se voisi tarpeen mukaan myös viestiä yleisölle ja päätöksentekijöille. Näillä muilla selvityksillä ja materiaaleilla tarkoitettaisiin esimerkiksi erilaisia toimintaohjeita tai muita materiaaleja, joilla pyrittäisiin lisäämään luonnon monimuotoisuuden turvaamisen edellyttämää tietopohjaa sekä osaltaan esimerkiksi tukemaan tämän lain 8 §:ssä tarkoitetun ympäristötietoisuuden edistämistä. Momentissa säädettäisiin lisäksi, että Suomen luontopaneelin jäsenelle voitaisiin maksaa tehtävän hoitamisesta kohtuullinen palkkio. Palkkio voisi olla esimerkiksi vuosikohtainen.

Ympäristöministeriö voisi myös pyytää luontopaneelilta lausunnon luonnon monimuotoisuutta koskevista ajankohtaisista tietotarpeista, kun ympäristöministeriö suunnittelee paneelin toimintaan tarkoitettujen määrärahojen kohdentamista ja valmistelee siihen liittyvää avustushakuilmoitusta. Luontopaneeli kartoittaisi näin ollen tietotarpeita ja tunnistaisi mahdollisia tietoon liittyviä katvealueita tieteellisen asiantuntijaelimen näkökulmasta. Lausunnon pyytäminen luontopaneelilta olisi tavallista kuulemismenettelyä eikä luontopaneelin toteuttamaan tietotarpeiden arviointiin sisältyisi julkista hallintotehtävää. Valtionavustusta hakisivat luontopaneelin jäsenten taustaorganisaatiot. Määrärahapäätökset valmistelisi ympäristöministeriö. Ympäristöministeriö toimisi valtionavustusten myöntäjänä ja valvojana luontopaneelille talousarviossa osoitetun määrärahan jakamisessa. Valtionavustusta koskevasta menettelystä ja ympäristöministeriön roolista säädetään tarkemmin asetuksessa, joka annetaan valtionavustuslain (688/2001) nojalla. Valtion tutkimuslaitokset eivät voi olla valtionavustusten piirissä, joten niiden osalta rahoituspäätökset tehtäisiin hankerahoituspäätöksinä.

Pykälän 3 momentin mukaisesti valtioneuvoston asetuksella voitaisiin antaa tarkempia säännöksiä luontopaneelin tehtävistä, kokoonpanosta ja muista luontopaneelin toimintaa koskevista menettelyistä sekä jäsenten valinnasta, toimikaudesta ja palkkioista. Jäsenten valinta kattaisi myös jäsenten esittämismenettelyn.

3 Luku. Luonnonsuojelusuunnittelu

13 § Kansallinen luonnon monimuotoisuusstrategia ja toimintaohjelma. Pykälä olisi uusi. Biologista monimuotoisuutta koskevan yleissopimuksen 6 artiklan mukaan kunkin sopimuspuolen tulee a) kehittää kansallisia biologisen monimuotoisuuden suojelun ja kestävän käytön strategioita, suunnitelmia ja ohjelmia tai muuntaa nykyisiä strategioita, suunnitelmia tai ohjelmia tähän tarkoitukseen siten, että niistä heijastuvat muun muassa tässä yleissopimuksessa tarkoitetut, asianomaisen sopimuspuolen osalta asiaankuuluvat toimet, sekä b) sisällyttää biologisen monimuotoisuuden suojelu ja kestävä käyttö mahdollisuuksiensa mukaan ja soveltuvin osin yhteiskunnan eri sektoreiden sisäisiin ja niiden välisiin suunnitelmiin, ohjelmiin ja toimintaperiaatteisiin. Viimeisin yleissopimuksen tavoitteita toimeenpaneva Suomen luonnon monimuotoisuuden suojelun ja kestävän käytön strategia on hyväksytty valtioneuvoston periaatepäätöksellä 2012 ja se kattaa vuodet 2012–2020. Uutta luonnon monimuotoisuusstrategiaa ja sen toimintaohjelmaa valmistellaan vuoden 2022 aikana. Strategian tueksi on laadittu toimintaohjelma, johon asianomaiset ministeriöt ovat sitoutuneet. Strategia ja toimintaohjelma ovat jo vakiintunut osa luonnon monimuotoisuuden turvaamiseen ja edistämiseen liittyvää kokonaisuutta. Yleissopimuksen asianmukaisen toimeenpanon edistämiseksi luonnonsuojelulaissa säädettäisiin kansallisen luonnon monimuotoisuusstrategian ja toimintaohjelman oikeusperustasta ja siihen liittyvästä menettelystä. Samalla ne, yhdessä alueellisen toimeenpanosuunnitelman kanssa osaltaan heijastaisivat myös perustuslain 2 §:n 2 momentissa ja 20 §:n 2 momentissa säädettyjä osallistumisen edistämistä koskevia velvoitteita.

Pykälän 1 momentin mukaan ympäristöministeriö vastaisi kansallisen luonnon monimuotoisuusstrategian ja strategian toimeenpanevan toimintaohjelman laatimisesta yhteistyössä muiden ministeriöiden ja keskeisten tahojen kanssa. Strategialla asetettaisiin valtakunnalliset toiminnalliset, määrälliset ja ajalliset tavoitteet luonnon monimuotoisuuden vähenemisen pysäyttämiselle ja tilan parantamiselle. Strategian tehtävänä on osaltaan ohjata siitä johtuvien toimenpiteiden valmistelua.

Pykälän 2 momentin mukaisessa luonnon monimuotoisuuden toimintaohjelmassa yksilöitäisiin strategian toteuttamiseksi tarvittavat toimenpiteet ja nimettäisiin vastuutahot niiden toteuttamiselle sekä toimenpiteiden vaikuttavuuden seurannalle. Pykälässä ehdotettu toimintatapa perustuu yleissopimuksen kansallisesta toimeenpanosta vuodesta 1997 alkaen saatuun kokemukseen, jonka perustana on useiden ministeriöiden, tieteen, kansalaisjärjestöjen ja etutahojen yhteistyö. Strategian tavoitteisiin tukeutuva toimenpideohjelma laaditaan yhteistyössä ministeriöiden, kansalaisyhteiskunnan, eri sidosryhmien ja elinkeinoelämän kanssa. Siten toimintaohjelman keinot ovat laajapohjaisesti sidosryhmien kanssa yhteistyössä valmisteltuja ja sidosryhmät ovat myös aktiivisesti mukana ohjelman toteuttamisessa. Tavoitteena on valmistella, päättää ja toteuttaa luonnon monimuotoisuuden suojelua ja kestävää käyttöä yhteiskuntaa läpäisevästi siten, että tavoitteet tulevat osaksi kaikkien keskeisten tahojen toimintaa. Tätä toimintatapaa kutsutaan valtavirtaistamiseksi.

Pykälän 3 momentin mukaan kansallisen luonnon monimuotoisuusstrategian hyväksyisi valtioneuvosto. Sen sijaan toimintaohjelma perustuu jo strategiassa asetettuihin tavoitteisiin, joten strategiaa toimeenpanevaa toimintaohjelmaa ei olisi tarpeen hyväksyä valtioneuvostossa, vaan sen laatimisesta vastaisi ympäristöministeriö. Menettely vastaisi nykyistä käytäntöä.

Pykälän 4 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella voitaisiin antaa tarkempia säännöksiä luonnon monimuotoisuusstrategian ja toimintaohjelman laatimisesta. Strategian ja toimintaohjelman laatimisesta, kuten viranomaisten yhteistyöstä ja muusta 17 §:ssä tarkoitetusta vuorovaikutuksesta ja julkisen keskustelun järjestämisestä voi olla tarpeen säätää yksityiskohtaisemmin, minkä vuoksi pykälässä säädetään asetuksenantovaltuudesta.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voisi 5 momentin mukaan laatia alueelleen strategiaa ja toimintaohjelmaa koskevan luonnon monimuotoisuuden toimeenpanosuunnitelman. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on avainasemassa luonnonsuojelulakia toimeenpanevana ja valvovana viranomaisena. Säännöksellä mahdollistettaisiin kansallisen strategian ja toimintaohjelman käsittely alueellisella tasolla. Säännös ehdotetaan sisällöltään väljäksi. Kunkin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen alueella asiaa voidaan käsitellä alueen valtion viranomaisten, kuntien, maakuntaliittojen, maanomistajien ja elinkeinoelämän sekä järjestöjen ja muun kansalaisyhteiskunnan kanssa alueen omista lähtökohdista käytettävissä olevien voimavarojen puitteissa. Toimeenpanosuunnitelman laatimisessa tulisi varmistaa riittävä vuorovaikutus alueen keskeisten toimijoiden kanssa. Saamelaisten kotiseutualueella tämä tarkoittaisi yhteistyötä ja vuorovaikutusta Saamelaiskäräjien kanssa. Alueellisten toimeenpanosuunnitelmien valmistelussa voidaan siten ottaa huomioon alueen kuntien toimet ja tarpeet luonnon monimuotoisuuden edistämisessä. Valmisteluun liittyvällä viestinnällä voidaan edistää kansalaisten, yhdistysten, yritysten ja kuntien osallisuutta sekä yleisen ympäristötietoisuuden lisäämistä. Luonnonsuojelusuunnitteluun osallistumisesta ja siinä toteutettavasta vuorovaikutuksesta säädetään tarkemmin 17 §:ssä.

Pykälän 6 momentin mukaan strategian ja toimintaohjelman sekä alueellisen toimeenpanosuunnitelman valmistelun ja seurannan tulisi perustua parhaaseen käytettävissä olevaan tieteelliseen tietoon. Ehdotetussa 10 §:ssä mainitut luonnonsuojelun asiantuntijaviranomaiset Suomen ympäristökeskus ja Luonnontieteellinen keskusmuseo olisivat tärkeimmät tässä pykälässä tarkoitetun tiedon tuottajat, mutta aiheen laaja-alaisuus edellyttäisi yhteistyötä myös muiden valtion tutkimuslaitosten, kuten Luonnonvarakeskuksen, Ilmatieteen laitoksen ja Geologian tutkimuskeskuksen sekä yliopistojen kanssa. Ehdotetun lain 12 §:n mukaisella Suomen luontopaneelilla olisi niin ikään tärkeä tehtävä tieteellistä tietoa koskevan edellytyksen varmistamisessa. Strategian, toimintaohjelman tai alueellisen toimeenpanosuunnitelman valmistelussa ja seurannassa olisi tarpeen mukaan otettava huomioon myös saamelaisten perinteinen tieto. Strategian ja toimintaohjelman sekä alueellisen toimeenpanosuunnitelman valmistelussa olisi otettava huomioon ilmastolain (609/2015) 7–9 §:ssä tarkoitetut suunnitelmat. Ilmastolain tarkoittamien suunnitteluinstrumenttien huomioon ottamisella edistettäisiin näiden lakien yhteensovittamista. Ilmastonmuutos vahvistaa luontokatoa monien eri vaikutusmekanismien kautta. Samaan aikaan luonnonsuojelulla voidaan edesauttaa ilmastonmuutokseen sopeutumista.

Ympäristöministeriö vastaisi strategian ja toimintaohjelman seurannasta ja raportoisi strategian toteutumisesta valtioneuvostolle. Koska vastuu toimintaohjelman toteuttamisesta jakautuisi keskeisille hallinnonaloille, olisi myös raportointi laadittava ministeriöiden yhteistyönä ympäristöministeriön koordinoimana. Raportoinnissa valtioneuvostolle hyödynnettäisiin prosessia, jossa Suomi raportoi määräajoin yleissopimuksen sihteeristölle sopimuksen kansallisesta toimeenpanosta yleissopimuksen 26 artiklan mukaisesti.

14 § Vapaaehtoisen luonnonsuojelun toimenpideohjelmat. Uudessa pykälässä säädettäisiin vapaaehtoisen luonnonsuojelun toimenpideohjelmien oikeusperustasta ja siihen liittyvästä päätöstoimivallasta. Luonnonsuojelussa on viime vuosina painotettu vapaaehtoisuuteen perustuvia suojelutoimia. Esimerkkeinä vapaaehtoisen luonnonsuojelun toimenpideohjelmista voidaan mainita Etelä-Suomen metsien monimuotoisuusohjelma METSO ja Helmi-elinympäristöohjelma, joiden puitteissa on toteutettu laajasti vapaaehtoista suojelua, luonnonhoitoa ja ennallistamista. Valtioneuvoston periaatepäätöksenä hyväksytyn METSO-ohjelman tavoitteena on osaltaan ollut pysäyttää suomalaisen metsäluonnon monimuotoisuuden köyhtyminen vuoteen 2025 mennessä. Vuonna 2019 käynnistetyllä Helmi-elinympäristöohjelmalla pyritään hoitamaan ja ennallistamaan monimuotoisuuden kannalta arvokkaita soita, kosteikkoja, lintuvesiä, metsäisiä elinympäristöjä ja perinnebiotooppeja. Helmi-ohjelman puitteissa valtioneuvosto on 27.5.2021 tehnyt periaatepäätöksen suojelu-, ennallistamis- ja kunnostustoimien tavoitteista vuoteen 2030 asti. Periaatepäätöksen mukaisesti on annettu myös valtioneuvoston asetus elinympäristöjen kunnostus-, hoito- ja ennallistamishankkeisiin vuosina 2021–2030 myönnettävästä valtionavustuksesta (880/2021, voimassa 21.10.2021–31.12.2030). Toimintaohjelmien toteuttaminen on tähän asti perustunut budjettipäätöksiin sekä erilaisiin soveltamisohjeisiin ja käytäntöihin.

Luonnonsuojelulain toimivuusarvioinnissa on tuotu esiin vapaaehtoisuuteen perustuvien toimintaohjelmien säädösperustan vahvistamistarve. Sääntelemättömyyden on arvioitu olevan jossain määrin ongelmallista muun muassa oikeusturvan ja hyväksyttävyyden kannalta sekä toiminnan seurannan, arvioinnin ja läpinäkyvyyden näkökulmasta. Monimutkaisemmista tuen tai kannusteen suuntaamisen periaatteista linjaamisen on katsottu edellyttävän tuekseen lainsäädäntöä.

Pykälän 1 momentin mukaan luonnon monimuotoisuuden edistämiseksi vapaaehtoisin keinoin voitaisiin laatia elinympäristöjen, luontotyyppien ja eliölajien suojelua ja niiden tilan parantamista koskevia toimenpideohjelmia. Toimenpideohjelman laatisi toimivaltainen ministeriö ja sen hyväksyisi valtioneuvosto. Ministeriöt voivat laatia toimenpideohjelman myös yhteistyönä.

Pykälän 2 momentin mukaan toimenpideohjelmissa olisi määriteltävä usean vuoden määrälliset ja laadulliset tavoitteet luonnon monimuotoisuutta edistäville toimenpiteille. Lisäksi niissä määriteltäisiin ministeriöiden ja muiden valtion viranomaisten vastuut sekä toteutumisen ja vaikuttavuuden seuranta. Pykälän 3 momentin mukaan toimenpideohjelma laadittaisiin valtakunnallisesti merkittävien luonnonarvojen edistämiseksi ja turvaamiseksi, mutta se olisi mahdollista laatia myös alueelliseksi.

Pykälän 4 momentin mukaan toimenpideohjelman hyväksyisi valtioneuvosto yleisistunnossaan.

15 § Luonnonsuojeluohjelmat. Pykälä vastaisi pitkälti voimassa olevan lain 7 §:ssä ja 8 §:ssä säädettyä. Valtakunnallisesti merkittävien luonnonarvojen turvaamiseksi voitaisiin pykälän mukaan laatia luonnonsuojeluohjelmia, joilla alueita varataan luonnonsuojelutarkoituksiin. Ohjelma voisi koskea sekä tietyntyyppisiä luonnonalueita koko valtakunnan alueella, että yksittäisiä, esimerkiksi aiempia ohjelmia täydentäviä kohteita. Sen ei siten tarvitsisi olla koko valtakunnan kattava. Ratkaisevaa olisi, että alueella, joka ohjelmaan sisällytetään, olisi valtakunnallisesti tarkastellen arvoa luonnonsuojelualueena. Velvoitetta luonnonsuojeluohjelman laatimiseen ei kuitenkaan tällaisissa tilanteissa olisi, vaan yksittäinen alue voitaisiin myös suoraan muodostaa luonnonsuojelualueeksi, jos jokin 43 §:n 2 momentissa tarkoitettu alueen perustamisedellytys on olemassa. Luonnonsuojeluohjelmaan voisi sisältyä sekä valtion että yksityisten omistamia alueita. Olisi myös mahdollista laatia pelkästään valtion alueita tai yksityismaita koskeva ohjelma. Tarpeen vaatiessa luonnonsuojeluohjelma voitaisiin laatia myös erityisesti suojeltavan lajin esiintymispaikkojen suojelemiseksi. Tämä tulisi kysymykseen lähinnä tilanteissa, joissa lajin elinympäristöjen turvaaminen edellyttää lukuisten ja suhteellisen suurten maa-alueiden suojelemista. Koska luonnonsuojeluohjelmalla olisi merkittäviä oikeusvaikutuksia, kuten jäljempänä mainittu toimenpiderajoitus, siitä olisi käytävä ilmi, mitkä ovat sellaisia toimenpiteitä, joiden on katsottava vaarantavan ohjelman tarkoituksen.

Luonnonsuojeluohjelman laatisi pykälän 3 momentin mukaan ympäristöministeriö. Ohjelmaa laadittaessa olisi hallintolain mukaisesti niille, joiden etua tai oikeutta asia koskee, varattava tilaisuus tulla kuulluiksi. Asianosaisen käsite määräytyy yleisten hallinto-oikeudellisten periaatteiden mukaan. Asianosaisia ovat siten ne, joiden etua tai oikeutta asia koskee. Heille on varattava tilaisuus tulla kuulluiksi. Luonnonsuojeluohjelmien laatimiseen liittyvästä laajemmasta vuorovaikutuksesta ja osallistumisesta säädettäisiin 17 §:ssä. Luonnonsuojeluohjelman hyväksyisi valtioneuvosto. Säännös vastaisi sisällöltään nykyistä lakia.

16 § Luonnonsuojeluohjelman oikeusvaikutukset. Pykälä vastaisi voimassa olevan lain 9 §:ssä säädettyä. Sen jälkeen, kun valtioneuvosto on hyväksynyt luonnonsuojeluohjelman, olisi luonnollisesti voitava estää suunnitelmaan sisältyvillä alueilla sellaiset toimenpiteet, jotka vaarantavat suojelun tarkoitusperiä. Näillä alueilla tulisi valtioneuvoston päätöksellä voimaan tätä koskeva toimenpiderajoitus. Jos päätöksestä valitettaisiin korkeimpaan hallinto-oikeuteen, se voisi kuitenkin kieltää toimenpiderajoituksen täytäntöönpanon. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voisi myöntää luvan poiketa 1 momentissa säädetyistä rajoituksesta, jos suojelun tarkoitus ei mainittavasti vaarannu. Ottaen huomioon eri luonnonsuojeluohjelmien erilaiset tavoitteet, poikkeamisen myöntämisen edellytyksiä ei voida tarkemmin säännellä, vaan harkinta olisi tapauskohtaista. Valtion viranomaisen ja laitoksen olisi suunnitellessaan toimenpiteitään ja päättäessään niiden toteuttamisesta huolehdittava siitä, ettei toimenpiteillä vaikeuteta luonnonsuojeluohjelman toteuttamista. Säännös vastaisi sisällöltään nykyistä lakia.

17 § Osallistuminen ja vuorovaikutus. Pykälä osin vastaisi voimassa olevan lain 8 §:n 2 momentissa säädettyä, mutta sääntelyä tarkennettaisiin. Pykälässä säädettäisiin 3 luvussa tarkoitetussa luonnonsuojelusuunnittelussa noudatettavasta vuorovaikutuksesta. Näin ollen säännös soveltuisi monimuotoisuusstrategiaan, toimintaohjelmaan, alueellisiin toimenpidesuunnitelmiin, vapaaehtoisiin toimenpideohjelmiin sekä luonnonsuojeluohjelmiin. Osallisuus ja vaikutusmahdollisuudet luonnon monimuotoisuuden edistämiseen liittyvissä menettelyissä ovat korostuneet ja osaltaan ne ovat myös omiaan kannustamaan kantamaan vastuuta luonnon monimuotoisuudesta. Luonnonsuojelusuunnittelussa olisi ensinnäkin otettava huomioon taloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja sivistykselliset näkökohdat sekä alueelliset ja paikalliset erityispiirteet. Vastaavan kaltainen maininta todetaan nykyisen lain 2 §:ssä, josta se siirrettäisiin tähän pykälään. Suunnitelmia ja ohjelmia valmisteltaessa olisi lisäksi varmistettava riittävä julkinen viestintä sekä yhteistyö ja vuorovaikutus eri viranomaisten ja muiden tahojen kanssa. Vuorovaikutus tulisi järjestää ja suunnittelun lähtökohdista ja tavoitteista tiedottaa niin, että alueen maanomistajilla, yhteisöillä, viranomaisilla ja muilla tahoilla olisi mahdollisuus osallistua valmisteluun.

Pykälän 2 momentin mukaan luonnonsuojeluohjelman laatimisen käynnistyessä ympäristöministeriön olisi tiedotettava laadittavasta ohjelmasta ymmärrettävällä tavalla niin, että asiasta voitaisiin käynnistää julkinen keskustelu. Suunnitelmista ja ohjelmista tulisi tiedottaa suurelle yleisölle mahdollisimman aktiivisesti ja ymmärrettävällä tavalla, eri kansalaisryhmien osallistumismahdollisuudet huomioiden. Tiedottamisessa tulisi mahdollisuuksien mukaan hyödyntää monipuolisia keinoja, kuten kuulemistilaisuuksia, digitaalisia järjestelmiä, sosiaalista mediaa tai muita tapauskohtaiseen harkintaan perustuvia tiedottamisen välineitä. Vuorovaikutuksella ja tiedottamisella vahvistettaisiin suuren yleisön mahdollisuuksia saada tietoa luonnon monimuotoisuuden tilasta ja toimista monimuotoisuuden edistämiseksi sekä edistettäisiin kansalaisyhteiskunnan osallistumista luonnonsuojelun suunnitteluun.

18 § Luonnonsuojelun seuranta. Pykälä olisi uusi. Lajien ja luontotyyppien suojelutason seuranta on olennainen osa luonnonsuojelun suunnittelukokonaisuutta. Nykyisessä luonnonsuojelulaissa luonnonsuojelun seurannasta ei ole säädetty, vaan sitä koskeva säännös on annettu luonnonsuojeluasetuksella. Oikeustilaa ei voida tältä osin pitää asianmukaisena, ottaen huomioon seurannan tärkeyden, sen kiinteän yhteyden luonnonsuojelusuunnitteluun sekä lähtökohdan, jonka mukaan toimijoiden keskeisistä vastuista ja velvoitteista tulisi säätää lailla. Seurannasta säätäminen toteuttaisi osaltaan myös luontodirektiivin 11 artiklassa todettua seurantavelvoitetta. Seurannalla olisi osaltaan merkitystä myös varautumisessa ilmastonmuutoksen luonnolle aiheuttamiin muutoksiin.

Pykälän 1 momentin mukaan ympäristöministeriön olisi yhteistyössä muiden toimivaltaisten viranomaisten kanssa järjestettävä luonnonvaraisten eliölajien ja luontotyyppien levinneisyyden, esiintymisen ja runsauden seuranta. Seurannan tulosten kautta tulisi olla arvioitavissa eliölajien ja luontotyyppien suojelutaso ja sen muutokset. Tällöin olisi erityisesti otettava huomioon uhanalaiset lajit ja luontotyypit ja niiden uhanalaistumiskehityksen seuranta, luontodirektiivissä tarkoitetut yhteisön tärkeinä pitämät luontotyypit ja lajit sekä lintudirektiivissä tarkoitetut luonnonvaraisina elävät lintulajit. Seurantaa tulisi toteuttaa yhteistyössä muiden toimivaltaisten viranomaisten kanssa. Maa- ja metsätalousministeriöllä on vastuu riista- ja kalalajien seurannasta. Luontotyyppien osalta seurantaa toteuttavat osaltaan myös Luonnonvarakeskus ja Geologian tutkimuskeskus. Myös Luonnontieteellinen keskusmuseo toteuttaa eliölajien seurantaa.

Jos seurannan perusteella olisi arvioitavissa, että eliölajin tai luontotyypin suojelutaso ei ole suotuisa, ympäristöministeriön olisi pykälän 2 momentin mukaan niin ikään yhteistyössä muiden toimivaltaisten viranomaisten kanssa ryhdyttävä toimenpiteisiin suotuisan suojelutason saavuttamiseksi. Näillä toimenpiteillä tarkoitetaan esimerkiksi viranomaisen käytössä olevia, ja sen toimivaltaan kuuluvia erilaisia suunnittelun ja päätöksenteon välineitä.

Pykälän 3 momentin mukaan Metsähallitus ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus vastaisivat luonnonsuojelualueiden ja luonnonmuistomerkkien määrää ja pinta-alaa sekä niiden ekologista tilaa koskevasta seurannasta. Mainitut viranomaiset hoitavat jo nykyisin yhteistyössä näitä seurantatehtäviä. Suomen ympäristökeskus vastaisi pykälän 4 momentin mukaan lintudirektiivin 12 artiklassa ja luontodirektiivin 17 artiklassa tarkoitettuja kertomuksia varten tarvittavien tietojen koostamisesta. Kertomuksilla viitataan EU:n jäsenmaiden velvollisuuteen määräajoin raportoida EU:n komissiolle direktiivien säännösten soveltamisesta sekä erityisesti tehdyistä suojelutoimenpiteistä ja näiden vaikutuksesta suojeltavien kohteiden suojelutasoon. Suomen ympäristökeskus vastaa jo nykyisin tästä niin kutsutusta direktiiviraportoinnista.

Valtioneuvoston asetuksella on tarpeen antaa tarkempia säännöksiä seurannan järjestämisestä. Tätä koskeva asetuksenantovaltuus todettaisiin pykälän 5 momentissa.

Tietoon perustuvan ympäristö- ja luontopolitiikan turvaamiseksi tarvitaan jatkuvia pitkäaikaisia seurantoja, joiden avulla eri eliöryhmien ja luonnon eri tasojen muutoksista syntyy kokonaiskuva. Seurannan tulee olla suunnitelmallista, alueellisesti ja ekosysteemitasolla kattavaa sekä lajiston kannalta edustavaa, perustuen olemassa olevien seurantojen hyödyntämiseen. Käynnissä olevien pitkäaikaisseurantojen tulevaisuus on syytä turvata, että arvokkaat aikasarjat eivät katkea.

Luontotyyppien tilan seuranta on Suomessa vielä vähäistä, vaikka kansainväliset ja kansalliset velvoitteet ja arviot sitä edellyttävät. Monien luontotyyppien osalta on tarpeen tehdä vielä perusselvityksiä, parantaa esiintymis- ja ominaisuustietoja sekä huolehtia siitä, että luontotyyppejä koskevat paikkatietoaineistot ja yhteiskäyttöiset tietojärjestelmät ovat avoimesti saatavilla.

Luontotyyppien keskeisiä pitkäaikaisia seurantoja on Luonnonvarakeskus Luken vastuulla oleva Valtakunnan metsien inventointi, VMI. Suomen metsien inventoinnit muodostavat ainutlaatuisen aikasarjan metsien ja soiden kehityksestä 1920-luvulta lähtien ja toistuen sittemmin noin 5–10 vuoden välein. Lisäksi tärkeitä seuranta-aineistoja ovat Metsähallituksen Luontopalvelujen ylläpitämä suojelualueita koskeva luontotyyppiaineisto, Suomen ympäristökeskuksen ja Suomen Metsäkeskuksen laajat luontotyyppiaineistot ja paikkatiedot sekä Geologian tutkimuskeskus GTK:n turvemaita, maa- ja kallioperää ja muun muassa harjuja, dyynejä ynnä muita hiekkamaita koskevat laajat kartoitusaineistot sekä meriluonnon inventoinnit. Luontotyyppien seurannassa sekä uhanalaisuuden ja suojelutason arvioinnissa tarvitaan yhteistyötä kaikkien keskeisten luontotyyppiaineistoja kokoavien ja hallinnoivien tahojen kesken.

Luontotyyppitiedon kokoamista, analysointia ja seurantaa tehdään Suomen ympäristökeskuksen koordinoimana kahdeksassa asiantuntijaryhmässä (Itämeri, rannikko, sisävedet ja rannat, suot, metsät, kalliot ja kivikot, perinnebiotoopit sekä tunturit). Uhanalaisuusarviointi on yksi keskeinen seurannan mittari. Luontotyyppejä koskevien arviointien ja seurannan kehittäminen edellyttää jatkuvuutta keskeisten toimijoiden yhteistyölle ja aineistojen yhteiskäytölle. Yhteistyöverkoston ylläpitäminen toimii parhaiten turvaamalla asiantuntijaryhmien toiminnan edellytykset niin rahoituksen, kun eri toimijoiden myönteisen suhtautumisen ja käytössä olevan asiantuntijaresurssin avulla.

4 luku Luonnon monimuotoisuuden suojelun ja hoidon tukeminen

Luonnonsuojelulain toimivuusarvioinnissa on tunnistettu taloudellisten ohjauskeinojen merkitys: ”On tarpeen kehittää luonnonhoitoon ja ennallistamiseen kannustavia rahoitusinstrumentteja”. Tarve tukemiseen konkretisoituu erityisesti luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen sekä maisema-alueiden hoitotoimissa, jotka nykyjärjestelmässä perustuvat vakiintuneeseen käytäntöön. Näitä hoitotoimenpiteitä on nykyisin toteutettu elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ja kohteen omistajan väliseen sopimukseen perustuen. Toiminnan asianmukaisen järjestämisen ja sen edelleen kehittämisen on kuitenkin katsottu edellyttävän lainsäädäntöperustan vahvistamista. Luonnonsuojelulain muutoksella 732/2020 lakiin sisällytettiin tavaroiden tai palveluiden muodossa ennallistamiseen ja hoitoon liittyviin edistämistoimiin myönnettävää tukea koskevat säännökset. Näihin ehdotettaisiin nyt vain vähäisiä tarkennuksia sekä lisättäisiin säännös rahallisesta avustuksesta. Rahallisella avustuksella tarkoitettaisiin valtionavustuslain 5 §:ssä tarkoitettua erityisavustusta, jota voidaan myöntää muun muassa kokeilu-, käynnistämis-, tutkimus- tai kehittämishankkeeseen taikka muuhun tarkoitukseltaan rajattuun hankkeeseen. Valtionavustuslaki ei sen sijaan koske tavaroina ja palveluina myönnettävää tukea, minkä johdosta luvussa olisi tarkemmat säännökset tukeen, sen hakemiseen ja myöntämiseen liittyen. Siltä osin kuin tavaroina tai palveluina myönnettävä tuki kohdistuisi yrityksen tai muun yhteisön taloudelliseen toimintaan, sovellettaisiin tukeen lisäksi Euroopan unionin valtiontukisääntelyä, josta säädettäisiin 22 §:ssä.

Valtionavustuslain mukaisesti myönnettävästä avustuksesta säädettäisiin tämän luvun 20 §:ssä ja tavaroina tai palveluina myönnettävästä tuesta tämän luvun 21–30 §:ssä. Hakuaikaa ja tiedottamista sekä kirjanpitoa koskevat 31 ja 32 § koskisivat molempia tukemisen muotoja.

19 § Tukemisen muodot. Ehdotetulla pykälällä todettaisiin tässä luvussa tarkoitetut luonnon monimuotoisuuden suojelun ja hoidon tukemisen muodot, joita ovat valtionavustuslain mukainen rahallinen avustus ja tavaroina tai palveluina myönnettävä tuki.

20 § Avustus luonnon monimuotoisuuden suojelun ja hoidon edistämiseen. Pykälässä säädettäisiin uutena harkinnanvaraisista avustuksista, joita voitaisiin myöntää hankkeisiin ja toimenpiteisiin luonnon monimuotoisuuden ja luonnon- ja kulttuurimaiseman suojelun ja hoidon edistämiseksi. Avustusta voitaisiin myöntää myös luonnon monimuotoisuutta koskevaan tutkimukseen ja kehitystyöhön. Tällaisia hankkeita tai toimenpiteitä voisivat olla esimerkiksi perinnebiotooppien hoito, lintuvesien ja kosteikkojen kunnostus ja hoito tai vieraspienpetojen eli minkin ja supikoiran tehopyynti suojelullisesti arvokkailla alueilla. Avustusta voitaisiin myöntää lisäksi esimerkiksi 13 §:ssä tarkoitetun kansallisen luonnon monimuotoisuusstrategian alueellisen toimeenpanosuunnitelman toteuttamiseen. Avustukset myönnettäisiin valtionavustuslain (688/2001) nojalla talousarviovarojen puitteissa.

Valtionavustuslaissa säädetään niistä perusteista ja menettelyistä, joita noudatetaan myönnettäessä valtionavustuksia. Tässä pykälässä säädettävällä avustuksella tarkoitettaisiin valtionavustuslain 5 §:ssä tarkoitettua erityisavustusta, jota voidaan myöntää muun muassa kokeilu-, käynnistämis-, tutkimus- tai kehittämishankkeeseen taikka muuhun tarkoitukseltaan rajattuun hankkeeseen. Avustuksen hakemiseen, hakemuksen sisältöön, avustuspäätökseen ja avustuksen palauttamiseen sovellettaisiin valtionavustuslakia yleislakina. Ehdotetun lain 21–30 §:ssä tarkoitettua tavaroina tai palveluina myönnettävää tukea ei pidettäisi valtionavustuslaissa tarkoitettuna valtionavustuksena.

Avustuksen maksamisesta, maksatuksen keskeytyksestä ja takaisinperinnästä säädetään valtionavustuslaissa. Sen 12, 19, 21 ja 22 §:ssä tarkoitetut tehtävät hoitaisi 2 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten sekä työ- ja elinkeinotoimistojen kehittämis- ja hallintokeskus (kehittämis- ja hallintokeskus). Kehittämis- ja hallintokeskus hoitaa elinkeino, liikenne- ja ympäristökeskuksen lisäksi myös valtionavustuslain 15 §:ssä tarkoitettuja valvontatehtäviä.

Vastaavasti kuin 21 §:ssä tarkoitettua tavaroina ja palveluina myönnettävää tukea, rahallista avustusta voitaisiin 3 momentin mukaan myöntää luonnollisille henkilöille, yrityksille, julkisille yhteisöille tai muille yhteisöille valtion kirjanpitoyksiköitä lukuun ottamatta.

Pykälän 4 momentti sisältäisi valtioneuvostolle osoitetun asetuksenantovaltuuden. Tarkoitus on, että tarkemmat säännökset avustuksen myöntämisestä, maksamisesta ja käytöstä annettaisiin valtioneuvoston asetuksella. Säännös vastaa valtionavustuslain 8 §:ä, jonka mukaan valtionavustuksen tarkempia säännöksiä voidaan antaa valtioneuvoston asetuksella. Asetuksenantovaltuuksien osalta on otettu huomioon perustuslain 80 §:n 1 momentti, jonka mukaan yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista on säädettävä lailla. Asetuksenantaja voidaan kuitenkin lailla valtuuttaa antamaan tarkempia säännöksiä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien vähäisistä yksityiskohdista. Asetuksenantovaltuuden antajan toimivaltaa rajoittaa nyt käsillä olevan tukijärjestelmän osalta valtionavustuslain ja sitä kautta erityisesti EU-oikeuteen perustuva valtiontukiin liittyvä sääntely. Asetuksella annettava avustusmuotokohtainen sääntely on luonteeltaan lakia tarkentavaa sääntelyä.

21 § Tuki. Pykälässä säädettäisiin luonnonsuojelulaissa tarkoitettujen luontotyyppien, lajien elinympäristöjen sekä luonnon- ja kulttuurimaisemien hoidon ja ennallistamisen toimenpiteiden tuesta, joka myönnettäisiin tavaroina tai palveluina.

Ehdotetun 1 momentin mukaan luonnon monimuotoisuuden suojelua edistävien toimenpiteiden tukeminen olisi harkinnanvaraista, ja tukea voitaisiin myöntää valtion talousarviossa vahvistetun enimmäismäärän rajoissa. Kenelläkään ei olisi subjektiivista oikeutta saada tukea. Tuki voisi olla tavaroita ja palveluja. Tuki voisi siten sisältää sekä tavaroita että palveluja tai toista niistä riippuen siitä, millaisesta hoito- tai kunnostustarpeesta olisi kyse. Tyypillisesti kyseessä olisi palvelun muodossa toteutettava tuki. Tässä tarkoitettuina hoito- ja kunnostustoimina tulisivat kyseeseen esimerkiksi niitto, puiden poisto, raivaus, kulotus tai laidunnus ja siihen mahdollisesti tarvittava laiduneläinten vuokraaminen. Tavaroilla viitattaisiin esimerkiksi laidunnuksen järjestämisen edellyttämiin aitaamistarvikkeisiin.

Pykälän 2 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voisi myöntää luvussa tarkoitettua tukea hakemuksesta tai maanomistajan suostumukseen perustuen. Tilanteessa, jossa tuki edistäisi tuen saajan taloudellista toimintaa, se voitaisiin myöntää ainoastaan hakemuksen perusteella. Tällä menettelyllä varmistettaisiin osaltaan valtiontukea koskevien Euroopan unionin sääntöjen edellytysten toteutuminen. Luonnonsuojelulaissa tarkoitettujen lajien, luontotyyppien ja maisemien hoidon ja kunnostuksen tukijärjestelmän tavoitteena on kuitenkin luonnon monimuotoisuuden edistäminen tavalla, joka ei keskimäärin edistä tuen saajan taloudellista toimintaa, eikä tuen saaja siten tyypillisesti saa tuesta rahassa mitattavaa hyötyä. On arvioitavissa, että tuki valtaosin kohdistuisi sellaisille alueille ja kohteisiin, joilla ei harjoiteta taloudellista toimintaa. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus arvioi kussakin tilanteessa, edistävätkö suunnitellut hoito- ja kunnostustoimenpiteet tuen saajan taloudellista toimintaa. Käytännössä tuen myöntämistä edeltäisi usein elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ja maanomistajan välinen yhteydenpito ja neuvottelu tarvittavista toimenpiteistä ennen varsinaisen hakemuksen tekemistä tai suostumuksen antamista. Maanomistajan oikeusturvan varmistamiseksi tuen myöntämiseksi annettavan suostumuksen tulisi aina olla kirjallinen.

Pykälän 3 momentti sisältäisi valtioneuvostolle osoitetun asetuksenantovaltuuden. Asetuksella voitaisiin antaa tarkempia säännöksiä tuesta. Tarkoitus on, että tukikohtaiset säännökset tuen sisällöstä annettaisiin valtioneuvoston asetuksella, jolloin tukemisessa sovellettaisiin ehdotetun lain ja tukikohtaisen asetuksen sääntelyä. Asetuksenantovaltuudet ovat välttämättömiä erityisesti tukikohtaisesti määräytyvien valtion tuen myöntämisen edellytysten johdosta. Asetuksenantovaltuuksien osalta on otettu huomioon perustuslain 80 §:n 1 momentti, jonka mukaan yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista on säädettävä lailla. Asetuksenantaja voidaan kuitenkin lailla valtuuttaa antamaan tarkempia säännöksiä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien vähäisistä yksityiskohdista. Asetuksenantovaltuuden antajan toimivaltaa rajoittaa nyt käsillä olevan tukijärjestelmän osalta erityisesti EU-oikeuteen perustuva valtiontukiin liittyvä sääntely. Asetuksella annettava tukikohtainen sääntely on luonteeltaan lakia tarkentavaa sääntelyä.

22 § Euroopan unionin valtion tukea koskevan lainsäädännön soveltaminen. Pykälässä säädettäisiin luvussa tarkoitetun tavaroina tai palveluina myönnettävän tukijärjestelmän tai avustuksen suhteesta Euroopan unionin lainsäädäntöön.

Pykälän 1 momentti sisältäisi yleisen säännöksen Euroopan unionin valtiontukisääntöjen soveltamisesta. Siltä osin kuin tuki kohdistuisi yrityksen tai muun yhteisön taloudelliseen toimintaan, sovellettaisiin lisäksi Euroopan unionin valtiontukisääntelyä. Tuesta riippuen kyse voisi olla joko yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen, maatalouden ryhmäpoikkeusasetuksen taikka jonkin de minimis -asetuksen soveltamisalaan kuuluvasta tuesta.

EU:n valtiontukea koskeva sääntely mahdollistaa tuen ja tukiohjelman, jos kansallinen sääntely on sopusoinnussa EU:n valtiontukea koskevien säädösten asettamien vaatimusten kanssa. EU-oikeus ei sisällä luonnon monimuotoisuutta edistävien toimenpiteiden tukijärjestelmää koskevaa sisällöllistä sääntelyä. Siten kansallinen lainsäädäntö on keskeisessä asemassa, kun säädetään tällaisesta tuesta ja tuen edellytyksistä.

Valtiontukien yleinen ryhmäpoikkeusasetus mahdollistaa jäsenvaltioille valtiontukiohjelmien käyttöönoton ja tukien myöntämisen ilman komission ennakkohyväksyntää. Jälkikäteinen yhteenvetoilmoitus on kuitenkin tarpeen ja komissio voi valvoa näitä tukiohjelmia ja tukia.

Yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen mukaisen tukiohjelman ja tukien on täytettävä asetuksen I luvun yleiset vaatimukset ja valvontaa koskevassa II luvussa tarkoitetut vaatimukset. Komissio on myös antanut suuntaviivat tukeen ja tukiohjelmiin ympäristönsuojelulle ja energia-alalle (2014/C 200/01, EUVL 28.6.2014, C 200/19). Komissio soveltaa suuntaviivoja arvioidessaan tukia ja tukiohjelmia, jotka edellyttävät ennakolta valtiontuki-ilmoitusta komissiolle ja komission ennakkohyväksyntää.

Maatalouteen suunnattavan tuen osalta sovellettavaksi tulee lähtökohtaisesti maatalouden ryhmäpoikkeusasetus. Tukiohjelman on täytettävä asetuksen I luvun yleiset vaatimukset ja valvontaa koskevan II luvun vaatimukset sekä tukikohtaiset vaatimukset. Maatalouden ryhmäpoikkeusasetuksen mukaan jäsenvaltioiden on toimitettava komissiolle vähintään 10 työpäivää ennen ilmoitusvelvollisuudesta vapautetun tukijärjestelmän voimaantuloa tai tämän asetuksen nojalla poikkeuksen saaneen tapauskohtaisen tuen myöntämistä yhteenveto tällaista tukea koskevista tiedoista.

Lisäksi on huomattava, että EU:n valtion tukisäädösten noudattaminen voi perustua myös vähämerkityksisen tuen myöntämiseen eli niin sanottua de minimis -tukea koskevan säännön soveltamiseen (komission asetus 1407/2013, 1408/2013 tai 717/2014). Metsätalouden ympäristötoimenpiteiden osalta sovellettavaksi saattaisi joissain tilanteissa tulla yleinen de minimis -asetus tai maa- ja metsätalousalan valtiontuen suuntaviivat.

Pykälän 2 momentti sisältäisi valtioneuvostolle osoitetun asetuksenantovaltuuden. Asetuksella voitaisiin antaa tarkempia säännöksiä Euroopan unionin valtion tukea koskevien säädösten mukaisen tuen tai avustuksen myöntämisestä, myöntämisen edellytyksistä, käytöstä ja velvollisuuksista. Momentissa yksilöitäisiin sovellettavaksi tulevat EU:n valtiontukisäännökset, joita olisivat yleinen ryhmäpoikkeusasetus, maatalouden ryhmäpoikkeusasetus taikka de minimis -asetus. Käytännössä tämä tarkoittaa, että asetuksella annettaisiin tukikohtaiset säännökset EU:n valtion tukea koskevien säädösten vaatimuksista liittyen kuhunkin tuen muotoon. Säännökset koskisivat esimerkiksi kulloinkin sovellettavaan ryhmäpoikkeusasetukseen perustuvia tuen myöntämisen edellytyksiä, tuki-intensiteettiä ja tuen laskentaperusteita. Tuen myöntämisen edellytyksistä tukikohtaisesti on aina tarpeen säätää valtioneuvoston asetuksella. Asetuksenantovaltuus on välttämätön, koska tukikohtaiset säännökset voivat vaihdella kulloinkin sovellettavien EU:n valtiontukea koskevien säädösten vaatimuksista riippuen.

23 § Tuen järjestäminen. Pykälässä säädettäisiin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen tehtävistä tuen järjestämisessä.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus valmistelisi pykälän 1 momentin mukaan tuen hankinnan ja tekisi tuesta hankintapäätöksen ja hankintasopimuksen. Tehtäviin kuuluisivat myös hankinnan käytännön toteutuksen ja tuen luovutuksen käytännön toteutuksen järjestäminen tukipäätökseen perustuen sekä muut tukemisen toimeenpanon edellyttämät järjestämistehtävät. Tehtäviin kuuluisi myös tavaroiden tai palveluiden maksaminen. Lisäksi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen tehtävistä säädettäisiin ehdotetun 4 luvun useissa pykälissä. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen tehtäviin kuuluisi myös tukemisen suunnittelu. Tällä ei kuitenkaan tarkoiteta yksittäisen tuen toteuttamisen suunnittelua, joka kuuluisi lähtökohtaisesti tuen hakijalle.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voisi hankkia palvelun myös tuen hakijalta tai maanomistajalta itseltään. Tällöin kyse ei olisi tukijärjestelmän mukaisesta tuesta vaan tässä pykälässä tarkoitetusta hankinnasta ja siihen liittyvästä hankintasopimuksesta.

Pykälän 2 momentti sisältäisi informatiivisen viittauksen siitä, että tavaroiden ja palvelujen hankintaan sovelletaan julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annettua lakia (1397/2016). Jos hankinta jäisi hankintalain kansallisen kynnysarvon alapuolelle, hankintaan sovellettaisiin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen sisäisiä määräyksiä ja ohjeita pienhankinnoista. Käytännössä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset voivat hyödyntää hankinnoissa Hansel Oy:n puitejärjestelyjä. Myös valtiovarainministeriön Valtion hankintakäsikirja (2017) sisältää suosituksia pienhankintoihin liittyen.

24 § Tuen saaja. Pykälään sisältyisivät säännökset siitä, kenelle tukea voitaisiin myöntää.

Pykälän mukaan tukea voitaisiin myöntää luonnollisille henkilöille, yrityksille, muille yhteisöille ja julkisyhteisöille lukuun ottamatta valtion kirjanpitoyksiköitä, jotka määritellään valtion talousarviosta annetun lain (423/1988, muutettu lailla 1096/2009) 12 a §:ssä.

On huomattava, että Euroopan unionin valtion tukisääntelystä johtuu eräitä hakijan tukikelpoisuuden rajoituksia. Näitä valtiontukisäädösten sisällöstä johtuvia tukikelpoisuuden rajoituksia on noudatettava ja niistä annettaisiin tarkemmat säännökset ehdotetun 22 §:n nojalla.

25 § Tuen hakeminen ja suostumuksen antaminen. Pykälään sisältyisivät tuen hakemista ja suostumuksen antamista koskevat säännökset.

Pykälän 1 momentissa säädettäisiin, että tukea olisi haettava elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksesta. Tukea tulisi hakea tai siihen tulisi antaa suostumus kirjallisesti ennen tuettavan toimen aloittamista. Tällä tarkoitettaisiin sitä, että tukea ei voisi hakea tai antaa siihen suostumusta, jos tuettava toimenpide olisi jo aloitettu. Vaatimus liittyy EU:n valtiontukisääntelyn vaatimuksiin, jonka perusteella tuella on oltava kannustava vaikutus joko yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 6 artiklan tai maatalouden ryhmäpoikkeusasetuksen 6 artiklan mukaisesti. Näin ei katsottaisi olevan, jos toimenpide olisi aloitettu ennen tuen hakemista. Lisäksi 1 momentissa säädettäisiin siitä, että tukea ei voisi myöntää ennen kuin samaan toimeen myönnetyn muun tuen vaikutusaika on päättynyt. Aikaisemmin myönnetyllä tuella voi olla vaikutusaika, jonka kuluessa samaan toimeen ei siten voisi myöntää tukea. Tukea voidaan kuitenkin myöntää perättäisesti toistuen.

Ehdotetun 25 §:n 2 momentin mukaan tukihakemuksen olisi sisällettävä eräitä perustietoja. Ne koskisivat hakijaa, hanketta tai toimintaa (toteuttamissuunnitelma), arviota tukikelpoisista kustannuksista, kustannusten laskentaperusteita, julkista rahoitusta sekä muita hankkeeseen tai toimintaan liittyviä keskeisiä seikkoja. Keskeisiä seikkoja hakemuksessa olisivat muun muassa selostus siitä, mitkä olisivat tuettavan toimenpiteen hyödyt luonnonsuojelulaissa tarkoitetuille lajeille, luontotyypeille taikka luonnon- tai kulttuurimaisemille.

Tukihakemuksessa tulisi olla selvitys hankkeeseen tai toimenpiteeseen saadusta muusta julkisesta rahoituksesta. Tällä pyritään selvittämään ja 26 §:ssä todetulla tavalla varmistamaan se, ettei muuta päällekkäistä julkista rahoitusta myönnetä samaan toimenpiteeseen. Muulla julkisella rahoituksella tarkoitettaisiin samaan toimeen osoitettuja muita julkisista varoista myönnettyjä avustuksia tai tukia. Tällaisia voisivat olla esimerkiksi kestävän metsätalouden määräaikaisen rahoituslain (34/2015) nojalla ympäristötukikohteilla ja luonnonhoitohankkeissa tapahtunut metsäisten elinympäristöjen hoitotöiden tukeminen yksityismetsissä (kestävän metsätalouden rahoituksesta annettu laki (1094/1996) on kumottu 1.2.2015 ja määräaikainen laki on voimassa 31.12.2023 asti). Lisäksi maaseudun kehittämisohjelmaan sisältyvän ympäristökorvausjärjestelmän perusteella on mahdollista tukea muun muassa perinnebiotooppien hoitoa. Maaseudun kehittämisohjelma sisältää myös ei-tuotannollisen investointituen perinnebiotooppien alkuraivaukseen ja aitaamiseen.

Hallintolain (434/2003) säännöksiä sovellettaisiin asian selvittämiseen muilta osin, kuin tässä ehdotetussa laissa toisin säädettäisiin. Tarvittaessa tukiviranomainen voisi pyytää tuen hakijalta lisäselvityksiä hallintolain 31 §:ään perustuen. Hallintolain 31 §:n 2 momentin mukaan asianosaisen on esitettävä selvitystä vaatimuksensa perusteista. Lisäksi asianosaisen on muutoinkin myötävaikutettava vireille panemansa asian selvittämiseen. Hakijan olisi siten annettava hakemuksen yhteydessä oikeat ja riittävät tiedot tuen käyttötarkoituksesta, suunnitellusta toteutustavasta, toimenpiteen hyödyistä luontotyyppien, lajien elinympäristöjen sekä luonnon- ja kulttuurimaisemien ennallistamiselle, kunnostamiselle ja hoidolle sekä niistä muista seikoista, joita viranomainen tarvitsee hakemuksen ratkaisemiseksi. Hakemus ja hakijalta mahdollisesti hallintolain nojalla pyydetty selvitys muodostaisivat perustan sille, että elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksella olisi tarvittavat tiedot tukihakemuksen käsittelyyn ja päätösharkintaan. Tuen hakija vastaisi tietojen oikeellisuudesta.

Tuen hakemisessa sovellettaisiin myös sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annettua lakia (13/2003, jäljempänä sähköinen asiointilaki). Sähköisen asiointilain 1 §:n mukaan lain soveltamisalaan kuuluvat muun muassa hallintoasiat. Sähköisen asiointilain 9 §:ssä säädetään kirjallisen muodon täyttymisestä, jonka mukaan vireillepanossa ja asian muussa käsittelyssä vaatimuksen kirjallisesta muodosta täyttää myös viranomaiselle toimitettu sähköinen asiakirja. Viranomaiselle saapunutta sähköistä asiakirjaa ei tarvitse täydentää allekirjoituksella, jos asiakirjassa on tiedot lähettäjästä eikä asiakirjan alkuperäisyyttä tai eheyttä ole syytä epäillä. Jos viranomaiselle toimitetussa sähköisessä asiakirjassa on selvitys asiamiehen toimivallasta, asiamiehen ei tarvitse toimittaa valtakirjaa. Viranomainen voi kuitenkin määrätä valtakirjan toimitettavaksi, jos viranomaisella on aihetta epäillä asiamiehen toimivaltaa tai sen laajuutta.

Tuki voitaisiin myöntää myös elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen omasta aloitteesta maanomistajan kirjalliseen suostumukseen perustuen. Pykälän 3 momentin mukaan, jos tuki myönnettäisiin maanomistajan kirjallisen suostumuksen perusteella, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen olisi varmistettava, että sillä on 2 momentissa tarkoitetut tiedot.

Pykälän 4 momentti sisältäisi valtioneuvostolle osoitetun asetuksenantovaltuuden. Valtioneuvoston asetuksella voitaisiin antaa tarkempia säännöksiä tukihakemuksen sisällöstä. Asetuksella olisi tarpeen antaa yksityiskohtaisempaa sääntelyä hakemuksen sisällön edellytyksistä tukikohteesta riippuen. Esimerkiksi perinnebiotooppien kunnostusta ja hoitoa koskevan hakemuksen tarkemmat edellytykset ovat erilaisia kuin lajien elinympäristöjen tai maiseman hoitoa koskevat edellytykset. Asetuksissa määriteltäviä tukikohtaisia hakemuksen sisältöedellytyksiä sovellettaisiin sen lisäksi, mitä 2 momentissa säädettäisiin.

26 § Tuen myöntämisen edellytykset. Pykälässä säädettäisiin tuen myöntämisen edellytyksistä ja rajoituksista. Tuki olisi harkinnanvaraista kuten edellä 21 §:ssä ehdotetaan säädettävän. Tuen myöntäminen perustuisi kokonaisharkintaan.

Pykälän 1 momentin mukaan keskeistä edellytysharkinnassa olisi, että tuettava toimi kokonaisuutena arvioiden edistäisi luonnon monimuotoisuuden suojelun tavoitteiden saavuttamista. Tuen myöntämisen harkinta perustuisi keskeisesti luonnonsuojelulain nojalla tehtäviin lajisuojelua, luontotyyppien suojelua tai maisemansuojelua koskeviin päätöksiin ja lisäksi Helmi-elinympäristöohjelmassa tai muussa tämän lain mukaisessa ohjelmassa asetettaviin tavoitteisiin. Elinympäristöjen parantamiseksi käynnistetyn Helmi-elinympäristöohjelman puitteissa on laadittu vuoteen 2030 asti ulottuvat tavoitteet elinympäristöjen kunnostukseen ja hoitoon. Tuen myöntämisen edellytyksenä olisi lisäksi, ettei samaan toimenpiteeseen ole myönnetty muuta julkista rahoitusta. Tukea voitaisiin kuitenkin myöntää siihen, että toimenpide toteutettaisiin uudelleen myöhempänä ajankohtana, kun edellisessä pykälässä säädetysti tuella toteutetun toimenpiteen vaikutusaika olisi jo päättynyt.

Lisäksi ehdotettuun 22 §:ään perustuen EU:n tukikohtaiset vaatimukset olisi myös täytettävä. Nämä vaatimukset perustuvat kulloinkin sovellettavaksi tulevaan ryhmäpoikkeusasetukseen (yleinen ryhmäpoikkeusasetus tai maatalouden ryhmäpoikkeusasetus taikka de minimis -asetus) ja niiden osalta säännökset sisältyisivät asetuksen tasolle tässä tukijärjestelmässä.

Tuen myöntämisen edellytyksenä olisi myös ehdotetun 21 §:n mukaan, että tarvittava rahoitus sisältyy valtion talousarvioon ja ympäristöministeriö on osoittanut elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle tarvittavan rahoituksen. Käytännössä tukeminen voidaan kohdistaa eri elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten toimialueille sen mukaan, kuin ympäristöministeriö osoittaa tukemiseen määrärahoja.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin sitä, että tuki voisi kattaa kustannukset osaksi tai kokonaan. Tuen laskentaperusteena olisi tuen edellyttämä tavarasta tai palvelusta aiheutuva arvonlisäverollinen kustannus elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle. Tuki-intensiteetti riippuisi sovellettavasta ryhmäpoikkeusasetuksen sääntelystä.

Pykälän 3 momentti sisältäisi valtioneuvostolle osoitetun asetuksenantovaltuuden. Asetuksella voitaisiin antaa tarkempia säännöksiä tuen myöntämisen edellytyksistä, tuen määrästä ja kattavuudesta sekä laskentaperusteista. Valtuus olisi tarpeen, jotta tukikohtaiset seikat voitaisiin sisällyttää asetukseen. Esimerkiksi perinnebiotooppien kunnostuksen ja hoidon tukemisen edellytykset voivat olla erilaisia kuin lajien elinympäristöjen tai maiseman hoitoa koskevat edellytykset. Asetuksissa määriteltäviä tukikohtaisia edellytyksiä sovellettaisiin sen lisäksi, mitä tämän lain tässä 26 §:ssä säädettäisiin. Lisäksi on huomattava, että EU:n valtion tukea koskevista säädöksistä voi johtua tuki-intensiteettiin liittyvää sääntelyä, jota koskeva valtuus sisältyy ehdotettuun 22 §:ään.

27 § Tukihakemuksen tai suostumuksen peruuttaminen. Pykälä sisältäisi tuen hakijan oikeuden tukihakemuksen tai annetun suostumuksen peruuttamiseen.

Pykälän 1 momentin mukaan tuen hakija saisi peruuttaa hakemuksensa tai maanomistaja suostumuksensa kokonaan tai osittain tukipäätöksen tiedoksisaamiseen saakka. Asian tiedoksi antamista ja tiedoksisaamista koskevat säännökset sisältyvät hallintolain 9 lukuun. Esimerkiksi hallintolain 59 §:ssä tarkoitettu tavallinen tiedoksianto toimitetaan postitse kirjeellä vastaanottajalle. Vastaanottajan katsotaan saaneen asiasta tiedon seitsemäntenä päivänä kirjeen lähettämisestä, jollei muuta näytetä. Hakijan olisi viivytyksettä ilmoitettava tukihakemuksen peruuttamisesta kirjallisesti elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle.

Hakija saisi ehdotetun 2 momentin perusteella peruuttaa tukihakemuksen tai maanomistaja suostumuksensa 1 momentissa tarkoitettua myöhemmin. Tällaisesta tilanteesta olisi kyse silloin, jos käsillä on ylivoimainen este tai muu poikkeuksellinen tukemista estävä olosuhde. Ylivoimainen este voisi ilmentyä eri tavoin, mutta esteen olisi oltava niin merkittävä, että hakija ei ole voinut toimia 1 momentissa tarkoitetussa ajassa. Ylivoimaisella esteellä tarkoitettaisiin osapuolista riippumatonta, odottamatonta poikkeuksellista tapahtumaa, joka estää toimenpiteen toteuttamisen. Tällainen tilanne olisi esimerkiksi poikkeuksellinen luonnononnettomuus tai yhteiskunnan häiriötila. Tukemisen estävä poikkeuksellinen olosuhde määrittyisi kyseisestä tuesta riippuen. Käytännössä hakijan tulisi tuoda esiin perusteet ylivoimaisen esteen tai poikkeuksellisen olosuhteen olemassaololle ja esittää siitä selvitystä peruuttamista koskevassa ilmoituksessaan. Jos tuensaaja ei itse olisi kykenevä tekemään peruutusta esimerkiksi puuttuvan oikeustoimikelpoisuuden vuoksi, olisi puhevalta hänen oikeudenomistajillaan siten, kun siitä muualla laissa säädetään.

28 § Päätös ja sopimus tuesta. Tuki perustuisi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätökseen, jonka lisäksi pykälässä säädettäisiin sopimuksesta.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus tekisi tuesta kirjallisen päätöksen. Päätös tehtäisiin myös tuen peruuttamista koskevaan ilmoitukseen.

Päätös voisi olla joko myönteinen tai kielteinen. Päätökseen sovellettaisiin lisäksi hallintolain säännöksiä esimerkiksi päätöksen muodosta (43 §), sisällöstä (44 §) ja perustelemisesta (45 §). Myös sähköistä asiointilakia voidaan soveltaa, jos viranomaisen järjestelmät sen mahdollistavat muun muassa päätösasiakirjan sähköisessä allekirjoittamisessa ja sähköisessä tiedoksi antamisessa (4 luku).

Pykälän 1 momentin mukaan myönteisen tukipäätöksen olisi sisällettävä tuen enimmäismäärä, tuen rahallinen arvonlisäverollinen arvo, tuen ehdot sekä tukemisen, tuen keskeyttämisen ja takaisinperinnän sekä tuen käytön valvonnan perusteet. Koska tuen täsmällinen rahallinen arvo on todettavissa vasta hoitotoimenpiteiden toteuduttua, olisi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen pykälän 2 momentin mukaan ilmoitettava tuen saajalle tuen toteutunut rahallinen arvo toimenpiteiden valmistuttua.

Pykälän 3 momenttiin perustuen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voisi tehdä tuensaajan kanssa tarvittaessa myös sopimuksen toimen toteuttamisen ja tuen luovuttamisen yksityiskohdista. Sopimus sisältäisi muun muassa sopijapuolten tehtävät ja vastuut tukitoimien toteuttamisesta sekä tarpeen mukaan muita yksityiskohtia.

Mikäli tuki myönnetään maanomistajan kirjallisen suostumuksen perusteella, sopimus olisi 4 momentin mukaan aina tarpeen. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus ei saisi näissä tilanteissa antaa myönteistä päätöstä ennen kuin toimen toteuttamisen ja tuen luovuttamisen ja toteuttamisen yksityiskohdista olisi tehty sopimus maanomistajan ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen välillä. Menettely olisi siten tältä osin yhdenmukainen tämän lain 47 §:ssä tarkoitetun yksityisen luonnonsuojelualueen perustamisedellytyksen kanssa.

Pykälän 5 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella voitaisiin antaa tarkempia säännöksiä tukipäätöksen ja sopimuksen sisällöstä. Tukikohtainen tarkentava sääntely perustuisi siten asetukseen.

29 § Tuen keskeyttäminen ja takaisinperintä. Pykälä sisältäisi säännökset tuen keskeyttämisestä ja takaisinperinnästä. Tehtävien osoittaminen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle olisi perusteltua tukemisen käytännön järjestämisen sekä voimavarojen kohdentamisen näkökulmasta.

Ehdotetun pykälän 1 momentissa säädettäisiin niistä perusteista, jolloin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen olisi keskeytettävä tukeminen. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus tekisi keskeyttämisestä päätöksen, jossa määrättäisiin jo luovutetun tuen tai sen euromäärän tai sen osan perimisestä takaisin.

Perusteena tukemisen keskeyttämiselle olisi tilanne, jolloin on ilmeistä, että tuen saaja on jättänyt ilmoittamatta tai antanut väärän tai harhaanjohtavan tiedon seikasta, joka on ollut omiaan olennaisesti vaikuttamaan tuen saantiin, määrään tai ehtoihin tai tuen saaja käyttää tukea olennaisesti muuhun tarkoitukseen kuin tukipäätöksessä on myönnetty tai tuen saaja muutoin olennaisesti rikkoo tuen ehtoja. Lisäksi perusteena olisi, että asianomaista tukea koskeva Euroopan unionin lainsäädäntö tätä edellyttää.

Ehdotetun 3 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voisi päättää olla perimättä tukea tai sen osaa takaisin, jos tuen saaja olisi oikaissut edellä 1 momentissa tarkoitetun menettelynsä ja tuen tavoitteiden saavuttaminen ei olisi vaarantunut. Tällöin tuen takaisinperintä riippuisi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen harkinnasta.

30 § Takaisinperittävälle tuelle määrättävä korko ja viivästyskorko. Pykälässä säädettäisiin korosta ja viivästyskorosta tilanteessa, jossa tuki joudutaan perimään takaisin.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen olisi sisällytettävä takaisinperittävään tuen määrään tuen maksupäivästä korkolain (633/1982) 3 §:n 2 momentin mukaista vuotuista korkoa lisättynä kolmella prosenttiyksiköllä. Jos takaisin perittävää määrää ei maksettaisi viimeistään tukiviranomaisen asettamana eräpäivänä, sille olisi maksettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan.

31 § Kirjanpito. Pykälässä säädettäisiin tuen ja avustuksen saajan kirjanpitovelvollisuudesta.

Tämän luvun 20 §:ssä tarkoitetun avustuksen saajan olisi pidettävä avustuksen käytöstä kirjanpitolain (1336/1997) mukaista kirjanpitoa erillisellä kustannuspaikalla tai muulla tavalla siten, että avustuksen käytön valvonta on vaikeudetta mahdollista. Avustuksen saajan olisi myös säilytettävä kaikki avustetun hankkeen toteuttamiseen liittyvät tositteet kirjanpitolain mukaisesti. Luvun 21 §:ssä tarkoitetun tuen osalta kirjanpitovelvollisuus olisi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksella, joka vastaisi myös tuen hankinnasta.

32 § Hakuaika ja tiedottaminen. Pykälään sisältyisivät elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen tehtävät tukemiseen liittyen.

Ehdotetun pykälän perusteella elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voisi asettaa tämän luvun 21 §:ssä tarkoitetun tuen tai 20 §:ssä tarkoitetun avustuksen hakemiselle hakuajan. Haku voisi olla avoinna koko ajan tai sen mukaan, mitä tukeminen edellyttäisi.

Lisäksi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen olisi avoimesti tiedotettava tuen ja avustuksen hakumahdollisuudesta, hakemisessa noudatettavasta menettelystä sekä tuen ja avustuksen myöntämisen edellytyksistä ja ehdoista. Tukijärjestelmään liittyvä tiedottaminen voidaan hoitaa yleisessä tietoverkossa viranomaisen verkkosivulla eli käytännössä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen verkkosivulla. Tarvittaessa voidaan käyttää muitakin tiedottamisen kanavia tarpeen mukaan.

5 luku Euroopan yhteisön Natura 2000 -verkosto

Luku vastaisi voimassa olevan lain 10 luvussa säädettyä. Luvun säännöksiin ehdotettaisiin vain vähäisiä tarkennuksia.

33 § Natura 2000 -verkosto. Pykälään ei ehdoteta muutoksia siihen, miten luonnonsuojelulain 64 §:stä on säädetty laissa 1259/2014 ja 64 §:n 2 momentista kuuluttamisen osalta laissa 1406/2019.

Pykälän 1 momentilla on pantu täytäntöön luontodirektiivin 3 artiklan 1 kohta. Hallituksen esityksen 77/2014 perustelujen mukaisesti pykälän 1 momentin mukaan verkostoon lintudirektiivin mukaisesti ilmoitettavista alueista käytetään direktiivin mukaista nimitystä ”erityinen suojelualue” (Special Protection Area, SPA). Vastaavasti luontodirektiivin mukaisesti verkostoon valittuja alueita kutsuttaisiin ”erityisten suojelutoimien alueiksi” (Special Areas of Conservation, SAC). Erityisten suojelutoimien alueet olisi muodostettu, kun niitä koskeva komission yhteisön tärkeinä pitämien alueiden päätöksiä vastaava luettelo on julkaistu ympäristöministeriön asetuksella.

Ympäristöministeriön asetuksella julkaistu luettelo sisältäisi erityisten suojelutoimien alueet sellaisina kuin ne on valtioneuvoston päätöksiin perustuen ehdotettu Euroopan komissiolle ja sellaisina kuin Euroopan komissio on alueet näiden ehdotusten perusteella hyväksynyt. Koska Natura 2000 -verkostoa on valmisteltu useissa vaiheissa ja moniin peräkkäisiin päätöksiin perustuen, on kaikkien toimijoiden kannalta selkeintä, että lopulliseen verkostoon sisältyvistä alueista julkaistaan säädöskokoelmassa kattava luettelo ja alueiden kartat. Selvyyden vuoksi tähän asetukseen sisällytettäisiin myös lintudirektiivin mukaiset SPA-alueet.

Säännöksen nojalla on annettu ympäristöministeriön asetus 354/2015 Natura 2000 -verkostoon kuuluvien alueiden luettelosta sen mukaisesti kuin siihen mennessä Suomen ehdottamat ja ilmoittamat alueet on hyväksytty verkostoon.

Hallituksen esityksen 79/1996 perusteluissa esitetyn mukaisesti pykälän 2 momentissa säädettäisiin siitä menettelystä, jolla Suomen ehdotus Natura 2000 -verkostoon liitettävistä alueista valmistellaan ja hyväksytään. Hallituksen esityksen 73/2019 perustelujen mukaisesti viranomainen antaisi ehdotuksen tiedoksi julkisesti kuuluttamalla hallintolain 62 a §:n mukaisesti. Sovellettaessa 62 a §:ää tulee sovellettavaksi myös tietojen (mukaan lukien henkilötietojen) julkaisemista koskeva hallintolain 62 b §. Tämä voisi tapahtua esimerkiksi julkaisemalla linkki elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen julkiseen kuulutukseen.

Hallituksen esityksen 77/2014 perusteluissa esitetyn mukaisesti pykälän 3 momentin mukaan Natura 2000 -verkostoon sisällytettyä aluetta koskevien luonnontieteellisten tietojen muuttamisesta päättää valtioneuvoston yleisistunto. Säännöksessä tietojen muuttaminen ei siis kohdistuisi enää Suomen ehdotukseen eli verkostoon sisällytettäväksi tarkoitettuihin alueisiin, vaan yksinomaan verkostoon jo sisältyvien alueiden tietojen ajantasaistamiseen. Luonnontieteellisten tietojen muuttamisella tarkoitettaisiin sellaisia muutoksia, joilla voi olla vaikutusta asianosaisten oikeuksiin ja velvollisuuksiin. Tällaisia muutoksia olisivat ennen kaikkea alueen suojelun perusteena olevien lajien tai luontotyyppien lisääminen tietolomakkeelle tai sellaisen tiedon poistaminen. Lisäksi päätöstä edellytettäisiin, jos tietolomakkeella mainitun lajin tai luontotyypin esiintymän merkittävyys nousisi luokasta D (ei merkittävä) luokkiin A-C, tai merkittävyys laskisi luokasta merkittävä luokkaan D. Päätöstä voi edellyttää muukin luonnontieteellisistä tiedoista seuraava muutos lomakkeen muihin osiin. Tällaisia voivat muun muassa olla alueen suojelun perusteita koskevat täsmentävät tiedot aluetta kuvaavissa teksteissä tai lomakkeelle kirjattavat tiedot kyseiseen alueeseen mahdollisesti vaikuttavista uhkatekijöistä. Päätöksen tekisi valtioneuvoston yleisistunto.

Natura 2000 -alueen yhteisöoikeudellista perustaa koskevan merkinnän (luontodirektiivin mukainen SAC-alue tai lintudirektiivin mukainen SPA-alue) lisääminen tai muuttaminen olemassa olevalla Natura 2000 -alueella on sitä vastoin katsottava päätökseksi uuden alueen ehdottamisesta tai ilmoittamisesta Euroopan komissiolle, ja se valmisteltaisiin ja tehtäisiin sen vuoksi edelleen 33 §:n 2 momentin mukaisessa menettelyssä. Tietojen muuttaminen koskisi vain sellaisia Natura 2000 -alueita, jotka jo sisältyvät Natura 2000 -verkostoon.

Maanomistajia ja muita, joiden oikeuteen tai etuun asia saattaa vaikuttaa, on kuultava hallintolain mukaisesti ennen päätöksentekoa.

Hallituksen esityksen 77/2014 perustelujen mukaisesti pykälän 4 momentissa määriteltäisiin ympäristöministeriön asetuksella annettavaan luetteloon sisällytettävät tiedot, joita olisivat alueen tunnusnumero, nimi, suojelun peruste, keskipisteen koordinaatit sekä tieto siitä, esiintyykö alueella luontodirektiivin liitteessä I tarkoitettu ensisijaisesti suojeltava luontotyyppi tai liitteessä II tarkoitettu ensisijaisesti suojeltava laji. Lisäksi ympäristöministeriön asetuksella julkaistaisiin Natura 2000 -alueiden kartat. Alueen suojelun perusteella tarkoitettaisiin tässä yhteydessä sitä, onko alue sisällytetty verkostoon luontodirektiivin tai lintudirektiivin mukaisena vai molempien mukaisena alueena.

34 § Heikentämiskielto. Pykälään ei ehdoteta muutoksia siihen, miten luonnonsuojelulain 64 a §:stä on säädetty laissa 1259/2014.

Hallituksen esityksen 77/2014 perusteluissa esitetyn mukaisesti pykälässä säädettäisiin yleinen aineellinen kielto merkittävästi heikentää Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen suojelun perusteena olevia lajeja tai luontotyyppejä, jotka on lueteltu Natura 2000 -tietokannan aluekohtaisissa tietolomakkeissa.

Alueen suojelun perusteisiin eivät kuulu merkittävyydeltään luokkaan D (ei merkittävä) luokitellut luontotyypit tai lajit. Tämän heikentämiskiellon käsitteen piiriin kuuluisivat myös lajeihin kohdistuvat merkittävät häiriöt. Asiallisesti saman sisältöinen kielto sisältyy lupaa tai hyväksyntää edellyttävien hankkeiden ja suunnitelmien osalta lain 39 §:n 1 momenttiin, jossa kielletään luvan myöntäminen hankkeen toteuttamiseen tai suunnitelman vahvistamiseen, jos 35 §:n 1 ja 2 momentissa säädetty arviointimenettely osoittaa hankkeen merkittävästi heikentävän Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen suojelun perusteena olevia luonnonarvoja.

Luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava erityisten suojelutoimien alueilla tarpeellisia toimenpiteitä luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen heikentymisen sekä niitä lajeja koskevien häiriöiden estämiseksi, joita varten alueet on osoitettu, siinä määrin kuin nämä häiriöt saattaisivat vaikuttaa merkittävästi tämän direktiivin tavoitteisiin. Säännöksellä velvoitetaan jäsenvaltiota tarpeellisin toimenpitein estämään erityisten suojelutoimien alueella lajien ja luontotyyppien merkittävä heikentäminen. Sama velvoite koskee luontodirektiivin 7 artiklan mukaan lintudirektiivin perusteella valittuja erityisiä suojelualueita. Näin ollen heikentämiskielto on tarpeen ulottaa koskettamaan myös lintudirektiivin perusteella Natura 2000 -verkostoon kuuluvien alueiden suojelun perusteita.

Direktiivin asianmukainen toimeenpano edellyttää, että heikentämiskielto koskee kaiken tyyppistä toimintaa riippumatta siitä, onko se luvanvaraista vai ei.

Heikentämiskiellon rikkominen voisi johtaa lain 133 §:n 1 momentin 2 kohdan perusteella rangaistukseen luonnonsuojelurikkomuksesta. Ehdotettavan säännöksen noudattamisen varmistamiseksi säädettäisiin lisäksi jäljempänä 36–38 §:ssä viranomaisia ja toimenpiteistä vastaavia koskevista menettelyistä.

35 § Hankkeiden ja suunnitelmien arviointi. Pykälän toiseen momenttiin ehdotetaan tarkennusta lausunnon pyytämiseen, mutta muutoin ei ehdoteta muutoksia siihen, miten luonnonsuojelulain 65 §:stä on säädetty laissa 1096/1996, sanamuodoiltaan ja viittauksiltaan päivitettynä lailla 255/2017.

Hallituksen esityksen 79/1996 perusteluiden mukaisesti pykälällä on pantu täytäntöön luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä virkkeessä edellytetty arviointimenettely.

Pykälän 1 momentissa säädettäisiin hankkeen toteuttajan tai suunnitelman laatijan velvollisuudesta arvioida tai arvioituttaa, mitä vaikutuksia hankkeella tai suunnitelmalla olisi Natura 2000 -alueeseen. Luontodirektiivin 4 artiklan 5 kohta edellyttää arviointia vasta siitä alkaen, kun komissio on hyväksynyt alueen yhteisön tärkeänä pitämäksi alueeksi. Lakiehdotuksessa ehdotetaan voimassa olevan lain mukaisesti, komission suositusta noudattaen, että pykälän oikeusvaikutukset koskisivat aluetta jo siitä alkaen, kun valtioneuvosto on ehdottanut sitä Natura 2000 -verkostoon. Olisi epäjohdonmukaista, että alueen luonnonarvot saisi hävittää sinä aikana, kun asiaa komissiossa käsitellään.

Hankkeita ovat muun muassa erilaiset rakennusten, teiden, rautateiden, lentoasemien, satamien ja voimajohtojen rakennushankkeet, kaivoshankkeet, vesistöjärjestelyt ja ojitukset. Suunnitelmilla tarkoitetaan sekä maankäyttö- ja rakennuslain mukaisia kaavoja, että muita suunnitelmia, kuten esimerkiksi tie- ja ratasuunnitelmia.

Arviointi olisi tehtävä, jos hanke tai suunnitelma todennäköisesti merkittävästi heikentää Natura 2000 -alueen tai Natura 2000 -verkostoon ehdotetun alueen luonnonarvoja. Nämä vaikutukset olisi arvioitava sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin. Asiaa on tarkasteltava niiden luontotyyppien ja niiden lajien elinympäristön kannalta, joiden vuoksi alue on otettu tai tarkoitus ottaa Natura 2000 -verkostoon. Se käy ilmi komissiolle tehdystä ehdotuksesta. Yhteisöjen tuomioistuin (jäljempänä EUTI) on antanut ratkaisukäytännössään tulkintoja arviointivelvollisuudesta. Näistä keskeisin on 14.4.2005 annettu tuomio asiassa C-441/03 Euroopan yhteisöjen komissio v. Alankomaiden kuningaskunta.

On tilanteita, joissa hanke tai suunnitelma ei vielä yksistään tarkasteltuna aiheuta tässä tarkoitettuja vaikutuksia, mutta kun otetaan huomioon muut vireillä tai tiedossa olevat hankkeet ja suunnitelmat, se johtaa edellä tarkoitettuun luonnonarvojen heikentymiseen. Myös tällöin olisi arviointi suoritettava.

Eräissä tilanteissa arviointivelvollisuus koskee myös olemassa olevan tai ehdotetun Natura 2000 -alueen ulkopuolella toteutettavia hankkeita ja suunnitelmia. Näin on silloin, jos sillä todennäköisesti on Natura 2000 -alueelle ulottuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia. Siten esimerkiksi melua aiheuttavan lentokentän rakentaminen Natura 2000 -alueen kylkeen tai lintuveden vesitalouden muuttaminen tiepenkereellä saattaisi edellyttää pykälässä tarkoitettua arviointia, vaikka itse Natura 2000 -alueeseen ei koskettaisikaan.

Arviointi olisi tehtävä asianmukaisella tavalla. Tämä tarkoittaa muun muassa sitä, että hankkeen tai suunnitelman vaikutukset Natura 2000 -alueeseen arvioidaan hyväksyttävällä menetelmällä, ja että tulokset käyvät selvästi ilmi asiakirjoista.

Pykälän 2 momentin mukaan luvan myöntävän tai suunnitelman hyväksyvän viranomaisen tehtävänä olisi katsoa, että asianmukainen arviointi on tehty silloin, kun se 1 momentin nojalla edellytetään. Sen jälkeen viranomaisen olisi pyydettävä lausunto elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta ja, siltä, jonka hallinnassa Natura 2000 -verkostoon kuuluva alue on. Valtion maiden osalta se on yleensä Metsähallitus. Voimassa olevassa laissa on lain 1096/1996 alkuperäinen muotoilu ”luonnonsuojelualueen haltija”, mutta muotoilu tarkennettaisiin hallituksen esityksen 79/1996 perustelujen mukaisesti koskemaan sitä, jonka hallinnassa Natura 2000 -verkostoon kuuluva alue on. Laajojen alueiden osalta lausunto olisi pyydettävä siltä osalta aluetta, johon vaikutukset kohdistuisivat.

Tilanteessa, jossa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus itse vastaa hankkeen suunnittelusta tai toteuttamisesta, ympäristöministeriö määräisi, mikä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus antaa Natura-arvioinnista lausunnon. Ympäristöministeriön päätökseen ei saisi erikseen hakea muutosta.

Hallituksen esityksen 77/2014 perusteluiden mukaisesti pykälän 3 momentissa säädettäisiin määräajasta, jonka kuluttua 2 momentissa tarkoitettu Natura-arviointilausunto olisi annettava. Säännöksen mukaan lausunto olisi annettava viivytyksettä ja viimeistään kuuden kuukauden kuluttua siitä, kun lausuntopyyntö on saapunut. Jos asiassa olisi tarpeen 2 momentissa säädetyssä tilanteessa tehdä ympäristöministeriön päätös siitä, mikä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on toimivaltainen antamaan lausunnon, kuuden kuukauden määräaika alkaisi kulua, kun ympäristöministeriön asiassa antama päätös on saapunut elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle.

Hallituksen esityksen 259/2016 perusteluiden mukaisesti säännöksen 4 momentin mukaan Natura-arviointi tehtäisiin tapauksen mukaan YVA-menettelyn yhteydessä.

YVA-direktiivin 2 artiklan 3 kohta asettaa jäsenmaille velvoitteen tapauksen mukaan varmistaa, että käyttöön otetaan yhteen sovitettuja ja/tai yhteisiä menettelyjä, mikäli arviointivelvollisuus johtuu samanaikaisesti sekä YVA-direktiivistä että luonto- tai lintudirektiivistä. Säännöksen tavoitteena on päällekkäisten arviointimenettelyjen välttäminen. Luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohtaan perustuvan arviointimenettelyn tarkoituksena on tuottaa hankkeita hyväksyville tai suunnitelmia vahvistaville viranomaisille varmuus siitä, että niiden toteuttamisella ei ole merkittävän kielteisiä vaikutuksia Natura 2000 -verkostoon kuuluvien alueiden koskemattomuuteen.

Pääsääntöisesti näissä tilanteissa noudatettaisiin yhteistä menettelyä kyseisten direktiivien velvoitteiden toimeenpanossa. Käytännössä voi kuitenkin olla tilanteita, joissa Natura-arvioinnin tyhjentävä suorittaminen ei kaikilta osin ole mahdollista vielä YVA-menettelyn vaiheessa käytettävissä olevilla hankkeen tiedoilla. Sen vuoksi on laissa harkintamahdollisuus tapauskohtaisesti YVA-direktiivin sanamuodon sallimissa puitteissa. Käytännössä arviointi tehtäisiin YVA-menettelyn puitteissa siinä laajuudessa kuin se, YVA-menettelyn tarkkuustaso huomioon ottaen, on mahdollista. Joidenkin luonto- ja lintudirektiivien edellyttämien erillisselvitysten täydentäminen voi olla YVA-menettelyn päättymisen jälkeenkin vielä tarpeen. Arviointiohjelmavaiheessa tapahtuvalla toimijoiden ja viranomaisten vuorovaikutuksella on keskeinen rooli kokonaistaloudellisesti joustavien menettelyjen määrittelyssä. On kuitenkin todettava, että viime kädessä lupaviranomaisen tehtävänä on ratkaista, ovatko yhteen sovitetut menettelyt tuottaneet luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa edellyttämät tiedot päätöksenteolle.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ja Natura 2000 -alueen haltijan lausunnot sisällytettäisiin YVA-lain mukaiseen perusteltuun päätelmään, eikä lupaviranomaisen olisi tarpeen erikseen pyytää kyseisiä lausuntoja. Tämä vähentäisi lausuntojen määrää ja nopeuttaisi menettelyä niiden Natura-arviointien osalta, jotka suoritetaan osana YVA-menettelyä. Luonnonsuojeluviranomaisilla ja Natura 2000 -alueen haltijoilla olisi YVA-menettelyn yhteydessä jo arvioinnin varhaisessa vaiheessa mahdollisuus perehtyä ja vaikuttaa arvioinnin asianmukaiseen kohdentumiseen.

36 § Viranomaisen keskeyttämis- ja ilmoitusvelvollisuus. Pykälään ei ehdoteta asiallisia muutoksia siihen, miten luonnonsuojelulain 65 a §:stä on säädetty laissa 1259/2014.

Hallituksen esityksen 77/2014 perusteluiden mukaisesti pykälä koskee 35 §:ssä säädetyn arviointivelvollisuuden varmistamista sellaisten hankkeiden ja suunnitelmien osalta, joiden ilmoituksenvaraisuudesta säädetään muussa lainsäädännössä. Säännöksellä velvoitettaisiin ilmoituksen vastaanottava viranomainen keskeyttämään hanke siihen asti, kunnes arviointi on tehty. Lisäksi säännöksen mukaan ilmoituksen vastaanottaneen viranomaisen olisi ilmoitettava asiasta välittömästi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle. Säännöstä on käytännössä sovellettu muun muassa tilanteessa, jossa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on saanut metsäkeskuksen tietojärjestelmästä tiedon metsälain mukaisesta metsänkäyttöilmoituksesta Natura 2000 –verkostoon kuuluvalla alueella tai sen välittömässä läheisyydessä.

37 § Toimenpiteestä vastaavan ilmoitusvelvollisuus. Pykälään ehdotetaan kielellinen täsmennys siihen, miten luonnonsuojelulain 65 b §:stä on säädetty laissa 1259/2014, mutta sisällöllisesti säännös pysyisi ennallaan.

Hallituksen esityksen 77/2014 perusteluiden mukaisesti pykälässä säädettäisiin tarvittavasta menettelystä, jotta edellä 34 §:ssä säädetyn heikentämiskiellon noudattaminen varmistettaisiin myös sellaisten toimenpiteiden osalta, jotka eivät voimassa olevan lainsäädännön mukaan ole luvan- tai ilmoituksenvaraisia eli joihin ei liity mitään ennakkovalvontamenettelyä. Pykälässä säädettäisiin toimenpiteen toteuttajan ilmoitusvelvollisuudesta sellaisten toimenpiteiden osalta, jotka eivät edellytä lupaa tai ilmoitusta luonnonsuojelulain tai muun lainsäädännön nojalla. Tällaisia toimenpiteitä voivat olla esimerkiksi maa-aineslain 4 §:n mukainen maa-ainesten kotitarveotto, hakkuu, joka ei metsälain 14 §:n mukaan edellytä metsänkäyttöilmoitusta, pellonraivaus, kiinteistön sisäisen yksityisen tien rakentaminen, latu- tai polkureitin rakentaminen taikka sähkölinjan rakentaminen ilman lunastuslupaa. Ilmoitusvelvollisuus koskisi sellaisia Natura 2000 -verkostoon kuuluvalla alueella toteutettavia sekä Natura 2000 -verkoston ulkopuolella toteutettavia toimenpiteitä, joista saattaisi aiheutua merkittävästi heikentäviä vaikutuksia alueen suojelun perusteena oleville luonnonarvoille.

Ilmoitusvelvollisuus kuuluisi sille, joka vastaa toimenpiteen toteuttamisesta.

Ilmoitusta ei tarvitsisi tehdä toimenpiteistä, jotka eivät ennalta arvioiden olennaisesti poikkeaisi alueen vakiintuneesta käytöstä, ja joiden ei ole todettu aiheuttavan merkittäviä heikentäviä vaikutuksia. Ilmoitus olisi tarpeen vain tapauksissa, joissa alueen käyttömuotoa muutettaisiin tai kehitettäisiin tavalla, jolla saattaisi olla merkittävä heikentävä vaikutus alueen suojeluarvoihin. Ennakollisella ohjeistuksella ja neuvonnalla pyritään toimijoita käytännössä opastamaan toimintatapoihin tai toiminnan sijoittamiseen siten, että merkittävästi heikentävät vaikutukset voidaan katsoa pois suljetuiksi ja ilmoitusmenettely siten tarpeettomaksi. Natura 2000 -alueen suojelutavoitteet asianmukaisesti huomioon ottava hoito- ja käyttösuunnitelma voi esimerkiksi erämaa-alueilla, valtion retkeilyalueilla, puolustusvoimien käytössä olevilla alueilla tai muilla erityisalueilla toimia tässä tarkoituksessa.

Ilmoitus ei myöskään yleensä olisi tarpeen keskeisten turvallisuusviranomaisten, kuten poliisin, puolustusvoimien tai rajavartiolaitoksen, välttämättömien lakisääteisten tehtävien toteuttamiseksi. Suomessa Natura 2000 -verkostoon on liitetty muun muassa merkittävä osa puolustusvoimien käytössä olevista ampuma- ja harjoitusalueista, jotka pääsääntöisesti ovat olleet käytössä vuosikymmeniä, ja luontoarvot ovat kehittyneet tai säilyneet toiminnan ohella tai sen myötävaikutuksesta. Valtioneuvoston päätöksissä koskien Natura 2000 -verkoston Suomen ehdotusta on otettu huomioon puolustusvoimien toiminnan vaikutukset verkostoon. Lisäksi päätöksissä on erikseen todettu, että puolustusvoimat voi käyttää alueita puolustusvalmiuden ylläpitämiseksi tarpeellisiin toimiin.

Toimenpiteestä vastaavan olisi vähintään 30 vuorokautta ennen toimenpiteeseen ryhtymistä kirjallisesti ilmoitettava toimenpiteestä toimivaltaiselle elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle. Ilmoituksen tulisi sisältää tiedot suunnitellusta toimenpiteestä, sen toteuttamistavasta ja vaikutuksista alueen suojelutavoitteisiin.

Velvoite arvioida suunnitelman tai hankkeen vaikutukset Natura 2000 -verkostoon olisi soveltamisalaltaan yleinen. Toimenpiteestä vastaavan olisi ilmoituksen tehtyään odotettava 30 vuorokautta, ryhtyykö elinkeino-, liikenne-ja ympäristökeskus asiassa seuraavassa pykälässä säädettäviin toimenpiteisiin.

Valtioneuvoston asetuksella voitaisiin antaa tarkempia säännöksiä ilmoituksen sisällöstä.

38 § Toimenpiteen kieltäminen tai rajoittaminen. Pykälään ehdotetaan kielellinen täsmennys siihen, miten luonnonsuojelulain 65 c §:stä on säädetty laissa 1259/2014, mutta sisällöllisesti säännös pysyisi ennallaan.

Hallituksen esityksen 77/2014 perusteluiden mukaisesti pykälässä säädettäisiin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle velvollisuus kieltää tai rajoittaa sellaisen toimenpiteen toteuttaminen, josta se on saanut ilmoituksen 36 tai 37 §:n nojalla, ja joka aiheuttaa tai uhkaa aiheuttaa 34 §:ssä kiellettyä merkittävää heikennystä Natura 2000 -alueen suojelun perusteena olevalle luonnonarvolle.

Pykälässä säädettäisiin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle velvoite 30 vuorokauden määräajassa ilmoituksen perusteella arvioida, aiheutuuko toimenpiteestä edellä 34 §:ssä kiellettyä merkittävää heikennystä Natura 2000 -alueelle ja kieltää toimenpiteestä vastaavaa ryhtymästä toimenpiteeseen tai rajoittaa sitä tarpeellisilta osin.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus arvioisi heikentymisen merkittävyyden ilmoitukseen liitetyn selvityksen pohjalta. Päätöksen valmistelussa noudatettaisiin hallintolain kuulemissäännöksiä ja päätös olisi valituskelpoinen. Ennen kieltopäätöksen antamista elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen olisi pyrittävä neuvottelemaan toimenpiteestä vastaavan kanssa. Neuvottelun tavoitteena olisi löytää toimenpiteelle sellainen vaihtoehto, jolla Natura 2000 -alueen merkittävä heikentäminen voitaisiin välttää. Mikäli ilmoitusta neuvottelun perusteella muutettaisiin niin, että merkittävää heikennystä ei aiheutuisi, kieltopäätöstä ei olisi tarpeen antaa.

Jos toimenpiteestä ei elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen arvion mukaan aiheutuisi merkittäviä heikentäviä vaikutuksia, sen ei olisi tarpeen reagoida asiassa ja toimenpiteeseen voitaisiin ryhtyä määräajan jälkeen. Mikäli Natura 2000 -alueen merkittävää heikennystä aiheutuisi hankkeesta tai toimenpiteestä, johon ei voida soveltaa 38 §:ä sen vuoksi, että elinkeino-, liikenne- tai ympäristökeskus ei ole saanut hankkeesta säännöksessä tarkoitettua ilmoitusta, viranomaisen käytettävissä olisivat lain 128 ja 129 §:n mukaiset pakkotoimenpiteet oikeudenvastaisen tilan poistamiseksi.

39 § Luvan myöntäminen sekä suunnitelman hyväksyminen ja vahvistaminen. Pykälän toiseen momenttiin ehdotetaan muutosta siihen, miten siitä on säädetty voimassaolevan luonnonsuojelulain 66 §:n toisessa momentissa. Sisällöllisesti säännös pysyisi kuitenkin muutoin ennallaan, vaikkakin pykälään ehdotetaan vähäisiä kielellisiä tarkennuksia siihen, miten siitä on säädetty ensimmäisen momentin osalta laissa 371/1999, 3 momentin osalta laissa 1096/1996 ja neljännen momentin osalta laissa 1259/2014.

Hallituksen esityksen 79/1996 perusteluiden mukaisesti pykälällä pannaan täytäntöön luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan toinen virke ja 4 kohta sekä 7 artikla. Samasta syystä kuin edellä 35 §:n kohdalla, myös tätä pykälää sovellettaisiin alueeseen siitä alkaen, kun valtioneuvosto on ehdottanut sitä Natura 2000 -verkostoon. Pykälän 1 momentti sisältää oikeusohjeen ensisijaisesti siitä, miten 35 §:ssä säädetyn arvioinnin tulokset normaalitapauksessa on otettava viranomaisten päätöksenteossa huomioon.

Viranomaisia, joiden päätöksentekoa säännös koskee, ovat muun muassa rakennuslautakunnat, kaavoja ja suunnitelmia hyväksyvät kuntien ja maakuntien viranomaiset, erilaisia lupia tai poikkeuslupia myöntävät viranomaiset, tieviranomaiset sekä lunastuslain, kaivoslain ja ilmailulain (864/2014) mukaista toimivaltaa käyttävät viranomaiset. Viranomaisiin rinnastetaan muut julkista valtaa käyttävät yhteisöt ja toimielimet kuten esimerkiksi metsäkeskukset.

Viranomainen saa pääsääntöisesti myöntää luvan taikka hyväksyä tai vahvistaa kaavan tai muun suunnitelman vain, jos hanke tai suunnitelma ei merkittävästi heikennä Natura 2000 -alueen tai valtioneuvoston Natura 2000 -verkostoon ehdottaman alueen luonnonarvoja. Heikentämistä on tulkittava samalla tavalla kuin edellä 35 §:n kohdalla eli niiden luontotyyppien ja lajien näkökulmasta, joita alueella on tarkoitus suojella. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ja aluetta hallitsevan viranomaisen lausunnoille on luonnollisesti annettava huomattava paino Natura 2000 -alueen heikentymistä koskevassa arvioinnissa. Asian ratkaiseminen on kuitenkin asianomaisen viranomaisen itsensä harkinnassa. Mikäli päätöksellä rikotaan edellä mainittua oikeusohjetta, se muodostaa valitusperusteen.

Pykälän 2 ja 3 momentti määrittelevät luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdan mukaisesti, milloin lupa voidaan myöntää taikka suunnitelma hyväksyä tai vahvistaa, vaikka se heikentäisikin merkittävästi Natura 2000 -verkostoon kuuluvan tai siihen ehdotetun alueen luonnonarvoja. Edellytyksenä on ensinnäkin, että vaihtoehtoista ratkaisua ei ole. Toinen edellytys on, että hanke tai suunnitelma on toteutettava erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavasta syystä. Tällaisiksi syiksi luetaan myös sosiaaliset ja taloudelliset syyt..

Pykälän toista momenttia ehdotetaan muutettavan voimassa olevaan luonnonsuojelulakiin sisältyvään säännökseen nähden siten, että hankkeeseen tai suunnitelmaan sovellettavan lainsäädännön mukaisuus olisi ratkaistava ennen kuin asia siirretään tässä pykälässä tarkoitettuun valtioneuvoston käsittelyyn. Hallintokäytännön mukaan lupahakemuksen ratkaisemiseen tai suunnitelman hyväksymiseen toimivaltainen viranomainen pyytää hakijaa tarvittaessa täydentämään hakemustaan valtioneuvoston päätöksellä ennen asian lopullista ratkaisua. Valtioneuvoston päätös edellyttää komission kuulemista, mikäli merkittävät heikennykset kohdistuisivat ensisijaisesti suojeltaviin luontotyyppeihin tai lajeihin. Euroopan komission lausunnon antamisaika on osoittautunut käytännössä huomattavan pitkäksi. Tähän mennessä lausunnot komissiolta ovat saapuneet vasta yli kolmen vuoden kuluttua lausunnon pyytämisestä. Hakijan kannalta olisi mainittu ajallinen viive huomioiden kohtuutonta, että sen edellytettäisiin hakevan myönteistä päätöstä valtioneuvostolta, mutta lupa lopulta evättäisiin tai suunnitelma jätettäisiin hyväksymättä sillä perusteella, että sovellettavan lainsäädännön asettamia edellytyksiä luvan myöntämiselle tai suunnitelman hyväksymiselle tai vahvistamiselle ei olisi olemassa. Ehdotettu muutos säännökseen korostaisi viranomaisen velvollisuutta suorittaa harkinta luvan myöntämis- tai suunnitelman hyväksymisedellytysten täyttymisestä ennen hakijalle esitettävää täydennyspyyntöä. Mikäli edellytykset eivät täyttyisi, asia tulisi ratkaista ilman valtioneuvoston päätöstä. Mikäli edellytykset myönteiselle päätökselle olisivat olemassa, asian ratkaisija toimisi vallinneen hallintokäytön mukaisesti ja pyytäisi hakijaa täydentämään hakemustaan. Aineellisen lainsäädännön ja Natura 2000 -verkostoa koskevien säännösten keskinäinen harkintajärjestys vaikuttaisi myös luvan epäämisen johdosta lain 113 §:n 1 momentin 4 kohdan maksettaviin korvauksiin. Voimassa olevan mukaisesti ehdotetun säännöksen mukaan valtiolla olisi korvausvelvollisuus vain siinä tilanteessa, että luvan myöntämiselle ei olisi ollut muutoin estettä. Voimassa olevan käytännön mukaisesti, mikäli valtioneuvosto ei tekisi myönteistä päätöstä, lupaa ei voitaisi myöntää, mutta lupaedellytysten täyttymistä – ja siten luvanhakijan oikeutta korvaukseen – ei ratkaista missään vaiheessa.

Mikäli alueella on yksi tai useampia luontodirektiivin liitteessä I mainituista ensisijaisesti suojeltavista luontotyypeistä tai siellä elää vähintään yksi liitteessä II tarkoitettu ensisijaisesti suojeltava laji, on luvan myöntämiselle tai suunnitelman hyväksymiselle tai vahvistamiselle direktiivin mukaisesti asetettu 3 momentissa lueteltuja lisäedellytyksiä. Jos halutaan vedota viimeiseen niistä eli "muuhun erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavaan syyhyn", on asiasta ennen sen ratkaisua hankittava komission lausunto. Tämä lausunto ei kuitenkaan ole valtioneuvostoa oikeudellisesti sitova. Momentissa tarkoitettua tiukinta suojelun astetta sovelletaan vain siihen osaan aluetta, jolla ensisijaisesti suojeltava luontotyyppi tai laji on.

Edellä selostettu hankkeen tai suunnitelman arviointi yleisen edun kannalta on sen luonteista, ettei sitä voi tehdä yksittäinen ministeriö tai muu alempi viranomainen. Sen vuoksi ehdotetaan nykyisen lain tapaan, että asian ratkaisisi valtioneuvosto yleisistunnossa. Lupaviranomainen tai suunnitelman hyväksyvä tai vahvistava viranomainen voisivat siten ratkaista asian vasta sen jälkeen, kun valtioneuvosto on käsitellyt asian ja tehnyt siitä myönteisen päätöksen.

Hallituksen esityksen 77/2014 perusteluiden mukaisesti pykälän 4 momentin nojalla valtioneuvoston yleisistunnolla olisi toimivalta määrätä lain 39 §:n 2 tai 3 momentin mukaisen päätöksenteon yhteydessä korvaavista toimenpiteistä sekä niiden kustannusvastuista. Korvaavien toimenpiteiden määrittely sekä niistä aiheutuvien kustannusten kohdentaminen olisi osa valtioneuvoston yleisistunnossa tapahtuvaa päätöksentekoa siitä, onko hanke tai suunnitelma vaihtoehtoisten ratkaisujen puuttuessa toteutettava erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavasta syystä.

Jos Natura 2000 -alueen suojelun perusteille merkittävästi heikentäviä vaikutuksia aiheuttavan suunnitelman tai hankkeen toteuttaminen katsotaan 39 §:n 2 ja 3 momentissa säädetyssä menettelyssä tarpeelliseksi, jäsenvaltion on luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdan mukaan toteutettava kaikki tarvittavat korvaavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että Natura 2000 -verkoston kokonaisuus säilyy yhtenäisenä. Jäsenvaltion on myös ilmoitettava Euroopan komissiolle toteutetut korvaavat toimenpiteet. Luontodirektiivissä ei ole määritelty korvaavien toimenpiteiden käsitettä eikä niiden kustannusvastuuta. Kyseistä artiklaa koskevissa komission tulkintaohjeissa (Natura 2000 -alueiden suojelu ja käyttö luontodirektiivin 92/43/ETY 6 artiklan säännökset) korvaavilla toimenpiteillä tarkoitetaan hanke- tai suunnitelmakohtaisia toimenpiteitä, jotka toteutetaan sen lisäksi, mitä on tarpeen luonto- tai lintudirektiivin tavanomaista toteuttamista varten.

Korvaavat toimenpiteet voisivat olla esimerkiksi uusia Natura 2000 -alueita tai olemassa olevien laajennuksia. Korvaavat toimet voisivat olla myös kohdennettuja hoitotoimenpiteitä, joilla parannettaisiin heikennysten kohteena olevien luontoarvojen tilaa. Korvaavat toimenpiteet eivät kuitenkaan voi olla toimia, joita luonto- ja lintudirektiivien asianmukainen toimeenpano muutoinkin olisi edellyttänyt. Lisäksi periaatteena olisi, että korvaavien toimien toimeenpanon tulisi käynnistyä ennen heikentymistä aiheuttavia toimia. Verkostoehdotuksen tai sitä koskevan ilmoituksen täydentämisessä noudatettaisiin 33 §:ssä säädettyä menettelyä.

Luontodirektiivin 6 artiklaa koskevan tulkintaohjeen mukaan vastuu kustannuksista kuuluisi aiheuttamisperiaatteen mukaisesti hankkeesta vastaavalle. Jos vastuu kustannuksista kuuluisi valtiolle, voitaisiin sitä pitää Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklassa tarkoitettuna valtiontukena. Euroopan komission tulkintaohjeen mukaan tuki, jonka viranomainen myöntää Natura 2000 -alueelle aiheutuneen vahingon korvaamiseksi toteutettaviin toimenpiteisiin, voidaan katsoa valtiontueksi, jos se myönnetään ennen yrityksen perustamista tai sen jälkeen nimetylle Natura 2000 -alueelle perustetulle yritykselle. Jos yritys kuitenkin toimii viranomaisen toimeksiannosta infrastruktuurin rakentajana, tukea ei katsottaisi valtiontueksi, mikäli tuki myönnetään korvaukseksi suoritetuista töistä.

Kustannukset kohdennettaisiin aiheuttamisperiaatteen mukaisesti hankkeen tai suunnitelman toteuttajalle. Koska Natura 2000 -verkostolle sallittavia heikennyksiä koskevan poikkeusmenettelyn keskeisenä edellytyksenä kuitenkin on erittäin tärkeä yleiseen etuun liittyvä pakottava syy, voi kustannusvastuuta hankkeesta riippuen kohdistua osin tai kokonaan myös valtiolle. Valtioneuvosto voisi kohtuullistaa hankkeen toteuttajan kustannusvastuuta ottaen huomioon hankkeen merkitys yleiselle edulle. Kustannusvastuun kohtuullistamisessa olisi otettava huomioon valtiontukia koskevat rajoitukset. Asia tulisi näin ollen tapauskohtaisesti harkittavaksi hankkeen luonteesta riippuen.

40 § Erinäisiä tapauksia. Pykälään ei ehdoteta muutoksia siihen, miten luonnonsuojelulain 67 §:stä on säädetty laissa 1096/1996.

Hallituksen esityksen 79/1996 perusteluiden mukaisesti luontodirektiivin 5 artikla määrittelee menettelyn, jolla Euroopan komissio poikkeustapauksessa voi käynnistää jäsenvaltion kanssa neuvottelut sellaisen alueen sisällyttämiseksi Natura 2000 -verkostoon, jota asianomainen maa ei ole ehdottanut. Neuvotteluaikana ei alueella saa toteuttaa sen luonnonarvoja heikentäviä muutoksia.

Pykälän 1 momentilla on tarkoitus saavuttaa tämä tulos. On mahdollista, että Euroopan komissio ei hyväksy jotain Suomen ehdottamaa aluetta yhteisön tärkeänä pitämäksi alueeksi tai että edellä mainittu neuvottelumenettely päätyy kielteiseen lopputulokseen. Tämän vuoksi pykälän 2 momentissa todettaisiin, että 35 ja 39 §:n soveltaminen alueeseen tällöin lakkaa. Alueen omistajalla olisi mahdollisuus saada korvaus suojelun raukeamisesta aiheutuneista haitoista samoin perustein kuin 126 §:n 2 momentissa väliaikaisen toimenpidekiellon rauetessa.

41 § Natura 2000 -verkoston toteuttaminen. Pykälään ehdotetaan vähäisiä kielellisiä muutoksia siihen, miten luonnonsuojelulain 68 §:stä on säädetty laissa 1259/2014. Sisällöllisesti säännös pysyisi kuitenkin muutoin ennallaan.

Hallituksen esityksen 79/1996 perusteluiden mukaisesti pykälällä pannaan täytäntöön luontodirektiivin 4 artiklan 4 kohta. Artiklan mukaisesti pykälä velvoittaa toteuttamaan tarpeelliset suojelutoimenpiteet mahdollisimman nopeasti ja viimeistään kuudessa vuodessa siitä, kun alue on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon. Edellä sanotusta poiketen niiden alueiden osalta, jotka jäsenvaltiot lintudirektiivin 4 artiklan 1 ja 2 kohdan perusteella ovat velvolliset osoittamaan linnustonsuojelualueiksi, ei ole mitään toteuttamisaikaa, vaan valtioiden on saatettava voimaan tarpeelliset käyttörajoitukset välittömästi. Tämän vuoksi säännöksen mukaan suojelu olisi toteutettava viipymättä alueilla, jotka Suomi on ilmoittanut komissiolle erityisiksi suojelualueiksi.

Pykälän sanonnalla "suojelutavoitteita vastaava suojelu" viitataan luontodirektiivin 6 artiklan 1 kohdan määräykseen, jonka mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava "tarpeellisia lainsäädännöllisiä, hallinnollisia tai sopimusoikeudellisia toimenpiteitä, jotka vastaavat liitteen I luontotyyppien ja liitteessä II esitettyjen lajien ekologisia vaatimuksia". Tässä pykälässä tarkoitetun velvollisuuden voidaan katsoa kohdistuvan valtioneuvostoon ja sen alaisiin luonnonsuojelua toteuttaviin viranomaisiin.

Hallituksen esityksen 77/2014 perusteluiden mukaisesti erityisten suojelutoimien alueilla on luontodirektiivin 6 artiklan 1 kohdan mukaan toteutettava tarvittavia suojelutoimenpiteitä ja laadittava tarvittaessa tarkoituksenmukaisia käyttösuunnitelmia, jotka koskevat erityisesti näitä alueita tai jotka sisältyvät muihin kehityssuunnitelmiin, sekä tarpeellisia lainsäädännöllisiä, hallinnollisia tai sopimusoikeudellisia toimenpiteitä. Lintudirektiivin 4 artiklaan sisältyy vastaavat velvoitteet lintudirektiivin mukaisesti osoitettujen alueiden suojelun toimeenpanosta.

Pykälän 2 momentin mukaan aluekohtaisten suojelutavoitteiden perusteet sisältyisivät Natura 2000 -tietokannan aluekohtaisiin tietolomakkeisiin. Tietokannan tekninen ylläpito on Metsähallituksen tehtävänä.

Lisäksi 2 momentissa lueteltaisiin niitä toimenpiteitä, joita toimivaltaisten viranomaisten tulee tehdä suojelutavoitteita vastaavan suojelun toimeenpanemiseksi. Säännöksen lähtökohtana ovat ne Natura 2000 -verkoston suojelun toteuttamistavat, jotka on mainittu Suomen verkostoehdotusta ja -ilmoitusta koskevissa valtioneuvoston päätöksissä. Valtioneuvoston päätöksissä on kunkin Natura 2000 -alueen osalta määritelty se lainsäädäntö, jonka mukaisessa menettelyssä on katsottu voitavan toimeenpanna alueiden valinnan perusteena olevien luontoarvojen suojelu. Valtioneuvoston päätöksissä on toteuttamistavan osalta mainittu luonnonsuojelulain ohella muun muassa erämaalain, kalastuslain, maa-aineslain, maankäyttö- ja rakennuslain, metsälain, ulkoilulain sekä vesilain mukaiset keinot. Hallituksen esityksen 77/2014 perusteluiden mukaisesti momentissa toteuttamistavasta säädettäisiin, että näiden lakien mukaisia suunnitelmia laadittaessa tai päätöksiä tehtäessä otettaisiin luontodirektiivin 6 artiklan 1 kohdan edellyttämällä tavalla kohdennetusti huomioon Natura 2000 -alueiden suojelun perusteena olevien luontotyyppien ja lajien ekologiset vaatimukset. Tällä tavoin pyrittäisiin siihen, että kukin Natura 2000 -alue osaltaan tukisi mahdollisimman hyvin verkoston yleistä tavoitetta kyseisten luontotyyppien ja lajien suotuisan suojelutason säilyttämisestä ja ylläpitämisestä.

Suurimmalla osalla Suomen Natura 2000 - alueista suojelutavoitteena on alueiden säilyttäminen luonnontilaisina ja ekosysteemien luontaisen kehityksen turvaaminen. Tämän tavoitteen mukaiset suojelutoimenpiteet on jo toteutettu tai toteutetaan muodostamalla alueista luonnonsuojelulain mukaisia luonnonsuojelualueita, joiden rauhoitussäännökset ja -määräykset turvaavat alueiden luonnontilaisuuden. Suojelutavoitteisiin voi sisältyä ylläpitämisen lisäksi tarve lisätä luontotyypin laajuutta, lajin populaatiota tai sen elinympäristön määrää taikka parantaa elinympäristön laatua. Näitä koskevien aluekohtaisten tarpeiden tarkempi määrittely kuuluu usein luontevimmin alueiden hoidon ja käytön suunnittelun piiriin. Suunnitelmia voidaan laatia sekä luonnonsuojelualueille että muille Natura 2000 -verkoston alueille. Myös hoito- ja käyttösuunnitelmia pienimuotoisemmat toimenpidesuunnitelmat tai yksittäiset päätökset, kuten esimerkiksi tiettyä lajia tai luontotyyppiä varten laaditut hoitosuunnitelmat tai maa- ja metsätalouden ympäristötukia koskevat ratkaisut voivat tulla kyseeseen. Lähtökohtana olisi, että voimassa olevaan lainsäädäntöön perustuvista menettelyistä vastaisivat jatkossakin nykyiset viranomaiset ja toimijat kukin omilla toimialoillaan. Näiden olemassa olevien suunnittelu- ja päätöksentekojärjestelmien osalta säädettäisiin velvoitteesta ottaa huomioon Natura 2000 -alueen luontotyyppien ja lajien ekologiset vaatimukset niissä puitteissa kuin ne kuuluvat kyseisen lainsäädännön alaan. Siten esimerkiksi luonnonsuojelulain ja erämaalain nojalla perustettujen luonnonsuojelu- ja erämaa- alueiden sekä ulkoilulain nojalla perustettujen valtion retkeilyalueiden hoito- ja käyttösuunnitelmia laadittaessa tulisi erityisesti tähdätä alueen suojelun perusteisiin kuuluvien luontotyyppien ja lajien tilan säilyttämiseen tai parantamiseen kyseisellä Natura 2000 -alueella.

Aluekohtaisten hoito- ja käyttösuunnitelmien ohella myös laaja-alaisemmilla kehityssuunnitelmilla tai luonnonvarojen käyttöä koskevilla suunnitelmilla voi olla merkitystä Natura 2000 -alueiden suojelutavoitteita vastaavan suojelun toimeenpanossa. Siten esimerkiksi niissä tilanteissa, joissa maankäyttö- ja rakennuslaki on valtioneuvoston päätöksissä määritelty tietyn Natura 2000 -alueen toteuttamistavaksi, maankäyttö- ja rakennuslain mukaisissa kaavoissa tulisi maankäytön sijoittamisessa ja kaavamääräysten laadinnassa ottaa kaavaan sisältyvien Natura 2000 -alueiden suojelutavoitteet huomioon. Luonnollisestikaan kaavoissa ei voida asettaa velvoitteita alueiden aktiivisista hoitotoimenpiteistä, vaan kyse on maankäytön suunnitteluinstrumentin käyttämisestä kulloinkin laadittavana tai ajantasaistettavana olevan kaavan tehtävän ja tarkoituksen puitteissa Natura 2000 -alueiden erityisten luonnonarvojen turvaamisessa maankäyttö- ja rakennuslakiin jo nykyisinkin kuuluvat ympäristölliset sisältövaatimukset täyttävällä tavalla. Maankäyttö- ja rakennuslaki on toteuttamistapana noin kahdella sadalla Natura 2000 -alueella, ja useimmilla niistä on ollut alueiden suojelun perusteita ajatellen riittävät kaavat jo Natura 2000 -verkoston muodostamisvaiheesta lähtien. Ehdotetulla säännöksellä olisi siten merkitystä lähinnä silloin, kun kaavojen muuttaminen tulee jostain syystä ajankohtaiseksi.

Niillä Natura 2000 -verkoston alueilla, joilla toteuttamistapana on mainittu metsälaki, on tarkoitettu toteuttaa alueen suojelutavoitteita lähinnä metsälain 10 §:ssä mainittujen metsäluonnon erityisen tärkeiden elinympäristöjen suojelun avulla. Näitä kohteita koskevissa kestävän metsätalouden määräaikaisen rahoituslain (34/2015) mukaisissa metsäkeskuksen päätöksissä tulisi kohdennetusti pyrkiä näiden kohteiden luontaisen kehityksen turvaamiseen. Vastaavasti maatalouden erityistukipäätöksissä otettaisiin huomioon Natura 2000 -alueen suojelutavoitteet.

Kaikkien Natura 2000 -alueiden tilaa suhteessa niiden suojelutavoitteisiin arvioidaan säännöllisesti Suojelualueiden suunnittelu- ja seurantajärjestelmään (SASS) sisältyvällä niin sanotulla Natura 2000 -alueiden tila-arviointitoiminnolla (NATA). Tämän arvioinnin tuottama tieto palvelee suunnitelmien päivittämistä ja uusimista. Sellaisilla Natura 2000 -alueilla, joihin ei liity erityisiä toimenpidetarpeita, NATA-arviointia voidaan jo sellaisenaan pitää riittävänä suojelun toimeenpanovälineenä. Pykälän 2 momentissa mainituilla Natura 2000 -alueiden tilaa koskevilla arvioilla tarkoitetaan näitä SASS-järjestelmässä laadittuja NATA-arvioita.

42 § Suojelun lakkauttaminen ja verkoston heikentymisen korvaaminen. Pykälään ehdotetaan vähäisiä kielellisiä muutoksia siihen, miten luonnonsuojelulain 69 §:stä on säädetty ensimmäisen momentin osalta laissa 1096/1996 ja toisen momentin osalta laissa 1259/2014. Sisällöllisesti säännös pysyisi kuitenkin muutoin ennallaan.

Hallituksen esityksen 79/1996 perusteluiden mukaisesti luontodirektiivi edellyttää Natura 2000 -verkoston pysyvyyttä, vaikkakin 9 artiklan nojalla on myös mahdollista poistaa jokin alue verkostosta. Pykälän 1 momentin mukaan Natura 2000 -verkostoon sisällytetyn alueen lakkauttaminen kokonaan tai osittain tai sen rauhoitussäännösten tai -määräysten heikentäminen edellyttäisi Suomessa 35 §:n 1 momentissa tarkoitettua arviointia ja 2 momentissa tarkoitettuja lausuntoja, ja että päätöksen kaikissa tapauksissa tekisi valtioneuvosto yleisistunnossa 39 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitetuin edellytyksin. Lisäksi asia 9 artiklan nojalla vaatii myös komission hyväksymisen.

Luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohta edellyttää, sen lisäksi mitä edellä on mainittu, että jäsenvaltiot, jos Natura 2000 -verkostoa heikentävä hanke tai suunnitelma toteutetaan erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavasta syystä, kompensoivat tämän menetyksen. Valtioiden on silloin toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että Natura 2000 -verkoston yleinen kokonaisuus säilyy yhtenäisenä. Direktiivin käsitteenä "yleinen kokonaisuus" on komission tulkintaohjeen mukaan sekä maantieteellinen että toiminnallinen ulottuvuus. Edellinen tarkoittaa alueellista yhtenäisyyttä ja jälkimmäinen sitä, että Natura 2000 -verkoston heikentäminen on sitä vaikeammin hyväksyttävissä – ja menetyksen korvaaminen näin ollen sitä tärkeämpää – mitä vähemmän kyseessä olevia luontotyyppejä tai lajien elinympäristöjä sisältyy Natura 2000 -verkostoon jäsenvaltion alueella.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdassa tarkoitetusta kompensaatiosta. Se koskisi myös tilannetta, jossa Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen suojelu lakkautetaan tai sitä heikennetään.

Hallituksen esityksen 77/2014 perustelujen mukaan toisessa momentissa todettaisiin ympäristöministeriön velvoite ryhtyä niihin toimenpiteisiin, joita valtioneuvoston päätös edellyttää ministeriön toimialalla. Näitä ovat esimerkiksi Natura 2000 -verkoston tai suojelualueverkoston laajentamisen edellyttämät toimenpiteet.

6 luku Luonnonsuojelualueet

Luonnonsuojelualueita koskevaan lukuun ehdotetaan tehtäväksi useita tarkennuksia ja teknisluonteisia ajantasaistuksia. Muutoksia esitetään luonnonsuojelualueiden perustamisedellytyksiin, valtion luonnonsuojelualueiden rauhoitussäännöksiin sekä yksityisen luonnonsuojelualueen perustamiseen, rauhoitusmääräysten antamiseen ja niistä poikkeamiseen. Lukua muutettaisiin rakenteellisesti siten, että aiempi luvun sisäinen jaottelu luonnonsuojelusta valtion omistamilla alueilla ja luonnonsuojelusta yksityiselle kuuluvalla alueella poistettaisiin. Tällä muutoksella selkeytettäisiin ja parannettaisiin luvun luettavuutta. Jaottelun poistamisella ei olisi suoria muutoksia voimassa olevien pykälien aineelliseen sisältöön.

43 § Luonnonsuojelualueet ja niiden perustamisedellytykset. Pykälä vastaisi pitkälti voimassa olevan lain 10 §:ää, jota osin tarkennettaisiin. Pykälässä lueteltaisiin luonnonsuojelualueet ja säädettäisiin niiden perustamisedellytyksistä. Luonnonsuojelualueita olisivat pykälän mukaan kansallispuistot, luonnonpuistot, valtion muut luonnonsuojelualueet sekä yksityiset luonnonsuojelualueet. Pykälää on aiemmin muutettu lailla 553/2004, jolla luonnonsuojelualueen perustamisedellytyksiin lisättiin 2 momentin 2 kohdaksi alue, jolla on luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettujen eläinlajien, kuten liito-oravan, yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkoja.

Pykälän 2 momentissa lueteltaisiin luonnonsuojelualueiden yleiset perustamisedellytykset. Ne olisivat samat kaikilla luonnonsuojelualueilla riippumatta alueen omistussuhteista tai suojelualuetyypistä. Kansallispuistoja ja luonnonpuistoja koskevista erityisistä perustamisedellytyksistä säädettäisiin lain 44 ja 45 §:ssä. Edellytyksissä on otettu huomioon erityisesti kasvi- ja eläinlajien, luontotyyppien ja ekosysteemien suojelu sekä muut luonnon monimuotoisuuden säilymiseen liittyvät tekijät. Luonnonsuojelualueen perustamisen yleisenä edellytyksenä olisi, että: 1) alueella elää tai on uhanalainen, harvinainen tai harvinaistuva eliölaji, eliöyhteisö, luontotyyppi tai ekosysteemi, 2) alueella on 80 §:ssä tarkoitetun tiukkaa suojelua edellyttävän, luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettuun eläinlajiin kuuluvan yksilön lisääntymis- tai levähdyspaikkoja, 3) alueella on erikoinen tai harvinainen luonnonmuodostuma, 4) alueella on erityistä maisemallista arvoa, 5) luontotyypin tai eliölajin suotuisan suojelutason säilyttäminen tai saavuttaminen sitä vaatii, 6) alueella on erityistä merkitystä luontotyyppien ja eliölajien mahdollisuuksille sopeutua ilmastonmuutoksen vaikutuksiin; tai 7) alue on muutoin kuin 1–6 kohdassa tarkoitetuilla tavalla niin edustava, tyypillinen tai arvokas, että sen suojelu voidaan katsoa luonnon monimuotoisuuden tai kauneuden säilyttämisen kannalta tarpeelliseksi.

Perustamisedellytyksiä tarkennettaisiin voimassa olevaan lakiin nähden ensinnäkin siten, että maininta harvinaistuvasta perinneluontotyypistä luonnonsuojelualueen perustamisen yhteydessä poistettaisiin. Perinneluontotyypit ovat kaikki nykyisin erittäin uhanalaisia, ja ne sisältyisivät perustamisedellytysten kohtaan 1) alueella elää tai on uhanalainen, harvinainen tai harvinaistuva eliölaji, eliöyhteisö, luontotyyppi tai ekosysteemi. Myös sana luontotyyppi lisättäisiin kohtaan 1 eliölajin, eliöyhteisön ja ekosysteemin rinnalle. Perustamisedellytyksiin nykyisin kuuluva ”alue on erityisen luonnonkaunis” ilmaistaisiin jatkossa ”alueella on erityistä maisemallista arvoa”.

Ilmastonmuutoksen vaikutuksiin sopeutumiseksi luonnonsuojelualue voitaisiin jatkossa perustaa silloin, jos alueella olisi erityistä merkitystä luontotyyppien ja eliölajien mahdollisuuksille sopeutua muuttuvassa ilmastossa. Kyse olisi siten ilmastonmuutokseen sopeutumisen vahvistamisesta, eikä suojelualueen perustaminen voisi pohjautua esimerkiksi hiilinielujen lisäämiseen. Tehdyt tutkimukset (muun muassa Suojelualueet muuttuvassa ilmastossa SUMI -hanke) osoittavat, että luonnonsuojelulailla voidaan edistää ilmastonmuutokseen sopeutumista ja lain tarkoittamien arvojen säilyttäminen myös sitä edellyttää. Luonnonsuojelualueet ovat tärkeitä luontotyyppien ja lajien ilmastonmuutokseen sopeutumisen kannalta. Alueella olisi oltava erityistä merkitystä luontotyyppien ja lajien sopeutumiselle, jotta siitä voitaisiin perustaa luonnonsuojelualue. Tällaista erityistä merkitystä voisi olla esimerkiksi alueella, jonka lisääminen luonnonsuojelualueverkostoon parantaisi merkittävästi luonnonsuojelualueiden kytkeytyvyyttä turvaamalla eliölajien välttämättömän siirtymisen suojelualueiden välillä. Edellytys mahdollistaisi osaltaan lajien sopeutumista ilmastonmuutoksen seurauksena muuttuvissa elinolosuhteissa. Erityinen merkitys tulisi olla luonnontieteellisesti perusteltu.

Luettelon 7 kohdan mukaan alue voitaisiin perustaa luonnonsuojelualueeksi, mikäli se muutoin olisi niin edustava, tyypillinen tai arvokas, että sen suojelu voitaisiin katsoa luonnon monimuotoisuuden tai kauneuden säilyttämisen kannalta tarpeelliseksi. Arvioitaessa alueen arvoa luonnonsuojelualueena voitaisiin jo nykyisin noudatetun käytännön mukaisesti huomioida myös alueen tai sen osan arvo luonnonsuojelualueverkostoa täydentävänä kohteena ja suojelualueiden kytkeytyvyyteen liittyvät näkökohdat.

44 § Kansallispuisto. Pykälä vastaisi voimassa olevan lain 11 §:ää. Pykälässä säädettäisiin kansallispuistojen perustamisen erityisistä edellytyksistä. Kansallispuisto voitaisiin 1 momentin mukaan perustaa vain valtion omistamalle alueelle. Tämä ei estä sisällyttämästä yksityiseen omistukseen kuuluvaa aluetta sellaiseen luonnonsuojeluohjelmaan, joka tähtää kansallispuistojen perustamiseen. Alue on kansallispuiston perustamista varten hankittava valtion omistukseen.

Koska kansallispuiston perustamisella saattaa olla laajoja yhteiskunnallisia, alueellisia ja paikallisia vaikutuksia, siitä päättäisi nykyiseen tapaan eduskunta erillisellä lailla.

Kansallispuiston olisi pykälän 2 momentin mukaan oltava pinta-alaltaan vähintään 1 000 hehtaaria, johon pinta-alaan voi kuulua sekä maa- että vesialueita. Kansallispuistojen asema yleisinä luonnonnähtävyyksinä ja luontoharrastuksen kohteina sekä merkitys luontomatkailukohteina näihin liittyvine vaatimuksineen edellyttävät kansallispuistoksi perustettavalta alueelta riittävää pinta-alaa, jotta alueelle voidaan luonnonarvoja vaarantamatta sijoittaa tarvittavat, suuriakin kävijämääriä palvelevat retkeilyreitit ja -rakenteet sekä muut palvelut. Kansallispuistoihin tehtiin vuonna 2020 yli 3,9 miljoonaa käyntiä. Vuodesta 2010 vuoteen 2020 kansallispuistojen yhteenlaskettu käyntimäärä on kaksinkertaistunut.

Kansallispuistoon tulee voida jättää myös riittävästi retkeilypalvelujen ulkopuolista, luonnontilaista aluetta, mikä mahdollistaa alueen luonnontilan ja sen luontaisen kehityksen sekä eliölajien ja luontotyyppien turvaamisen. Etelä-Suomen kansallispuistojen pinta-alojen keskiarvo on noin 3 800 hehtaaria, Itämeren saaristossa yli 33 000 hehtaaria ja Pohjois-Suomessa 92 000 hehtaaria. Suomi noudattaa Kansainvälisen luonnonsuojeluliiton (IUCN) suositusta suojelualueluokitukseksi. Kansallispuistot kuuluvat luokituksen II kategoriaan, johon kuuluvat suojelualueet ovat suuria luonnontilaisia tai lähes luonnontilaisia alueita, jotka on perustettu laajamittaisten ekologisten prosessien sekä alueelle tunnusomaisten lajien ja ekosysteemien suojelemiseksi. Ne muodostavat samalla perustan ympäristön ja perinteisen kulttuurin kannalta kestävän tutkimuksen ja opetuksen sekä henkisen hyvinvoinnin, virkistyskäytön, retkeilyn ja matkailun mahdollisuuksille.

On huomattava, että luonnon monimuotoisuuden turvaaminen ei lähtökohtaisesti edellytä kansallispuiston perustamista, vaan alueen luontoarvot voidaan turvata myös esimerkiksi perustamalla valtion muu luonnonsuojelualue tai yksityinen luonnonsuojelualue. Myös luonnon virkistyskäyttöä ja sitä tukevien retkeilyrakenteiden ja -palvelujen tarjontaa voidaan edistää tällaisella valtion muulla luonnonsuojelualueella sekä myös yksityisellä luonnonsuojelualueella. Kansallispuistolla on valtion muuhun luonnonsuojelualueeseen verrattuna laajempi tehtävä paitsi luonnonsuojelullisesti, myös ympäristökasvatuksen, opetuksen ja yleisen luonnontuntemuksen, luonnontieteellisen tutkimuksen sekä ympäristön tilan seurannan alalla, sekä kaikille avoimena nähtävyyskohteena ja luontoelämysten kokemisen mahdollistavana ympäristönä. Valtiontalouden näkökulmasta kansallispuiston perustaminen ei välttämättä suoraan ole kustannustehokas keino luonnon monimuotoisuuden turvaamiseksi, sillä kansallispuiston edellä kuvattujen tehtävien edellyttämistä retkeilyreiteistä ja -palveluista sekä hallinnollisesta työstä muodostuu kustannuksia. Toisaalta kansallispuistot ovat myös merkittäviä matkailukohteita, ja vaikuttavat siten välillisesti positiivisesti paikallistalouteen.

Kansallispuistojen perustamisella pyritään paitsi luonnon monimuotoisuuden säilyttämiseen, myös tarjoamaan kansalaisille mahdollisuuksia luonnonkauneudesta nauttimiseen ja muidenkin luonnonelämysten kokemiseen. Tämän vuoksi säädettäisiin edelleen, että kansallispuistoksi muodostettavalla alueella olisi oltava merkitystä yleisenä luonnonnähtävyytenä tai muutoin luonnontuntemuksen lisäämisen tai yleisen luonnonharrastuksen kannalta.

45 § Luonnonpuisto. Pykälä vastaisi voimassa olevan lain 12 §:ää. Pykälässä säädettäisiin luonnonpuiston perustamismenettelystä ja erityisistä edellytyksistä. Luonnonpuisto voitaisiin perustaa vain valtion omistamalle alueelle. Vähintään 1 000 hehtaarin suuruisen alueen perustaminen edellyttäisi lakia, pienempiä luonnonpuistoja voitaisiin perustaa asetuksella. Pykälää tarkennettaisiin vain tältä osin siten, että kyseessä todettaisiin olevan valtioneuvoston asetuksen. Luonnonpuisto voitaisiin perustaa silloin, kun alueen mahdollisimman luonnonmukainen kehitys halutaan turvata ja tämän vuoksi rajoittaa alueen virkistyskäyttöä, joka kansallispuistoissa on sallittua. Lisäksi perustamisen syynä voisivat olla tieteellisen tutkimuksen tai opetuksen edistäminen.

46 § Valtion muu luonnonsuojelualue. Pykälä vastaisi sisällöllisesti voimassa olevan lain 17 §:ää. Pykälässä säädettäisiin muun luonnonsuojelualueen kuin kansallis- tai luonnonpuiston perustamisesta valtion maa- tai vesialueelle. Näiden valtion muiden luonnonsuojelualueiden perustamismenettely on tarkistettu lailla 58/2011, eikä tätä ehdoteta tässä yhteydessä muutettavaksi. Pinta-alaltaan yli 100 hehtaarin alue perustettaisiin valtioneuvoston asetuksella ja tätä pienemmät alueet ympäristöministeriön asetuksella. Valtion muun luonnonsuojelualueen perustamisesta Suomen talousvyöhykkeelle säädettäisiin 2 momentin mukaisesti niin ikään valtioneuvoston asetuksella. Samalla asetuksella säädettäisiin tapauskohtaisesti alueen rauhoitussäännöksistä. Nämä säännökset voisivat alueen perustamistarkoituksesta riippuen olla lievempiä kuin tiukasti suojeltujen kansallispuistojen ja luonnonpuistojen. Pääsääntöisesti olisi kuitenkin noudatettava, mitä kansallispuistojen ja luonnonpuistojen rauhoitussäännöksistä on voimassa. Tämä olisi tärkeää muun muassa luonnonsuojelualueiden rauhoitussäännösten yhtenäisyyden vuoksi. Mikäli näistä laissa säädetyistä rauhoitussäännöksistä ei olisi yksittäistapauksessa tarpeen poiketa, olisi valtion muun luonnonsuojelualueen perustamisasetuksessa rauhoitussäännösten osalta tarpeen vain viitata laissa oleviin rauhoitussäännöksiin ja näiden poikkeuksiin. Valtion muun luonnonsuojelualueen rauhoitussäännöksistä säädettäisiin tarkemmin jäljempänä 52 §:ssä.

47 § Yksityinen luonnonsuojelualue. Pykälässä säädettäisiin yksityisen luonnonsuojelualueen perustamisesta. Käsittelyjärjestyksen selkeyttämiseksi yksityisen luonnonsuojelualueen perustaminen, rauhoitusmääräykset ja niistä poikkeaminen (voimassa olevan lain 24 §) jaettaisiin kolmeen pykälään, joista tässä todettaisiin yksityisen luonnonsuojelualueen perustamiseen liittyvät seikat. Yksityisen luonnonsuojelualueen rauhoitusmääräykset ja poikkeamisiin liittyvät seikat säädettäisiin jäljempänä 53 ja 54 §:ssä. Pykälän 1 momentissa olisivat säännökset luonnonsuojelualueen perustamisesta yksityisen omistamalle alueelle tilanteessa, jolloin maanomistaja itse hakee alueensa suojelua tai yhtyy elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen tekemään suojeluesitykseen. Vapaaehtoisuuteen perustuvan järjestelmän säilyttäminen on jatkossakin erittäin tärkeää luonnonsuojelun toteuttamisessa. Periaate on sama kuin voimassa olevan lain 24 §:ssä. Yksityisellä omistajalla tarkoitetaan tässä yhteydessä paitsi yksityisiä henkilöitä, myös yrityksiä tai muita yhteisöjä taikka kuntia ja seurakuntia.

Alueet, joita vapaaehtoisuuteen perustuvan menettelyn puitteissa voidaan suojella, voisivat olla joko luonnonsuojeluohjelmiin tai Natura 2000 -verkostoon kuuluvia alueita tai muitakin 43 §:n 2 momentissa tarkoitettuja alueita, joita niiden omistajat haluavat suojella. Erityisesti shikaanitarkoituksessa tehtyjen rauhoitushakemusten varalta pykälässä olisi säännös, jonka mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen olisi perustamisharkinnassaan otettava huomioon muutkin yleiseen etuun liittyvät näkökohdat.

Edellytyksenä luonnonsuojelualueen muodostamiselle olisi, että alueelle annettavista yksityiskohtaisista rauhoitusmääräyksistä ja aluetta koskevista mahdollisista korvauksista olisi ennalta sovittu alueen omistajan ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen välillä. Sopimus sisältäisi kirjaukset alueen tulevista rauhoitusmääräyksistä ja maksettavista korvauksista sekä muista mahdollisista luonnonsuojelualueen perustamiseen liittyvistä yksityiskohdista. Kyseessä olisi julkisen vallan käyttöön liittyvä hallintosopimus, jota koskisivat hallintolain 3 §:n 2 momentin säännökset hyvän hallinnon perusteiden ja menettelyllisten oikeusturvavaatimusten noudattamisesta. Tällaista sopimusta koskevat riidat ratkaistaisiin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 20 §:n mukaisesti hallintoriita-asiana, mikäli asiaa ei voitaisi ratkaista luonnonsuojelualueen perustamispäätöstä koskevan muutoksenhaun yhteydessä.

Pykälän 2 momentin mukaan luonnonsuojelualue voitaisiin perustaa yksityisen omistamalle alueelle ilman maanomistajan hakemusta tai suostumusta, jos valtioneuvosto olisi jo tehnyt päätöksen alueen suojelemisesta luonnonsuojeluohjelman hyväksymisen yhteydessä tai päättäessään Natura 2000 -verkoston alueen suojelusta luonnonsuojelulain keinoin. Tällöin alueen rauhoitus ei saisi rajoittaa alueen käyttöä enempää kuin mitä kyseisen luonnonsuojeluohjelman suojelutavoitteista tai Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen suojeluperusteista johtuu. Maanomistajaa olisi kuultava ennen päätöksen tekemistä ja hänellä olisi valitusoikeus päätöksestä. Rajoituksista aiheutuvan haitan korvaamista koskeva säännös sisältyy lakiehdotuksen 113 §:ään. Säännös mahdollistaisi voimassa olevan lain tavoin sen, että maanomistaja siirtäisi korvausta koskevan asian maanmittauslaitoksen korvausmenettelyyn, mikäli hän ei pääsisi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kanssa siitä yksimielisyyteen.

Mahdollisuus perustaa luonnonsuojelualue Natura 2000 -verkostoon sisältyvälle, luonnonsuojelulain keinoin toteutettavalle alueelle ilman maanomistajan suostumusta olisi muutos voimassa olevaan lakiin nähden. Muutoksella edistettäisiin niiden edelleen luonnonsuojelualueeksi perustamatta olevien Natura 2000 -alueiden suojelua, jota ei ole maanomistajien vapaaehtoisuuteen perustuvin keinoin saatu ratkaistua. Vuoden 2021 alussa Natura 2000 -verkoston toteutus on luonnonsuojelualueiden perustamisen osalta kesken noin 7 000 hehtaarin osalta, kun verkoston laajuus Suomessa on kaikkiaan noin 5 000 000 hehtaaria. Mainittu 7 000 hehtaarin pinta-ala on valtaosin päällekkäinen vanhojen, vuoden 1923 luonnonsuojelulain nojalla laadittujen luonnonsuojeluohjelmien alueen kanssa ja siltä osin alueet voidaan jo voimassa olevan luonnonsuojelulain 77 §:n mukaisesti perustaa luonnonsuojelualueeksi ilman maanomistajan suostumusta. Soveltamisalan laajennus koskisi ainoastaan niitä vähäisiä Natura 2000 -verkostoon kuuluvia alueita, jotka eivät sisälly mainittuihin suojeluohjelmiin, ja joiden suojelutavoitteita ei ole katsottu voitavan saavuttaa muulla lainsäädännöllä kuin luonnonsuojelulailla. Nämä alueet on voimassa olevan lain nojalla jouduttu lunastamaan valtion omistukseen, mikäli maanomistaja ei ole ollut halukas suojelualueen perustamiseen. Säännös mahdollistaisi sen, että maanomistaja säilyttäisi kiinteistön omistuksessaan ja saisi sopimuksella tai korvausmenettelyssä määräytyvän korvauksen suojelusta aiheutuvasta käytön rajoituksesta. Ehdotettavan 112 §:n mukaan omistajalla olisi vaihtoehtoisesti oikeus vaatia, että valtio lunastaisi Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen. Ratkaisuvalta jätettäisiin säännöksillä siten maanomistajalle. Säännös soveltuisi myös jatkossa Natura 2000 -verkoston laajentamiseen tai sen toteutuskeinojen muutoksiin. Euroopan komissio on kuitenkin 20.12.2021 antamallaan ilmoituksella pitänyt Suomen verkostoa riittävänä muutoin kuin kahden hyönteislajin (kaskikeiju ja luhtakultasiipi) osalta, joten merkityksellisiä täydennystarpeita Suomen Natura 2000 -verkostoon ei ole tiedossa.

Pykälän 3 momentissa olisi viittaus luonnonsuojelualueen rajojen määräämistä ja merkitsemistä koskevaan pykälään. Tiedot tämän lain mukaisista päätöksistä talletettaisiin ehdotettavan 13 luvun mukaisesti luonnonsuojelun tietojärjestelmään. Selvyyden vuoksi tässä säädettäisiin lisäksi, että tieto luonnonsuojelualueen perustamisesta on tallennettava myös kiinteistötietojärjestelmään.

48 § Yksityisen omistaman alueen määräaikainen rauhoittaminen. Pykälä vastaisi sisällöllisesti voimassa olevan lain 25 §:ää. Pykälä sisältää luonnonsuojelualueen perustamiseen nähden keveämmän vaihtoehdon luonnon monimuotoisuuden suojeluun. Sääntelyllä pyritään varmistamaan jonkin 43 §:n 2 momentin tarkoittaman luonnonsuojelualueen perustamisedellytyksen täyttävän alueen määräaikainen suojelu ilman varsinaisen luonnonsuojelualueen perustamista. Tietty alue voitaisiin rauhoittaa esimerkiksi turvaamaan jonkin uhanalaisen eläinlajin elinympäristön säilyminen, kunnes nähdään, säilyykö lajin kanta alueella. Tällaisia sopimuksia on käytännössä tehty ainakin eräiden valkoselkätikkametsien säilyttämiseksi. Määräaikainen rauhoittaminen voisi rauhoitusajan kuluttua johtaa alueen perustamiseen luonnonsuojelualueeksi tai suojelun raukeamiseen taikka uuteen määräaikaiseen sopimukseen. Määräaikainen rauhoitussopimus voitaisiin tehdä myös maisemanhoidon edistämiseksi. Yksityisellä omistajalla tarkoitetaan tässä yhteydessä paitsi yksityisiä henkilöitä, myös yrityksiä tai muita yhteisöjä taikka kuntia ja seurakuntia.

Luonnonsuojelulain toimivuusarvioinnin (SY 27/2010) mukaan määräaikaista rauhoittamista voidaan pitää ekosysteemilähestymistavan mukaisena joustavana keinona (Jäppinen ym. 2004, SY 733), joka parantaa mahdollisuutta löytää kulloiseenkin tilanteeseen sopiva suojelukeino. Joissakin tilanteissa määräaikainen sopimus voi olla ainoa keino tietyn alueen suojelemiseksi tai ekologisesti muutoin perusteltua.

Valtio voi luonnollisesti tehdä yksityisoikeudellisia, luonnonsuojeluun liittyviä sopimuksia ilman nimenomaista lain säännöstäkin. Ongelmana on tällöin, että ne eivät esimerkiksi omistusoikeuden vaihtuessa sido kolmatta osapuolta. Tämän vuoksi pykälän 2 momenttiin sisältyisi aiemman mukaisesti säännös, jonka mukaan sopimus olisi voimassa, vaikka alue siirtyisi uudelle omistajalle.

Yksityisen omistaman alueen määräaikaista rauhoittamista koskeva sopimus olisi julkisen vallan käyttöön liittyvä hallintosopimus, jota koskisivat hallintolain 3 §:n 2 momentin säännökset hyvän hallinnon perusteiden ja menettelyllisten oikeusturvavaatimusten noudattamisesta. Tällaista sopimusta koskevat riidat ratkaistaisiin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 20 §:n mukaisesti hallintoriita-asiana.

Tiedot tämän lain mukaisista päätöksistä talletettaisiin lain 13 luvun mukaisesti luonnonsuojelun tietojärjestelmään. Selvyyden vuoksi tässä säädettäisiin lisäksi, että tieto määräaikaisesta rauhoitussopimuksesta on tallennettava myös kiinteistötietojärjestelmään.

49 § Kansallispuistojen ja luonnonpuistojen rauhoitussäännökset. Pykälä vastaisi voimassa olevan lain 13 §:ää, mutta sitä osin tarkennettaisiin. Pykälään sisältyisivät kansallispuistoja ja luonnonpuistoja koskevat rauhoitussäännökset. Voimassa olevan lain mukaisesti pykälän 1 momentissa ilmaistaisiin pääsääntö, jonka mukaan luontoa muuttava toiminta olisi kansallispuistossa ja luonnonpuistossa kielletty. Kiellon sisältö määriteltäisiin tarkemmin luettelemalla alueilla kielletyt toimet. Kiellettyä olisi rakennusten, rakennelmien tai teiden rakentaminen, maa-ainesten tai kaivoskivennäisten ottaminen ja maa- tai kallioperän vahingoittaminen, ojittaminen, sienien, puiden, pensaiden tai muiden kasvien tai niiden osien ottaminen taikka vahingoittaminen, luonnonvaraisten selkärankaisten eläinten pyydystäminen, tappaminen tai hätyyttäminen taikka niiden pesien hävittäminen, ja selkärangattomien eläinten pyydystäminen tai kerääminen. Luetteloon sisältyisi myös yleisluontoinen kielto ryhtyä muihinkaan toimiin, jotka vaikuttavat epäedullisesti alueen luonnonoloihin, maisemaan, eliölajien säilymiseen taikka alueen perustamistarkoitukseen. Säännöksessä mainituilla rakennuksilla ja rakennelmilla viitattaisiin erityisesti rakennusvalvontaa edellyttävään rakentamiseen.

Kieltämällä toimet, jotka vaikuttavat epäedullisesti alueen perustamistarkoitukseen, tarkennettaisiin voimassa olevaa sääntelyä niin, että rauhoitussäännöksillä turvattaisiin paitsi alueen perustamisen edellytyksenä olleita, 43 §:n 2 momentin mukaisia arvoja, myös alueen lain mukaista käyttöä siten kuin se on määritelty alueen perustamissäädöksessä sekä lain 44 §:n 2 momentissa (kansallispuisto) tai 45 §:n 2 momentissa (luonnonpuisto). Esimerkkinä kansallispuiston perustamistarkoitukseen epäedullisesti vaikuttavista toimista voidaan mainita kansallispuiston asemaa luonnonnähtävyytenä tai luontoharrastuksia häiritsevä toiminta, kuten häiritsevää melua aiheuttava lennokkien (drone) tai muiden laitteiden käyttö sekä muu yleisen järjestyksen häiritseminen tai turvallisuuden vaarantaminen.

Pykälän 2 momentin mukaan oikeudesta kieltää tai rajoittaa liikkumista, leiriytymistä, maihinnousua sekä kulkuneuvon pitämistä luonnonsuojelualueella säädettäisiin 56 §:ssä.

50 § Poikkeukset kansallispuistojen ja luonnonpuistojen rauhoitussäännöksistä. Pykälä vastaisi pääosin voimassa olevan lain 14 §:ää, mutta siihen esitettäisiin eräitä muutoksia. Pykälään sisältyisivät poikkeukset 49 §:n yleisistä kielloista. Nämä poikkeukset määriteltäisiin suoraan säännöksessä, eivätkä siten edellyttäisi luonnonsuojelualueen hallinnasta vastaavan viranomaisen eli Metsähallituksen lupapäätöstä. Voimassa olevan lain mukaisesti sallittuja olisivat edellä 49 §:n estämättä sellaiset toimenpiteet, joita luonnonsuojelualueen asianmukainen hoito tai käyttö edellyttää ja jotka eivät vaaranna alueen perustamistarkoitusta. Toimenpiteet olisivat sallittuja, mikäli aluetta koskevat liikkumisrajoitukset eivät niitä estäisi. Poikkeukset olisivat sisällöltään pitkälle samanlaisia kuin voimassa olevaa luonnonsuojelulakiin sisällytetyt vastaavat säännökset. Minkin ja supikoiran pyydystäminen ja tappaminen, hirven ajo, haavoittuneen riistaeläimen lopettaminen sekä kuolleen riistaeläimen haltuunotto alueen ulkopuolella tapahtuvaan metsästykseen liittyvässä tilanteessa sallittaisiin kuitenkin jatkossa ilman Metsähallituksen poikkeuslupaa. Lisäksi sääntelyä laajennettaisiin koskemaan valkohäntäkauriin ajoa sekä haavoittuneen eläimen lopettamista.

Pykälän 1 momentin 1 kohdan mukaan alueilla saisi ensinnäkin rakentaa, entistää ja kunnostaa alueen hoitoa, valvontaa, tutkimusta, yleisön opastamista ja kävijäturvallisuutta, retkeilyä ja alueeseen tutustumista varten tarpeellisia rakennuksia, rakennelmia ja polkuja. Kävijäturvallisuus lisättäisiin kohtaan uutena perusteena rakennusten, rakennelmien ja polkujen rakentamiselle. Se olisi tarpeen muun muassa luonnonsuojelualueiden lisääntyneen kävijäpaineen vuoksi. Sellaisten rakennusten ja rakennelmien rakentamista, jotka ovat kansallispuiston hoidon ja käytön ohjauksen kannalta välttämättömiä, ei katsottaisi kielletyksi, mikäli siihen on Metsähallituksen suostumus. Esimerkiksi niillä suojelualueilla, joissa hirven metsästys olisi alueen perustamissäädöksessä sallittu, voitaisiin Metsähallituksen kanssa tarkemmin sovittavalla tavalla sallia ampumatornien tai -lavojen rakentaminen, sillä niiden käytöllä voidaan lisätä suojelualueen kävijäturvallisuutta.

Luettelon 2 kohdan mukaan olisi sallittua hoitaa ja kunnostaa luonnon- ja kulttuuriympäristöjä, perinneluontotyyppejä ja rakennusperintöä sekä ennallistamalla palauttaa heikentyneiden elinympäristöjen luontainen kehitys. Säännöstä on tarkennettu ottamalla mukaan kulttuuriympäristöt ja rakennusperintö sekä näiden kunnostaminen. Laissa aiemmin mainittu alueen luontaisen kehityksen palauttaminen on täsmennetty tarkoittamaan heikentyneiden elinympäristöjen luontaisen kehityksen palauttamista ennallistamalla. Muutokset ovat tarpeellisia, koska perustettaviin luonnonsuojelualueisiin sisältyy luonnonympäristöjen ohella usein myös arvokkaita kulttuuriympäristöjä sekä rakennusperintöä, joiden arvot tulee myös luonnonsuojelualueilla turvata, sekä elinympäristöjä, joiden ennallistaminen on tarpeen luonnon monimuotoisuuden turvaamiseksi ja edistämiseksi. Luonnonsuojelualueiden rakennusperintöön lukeutuvat muun muassa valtakunnallisesti arvokkaat rakennetut kulttuuriympäristöt (RKY), kaavoissa rakennusperintönä suojellut kohteet, alueiden aiempaan käyttöön liittyvät, esimerkiksi metsänvartijoiden asumuksina toimineet rakennukset sekä saariston luonnonsuojelualueille sijoittuvat vanhat majakat.

Luettelon 3 kohdan mukaan alueelle saisi rakentaa sellaisen tien, joka on tarpeen alueen opastustoiminnan kannalta, ja 4 kohdan mukaan sallittua olisi marjojen ja hyötysienien poimiminen. Hyötysienillä tarkoitettaisiin paitsi ruokasieniä, myös muun muassa värjäämiseen käytettäviä, muita kuin syötäviä sieniä. Puissa kasvavien kääpien ottaminen ei kuitenkaan olisi sallittua sen estämiseksi, ettei puita 49 §:n kiellon vastaisesti vahingoiteta. Luettelon 5 kohdan mukaan alueilla olisi sallittua kalastaa kalastuslain (379/2015) 7 §:ssä säädettyjen yleiskalastusoikeuksien mukaisesti.

Luettelon 6 kohdan mukaan olisi sallittua harjoittaa poronhoitoa poronhoitolain (848/1990) mukaisesti. Poronhoidon harjoittamiseen liittyvästä maastoliikenteestä säädetään maastoliikennelain (1710/1995) 4 §:n 2 momentin 3 kohdassa, jonka mukaan moottorikäyttöisellä ajoneuvolla liikkumiseen tai ajoneuvon pysäyttämiseen tai pysäköintiin ei tarvita lupaa poronhoitoon kuuluvissa töissä poronhoitolaissa tarkoitetulla poronhoitoalueella ja sen välittömässä läheisyydessä lumipeitteen aikana, eikä näihin töihin kuuluvissa välttämättömissä tehtävissä liikkumiseen lumettomassa maastossa.

Luettelon 7 kohdan mukaan olisi sallittua käyttää ja kunnostaa alueilla olevia teitä, yhdyskuntateknisiä rakenteita sekä näihin liittyviä laitteita. Voimassaolevassa laissa on mainittu sallittuina rakenteina sähkö-, kaapeli- ja puhelinlinjat, jotka sisältyisivät jatkossa sallittuihin yhdyskuntateknisiin rakenteisiin. Muita mahdollisesti sallittavia rakenteita ja laitteita voisi liittyä esimerkiksi tietoliikenne-, energia-, vesi- tai jätevesihuoltoon.

Luonnonsuojelualueilla olisi myös sallittua 8 kohdan mukaisesti kunnostaa merenkulun turvalaitteita ja vesistön kulkuväyliä sekä tehdä vähäisiä turvalaitteiden edellyttämiä raivauksia. Merenkulun turvalaitteilla tarkoitetaan vesiliikennelain (782/2019) 47 §:n mukaisesti kulkuväylän merkitsemistä tai muuten vesiliikenteen ohjaamista ja turvaamista varten vesialueelle tai rannalle sijoitettuja rakenteita ja laitteita, jotka voidaan edelleen jaotella kiinteisiin ja kelluviin turvalaitteisiin. Vesistön kulkuväylillä tarkoitetaan vesiliikennelain 3 §:ssä määriteltyjä yleisiä kulkuväyliä ja yksityisiä kulkuväyliä. Säännöksessä tarkoitettu vesistön kulkuväylien kunnostaminen tarkoittaisi käytännössä muuta kunnostamista kuin vesilaissa tarkoitettua ruoppaamista, jonka sallittavuudesta luonnonsuojelualueella säädettäisiin luonnonsuojelualueen perustamissäädöksessä. Suoraan lain nojalla sallittua olisivat lähinnä pienimuotoiset vesikulkuväylien raivaukset, esimerkiksi uppotukkien ja ruovikon poisto. Sallittua olisi myös 9 kohdan mukaisesti kartoittaa ja tehdä maanmittaustöitä.

Kohdat 10 ja 11 sisältäisivät eräitä metsästykseen liittyviä toimintoja. Ehdotuksen mukaan ensinnäkin hirvenajo sekä myös valkohäntäkauriin ajo olisi sallittua siten kuin metsästyslaissa on säädetty. Säännös koskisi sekä tilannetta, jossa hirveä tai valkohäntäkaurista metsästetään luonnonsuojelualueella, että ajoa luonnonsuojelualueen ulkopuolella tapahtuvan metsästyksen yhteydessä. Hirven- ja valkohäntäkauriin ajo käsittäisi, sen mukaan, mitä metsästyslaissa ja sen nojalla säädetään, sekä ilman koiraa tapahtuvan ajometsästyksen, että hirven tai valkohäntäkauriin metsästykseen sallittavan koiran käytön. Metsästyksen yhteydessä tapahtuvaa valkohäntäkauriin ajoa voidaan pitää myös luonnonsuojelualueella tarpeellisena voimakkaasti kasvavan valkohäntäkauriskannan kasvun pysäyttämiseksi ja säätelemiseksi. Toiseksi sallittua olisi ottaa haltuun luonnonsuojelualueelle kuollut riistaeläin tilanteessa, jossa se alueen ulkopuolella tapahtuvaan metsästykseen liittyen päätyy luonnonsuojelualueelle. Lisäksi luonnonsuojelualueella tai sen ulkopuolella tapahtuvaan metsästykseen liittyen silloin, kun haavoittunut riistaeläin siirtyy luonnonsuojelualueelle, olisi eläimen tarpeettoman kärsimyksen välttämiseksi tarpeen voida lopettaa haavoittunut riistaeläin myös suojelualueella, mukaan lukien mahdollisella liikkumisrajoitusalueella. Tarve haavoittuneen eläimen lopettamiseen voisi liittyä myös muuhun tilanteeseen kuin metsästykseen, esimerkiksi eläimen loukkaantumiseen liikenneonnettomuudessa. Haavoittuneen eläimen jäljittämisestä luonnonsuojelualueella, tarpeesta tällaisen eläimen lopettamiseen sekä alueelle kuolleen riistaeläimen haltuunotosta tulisi ilmoittaa viipymättä Metsähallitukselle, jotta perusteet haavoittuneen eläimen jäljitykseen ja lopettamiseen sekä kuolleen riistaeläimen haltuunottoon luonnonsuojelualueella voitaisiin tarvittaessa erävalvonnan yhteydessä todentaa. Menettelyllä voitaisiin lisäksi varmistaa tarpeellisten turvallisuusnäkökohtien huomioon ottaminen lopetettaessa eläintä luonnonsuojelualueella, jolla on vilkasta virkistyskäyttöä.

Vieraslajit uhkaavat luonnon monimuotoisuutta muun muassa kilpailemalla alkuperäisen lajiston kanssa resursseista, saalistamalla, levittämällä tauteja ja loisia, risteytymällä luonnossa alkuperäisten lajien kanssa, kaventamalla alkuperäisen lajin elinaluetta tai syrjäyttämällä lajin kokonaan. Näitä haittoja torjutaan EU:n vieraslajiasetuksella (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus EU N:o 1143/2014) ja kansallisesti vieraslajeista aiheutuvien riskien hallinnasta annetulla lailla (1709/2015). Luonnonsuojelualueille vieraslajeista aiheutuvien haittojen torjumiseksi pykälän 3 momentissa säädettäisiin vieraslajilaissa tarkoitettuihin vieraslajeihin tai EU:n vieraslajiasetuksessa tarkoitettuihin haitallisiin vieraslajeihin kuuluvien kasvilajien poistaminen luonnonsuojelualueelta sallituksi. Torjumisella tarkoitettaisiin poistamisen lisäksi muita erilaisia toimenpiteitä kasvilajin leviämisen rajoittamiseksi. Tällaisia lajeja ovat esimerkiksi jättiputki, jättipalsami, kurtturuusu ja komealupiini. Näiden verraten helposti tunnistettavien lajien esiintymien vähentäminen tai poistaminen edellyttää usein säännöllisesti toistettavia toimia.

Sallittua olisi myös minkin ja supikoiran pyydystäminen ja tappaminen metsästyslain 7 luvussa (Rauhoittamattoman eläimen pyydystäminen ja tappaminen) säädetyn mukaisesti. Minkin ja supikoiran pyynti edellyttäisi metsästysoikeuden haltijan tai maanomistajan lupaa ja mahdollistaisi minkin ja supikoiran yksilöiden vähentämisen luonnonsuojelualueilla, joilla niitä tavataan. Nämä pienpedot voivat aiheuttaa merkittäviä vahinkoja suojeltaville linnuille, erityisesti kosteikoilla ja saaristossa. Erityisesti linnustoltaan arvokkailla luonnonsuojelualueilla pyynnin tulisi olla suunnitelmallista, tehokasta ja pitkäjänteistä. Vieraslajien yksilöiden vähentäminen tulisi toteuttaa siten, ettei poiketa 72 §:ssä säädetyistä eläinlajien rauhoitussäännöksistä.

Pykälän 4 momentin mukaan kansallispuistossa ja luonnonpuistossa saataisiin tilanteen niin vaatiessa ryhtyä pelastustoiminnan, rajavalvonnan, ihmisiin tai eläimiin tarttuvien tautien torjunnan, eläinsuojelun tai kasvintuhoojien torjunnan edellyttämiin välttämättömiin toimenpiteisiin sekä kaataa naapurikiinteistölle ilmeistä vaaraa aiheuttavan puun. Toimenpiteet tulisi luonnonsuojelualueella toteuttaa siten, ettei niillä aiheutettaisi alueen perustamistarkoitukselle ja suojeluarvoille suurempaa haittaa, kuin on välttämätöntä. Säännös mahdollistaisi edellä mainittuihin tehtäviin liittyvän toiminnan suoraan lain nojalla ilman erillistä poikkeuslupaa, mikä olisi mainittujen tehtävien kiireellisen luonteen vuoksi tarpeen. Mainituista toimenpiteistä rajavalvonta sekä ihmisiin tai eläimiin tarttuvien tautien tai kasvintuhoojien torjunta olisivat luonteeltaan viranomaisten toimesta tai määräyksestä toteutettavaa toimintaa. Kasvintuhoojilla tarkoitettaisiin EU:n kasvinterveysasetuksessa ((EU) 2016/2031) ja kasvinterveyslaissa (1110/2019) tarkoitettuja kasvintuhoojia, jotka voivat olla kasveille tai kasvituotteille haitallisten taudinaiheuttajien, eläinten tai loiskasvien lajeja, kantoja tai biotyyppejä. Kasvintuhoojien torjunnan osalta välttämättömänä olisi pidettävä ainakin kasvinterveysasetuksessa tarkoitettujen unionikaranteenituhoojien torjumista. Unionikaranteenituhoojilla tarkoitetaan EU:n alueelle mahdollisesti kulkeutuvia, alueen luontaiseen lajistoon kuulumattomia kasvitauteja ja tuhoojia, joiden leviäminen unionin alueelle on pyrittävä estämään. Selvyyden vuoksi todettakoon, että metsätuhojen torjunnasta annettua lakia (1087/2013) ei sovelleta luonnonsuojelualueella. Metsätuhojen torjunnasta annetun lain soveltamisalaan kuuluvia metsätuhoja aiheuttavien hyönteisten ja muiden selkärangattomien eliöiden, sienten, bakteerien ja virusten osalta asia on ratkaistu siten, että luonnonsuojelualueelta ja muulta metsätuholain 21 §:ssä tarkoitetulta alueelta todennäköisesti levinneiden metsätuhojen aiheuttamat vahingot korvataan valtion varoista. Lähtökohtaisesti kyse olisi viranomaistoiminnasta. Toimenpiteiden tulisi olla suojelualueella kiireellisiä ja välttämättömiä. Lisäksi Natura 2000 -alueen kyseessä ollen on otettava huomioon, mitä luonnonsuojelulain 5 luvussa säädetään.

Perustettaessa luonnonsuojelualueita lähelle asutusta, muuta rakennettua omaisuutta tai tiestöä voi muodostua usein tilanteita, jolloin yksittäisten puiden kaataminen on tarpeen omaisuuteen tai henkilöön kohdistuvan ilmeisen vahingon tai vaaran torjumiseksi. Vastaava toimintavelvollisuus voidaan johtaa myös pelastuslain (379/2011) 3 §:n yleisestä toimintavelvollisuudesta, mutta selvyyden vuoksi tarkentava säännös olisi syytä ottaa luonnonsuojelulakiin.

Pykälän 4 momentissa säädettäisiin lisäksi siitä, että Metsähallitus voisi pyynnöstä antaa virka-apua valtion viranomaiselle niiden laissa säädetyn kasvintuhoojiin tai ihmisiin tai eläimiin tarttuvien tautien torjuntaan liittyvän velvollisuuden toteuttamiseksi kansallispuistossa ja luonnonpuistossa. Valtion luonnonsuojelualueiden haltijaviranomaisena Metsähallituksella on parhaat edellytykset arvioida toimenpiteiden toteuttamistapoja suojelualueen perustamistarkoituksen kannalta sekä auttaa niiden toteuttamisessa.

Kaikki pykälän 1, 2 ja 3 momentissa mainitut toimenpiteet olisivat sallittuja kansallispuistoja ja luonnonpuistoja hoitavan Metsähallituksen toimeksiannosta tai lukuun toimittaessa sekä niihin muutoinkin oikeutetuille, mukaan lukien 1 momentin kohdissa 8 ja 9 sekä 4 momentissa mainittuja tehtäviä suorittaville viranomaisille ja näiden lukuun toimiville. Lähtökohtaisesti kaikille suojelualueen kävijöille sallittua olisi 1 momentin 3 kohdassa mainittu marjojen ja hyötysienien poimiminen, 4 kohdan mukainen kalastaminen sekä 9 kohdan kartoittaminen ja maanmittaustyö. Selvyyden vuoksi todetaan, että oikeus 3 momentissa mainittuun vieraslajilaissa tarkoitettujen tai haitallisiin vieraslajeihin luettavien kasvilajien poistamiseen olisi myös kansallis- ja luonnonpuistojen kävijöillä. Kyseessä olisi poikkeus 49 §:n 1 momentin 4 kohdan kiellosta ottaa taikka vahingoittaa kasveja tai niiden osia. Pykälän 3 momentissa tarkoitettujen kasvilajien poistaminen edellyttäisi kuitenkin varmuutta lajintuntemuksesta. Pykälän 2 momentissa mainittujen supikoiran ja minkin poistaminen edellyttäisi metsästyslain 7 luvun mukaisesti maanomistajan lupaa.

Pykälän 5 momentin mukaan Metsähallitus voisi, 1 momentin 6 kohdassa säädetystä poiketen, lähinnä luonnontutkimukseen liittyvistä syistä rajoittaa porojen laiduntamista luonnonpuistossa. Laiduntamisen rajoitusalueet olisivat kuitenkin verraten pienialaisia, koska ne käytännössä edellyttävät alueen aitaamista.

Huomattavaa on, että tämän pykälän säännökset antavat oikeuden poiketa vain 49 §:n kielloista. Sen lisäksi on noudatettava, mitä muualla lainsäädännössä, esimerkiksi kalastuslaissa tai metsästyslaissa säädetään.

51 § Luvanvaraiset poikkeukset kansallispuistojen ja luonnonpuistojen rauhoitussäännöksistä. Pykälä osin vastaisi voimassa olevan lain 15 §:ää, mutta siihen esitettäisiin eräitä muutoksia. Pykälässä on lueteltu sellaiset yleiset poikkeukset kansallispuistojen ja luonnonpuistojen rauhoitussäännöksistä, jotka edellyttävät aina alueen hallinnasta vastaavan viranomaisen eli Metsähallituksen lupaa. Poikkeukset olisivat sisällöltään pitkälle samanlaisia kuin voimassa olevaan luonnonsuojelulakiin sisällytetyt vastaavat säännökset. Pykälään ehdotettavat muutokset koskisivat minkin ja supikoiran pyydystämistä ja tappamista, hirvenajoa, haavoittuneen eläimen lopettamista ja kuolleen riistaeläimen haltuunottoa suojelualueen ulkopuolella tapahtuvaan metsästykseen liittyen, joita koskeva sääntely siirrettäisiin edellä 50 §:ään ja sitä eräiltä osin täydennettäisiin. Lisäksi Metsähallituksen mahdollisuus myöntää lupa malminetsintään poistettaisiin kansallis- ja luonnonpuistojen osalta, ja valtion muiden luonnonsuojelualueiden osalta sen edellytyksiä tarkennettaisiin 52 §:n 5 momentissa. Lupa geologiseen tutkimukseen olisi kuitenkin edelleen mahdollista myöntää kaikilla valtion luonnonsuojelualuilla tietyin edellytyksin.

Pykälän 1 momentin luettelon 1 kohdan mukaan voitaisiin myöntää lupa tutkimusta tai muuta tieteellistä tarkoitusta tai opetusta varten tarpeelliseen eläinten pyydystämiseen tai tappamiseen tai sienien, kasvien tai niiden osien, eläinten pesien taikka kivennäisnäytteiden keräämiseen. Tutkimukseen myönnettävä lupa edellyttäisi tutkimussuunnitelmaa, mutta muu tieteellinen tarkoitus, kuten esimerkiksi lintujen rengastaminen, ei sellaista välttämättä edellyttäisi.

Luettelon 2 kohta mahdollistaisi eläinlajien yksilöiden lukumäärän vähentämisen silloin, kun kyseessä on vieraslajeista aiheutuvien riskien hallinnasta annetussa laissa tarkoitettu tai haitallinen vieraslaji. Nämä lajit ovat aina suojelun kannalta vahingollisia. Säännös mahdollistaisi myös muun liian runsaslukuiseksi tai muutoin vahingolliseksi käyneen lajin yksilöiden vähentämisen. Säännös koskisi vakiintuneen käytännön mukaan tilanteita, joissa lajin yksilöiden vähentämisen tarvetta tarkastellaan luonnonsuojelualueen suojeluarvojen turvaamisen lähtökohdista käsin. Kohta vastaisi luonnonsuojelulain muutoksella 1710/2015 säädettyä, josta on ympäristövaliokunnan mietinnössä (YmVM 11/2010 vp) todettu seuraavasti: ”Sekä vieraslajien että erityisesti alkuperäisten eliölajien yksilöiden määrän vähentämistä harkittaessa lähtökohtana tulee olla aina kyseisen alueen suojelutavoitteista lähtevä tarve ja suojeluarvoille aiheutuva merkittävä haitta”. Eläinlajien yksilöiden vähentämiseen sovellettaisiin myös mitä metsästyslaissa ja sen nojalla säädetään. Vieraslajilaissa tarkoitettuihin tai haitallisiin vieraslajeihin luettavien kasvilajien sekä minkin ja supikoiran yksilöiden vähentämisestä säädettäisiin erikseen edellä 50 §:ssä.

Luettelon 3 kohta sallisi tietyin edellytyksin metsästyslain 5 §:n 1 momentissa tarkoitettujen riistaeläinlajien yksilöiden poistamisen alueelta myös luonnonsuojelualueen ulkopuolisista tarpeista johtuen. Lupa voitaisiin antaa sellaisten riistaeläinlajien yksilöiden poistamiseen, jotka aiheuttavat ilmeisen uhan ihmisen turvallisuudelle tai uhkaavat aiheuttaa omaisuudelle merkittävää taloudellisesta vahinkoa. Käytännössä lainkohta tulisi sovellettavaksi lähinnä hirvieläinten liikenteelle aiheuttamien vahinkojen torjumisessa, harmaahylkeiden ammattikalastukselle aiheuttamien vahinkojen ehkäisemisessä, suurpetojen karja- tai porotaloudelle aiheuttamien vahinkojen rajoittamisessa sekä vaaraa aiheuttavien karhu- ja susiyksilöiden poistamisessa. Lainkohdassa tarkoitetun lupaharkinnan lisäksi asiassa tulee sovellettavaksi myös metsästyslain, mahdollisesti myös poliisilain mukainen lupaharkinta. Eläimen poistamisessa myös muut menetelmät kuin sen tappaminen olisivat lupaharkinnassa mahdollisia.

Luettelon 4 kohdan mukaan kansallispuistossa ja luonnonpuistossa voitaisiin kalastaa muutoinkin kuin kalastuslain 7 §:ssä tarkoitetulla tavalla. Kalastuslain 7 §:ssä säädetään yleiskalastusoikeuksista, jotka koskevat onkimista, pilkkimistä, silakan kalastamista yhdellä vavalla siimaan kiinnitetyillä pystysuunnassa liikuteltavilla koukuilla (niin sanottu silakkalitka) sekä viehekalastusta yhdellä vavalla. Kalastuslain 4 §:n 1 momentin 8 kohdan määritelmän mukaan viehekalastuksella tarkoitetaan muuta kalastamista yhdellä vavalla ja vieheellä kuin onkimista tai pilkkimistä, vetouistelua yhdellä vavalla, vieheellä ja painovieheellä sekä kelaongintaa.

Luettelon 5 kohdan mukaan sallittua olisi poronhoitoon liittyvien rakennusten ja rakennelmien rakentaminen. Tällaisia rakennelmia ovat esimerkiksi poronhoitolaissa tarkoitetut erotus- ja esteaidat sekä porotallit, kämpät ja muut tarvittavat huoltorakennukset. Kohdan 6 mukaan sallittua olisi ilma-aluksella laskeutuminen. Mahdollisuus laskeutua ilma-aluksella voisi liittyä esimerkiksi tutkimukseen tai poronhoitoon.

Luettelon 7 kohdan mukaan sallittua olisi entistää ja kunnostaa muitakin kuin 50 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettuja rakennuksia ja rakennelmia.

Pykälän 2 momentin mukaan Metsähallitus voisi jatkossa myöntää luvan geologiseen tutkimukseen, jos toiminta ei vaarantaisi alueen perustamistarkoitusta. Geologisten tutkimusten luvanvaraisuutta koskeva kohta siirrettäisiin siten voimassa olevan pykälän luettelon kohdasta 7 omaksi momentikseen. Lupaa hakiessa olisi tarpeen yksilöidä ja perustella toiminnan luonne geologisena tutkimuksena, koska voimassa olevasta 15 §:stä poiketen lupaa malmin etsintään ei enää voisi myöntää. Geologisella tutkimuksella tarkoitettaisiin sellaista tieteellistä tutkimusta ja kartoittamista, joka ei liittyisi elinkeinonharjoittamisena pidettävään malminetsintään tai muuhun kaivostoiminnan valmisteluun. Geologiset tutkimukset lisäävät luonnontieteellistä tietoa suojelualueen ominaisuuksista ja voivat siten olla tarpeellisia myös luonnonsuojelualueen hoidon näkökulmasta. Mikäli tutkimus ei vaaranna alueen perustamistarkoitusta, olisi geologinen tutkimustoiminta lisäksi järjestettävä niin, ettei se aiheuta alueen lajeille, luontotyypeille, vesitaloudelle tai maisemalle vähäistä suurempaa haittaa. Geologisen tutkimustoiminnan järjestämisessä on lisäksi otettava huomioon tämän lain 6 §:n 2 momentissa säädetty kielto, jonka mukaan päätöksestä ei saa aiheutua vähäistä suurempaa heikennystä edellytyksiin harjoittaa saamelaisten kotiseutualueella perinteisiä saamelaiselinkeinoja tai muutoin ylläpitää ja kehittää saamelaiskulttuuria tai vastaavaa heikennystä kolttien elinolosuhteisiin tai mahdollisuuksiin harjoittaa kolttalaissa tarkoitettuja luontaiselinkeinoja koltta-alueella.

Samassa yhteydessä luonnonsuojelulaista poistettaisiin mahdollisuus etsiä malmeja kansallispuistoissa ja luonnonpuistoissa. Jatkossa Metsähallitus voisi myöntää luvan etsiä malmeja vain valtion muilla luonnonsuojelualueilla tietyin edellytyksiin, mistä säädettäisiin erikseen 52 §:n 5 momentissa. Valtion luonnonsuojelualueiden perustamisen tarkoituksena on lähtökohtaisesti arvokkaiden luontoarvojen suojelu tai muiden vastaavien tavoitteiden edistäminen. Esimerkiksi eduskunnan talousvaliokunta on kaivoslain muuttamiseen liittyvässä Kaivoslaki NYT -kansalaisaloitetta (KAA 7/2019 vp) koskevassa mietinnössään (TaVM 7/2020 vp) arvioinut kansalaisaloitteeseen sisältyvää tavoitetta rajata kaivostoiminnan ulkopuolelle arvokkaat luontoalueet. Talousvaliokunta piti lausunnossaan luonnonarvoiltaan korvaamattomien alueiden suojelua tärkeänä tavoitteena, todeten, että käynnissä olevan luonnonsuojelulainsäädännön uudistamishankkeen yhteydessä tulee arvioida luonnonsuojelulain suhdetta kaivostoimintaan ja ottaa tässä yhteydessä huomioon kansalaisaloitteessa esiin tuodut näkökohdat, arvioida ehdotusten tarkoituksenmukaisuutta ja esittää tarkoituksenmukaisimpia ratkaisuja tavoitteiden toteuttamiseksi.

Myös kaivostoimintaan tähtäävällä malminetsinnällä voi olla huomattavaa vaikutusta suojeltujen alueiden luonnon tilaan ja vesitalouteen. Kansallispuistojen perustamisella pyritään paitsi luonnon monimuotoisuuden säilyttämiseen, myös tarjoamaan kansalaisille mahdollisuuksia luonnonkauneudesta nauttimiseen ja muidenkin luonnonelämysten kokemiseen. Luonnonpuistojen kohdalla pyritään turvaamaan etenkin alueen mahdollisimman luonnonmukainen kehitys, minkä vuoksi myös niiden virkistyskäyttöä on tarpeen rajoittaa. Näiden tavoitteiden toteutumisen turvaamiseksi on perusteltua kieltää malmien etsintä kansallis- ja luonnonpuistoissa. Valtion muiden luonnonsuojelualueiden osalta suojelun tarve vaihtelee osin enemmän ja alueiden rauhoitussäännökset voivat niiden perustamistarkoituksesta riippuen olla lievempiä kuin tiukasti suojeltujen kansallispuistojen ja luonnonpuistojen. Tämän vuoksi näillä alueilla olisi edelleen tämän lain 52 §:n 5 momentin mukaisesti mahdollista sallia Metsähallituksen luvalla myös malmien etsiminen, mikäli se ei vaarantaisi alueen perustamistarkoitusta tai muutoinkaan olennaisesti heikentäisi alueen luonnonarvoja. Kaivostoiminta ei lähtökohtaisesti ilman lain 62 §:n mukaista luonnonsuojelualueen lakkauttamista ole luonnonsuojelualueilla mahdollista.

Pykälän 3 momentin mukaan lupa annettaisiin määräaikaisena enintään kymmenen vuoden voimassaoloajalle. Säännös vastaa jo nykyisin noudatettua käytäntöä. Poikkeussäännöksiä on tulkittava suppeasti ja huomioiden myös poikkeusluvan myöntämiseen liittyvä välttämättömyysedellytys, on poikkeuslupien kestoa syytä rajata ajallisesti. Mikäli poikkeusluvan tarve jatkuu kymmentä vuotta pidemmälle ajalle (esimerkiksi luonnontutkimukseen liittyvät pitkäaikaisseurannat), luvan voimassa oloa voitaisiin hakemuksesta uudella päätöksellä jatkaa.

Pykälän 4 momentin mukaan pykälässä tarkoitettuun lupaan voitaisiin liittää ehtoja, jotka voisivat sisältää ajallisia tai alueellisia rajoituksia tai toimia, joita hakijan olisi noudatettava toiminnasta suojeluarvoille aiheutuvien haittojen välttämiseksi tai rajoittamiseksi. Ehdotuksella lainsäädäntö saatettaisiin vastaamaan käytäntöä, jossa Metsähallituksen myöntämiin lupiin on jo nykyisellään sisältynyt ehtoja. Lupaehdoilla voitaisiin ohjata ja rajata luvanvaraista toimintaa niin, että voitaisiin varmistua, että toiminnasta ei aiheudu haittaa luonnonsuojelualueen perustamistarkoitukselle eikä suojeltaville luontoarvoille. Ilman nimenomaista valtuutustakin poikkeuslupa voidaan myöntää myös osittaisena eli myös asettamalla siinä lupaehtoja, jotka liittyvät viranomaisen valvottavana olevaan yleiseen etuun (Similä 1997, s. 162, katso myös Mäenpää 1992, s. 223).

Pykälän 5 momentin mukaan lupaan perustuva oikeus voitaisiin siirtää toiselle ilmoittamalla siitä Metsähallitukselle. Luvan aikaisempi haltija vastaisi kaikista lupaan liittyvistä velvoitteista, kunnes hänen tilalleen olisi hakemuksesta hyväksytty toinen. Metsähallituksen tulisi ratkaista sille tehty oikeuden siirtoa koskeva ilmoitus hallintopäätöksellä, jonka antaminen tiedoksi tapahtuisi vastaavasti kuin lupapäätöksen antaminen tiedoksi.

52 § Valtion muun luonnonsuojelualueen rauhoitussäännökset. Pykälä vastaisi voimassa olevan lain 17 a §:ää, johon esitettäisiin eräitä muutoksia. Koska valtion muut luonnonsuojelualueet eivät välttämättä ole niin tiukan suojelun tarpeessa kuin kansallis- ja luonnonpuistot, voi niitä perustettaessa olla tarpeen säätää muistakin kuin 50–51 §:ssä mainituista poikkeuksista. Näitä luonnonsuojelualueita koskien pykälään ehdotetaan sisällytettäväksi valtuus säätää tietyistä poikkeuksista laissa olevista kielloista. Säännös vastaisi lailla 58/2011 säädettyä kuitenkin siten, että valtuutta säätää sallivista poikkeuksista täsmennettäisiin koskemaan valtioneuvoston lisäksi myös ympäristöministeriötä.

Mahdollisuus säätää poikkeuksia lain kielloista koskisi jatkossakin valtion muilla luonnonsuojelualueilla tapahtuvaa metsästystä. Ihmisen vaikutuksen luontoon tulisi luonnonsuojelualueilla olla mahdollisimman vähäinen, jolloin lajien välisiä suhteita ja eliölajien kantojen runsautta sääntelisivät ensisijaisesti vain luonnon omat prosessit. Metsästys, kuten myös kalastus, ovat kuitenkin luonnon käyttömuotoja, jotka hyvin suunniteltuina ja toteutettuina eivät välttämättä ole ristiriidassa luonnonsuojelualueen suojelutavoitteen kanssa.

Metsästys olisi sallittu metsästyslain 8 §:n tarkoittamalle alueelle perustettavilla valtion muilla luonnonsuojelualueilla. Pohjois-Suomeen perustettavat luonnonsuojelualueet ovat usein laajoja, erämaisia alueita, joille ei useinkaan rakenneta retkeilyä palvelevia rakennuksia ja rakenteita. Metsästys ei siten yleensä ole ristiriidassa näiden alueiden muun käytön kanssa. Valtioneuvoston asetuksella voitaisiin kuitenkin tapauskohtaisesti säätää metsästystä koskevista rajoituksista varsinkin sellaisilla muilla luonnonsuojelualueilla, jotka sijaitsevat matkailu- tai muiden sellaisten keskusten läheisyydessä. Metsästyslain 8 §:n tarkoittamalla alueella kunnassa vakinaisesti asuvalla henkilöllä on oikeus metsästää kotikunnassaan valtion omistamilla alueilla. Valtioneuvosto voisi tietyin edellytyksin myös päättää, että metsästys metsästyslain 8 §:ssä tarkoitetulla alueella sijaitsevalla muulla valtion luonnonsuojelualueella olisi sallittu vain edellä mainituille henkilöille (paikallisille asukkaille).

Eteläisessä Suomessa luonnonsuojelualueet ovat pinta-alaltaan usein pienialaisia verrattuna Pohjois-Suomen vastaaviin alueisiin. Näillä luonnonsuojelualueilla on usein myös huomattavaa merkitystä paitsi ekologisesti myös ulkoilun ja virkistyksen kannalta. Näillä alueilla on siksi jatkossakin yleensä tarpeen säädellä metsästystä tarkemmin kuin metsästyslain 8 §:n tarkoittamilla alueilla. Pykälän 3 momentin mukaan luonnonsuojelualueen perustamisasetuksella voitaisiin säätää metsästyksen sallimisesta, jos metsästys ei vaaranna alueen perustamistarkoitusta tai aiheuta haittaa alueen muulle käytölle.

Perustettavilla valtion muilla luonnonsuojelualueilla metsästyksestä päätettäisiin siten edellä mainituista lähtökohdista käsin tapauskohtaisesti huomioon ottaen luonnonsuojelualueen perustamistarkoitus, jokamiehenoikeudet sekä virkistys- ja luontoarvot. Metsästystä koskevat rajoitukset voisivat olla myös alueellisia, ajallisia tai kohdistua tiettyyn riistaeläinlajiin. Metsästyksen rajoittamiseksi yleisen turvallisuuden vuoksi voitaisiin toimia myös metsästyslain 23 §:ssä säädetyn mukaisesti, mitä mahdollisuutta Metsähallitus on jo nykyisellään käyttänyt tarvittaessa sekä luonnonsuojelualueilla että myös niiden ulkopuolella, esimerkiksi matkailukeskusten välittömässä läheisyydessä.

Selvyyden vuoksi todettaisiin, että pykälän 2 ja 3 momentti käsittelevät metsästystä, eikä 3 momentin viittaus lain 49 §:n 1 momentin 5 kohdan kieltoon kohdistuisi kalastukseen, josta säädettäisiin 50 §:n 1 momentin 5 kohdassa ja 51 §:n 1 momentin 4 kohdassa.

Merialueille perustettaviin valtion luonnonsuojelualueisiin sisältyy monessa tapauksessa varsin laajoja yleisiä vesialueita. Lain 50 ja 51 §:ssä olevat kalastusta koskevat poikkeukset soveltuvat tilanteisiin, joissa on kyse valtion yksityisten vesialueiden kuulumisesta luonnonsuojelualueisiin. Yleisille vesialueille perustettaville luonnonsuojelualueille ei sitä vastoin ole tarpeen säätää kalastusta riippuvaksi Metsähallituksen luvasta tai yleensä rajoittaa sitä lähtökohtaisesti muutoinkaan. Pykälän 4 momentin säännöstä on täsmennetty lisäämällä vapaa-ajan ja kaupallista kalastusta talousvyöhykkeellä ja yleisillä vesialueilla meressä koskevan kalastuslain 8 §:n 1 momentin lisäksi myös viittaus kalastuslain 8 §:n 3 momenttiin, jonka mukaan Metsähallitus voi vuokrata kaupalliselle kalastajalle Suomen talousvyöhykkeellä tai yleisellä vesialueella meressä olevan lohen tai taimenen pyyntipaikan. Valtioneuvostolla olisi kuitenkin mahdollisuus tiettyjen rajoitusten antamiseen, myös Suomen talousvyöhykkeelle tai yleiselle vesialueelle perustettavien valtion muiden luonnonsuojelualueiden osalta.

Luonnonsuojelulain 49 §:n mukaisesti kansallispuistossa, luonnonpuistossa ja valtion muulla luonnonsuojelualueella on kiellettyä ottaa maa-aineksia tai kaivosmineraaleja tai vahingoittaa maa- tai kallioperää taikka ryhtyä muihinkaan toimiin, jotka vaikuttavat epäedullisesti alueen luonnonoloihin, maisemaan, eliölajien säilymiseen taikka alueen perustamistarkoitukseen. Kansallispuistossa ja luonnonpuistossa ei jatkossa olisi mahdollista etsiä malmeja myöskään 51 §:ssä tarkoitetun Metsähallituksen myöntämän luvan nojalla. Tästä poiketen valtion muulla luonnonsuojelualueella Metsähallitus voisi kuitenkin tämän pykälän 5 momentin nojalla myöntää luvan myös malminetsintään. Lupa voitaisiin kuitenkin myöntää vain, mikäli toiminta ei vaaranna alueen perustamistarkoitusta eikä aiheuta suojelun perusteena oleville lajeille tai luontotyypeille, vesitaloudelle, maisemalle taikka saamelaisten oikeuksille alkuperäiskansana vähäistä suurempaa haittaa. Haitallisten vaikutusten poistamiseksi ja hallitsemiseksi lupaan saadaan liittää ehtoja, jotka voivat sisältää esimerkiksi ajallisia tai alueellisia rajoituksia taikka muita toimia, joita hakijan tulee noudattaa suojeluarvoille aiheutuvien haittojen välttämiseksi tai rajoittamiseksi. Ehdot voisivat ajallisten rajoitteiden osalta koskea esimerkiksi tutkimustöiden suorittamisen rajaamista tiettyjen eliölajien pesimäkauden ulkopuolelle tai toteutettavaksi vain talviaikana. Toimenpiteisiin liittyvät ehdot voisivat koskeva muun muassa tutkimuspisteiden sijoittelua, sallittuja menetelmiä tai muita erityisedellytyksiä. Ehdotettavalla muutoksella tarkennettaisiin luvan myöntämisen edellytyksiä valtion muulla luonnonsuojelualueella.

Koska malmien etsinnällä voi olla vaikutusta suojeltujen alueiden luonnon tilaan ja vesitalouteen, momentissa säädetyt edellytykset luvan myöntämiselle ovat tarpeen. Esimerkiksi koneellisesti tehtävä maaperä- ja kallioperänäytteenotto edellyttää yleensä muun muassa ajourien ja malminetsintäalueiden puuston raivaamista koneiden kuljettamiseksi maastossa ja käyttämiseksi malminetsintäalueella, mikä voi vaikuttaa etenkin puustoisten luontotyyppien luonnontilaa heikentävästi. Syväkairaus sekä erityisesti tutkimuskaivannot ja -ojat voivat muuttaa alueen vesitaloutta ja heikentää muun muassa lähteiden ja pienvesien luonnontilaa. Koneiden kuljettaminen ja käyttäminen maastossa voi vaarantaa myös uhanalaisten kasvilajien esiintymiä, häiritä suurten petolintujen pesintää sekä johtaa ympäristövahinkoihin (muun muassa polttoainevuodot, tulipalo- ja muut onnettomuusriskit). Malminetsinnällä voi olla vaikutuksia myös suojelualueen muuhun sallittuun käyttöön, kuten retkeilyyn ja poronhoitoon. Koska luonnonsuojelualueiden perustamisen tarkoituksena on arvokkaiden luontoarvojen suojelu, malminetsinnän edellytyksistä on tarpeen säätää aiempaa yksityiskohtaisemmin.

Puolustusvoimien käytössä on sellaisia alueita, joihin sisältyy luonnonsuojelullisesti hyvinkin arvokkaita osia. Mikäli tällaisia alueita perustetaan luonnonsuojelualueiksi, on lähtökohtana se, että puolustusvoimilla säilyisi mahdollisuus käyttää aluetta edelleen myös omaan toimintaansa. Tämän vuoksi pykälän 6 momentissa ehdotetaan, että puolustusvoimien koulutus- ja harjoitustoiminnan turvaamiseksi olisi mahdollista säätää poikkeus lain kielloista. Puolustusvoimien käyttö sovitettaisiin yhteen alueen suojelutavoitteiden kanssa. Valtuus koskisi lisäksi puolustusvoimien harjoitustoiminnan turvaamista luonnonsuojelualueeseen kuuluvilla merialueilla riippumatta siitä, onko puolustusvoimilla käyttöoikeutta näihin alueisiin.

Valtuus säätää muita poikkeuksia koskisi ensinnäkin lentoturvallisuusnäkökohtien huomioon ottamista, lentotoiminnan tai merenkulun turvalaitteiden sijoittamista ja kunnossapitoa sekä muita vastaavia viranomaisen toimenpiteitä, kuten esimerkiksi rajavalvontaa tai alueella harjoitettavaa tutkimustoimintaa. Poikkeuksia voitaisiin säätää myös koskien tien tai yhdyskuntateknisten rakenteiden rakentamista, ojien kaivamista tai vesikulkuväylien ruoppaamista sekä muita vastaavia toimenpiteitä. Lisäksi poikkeuksia voitaisiin säätää koskien saamelaisten alkuperäiskansaoikeuksien toteuttamisen kannalta välttämättömien rakennusten ja rakennelmien rakentamista. Myös näiden toimintojen osalta valtuussäännöksen soveltaminen tulisi harkittavaksi tapauskohtaisesti kunkin yksittäisen luonnonsuojelualueen perustamisen yhteydessä. Kaikkien poikkeusten säätämisen edellytyksenä olisi, että poikkeus ei vaaranna alueen perustamistarkoitusta.

Voimassa olevan lain 17 ja 17 a §:n nojalla on annettu lukuisia asetuksia luonnonsuojelualueiden perustamisesta valtion alueilla eri puolilla Suomea. Pääasiassa eri luonnonsuojeluohjelmiin ja Natura 2000 -verkostoon kuuluvien sekä eräiden muiden valtiolle luonnonsuojelutarkoituksiin hankittujen alueiden perustamiseksi luonnonsuojelualueiksi koskevaa säädösvalmistelua on toteutettu maakunnallisina kokonaisuuksina. Tähän mennessä on annettu seuraavat säädökset: valtioneuvoston asetus hylkeidensuojelualueista 736/2001, valtioneuvoston ja ympäristöministeriön asetukset Varsinais-Suomen maakunnan luonnonsuojelualueista 214/2014 ja 215/2014, valtioneuvoston asetus Saimaan luonnonsuojelualueista 441/2014, valtioneuvoston asetus luonnonsuojelualueiden perustamiseksi eräille Suomussalmen ja Puolangan kunnissa sijaitseville valtion omistamille alueille 203/2014, valtioneuvoston asetus Kalevalapuiston luonnonsuojelualueista 204/2014, valtioneuvoston ja ympäristöministeriön asetukset Itä-Lapin luonnonsuojelualueista 646/2017 ja 647/2017, valtioneuvoston ja ympäristöministeriön asetukset Pohjois-Pohjanmaan maakunnan eteläosien luonnonsuojelualueista 644/2017 ja 645/2017, valtioneuvoston ja ympäristöministeriön asetukset Etelä-Savon maakunnan luonnonsuojelualueista 204/2019 ja 205/2019, valtioneuvoston ja ympäristöministeriön asetukset Etelä-Karjalan maakunnan luonnonsuojelualueista 1076/2019 ja 1077/2019, valtioneuvoston ja ympäristöministeriön asetukset Pohjois-Karjalan maakunnan luonnonsuojelualueista 140/2021 ja 141/2021 sekä valtioneuvoston ja ympäristöministeriön asetukset Uudenmaan luonnonsuojelualueista 332/2021 ja 333/2021. Säädösvalmistelu on tällä hetkellä käynnissä Kymenlaakson, Keski-Pohjanmaan, Oulun seudun ja Länsi-Lapin alueilla sekä Merenkurkussa.

53 § Yksityisen luonnonsuojelualueen rauhoitusmääräykset. Pykälä osin vastaisi voimassa olevan lain 24 §:n 2 momentissa säädettyä, johon esitettäisiin eräitä muutoksia ja täsmennyksiä. Pykälässä säädettäisiin yksityisen luonnonsuojelualueen rauhoitusmääräyksistä, mahdollisuudesta rajoittaa liikkumista tai maihinnousua yksityisellä luonnonsuojelualueella sekä luonnonhoidon tehtävien toteuttamisesta yksityisillä luonnonsuojelualueilla. Pykälän 1 momentin mukaan yksityisen luonnonsuojelualueen perustamispäätökseen olisi otettava tarpeelliset rauhoitusmääräykset alueen luonnon suojelemisesta ja tarvittaessa sen hoidosta. Rauhoitusmääräyksiä annettaessa pyrittäisiin suojelualueita koskevien säännösten selkeyden ja yhtenäisyyden vuoksi soveltuvin osin noudattamaan, mitä 49–51 §:ssä säädetään valtion luonnonsuojelualueiden rauhoitussäännöksistä. Koska myös yksityisillä luonnonsuojelualueilla voi esiintyä häirinnälle herkkiä eläin- tai kasvilajeja tai kulumiselle herkkiä luontotyyppejä, sisältyisi pykälään säännös, jonka mukaan alueille voidaan määrätä liikkumis- tai maihinnousukieltoja tai -rajoituksia.

Pykälän 2 momentin mukaan perustettaessa yksityinen luonnonsuojelualue ilman maanomistajan suostumusta päätökseen otettavat rauhoitusmääräykset eivät saisi rajoittaa maankäyttöä enempää kuin aluetta koskevasta luonnonsuojeluohjelmasta tai Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen suojeluperusteista johtuu, ellei maanomistaja ole muuhun suostunut. Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen suojeluperusteilla tarkoitetaan niitä luontotyyppejä ja lajeja, joiden vuoksi alue on otettu Natura 2000 -verkostoon. Alueen rajaus voisi vähäisessä määrin poiketa luonnonsuojeluohjelmasta tai Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen rajauksesta, mikäli tämä olisi tarpeen esimerkiksi kiinteistöteknisistä syistä. Maanomistajaa ja kuntaa olisi kuultava ennen päätöksen antamista. Rajoituksista aiheutuvan haitan korvaamista koskeva säännös sisältyy lakiehdotuksen 113 §:ään.

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin yksityisen luonnonsuojelualueen rauhoitusmääräysten muuttamisessa käytettävästä menettelystä, joka olisi samankaltainen kuin yksityistä luonnonsuojelualuetta perustettaessa. Alueelle siis annettaisiin uusi perustamispäätös, joka sisältäisi aluetta koskevat, ajantasaistetut rauhoitusmääräykset ja mahdollisesti tarvittavat määräykset liikkumis- ja maihinnousukielloista tai -rajoituksista. Maanomistajaa ja kuntaa kuultaisiin kuten yksityistä luonnonsuojelualuetta perustettaessa. Rauhoitusmääräysten muuttaminen voisi olla tarpeen esimerkiksi luontotyypin tai lajin suojelutarpeen tai uhanalaisuusluokituksen muuttuessa. Rauhoitusmääräyksiä voisi myös olla tarpeen ajantasaistaa esimerkiksi teknisen kehityksen tai muun toimintaympäristön muutoksen vuoksi. Rauhoitusmääräysten lieventämisen osalta noudatettaisiin kuitenkin 61 §:ssä säädettyä menettelyä.

Pykälän 4 momentissa esitetään säädettäväksi, että elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus ja Metsähallitus voisivat maanomistajan suostumuksella alueen rauhoitusmääräysten estämättä toteuttaa yksityisen luonnonsuojelualueen luonnonhoidon tehtäviä. Tehtäviä voitaisiin toteuttaa joko viranomaisten toimesta tai toimeksiannosta, jolloin toteuttaja voisi käytännössä olla Metsähallituksen tai elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ohella esimerkiksi luonnonhoitotehtäviin liittyviä palveluita tarjoava yritys, yhteisö tai myös maanomistaja itse. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen tai Metsähallituksen toteuttamat luonnonhoitotehtävät eivät edellyttäisi alueen rauhoitusmääräyksistä poikkeamista koskevaa päätöstä, vaan ne sallittaisiin suoraan lain nojalla, mikäli tehtäviin on maanomistajan suostumus. Tehtävien tarkemmasta järjestelystä voitaisiin sopia esimerkiksi osana elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten ja Metsähallituksen tulosohjausta.

54 § Poikkeaminen yksityisen luonnonsuojelualueen rauhoitusmääräyksistä. Pykälä vastaisi voimassa olevan lain 24 §:n 4 momentissa säädettyä, johon esitettäisiin eräitä täsmennyksiä. Pykälässä esitetään säädettäväksi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle toimivalta myöntää yksittäistapauksessa lupa poiketa yksityistä luonnonsuojelualuetta koskevista rauhoitusmääräyksistä, jos poikkeaminen ei vaaranna alueen perustamistarkoitusta ja on tarpeen alueen hoidon, käytön tai olemassa olevien yhdyskuntateknisten rakenteiden tai niihin liittyvien laitteiden kunnostamisen taikka tutkimuksen kannalta. Lupaa ei kuitenkaan tarvittaisi, mikäli toimintaa ei olisi alueen rauhoitusmääräyksissä kielletty. Tällaista toimintaa ovat muun muassa luonnontilan havainnointiin perustuvat tutkimukset, joihin ei liity eläinten pyydystämistä tai hätyyttämistä, kuten linnustolaskennat, tai vesinäytteiden ottaminen, johon ei liity maaperään tai vesistöjen pohjaan kajoamista, ja joihin liittyvä liikkuminen tapahtuisi jokamiehenoikeudella. Alueen hoidolla tarkoitettaisiin luonnon- ja kulttuuriympäristöjen, perinneluontotyyppien ja rakennusperinnön hoitoa ja kunnostamista sekä heikentyneiden elinympäristöjen luontaisen kehityksen palauttamista ennallistamalla. Yhdyskuntateknisten rakenteiden ja niihin liittyvien laitteiden kunnostaminen sisältäisi erilaiset rakenteiden ja laitteiden huolto- ja kunnossapitotyöt sekä myös rakenteiden ja laitteiden purkamisen.

Yksityisten luonnonsuojelualueiden rauhoitusmääräyksiä ja alueiden sallittua käyttöä ei ole määritelty lain tasolla, vaan rauhoitusmääräykset on annettu alueiden perustamispäätöksissä, ja niissä on vaihtelua muun muassa päätösten antamisajankohdasta, alueen sijainnista ja toteutettavasta luonnonsuojeluohjelmasta johtuen. Rauhoitusmääräyksissä otetaan tyypillisesti kantaa tiettyihin maankäytön ja luonnon käytön muotoihin, mutta ne eivät sääntele toimintaa alueilla yhtä kattavasti kuin mitä valtion luonnonsuojelualueista on 49–51 §:ssä säädetty. Siten myöskään sellaista alueiden käyttöä, joka tulisi sallia myöntämällä poikkeus rauhoitusmääräyksistä, ei voida tyhjentävästi määritellä (valtion luonnonsuojelualueita koskevan 51 §:n tapaan). Alueen käytöllä tarkoitettaisiin tässä luonnonsuojelualueen rauhoitusmääräysten mukaisen käytön lisäksi sellaisia luonnonsuojelualueen käyttömuotoja, joiden sallittavuutta ei ole määritelty alueen perustamispäätöksessä, ja jotka eivät aiheuta haittaa alueen suojelun perusteena oleville luontoarvoille. Poikkeamisen sallittavuus tulisi arvioida luonnonsuojelullisin perustein. Poikkeusluvan lisäksi toimenpiteille tulisi yleensä olla maanomistajan suostumus, ellei alueen rauhoitusmääräyksistä muuta johdu.

Pykälän 2 momentin mukaan 1 momentissa tarkoitettu oikeus voitaisiin siirtää toiselle ilmoittamalla siitä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle. Luvan aikaisempi haltija vastaisi kaikista lupaan liittyvistä velvoitteista, kunnes hänen tilalleen olisi hakemuksesta hyväksytty toinen. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen tulisi ratkaista sille tehty oikeuden siirtoa koskeva ilmoitus hallintopäätöksellä, jonka antaminen tiedoksi tapahtuisi vastaavasti kuin lupapäätöksen antaminen tiedoksi.

Joidenkin yksityisten luonnonsuojelualueiden rauhoitusmääräyksissä on tietty toiminto sallittu elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen hyväksymän suunnitelman mukaisesti. Tällainen hyväksyntä voitaisiin antaa esimerkiksi lausunnolla.

55 § Eräiden oikeuksien turvaaminen. Pykälä vastaisi voimassa olevan lain 16 ja 71 §:ssä säädettyä. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin velvollisuudesta turvata saamelaisten kulttuurin ylläpitämisen ja kehittämisen edellytykset perustettaessa valtion luonnonsuojelualueita Saamelaiskäräjistä annetun lain (974/1995) 4 §:n mukaiselle saamelaisten kotiseutualueelle. Luonnonsuojelualuetta perustettaessa olisi sen suojelun erityiset tavoitteet ja kansallispuistossa myös alueella kävijöiden edut otettava asianmukaisella tavalla huomioon. Pykälän 1 momentin säännös täydentäisi perustuslain 17 §:n 3 momentin säännöstä saamelaisten oikeudesta alkuperäiskansana omaan kieleen ja kulttuuriin.

Perustuslain säännöksen turvaamaan saamelaisten kulttuurimuotoon lasketaan kuuluvaksi saamelaisten perinteiset elinkeinot, poronhoito, kalastus, metsästys, keräily sekä saamen käsityöt (duodji). Perustettaessa valtion luonnonsuojelualueita saamelaisten kotiseutualueelle on pyritty siihen, että erityisesti perinteisen saamelaisporonhoidon harjoittamisen edellytykset tulisivat turvatuksi. Ylä-Lappiin perustetut laajat kansallis- ja luonnonpuistot, muut luonnonsuojelualueet sekä erämaa-alueet kattavat valtaosan, yli 80 % saamelaisten kotiseutualueen pinta-alasta. Nämä alueet ovat jo tällä hetkellä sellaisen sääntelyn piirissä, joka turvaa varsin tehokkaasti porolaitumien säilymistä kilpailevalta maankäytöltä, kuten metsänhakkuilta, kaivostoiminnalta ja vesivoiman tuotannolta. Alueilla on laajuutensa ja tiettömyytensä vuoksi huomattavaa merkitystä porolaidunten yhtenäisyyden, määrän sekä myös niiden häiriöttömyyden kannalta. Poronhoidon kanssa kilpaileva maankäyttömuoto näillä alueilla on matkailu. Tähän liittyen varsinkin tietyt maastossa liikkumisen muodot, kuten moottorikelkkailu ja koiravaljakoilla ajaminen, ovat suurin haaste suhteessa poronhoitoon.

Pykälän mukaan oikeuksien turvaamisessa olisi samalla otettava huomioon alueiden suojelun erityiset tavoitteet ja kansallispuistoissa myös alueella kävijät. Tämä tarkoittaa sitä, että esimerkiksi kalastusta ja metsästystä voi erityisistä syistä olla tarpeen rajoittaa myös Ylä-Lappiin perustettavilla luonnonsuojelualueilla. Näistä säädettäisiin tapauskohtaisesti kunkin yksittäisen kansallis- tai luonnonpuiston perustamislain käsittelyn yhteydessä. Esimerkiksi laki Pallas-Yllästunturin kansallispuistosta turvaa tehokkaasti porolaitumien säilymisen muulta kilpailevalta maankäytöltä puiston alueella. Samalla on puiston tiettyjä alueita koskien säädetty luonnonsuojelulakia pidemmälle menevistä kalastusta koskevista rajoituksista ja toisaalta tietyillä alueilla annettu luonnonsuojelulakia väljempiä kalastussäännöksiä. Metsästys on puolestaan säädetty sallituksi paikallisille asukkaille lukuun ottamatta kansallispuiston niitä osia, joille retkeilijöitä ja muita alueella kävijöitä erityisesti ohjataan.

Lakiesityksellä ei puututtaisi Saamelaiskäräjistä annetun lain sisältöön. Siten muun muassa lain 9 §:n mukainen neuvotteluvelvoite koskee edelleen luonnonsuojeluviranomaisia pykälässä tarkoitetuissa asioissa saamelaisten kotiseutualueella. Kun pykälässä turvataan saamelaisten kulttuurin harjoittamisen edellytyksiä sallimalla luonnonsuojelualueilla tiettyjä toimintoja, tämä ei sulje pois sitä, etteivätkö myös muut paikalliset asukkaat olisi muilla perusteilla oikeutettuja samoihin toimiin. Säännös ei muuttaisi nykytilaa, mutta se huomioi saamelaisten aseman alkuperäiskansana.

Pykälän 2 momenttiin sisältyy periaate kuntalaisten metsästysoikeuksien huomioimisesta niissä tilanteissa, kun kansallispuistoja perustetaan metsästyslain 8 §:n tarkoittamalle, niin sanotun vapaan metsästysoikeuden alueelle. Siten Pohjois-Suomeen perustettavien uusien kansallispuistojen perustamissäädöksissä on tarkoitus turvata erityisesti paikallisten asukkaiden oikeuksien säilymistä. Näistä poronhoito ja kalastus on jo olevien poikkeussäännösten nojalla sallittu yleisesti kansallispuistossa. Metsästystä koskeva edellä mainittu periaate tulee otettavaksi huomioon, kun eduskunta tapauskohtaisesti päättää uusien kansallispuistojen perustamisesta Pohjois-Suomeen.

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin luonnonsuojelualueeseen ennen rauhoitusta kohdistuvista niin sanotuista saavutetuista oikeuksista. Nämä oikeudet olisivat lähtökohtaisesti voimassa alueen rauhoituksesta huolimatta. Säännös vastaa voimassa olevan lain 71 §:stä ilmenevää periaatetta eikä ehdotus siten toisi muutosta aiempaan tilanteeseen. Pykälässä tarkoitettu oikeus voitaisiin lunastaa valtiolle, joko samassa yhteydessä, kun alue lunastustoimin hankitaan valtiolle, tai erikseen siten kuin laissa säädetään. Lunastamisen tarpeellisuus riippuu aina alueen suojelutavoitteista ja aluetta rasittavan oikeuden luonteesta. Määrätyissä tapauksissa oikeuden käyttäminen ei haittaa suojelutavoitteita, mutta toisissa kyllä. Säännöstä voitaisiin soveltaa esimerkiksi alueen luonnontilaa heikentävien kulkuoikeuksien (tieoikeuksien) tai maanvuokrasopimuksilla annettujen oikeuksien lunastamiseen valtiolle. Luonnonsuojelualuetta perustettaessa tai säännöksen tarkoittamaa rajauspäätöstä tehtäessä alueeseen kohdistuva erityinen oikeus tulisi pyrkiä sovittamaan yhteen alueen luonnonsuojelutavoitteiden turvaamisen kanssa. Lunastusoikeuden käyttöä voitaisiin harkita tapauksissa, joissa alueeseen kohdistuvan erityisen oikeuden sijoittamista tai siirtämistä ei voitaisi muuten järjestää niin, että alueen suojeluarvot voitaisiin turvata.

56 § Liikkumisen rajoittaminen. Pykälä vastaisi voimassa olevan lain 18 §:ää, johon esitettäisiin eräitä täsmennyksiä. Pykälän 1 momentin mukaan luonnonpuistossa liikkuminen olisi kiellettyä muualla kuin erikseen osoitetuilla teillä, poluilla ja alueilla. Metsähallitus voisi kuitenkin sallia liikkumisen muuallakin. Säännös vastaa voimassa olevaa, luonnonpuistojen osalta noudatettua käytäntöä.

Pykälän 2 momenttiin sisältyisivät säännökset mahdollisuudesta kieltää tai rajoittaa liikkumista, leiriytymistä, maihinnousua sekä veneen, laivan tai muun kulkuneuvon pitämistä luonnonsuojelualueilla sekä kieltoja ja rajoituksia koskevista poikkeuksista. Kansallispuistot, samoin kuin useat muut luonnonsuojelualueet, on tarkoitettu yleisiksi luonnonnähtävyyksiksi ja siten palvelemaan myös yleistä luonnonharrastusta ja luonnontuntemuksen lisäämistä. Tämän vuoksi jokamiehenoikeuksien rajoittaminen näillä alueilla voisi tulla kysymykseen vain poikkeuksellisesti. Tällainen tilanne on kuitenkin olemassa esimerkiksi silloin, kun liikkumisen rajoittaminen on välttämätöntä tietyn eläinlajin pesimärauhan tai oleskelun turvaamiseksi tai kasvilajin tai luontotyypin säilymiseksi. Tämän vuoksi ehdotetaan, että kansallispuistoissa ja muilla luonnonsuojelualueilla voitaisiin perustamispäätöksessä tai järjestyssäännössä tietyllä alueella kieltää tai rajoittaa eräitä muutoin sallittuja toimenpiteitä. Jokamiehenoikeuksiin kuuluvaa liikkumista ja saariin maihinnousua koskevan kiellon tai rajoituksen edellytyksenä olisi aina, että se on välttämätöntä alueen eliölajien tai luontotyyppien säilyttämiselle. Säännöstä tarkennettaisiin mainitsemalla eliölajit ja luontotyypit, joista viimeksi mainittujen turvaaminen ei aiemmin ollut liikkumisrajoituksin mahdollista. Kielto- ja rajoitusalueet olisivat joka tapauksessa suhteellisen pienialaisia. Säännös vastaa näistä osin nykyisin noudatettua käytäntöä.

Pykälän 3 momentin mukaan Metsähallitus saisi antaa luvan poiketa 2 momentissa tarkoitetusta kiellosta tai rajoituksesta. Lupa voitaisiin myöntää, mikäli poikkeamisen tarve liittyisi toimintaan, joka tukee luonnonsuojelualueen perustamistarkoitusta, tai mikäli lupa olisi tarpeen muun laissa sallitun toiminnan toteuttamiseksi kielto- tai rajoitusalueella. Luvan myöntämisen edellytyksenä olisi, että luonnonsuojelualueen perustamistarkoitus ei vaarannu, eikä rajoituksesta tai kiellosta poikkeamisesta ole haittaa luonnonsuojelualueen muulle sallitulle käytölle. Tätä käytäntöä on jo aiemmin vakiintuneesti noudatettu, mutta selvyyden vuoksi se esitetään kirjattavaksi lakiin.

Mikäli tietty toiminta, kuten poronhoito tai tietyn viranomaistehtävän hoitaminen on luonnonpuistossa sallittua, on selvää, että myös tähän toimintaan liittyvä liikkuminen on siihen oikeutetuille sallittua säännöksen kiellosta riippumatta. Sama koskee paikallisille asukkaille eräissä luonnonpuistoissa annettuja, luonnon käyttöön liittyviä oikeuksia. Tästä otettaisiin selventävä säännös pykälän 4 momenttiin.

Ehdotetut liikkumisen rajoittamista koskevat säännökset korvaisivat myös vanhojen valtion luonnonsuojelualueiden osalta niiden perustamissäädöksissä mahdollisesti olevat liikkumisen rajoittamista koskevat erityissäännökset.

57 § Luonnonsuojelualueen hoito- ja käyttösuunnitelma. Pykälässä säädettäisiin luonnonsuojelualueen hoito- ja käyttösuunnitelmasta kuten voimassa olevan lain 19 §:ssä, sääntelyä osin täsmentäen ja laajentaen. Pykälän säännökset koskevat hoito- ja käyttösuunnitelmaa, jolla tarkoitetaan vakiintuneen käytännön mukaan strategista kokonaissuunnitelmaa, jossa määritellään luonnonsuojelualueen perustamistarkoituksen ja muiden lakisääteisten velvoitteiden sekä alueen kehittämisen vuoksi tarpeelliset tavoitteet ja toimenpiteet. Luonnonsuojelualueille voidaan laatia myös muita suunnitelmia, kuten hoitosuunnitelmia luonnonhoidon tai ennallistamisen toteuttamiseksi, tai palveluvarustuksen rakentamisen toimenpidesuunnitelmia. Näistä ei kuitenkaan säädettäisi lain tasolla.

Pykälän 1 momentti koskisi hoito- ja käyttösuunnitelman laatimista valtion luonnonsuojelualueilla. Momentin mukaan kansallispuiston hoidon ja käytön järjestämistä varten olisi laadittava hoito- ja käyttösuunnitelma, jossa määritellään toimenpiteet puiston perustamistavoitteiden toteuttamiseksi. Hoito- ja käyttösuunnitelma voitaisiin laatia myös luonnonpuistolle ja valtion muulle luonnonsuojelualueelle.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin hoito- ja käyttösuunnitelman valmistelussa noudatettavasta menettelystä. Metsähallituksen tulisi hoito- ja käyttösuunnitelman valmistelussa varmistaa riittävä vuorovaikutus alueen eri käyttäjäryhmien kanssa. Näitä ovat muun muassa kunnat, matkailuyrittäjät, metsästäjät, kalastajat, poronhoitajat, suojelu- ja virkistysjärjestöt, viranomaiset ja paikalliset asukkaat. Menettelyllä varmistettaisiin, että hoidon ja käytön suunnittelussa otetaan asianmukaisesti huomioon luonnon monimuotoisuuden suojelun ja aluetta koskevien suojeluohjelmien tavoitteet, luonnonsuojelualueen perustamistarkoitus ja muut lainsäädännössä määritellyt luonnonsuojelualueen käyttöön liittyvät seikat sekä muu tarpeellinen luonnonsuojelualueiden ja suojelualueverkoston kehittämiseen liittyvä ohjaus. Saamelaisten kotiseutualueella hoito- ja käyttösuunnitelma laadittaisiin vuorovaikutuksessa asianomaisten saamelaisyhteisöjen ja yhteistyössä Saamelaiskäräjien kanssa siten, että saamelaisten perinteinen tieto huomioitaisiin osana suunnittelun tietoaineistoa.

Suomi on ratifioinut biodiversiteettisopimuksen vuonna 1994. Sopimuksen tarkoituksena on turvata luonnon monimuotoisuuden säilyminen, luonnonvarojen kestävä käyttö sekä geenivarojen käytöstä saadun hyödyn oikeudenmukainen ja tasapuolinen jako. Sopimus tunnustaa alkuperäiskansojen läheisen ja perinteisen riippuvuuden biologisista luonnonvaroista sekä alkuperäiskansojen perinteisen tiedon merkityksen luonnon monimuotoisuuden suojelulle. Erityisesti sopimuksen artiklat 8 (j) ja 10 (c) käsittelevät alkuperäiskansojen perinteistä tietoa, käytänteitä ja innovaatioita. Niiden mukaan kunkin sopimusosavaltion tulee kansallisen lainsäädäntönsä mukaisesti kunnioittaa, suojella ja ylläpitää alkuperäiskansojen ja paikallisten yhteisöjen sellaista tietämystä, keksintöjä ja käytäntöä, joka sisältyy biologisen monimuotoisuuden suojelun ja kestävän käytön kannalta merkityksellisiin perinteisiin elämänmuotoihin sekä suojella ja rohkaista biologisten resurssien perinteistä käyttöä vanhojen kulttuurien käytännön mukaisesti.

Suomessa alkuperäiskansoja ja paikallisyhteisöjä käsittelevät artiklat koskevat saamelaisia. Sopimus velvoittaa Suomea turvaamaan saamelaisten luonnon monimuotoisuuteen liittyvän perinteisen tiedon, käytänteet ja innovaatiot sekä perinteisten luonnonkäyttötapojen säilymisen. Vakiintuneessa oikeuskäytännössä saamelaisten perinteisinä elinkeinoina pidetään poronhoitoa, kalastusta, metsästystä, keräilyä sekä saamen käsitöitä (duodji).

Saamelaisten luonnon monimuotoisuuteen liittyvä tieto on luonteeltaan käytännönläheistä ja ilmenee erityisesti saamen kielessä, ympäristösuhteessa ja elinkeinoissa. Ympäristöministeriön asettama Artikla 8 (j) -työryhmä on laatinut yleisen määritelmän saamelaisten luonnon monimuotoisuuteen liittyvästä perinteisestä tiedosta: ”Saamelainen luonnon monimuotoisuuteen liittyvä perinteinen tieto ilmenee saamelaisessa luonnonkäytössä ja perinteisten saamelaiselinkeinojen harjoittamisessa eli poronhoidossa, kalastuksessa, metsästyksessä, keräilyssä ja käsityössä sekä luontosuhteessa. Tieto välittyy saamen kielen luontoon, maastoon, säähän, poronhoitoon, käsitöihin, pyyntiin ja kalastukseen liittyvässä terminologiassa sekä saamenkielisissä paikannimissä. Perinteistä tietoa siirretään tietoisen opettamisen, vanhemmilta sukupolvilta saadun mallin, joikujen ja suullisen kertomaperinteen kautta sekä poronhoito-, kalastus-, keräily-, käsityö- ja metsästyskäytänteissä”. Saamelaisten perinteinen luonnonkäyttö perustuu saamelaiseen arvomaailmaan, sosiaaliseen järjestelmään ja tapaoikeuteen. Luonnonkäyttö on erilaista eri saamelaiselinkeinoissa. Luonnonkäyttö riippuu myös maantieteellisistä ja luonnon olosuhteista.

Vapaaehtoiset Akwé: Kon -ohjeet on hyväksytty biodiversiteettisopimuksen seitsemännessä osapuolikokouksessa. Ohjeet ovat osa biodiversiteettisopimuksen toimeenpanoa. Akwé: Kon - ohjeiden tarkoituksena on turvata luonnon monimuotoisuuden, alkuperäiskansojen luontosuhteen sekä perinteisen tiedon säilyminen, sekä turvata alkuperäiskansan täysipainoinen osallistuminen hankkeiden ja suunnitelmien kaikkiin vaiheisiin, mukaan lukien valmisteluun, vaikutusten arviointiin sekä päätöksentekoon, toimeenpanoon ja seurantaan. Akwé: Kon -ohjeet ovat menettelytapa, jota tulisi noudattaa suhteessa kansalliseen lainsäädäntöön, kansainvälisen oikeuden ja muiden kansainvälisten velvoitteiden kanssa yhdenmukaisella tavalla, alueen olosuhteisiin soveltuvalla tavalla sekä siten, ettei luonnon monimuotoisuutta vaaranneta.

Suomessa Akwé: Kon -ohjeet on tarkoitettu sovellettavaksi saamelaisten kotiseutualueella toteutettavien sellaisten hankkeiden ja suunnitelmien kulttuuri-, ympäristö- ja sosiaalisten vaikutusten arvioinneissa, jotka voivat vaikuttaa saamelaiskulttuuriin, -elinkeinoihin ja kulttuuriperintöön. Akwé: Kon -ohjeita noudattamalla voidaan merkittävästi edistää biodiversiteettisopimuksen tavoitteiden toteutumista, sillä alkuperäiskansa voi osallistua itseään koskevien tai heihin vaikuttavien hankkeiden tai suunnitelmien kaikkiin vaiheisiin, ja siten perinteinen tieto, innovaatiot ja käytänteet voidaan ottaa osaksi suunnitteluprosessia ja hankkeiden ja suunnitelmien haitalliset vaikutukset alkuperäiskansalle tunnistaa ja ottaa asianmukaisesti huomioon päätöksenteossa.

Nyt käytössä olevan Akwé:Kon -ohjeen mukaan Saamelaiskäräjät tekee ehdotuksen Metsähallitukselle kuhunkin hoito- ja käyttösuunnitelman laadintaan nimettävästä paikallisesta työryhmästä. Suunnittelutarpeen ilmetessä käynnistetään ennakkoneuvottelu. Ennakkoneuvottelussa Saamelaiskäräjät, koltta-alueella lisäksi Kolttien kyläkokous ja Metsähallitus sopivat alustavasti toiminnan tavoitteista, Akwé: Kon -prosessin sisällöstä ja sen käynnistämisestä sekä Akwé: Kon -prosessille varattavista resursseista ja työlle asetettavasta aikataulusta, joita voidaan tarvittaessa tarkentaa työn edetessä. Ennakkoneuvottelussa sovitaan myös suunnittelun tueksi laadittavista selvityksistä. Metsähallitus toimittaa ennakkoneuvottelua varten osallistujille tiedot keskeisistä suunnittelukysymyksistä sekä esitykset resursseista ja aikataulusta. Ennakkoneuvottelusta laaditaan pöytäkirja, josta tulee käydä muun muassa ilmi mistä asioista on saavutettu yhteisymmärrys, mistä vielä neuvotellaan ja mistä ei ole mahdollista saavuttaa yhteisymmärrystä.

Perinteiseen tietoon voi sisältyä asioita ja arvoja, jotka ovat luonteeltaan yksityisiä ja joita ei haluta antaa ulkopuolisille. Ne voivat liittyä esimerkiksi henkisen kulttuurin kannalta tärkeisiin paikkoihin, joilla on merkitystä yli sukupolvien välittyvien muistojen vuoksi. Tämän vuoksi perinteisen tiedon hankkimisessa ja hyödyntämisessä noudatettaisiin vapaan ennakkotietoon perustuvan suostumuksen periaatetta (FPIC, Free, Prior and Informed Consent), jonka mukaan saamelaisella paikallisyhteisöllä olisi oikeus harkita vapaasti, ilman velvoitteita, antaako se perinnetietoa hyödynnettäväksi osana hoito- ja käyttösuunnitelman tietoaineistoa. Osallistumisen ja neuvottelujen olisi tapahduttava hyvissä ajoin päätöksentekoa edeltävissä vaiheissa. Paikallisyhteisölle tulisi tarkoin kertoa, mihin sen luovuttamaa tietoa käytettäisiin ja kuinka julkista se olisi. Paikallisyhteisö voisi päättää olla antamatta tietoja, jos se niin harkitsee.

Ehdotuksen mukaan kansallispuiston hoito- ja käyttösuunnitelman vahvistamismenettelystä luovuttaisiin. Kansallispuistot ovat yleisiksi nähtävyyksiksi tarkoitettuja luonnonsuojelualueita, joihin on tarkoitus ohjata yleisöä ja rakentaa tätä varten asianmukainen palveluvarustus. Kansallispuistoihin kohdistuu usein myös erilaisia keskenään ainakin jossain määrin kilpailevia, luonnon käyttöön liittyviä toimintoja, ja puistojen hoidon ja käytön suunnittelu on usein varsin vaativa tehtävä. Luonnonsuojelualueiden hoidon määrärahoista merkittävä osa kohdistetaan kansallispuistojen kehittämiseen. Vaikka nykyisestä vahvistamismenettelystä luovuttaisiin, olisi näistä syistä edelleen perusteltua, että kansallispuiston hoito- ja käyttösuunnitelmasta pyydettäisiin 2 momentin mukaisesti suunnitelmaa valmisteltaessa ympäristöministeriön lausunto. Hoito- ja käyttösuunnitelman kansallispuistolle, luonnonpuistolle ja muulle valtion luonnonsuojelualueelle laatisi ja hyväksyisi Metsähallitus.

Pykälään lisättäisiin uusi kolmas momentti, jonka mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voisi hyväksyä hoito- ja käyttösuunnitelman yksityiselle luonnonsuojelualueelle, mikäli suunnitelmalle on maanomistajan suostumus. Tällainen hyväksyntä voitaisiin antaa esimerkiksi lausunnolla. Yksityisten luonnonsuojelualueiden merkitys muun muassa yleisen luonnon virkistyskäytön ja luontoharrastuksen kohteena ei yleensä ole yhtä suuri kuin kansallispuistoissa, joten yksityisen luonnonsuojelualueen hoito- ja käyttösuunnitelmaan liittyen ei säädettäisi erikseen esimerkiksi vuorovaikutuksesta suunnittelussa tai lausuntomenettelystä. Myös yksityisen luonnonsuojelualueen hoito- ja käyttösuunnitelma tulisi kuitenkin laatia noudattaen tarvittavissa määrin avointa ja vuorovaikutteista menettelyä. Yksityisiä luonnonsuojelualueita voisi myös sisältyä kansallispuistoille, luonnonpuistoille tai muille valtion luonnonsuojelualueille laadittaviin hoito- ja käyttösuunnitelmiin, mikäli se alueiden sijainnin, maanomistuksen tai alueiden toiminnallisen yhteyden vuoksi olisi perusteltua.

Pykälän 4 momentin mukaan hoito- ja käyttösuunnitelman hyväksymistä koskevaan päätökseen ei saisi valittamalla hakea muutosta. Hoito- ja käyttösuunnitelma olisi ohjeena luonnonsuojelualueen hoidon ja käytön tavoitteiden toteuttamisessa, eikä sillä valtion luonnonsuojelualueilla luotaisi muita kuin sellaisia oikeuksia ja velvollisuuksia, jotka Metsähallituksella jo maanhaltijana olisi. Siten suunnitelman hyväksymistä koskevaan päätökseen ei olisi tarpeen kohdistaa muutoksenhakumahdollisuutta. Luonnonsuojelualueiden käyttäjien oikeuksiin ja velvollisuuksiin kohdistuvat säännökset annettaisiin valtion luonnonsuojelualueilla järjestyssäännöllä, johon olisi mahdollista hakea muutosta. Vastaavasti yksityisillä luonnonsuojelualueilla hoito- ja käyttösuunnitelmalla ei voitaisi luoda sellaisia oikeuksia tai velvollisuuksia, jotka maanomistajalla jo entuudestaan olisi tai joista olisi määrätty alueen perustamispäätöksessä. Siten suunnitelman hyväksyminen ei edellyttäisi hallintopäätöstä.

Ehdotetut hoito- ja käyttösuunnitelmaa koskevat säännökset korvaisivat myös jo perustettujen yksityisten luonnonsuojelualueiden rauhoitusmääräyksissä olevat hoito- ja käyttösuunnitelmaa koskevat määräykset sekä vanhojen valtion luonnonsuojelualueiden osalta niiden perustamissäädöksissä mahdollisesti olevat hoito- ja käyttösuunnitelmaa koskevat erityissäännökset.

58 § Järjestyssääntö valtion luonnonsuojelualueella. Pykälässä säädettäisiin järjestyssäännön antamisesta valtion omistuksessa olevilla luonnonsuojelualueilla. Pykälä vastaisi voimassa olevan lain 20 §:ää. Metsähallituksen olisi laadittava kansallispuistolle sen käyttäjiä varten järjestyssääntö, jossa annettaisiin tarpeelliset, 56 §:n 2 momenttiin perustuvat rajoitukset alueen käytölle. Metsähallitus voisi tarvittaessa laatia järjestyssäännön myös luonnonpuistolle ja valtion muulle luonnonsuojelualueelle. Metsähallituksen järjestyssääntöä koskevaan päätökseen olisi mahdollista hakea muutosta lain 15 luvussa säädetyn mukaisesti.

Ehdotetut järjestyssääntöä koskevat säännökset korvaisivat myös vanhojen valtion luonnonsuojelualueiden osalta niiden perustamissäädöksissä mahdollisesti olevat järjestyssääntöä koskevat erityissäännökset.

59 § Luonnonsuojelualueen rajojen määrääminen ja merkitseminen. Pykälässä säädettäisiin voimassa olevan lain 21 §:ää pääosin vastaavasti luonnonsuojelualueen rajojen määräämisestä ja niiden merkitsemisestä tarvittaessa. Säännöksessä täsmennettäisiin, että Metsähallitus on velvollinen merkitsemään kansallis- ja luonnonpuiston rajat sekä rajoitusalueet.

Pykälän 1 momentin mukaan valtion luonnonsuojelualueen muodostamisesta kiinteistöksi säädetään kiinteistönmuodostamislaissa (554/1995).

Metsähallituksen olisi merkittävä kansallis- ja luonnonpuistojen osalta alueen rajat ja aluetta 56 §:n 2 momentin nojalla koskeva kielto tai rajoitus maastoon nykykäytännön mukaisesti selvästi havaittavalla tavalla. Kansallispuistojen yhtenä perustamistarkoituksena on alueen merkitys yleisenä luonnonnähtävyytenä, luonnontuntemuksen lisääminen ja yleinen luonnonharrastus. Kansallispuistoihin kohdistuu paljon virkistyskäyttöä ja alueiden merkintä maastoon palvelee alueen luonnonarvojen suojelun lisäksi käyttäjien sekä myös lähialueen muiden kiinteistöjen ja maanomistajien tarpeita. Luonnonpuistojen perustamistarkoitus on alueen luonnonmukaisen kehityksen turvaaminen, tieteellinen tutkimus tai opetus. Luonnonpuistoissa liikkumista ja toimimista on rajoitettu laajemmin kuin muilla suojelualueilla. Luonnonpuistojen perustamistarkoituksen turvaamiseksi alueet on välttämätöntä jatkossakin merkitä maastoon selvästi havaittavalla tavalla.

Muu valtion luonnonsuojelualue ja yksityinen luonnonsuojelualue merkittäisiin maastoon nykykäytännön mukaisesti tarvittaessa. Jos alueeseen kohdistuisi alueen perustamispäätökseen tai aluetta koskevaan järjestyssääntöön perustuva liikkumista tai maihinnousua koskeva kielto tai rajoitus, ainakin alue, jota rajoitus tai kielto koskee, olisi merkittävä maastoon. Koska rajoitus- tai kieltoalueet ovat tyypillisesti pienialaisia, ei olisi välttämättä tarpeen merkitä maastoon koko luonnonsuojelualueen ulkorajaa. Luonnonsuojelualueiden rajoja koskevat tiedot ovat saatavilla kiinteistötietojärjestelmästä sekä luonnonsuojelun tietojärjestelmästä.

Koska lain 99 §:ssä kielletään sellaisten jokamiehenoikeuden käyttämisen kieltävien taulujen pystyttäminen, joiden asettamiseen ei ole lakiin nojautuvaa perustetta, laissa säädettäisiin mahdollisuudesta merkitä maastoon muukin kuin merkitsemisvelvollisuuden piiriin kuuluva luonnonsuojelualue sekä aluetta koskeva kielto ja rajoitus. Säännös mahdollistaisi alueen harkinnanvaraisen merkinnän esimerkiksi silloin, jos merkintä palvelisi alueelle ohjattavaa virkistyskäyttöä. Vastaavasti säännös mahdollistaisi muunkin kuin 56 §:n 2 momentissa tarkoitettua kieltoa tai rajoitusta koskevan merkin, esimerkiksi leiriytymisen, tulenteon tai metsästyksen kieltoa koskevan kilven, asentamisen luonnonsuojelualueelle. Vesialueiden osalta säilyisi voimassa oleva säännös eli alueet voitaisiin jatkossakin merkitä vain karttaan.

Tilanteessa, jossa luonnonsuojelualueen rauhoitussäännöksiä epäillään rikotun, yksityisen luonnonsuojelualueen omistaja, käyttöoikeuden haltija taikka hänen edustajansa tai lukuunsa toimiva ei yleensä voisi vedota rikoslain 4 luvun 2 §:ssä tarkoitettuun kieltoerehdykseen, vaikka luonnonsuojelualuetta ei olisikaan merkitty maastoon. Huolellisuusvelvollisuuden merkitys esimerkiksi puunkorjuun taikka maa- ja vesirakentamisen osalta kasvaisi merkitsemättä jätettävien luonnonsuojelualueiden osalta. Mainituissa toimenpiteissä tukeudutaan yleisesti paikkatietoaineistoihin. Luonnonsuojelualueiden sijaintia ja rajoja koskeva tieto on saatavissa paikkatietoaineistona esimerkiksi kiinteistötietojärjestelmästä. Toimijoiden tulisi selvittää luonnonsuojelualueen sijainti ja rajat sekä aluetta mahdollisesti koskevat rauhoitussäännökset.

Pykälän 3 momentin mukaan merkintöjen tekeminen maastoon voitaisiin nykykäytännön mukaan sopimuksella antaa tehtäväksi yksityiselle asiantuntijalle, jolla on tehtävän hoitamiseen tarvittava pätevyys. Tehtävää ei voitaisi antaa, jos merkinnän asentaminen maastoon edellyttäisi alueen rajan osalta perustamissäädöksen tai -päätöksen tulkintaa. Tämä tarkoittaisi tilannetta, jossa säädöksen tai päätöksen liitteenä olevasta kartasta ei voida yksiselitteisesti määritellä rajan sijaintia maastossa. Näissä tapauksissa viranomaisen tulisi ratkaista rajan paikka maastossa tai tarvittaessa korjata suojelualueen perustamispäätös vastaamaan rajan tosiasiallista sijaintia.

Viranomaisen ja yksityisen asiantuntijan välisessä sopimuksessa sovittaisiin tehtävän sisällöstä ja muista tehtävän hoitamisen kannalta tarpeellisista seikoista. Merkintää varten valmisteltaisiin toteuttamissuunnitelma, jossa yksilöitäisiin kunkin suojelualueen merkintätapa ja merkinnässä käytettävät materiaalit. Viranomainen valvoisi yksityistä asiantuntijaa tämän suorittaessa sille annettuja tehtäviä. Asiantuntijaan sovellettaisiin tässä tehtävässä rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä, koska tehtävä liittyy julkisen vallan käyttämiseen. Henkilön rikosoikeudellinen vastuu tehtävässä voisi käytännössä perustua rikoslain 40 luvun 11 §:n 5 kohdan a alakohtaan, jonka mukaan julkista valtaa käyttävällä henkilöllä tarkoitetaan sitä, joka lain tai asetuksen nojalla tehtävässään tosiasiallisesti puuttuu toisen etuun tai oikeuteen. Asiantuntijan vahingonkorvausvastuusta säädettäisiin vahingonkorvauslaissa (412/1974).

Ympäristöministeriön asetuksella säädettäisiin tarkemmin rajojen ja aluetta koskevien kieltojen ja rajoitusten merkitsemistavoista ja merkitsemisessä käytettävistä tunnuksista. Asetuksella säädettäisiin maastoon sijoitettavien tunnus- ja maalimerkkien ulkoasusta sekä niiden sijoittamisesta. Voimassa oleva ympäristöministeriön asetus luonnonsuojelualueen merkitsemisestä maastoon on vuodelta 2016 (261/2016).

Ehdotetut luonnonsuojelualueen merkintää koskevat säännökset korvaisivat myös jo perustettujen yksityisten luonnonsuojelualueiden rauhoitusmääräyksissä olevat merkintää koskevat määräykset sekä vanhojen valtion luonnonsuojelualueiden osalta niiden perustamissäädöksissä mahdollisesti olevat merkintää koskevat erityissäännökset.

60 § Alueen liittäminen valtion luonnonsuojelualueeseen. Pykälä vastaisi voimassa olevan lain 22 §:ää. Säännöksen mukaan valtion omistukseen siirtynyt alue luettaisiin suoraan kuuluvaksi kyseiseen luonnonsuojelualueeseen, jos alueen käyttämisestä luonnonsuojelualueen laajennuksena on tehty päätös jo hankinnan tai saannon yhteydessä, esimerkiksi kun asiasta on maininta kauppakirjassa, vaihtosopimuksessa tai perinnön vastaanottamista koskevassa asiakirjassa. Valtion luonnonsuojelualueeseen voitaisiin liittää Metsähallituksesta annetun lain (234/2016) 5 §:ssä tarkoitettua julkisten hallintotehtävien hoitamista varten olevaa omaisuutta Metsähallituksen hakemuksesta. Alue luettaisiin kuuluvaksi luonnonsuojelualueeseen siitä alkaen, kun liittämisestä on tehty merkintä kiinteistötietojärjestelmään, jolloin myös rauhoitusmääräykset tulevat voimaan. Saman pykälän viimeinen momentti koskisi myös näitä alueita. Julkisten hallintotehtävien omaisuus kuuluu Metsähallituksen taseessa muuhun omaan pääomaan eikä sille ole asetettu tuottovaatimusta.

Hakemuksesta tapahtuvaa liittämistä käytettäisiin tilanteissa, joissa olemassa olevan muun valtion luonnonsuojelualueen rauhoitussäännöksillä voitaisiin turvata liitettävän alueen suojelutavoitteet, eivätkä nämä rauhoitussäännökset olennaisella tavalla muuttaisi liitettävän alueen metsästyskäytäntöjä. Olennaisina muutoksina on pidettävä esimerkiksi hirvenmetsästysoikeuden muuttumista hirvenajoksi, kaiken riistan metsästämisen muuttumista ainoastaan hirvenmetsästykseksi tai metsästyslain 8 §:n alueella metsästyksen muuttumista ainoastaan kuntalaisen oikeudeksi metsästää. Vastaavasti edellä mainittujen metsästyskäytäntöjen muuttumista myös sallivampaan suuntaan on pidettävä olennaisina muutoksina. Mikäli muutokset olisivat olennaisia, alueen laajentaminen tapahtuisi säädösteitse. Yleiset vesialueet jäisivät edelleenkin hakemusmenettelyn ulkopuolelle. Yleisille vesialueille sijoittuvia luonnonsuojelualueita laajennettaisiin siten samassa järjestyksessä kuin niiden perustaminen on tapahtunut.

Eräissä tapauksissa kansallispuisto rajoittuu tai liittyy välittömästi kunnan tai seurakunnan omistamaan maahan. Tällainen alue voitaisiin liittää kansallispuistoon, jos asianomainen julkisoikeudellinen yhteisö siihen suostuu. Menettely olisi käytettävissä kaikkien kansallispuistojen kohdalla niiden perustamisajankohdasta riippumatta.

Perustettujen valtionmaiden luonnonsuojelualueiden osaksi on hankintojen yhteydessä siirtynyt myös sellaisia alueita, jotka on jo aiemmin perustettu yksityisiksi luonnonsuojelualueiksi joko asianomaisen lääninhallituksen, alueellisen ympäristökeskuksen tai elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöksellä. Yksityisen luonnonsuojelualueen perustamisesta 47 §:n mukaisesti ja alueen määräaikaisesta rauhoittamisesta 48 §:n mukaisesti on tehtävä merkintä kiinteistötietojärjestelmään. Jotta tämä merkintä voitaisiin poistaa ja aluetta tulisivat yksiselitteisesti koskemaan valtionmaalle perustetun luonnonsuojelualueen rauhoitussäännökset, säädettäisiin poistamisen mahdollistavasta tarkennuksesta pykälän viimeisessä momentissa. Samoin säädettäisiin tilanteesta, jossa valtion omistukseen siirtynyt yksityinen luonnonsuojelualue sisältyisi perustettavaan valtion luonnonsuojelualueeseen.

Ehdotetut alueen liittämistä valtion luonnonsuojelualueeseen koskevat säännökset korvaisivat myös jo perustettujen valtion luonnonsuojelualueiden rauhoitussäännöksissä olevat alueiden laajentamista koskevat säännökset.

61 § Yksityisen luonnonsuojelualueen lakkauttaminen ja rauhoitusmääräysten lieventäminen. Pykälässä säädettäisiin asiallisesti voimassa olevan lain 27 §:ää vastaavasti yksityisen luonnonsuojelualueen lakkauttamisesta ja rauhoitusmääräysten lieventämisestä. Pykälään ehdotetaan kuitenkin lisättäväksi maininta lakkauttamisen tai lieventämisen yhteydessä noudatettavasta mitigaatio- eli lievennyshierarkiasta.

Voimassa olevassa luonnonsuojelulaissa lievennyshierarkia on suorasanaisesti sisällytetty luonto- ja lintudirektiivin lajien osalta suojelusta poikkeamiseen, sillä luonto- ja lintudirektiivien poikkeussäännökset edellyttävät, että ei ole olemassa muuta tyydyttävää ratkaisua. Epäsuorasti sama koskee kaikkia niitä poikkeussäännöksiä, joissa edellytetään, että suojelu estää yleisen edun kannalta (useimmiten erittäin) tärkeän hankkeen tai suunnitelman toteutumisen (yksityisen luonnonsuojelualueen lakkauttaminen (27 § 1 mom) ja luontotyypin suojelusta poikkeaminen (31 §). Tässä muodossa ilmaistujen poikkeusedellytysten on tulkittu sisältävän implisiittisen teknis-taloudellisen vaihtoehdottomuusvaatimuksen (Kuusiniemi, K. Biodiversiteetin suojelu ja oikeusjärjestyksen ristiriidat. Oikeustiede–Jurisprudentia 2001 s. 155–306, s. 178, Kallio, P. Suotuisa suojelutaso luonnonsuojeluoikeudessa. Edita 2001, s. 150; Suvantola, L. – Similä, J. Luonnonsuojeluoikeus. Edilex Libri 2011, s. 253–254), koska muuten suojelu ei ”estä” hankkeen toteuttamista. Tämän suuntaisesti on todennut jo eduskunnan ympäristövaliokunta 1996 (YmVM 8/1996 vp): ”lainvoimaista kaavaa on pidettävä yleensä yleisen edun kannalta erittäin tärkeänä… (T)ällöinkin on ennen poikkeamisvallan käyttämistä selvitettävä, voidaanko kaavan ja luontotyyppien tavoitteet saavuttaa kaavaa muuttamalla”. Vaihtoehtoinen toteutustapa on myös sellainen, josta aiheutuu vähemmän haittoja kuin alkuperäisestä toteutustavasta. Lieventämishierarkian toteuttamiseksi luonnonsuojelulakiin olisi perusteltua sisällyttää selkeyttävä edellytys, jonka mukaan luonnonsuojelualueen lakkauttamista tai rauhoitusmääräysten lieventämistä edellyttävälle hankkeelle tai suunnitelmalle ei olisi olemassa teknisesti ja taloudellisesti toteutettavissa olevaa vaihtoehtoa. Tämä ei tosiasiassa muuttaisi oikeudellista tilannetta, mutta selkeyttäisi säännöstä ja varmistaisi yhdenvertaisen päätöksenteon. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten soveltamiskäytännössä poikkeamisen viimesijaisuus on jo pidempään ollut vakiintunutta tarkoituksenmukaisuusharkintaa. Vaihtoehtoisen toteutustavan arvioinnin osalta on huomioitava, että sen tulee olla sekä teknisesti että taloudellisesti toteutettavissa. Näin ollen molempien edellytysten on täytyttävä, jotta vaihtoehto voidaan ottaa poikkeusluvan harkinnassa huomioon.

Pykälän 2 momentti sisältää säännöksen ympäristöministeriön lausunnon hankkimisesta. Mikäli asia olisi tullut vireille ympäristöministeriön esityksestä tai sen hakemuksesta, jolla on asiassa intressi, olisi alueen omistajalle hallintolain mukaisesti varattava tilaisuus tulla kuulluksi.

Jos luonnonsuojelualue alueen omistajan aloitteesta lakkautetaan tai rauhoitusmääräyksiä olennaisesti heikennetään, on usein pidettävä oikeudenmukaisena ja valtion varainkäytön kannalta perusteltuna, että alueen omistaja tai erityisen oikeuden haltija maksaa takaisin sen korvauksen, jonka hän rauhoittamisen vastineeksi on saanut tai ainakin osan siitä. Tämän vuoksi pykälän 3 momenttiin sisältyisi säännös, jonka mukaan lakkauttamisen ja rauhoitusmääräysten heikentämisen ehdoksi voidaan asettaa korvauksen takaisin maksaminen. Korvauksella tarkoitetaan tällöin sitä nimellisarvoista rahamäärää, jonka omistaja on aikanaan saanut. Rahan arvon aleneminen samoin kuin korvauksen korkotuotto jäisi omistajan hyväksi. Miten paljon korvauksesta peritään takaisin, jäisi tapauskohtaisesti harkittavaksi ja siinä olisi otettava huomioon muun ohella se aika, jonka alue on ollut rauhoitettuna. Säännöstä tarkennettaisiin lisäämällä maininta, että korvausta ei tulisi periä takaisin, mikäli sitä olisi pidettävä kohtuuttomana. Tällainen tilanne voisi olla esimerkiksi, mikäli rauhoituskorvauksen maksamisesta kulunut aika on pitkä aika, tai alueen omistaja olisi korvauksen maksun jälkeen vaihtunut eikä nykyisen omistajan voitaisi katsoa taloudellisesti hyötyneen rauhoituksesta.

Tieto suojelun purkamisesta olisi pykälän 4 momentin mukaisesti tallennettava kiinteistötietojärjestelmään.

62 § Valtion luonnonsuojelualueen lakkauttaminen ja rauhoitussäännösten lieventäminen. Pykälässä säädettäisiin valtion luonnonsuojelualueen lakkauttamisessa ja rauhoitussäännösten lieventämisen edellytyksistä, sovellettavasta menettelystä Pykälä olisi uusi.

Pykälän 1 momentissa säädettäisiin valtion muun luonnonsuojelualueen tai valtioneuvoston asetuksella perustetun luonnonpuiston lakkauttamisen tai rauhoitussäännösten lieventämisen edellytyksistä. Momentin mukaan valtion muun luonnonsuojelualueen lakkauttaminen tai rauhoitussäännösten lieventäminen olisi mahdollista, jos alueen rauhoitus estäisi yleisen edun kannalta erittäin tärkeän hankkeen tai suunnitelman toteuttamisen. Ehtona olisi lisäksi, ettei tälle hankkeelle tai suunnitelmalle olisi teknisesti ja taloudellisesti toteutettavissa olevaa vaihtoehtoa. Tämä noudattaisi mitigaatio- eli lievennyshierarkiaa, jota on taustoitettu laajemmin edellä 61 §:n perusteluissa.

Tieto suojelun purkamisesta olisi pykälän 2 momentin mukaisesti tallennettava kiinteistötietojärjestelmään.

63 § Itämeren rannikko- ja merialueiden suojelualueverkostoa koskeva erityissäännös. Pykälävastaisi pitkälti nykyisen lain 73 §:ää, mutta sitä täsmennettäisiin. Itämeren suojelusopimuksen ylin päättävä elin, Helsingin komissio, on maaliskuussa 1994 hyväksynyt suosituksen Itämeren rannikko- ja merialueita koskevan suojelualueverkoston kehittämisestä ja hyväksynyt siihen sisällytettäväksi 62 kohdetta, joista kahdeksan Suomesta (HELCOM 15/5). Verkostoa on suosituksen mukaisesti tarkoitus täydentää. Verkoston täydentäminen tulee käytännössä harkittavaksi samassa yhteydessä, kun valmistellaan ja täydennetään Euroopan yhteisön Natura 2000 -verkostoa. Tästä syystä laadittaessa ehdotusta Itämeren alueen suojelualueverkostoon sisällytettävistä alueista, noudatettaisiin samaa menettelyä kuin luonnonsuojeluohjelmaa laadittaessa ja hyväksyttäessä. Alueen kuuluminen Itämeren alueen suojelualueverkostoon ei aiheuta muita kansainvälisiä velvoitteita, kuin että suojelualueen merkittävästä pienentämisestä tai sen suojelumääräysten merkittävästä heikentämisestä olisi ilmoitettava Helsingin komissiolle ja varattava sille tilaisuus tulla kuulluksi. Komission lausunto ei ole jäsenvaltiota sitova.

7 luku Luontotyyppien suojelu

Luontotyypit ovat luonnon monimuotoisuuden kattavin taso ja niiden suojelu turvaa useita, osin toisistaan riippuvaisia saman elinympäristön eliölajeja kestävästi. Elinympäristöjen heikkeneminen on myös lajien uhanalaisuuden tärkein syy. Luontotyyppien suojelulla turvataan parhaiten Suomen luonnon alueellista ja ekologista vaihtelua, luontokohteiden kytkeytyvyyttä ja luonnon kestävyyttä muuttuvissa oloissa.

Nykyinen luonnonsuojelulain 4 luvun mukainen luontotyyppisuojelu perustuu erityisesti laissa määriteltyjen luontotyyppien rajauspäätösmenettelyyn. Olemassa oleva menettely on osoittautunut suojelun toimivuuden ja tehokkuuden kannalta puutteelliseksi. Käytännössä rajauspäätöksiä on tehty varsin vähän, ja kun rajauspäätöksen valmisteluun ei liity toimenpidekieltoa, voidaan luontoarvot menettää vielä rajauspäätöstä valmisteltaessa. Vaikka olemassa oleva viranomaisharkintaan perustuva rajauspäätösmenettely sopii joillekin luontotyypeille, se on osoittautunut ainoana luontotyyppeihin välittömästi kohdistuvana suojelukeinona riittämättömäksi ja myös heikosti kustannustehokkaaksi tavaksi turvata luontotyyppejä. Sen rinnalle tarvitaan laajempaa ja paremmin vaikuttavaa luontotyyppisuojelun keinovalikoimaa.

Tässä luvussa säädetyn lisäksi luontotyyppien suojelua voidaan osaltaan edistää ja toteuttaa myös muilla luonnonsuojelulain sisältämillä keinoilla, kuten lain 4 luvun monimuotoisuuden hoitoon myönnettävien avustusten ja tukien hyödyntämisellä sekä perustamalla luonnonsuojelualueita. Myös luonnonsuojelusuunnittelua koskevassa luvussa 3 tarkoitetuilla ohjelmilla voidaan edistää luontotyyppien suojelua. Eräät tässä luvussa tarkoitetuista luontotyypeistä sisältyvät myös luontodirektiivin liitteeseen I yhteisön tärkeinä pitämistä luontotyypeistä, ja niitä edustavia alueita sisältyy Suomen Natura 2000 -verkostoon.

64 § Uhanalaiset luontotyypit. Uudessa pykälässä säädettäisiin asetuksessa erikseen luetteloitavien uhanalaisten luontotyyppien määrittelyn perusteista. Toisin kuin lajisuojelun kohdalla, uhanalaisia luontotyyppejä ei ole yksilöity nykyisessä laissa. Tähän ei ollut voimassa olevan lain säätämisen aikaan tieteellisiä edellytyksiä. Kuten edellä on todettu, tietämys luontotyypeistä ja niiden uhanalaisuudesta on nyt olennaisesti parempi ja edellytykset uhanalaisten luontotyyppien kattavampaan suojeluun ovat aiempaa paremmat. Tarkoitus on tältä osin myös yhdenmukaistaa luontotyyppien ja eliölajien suojelua koskevia säännöksiä sekä parantaa tietoisuutta uhanalaisista luontotyypeistä saattamalla kansallisen uhanalaisarvioinnin tulokset käytettävään muotoon, mikä parantaa arvioinnin vaikuttavuutta.

Pykälän 1 momentissa ehdotetaan annettavaksi asetuksenantovaltuus, joka mahdollistaisi uhanalaisten luontotyyppien luetteloinnin ja määrittelyn perusteiden antamisen valtioneuvoston asetuksella, vastaavalla tavalla kuin uhanalaiset lajit luetteloitaisiin tämän lain 77 §:n (voimassa olevan lain 46 §) nojalla asetuksella. Luontotyypin säätämisellä uhanalaiseksi ei kuitenkaan olisi kansalaisiin tai oikeushenkilöihin kohdistuvia välittömiä oikeusvaikutuksia, eikä asetus sellaisenaan aiheuttaisi uusia sääntelytarpeita.

Valtioneuvoston asetukseen sisällytettäisiin suojelun kannalta tarkoituksenmukaiset ja suojelua tarvitsevat uhanalaiset luontotyypit sekä niiden tarkemmat määrittelyperusteet. Nykyisin luonnonsuojeluasetukseen sisältyy ainoastaan voimassa olevan lain 29 §:ssä suojeltujen luontotyyppien tarkemmat määrittelyt.

Asetuksessa uhanalaisiksi määriteltäviä luontotyyppejä tai -ryhmiä arvioidaan olevan yhteensä 79 kappaletta. Elinympäristöittäin ne jakautuisivat alustavasti seuraavasti: Itämeri 9, Itämeren rannikko 10, sisävedet ja rannat 8, suot 23, metsät 6, kalliot 4, perinnebiotoopit 12 ja tunturit 7 kappaletta. Kaikki uhanalaisiksi määriteltävät luontotyypit kuuluvat viimeisimmän uhanalaisuusarvioinnin mukaan uhanalaisuusluokkiin vaarantunut (VU), erittäin uhanalainen (EN) tai äärimmäisen uhanalainen (CR). Pykälän 1 momentin mukainen luontotyypin häviämisriskin arviointi perustuisi vakiintuneeseen uhanalaisuusluokitukseen.

Pykälän mukaan uhanalaiseksi luontotyypiksi voitaisiin säätää sellainen luonnonvaraisesti maassamme esiintyvä eliölaji, jonka riski hävitä luonnosta on Suomen luontotyyppien kansallisen uhanalaisuuden arvioinnin mukaan vähintään korkea. Häviämisriski arvioitaisiin vakiintuneen käytännön mukaisesti Kansainvälisen luonnonsuojeluliiton (IUCN) kehittämään Red List of Ecosystems menetelmän kriteerien ja niiden soveltamisohjeiden mukaisesti. Uhanalaisten luontotyyppien luokkia ovat äärimmäisen uhanalaiset (CR), erittäin uhanalaiset (EN) ja vaarantuneet (VU). Vaarantuneen luontotyypin häviämisriski on korkea. Uhanalaisuusluokat määräytyvät arviointikriteerien ja niiden sisältämien raja-arvojen perusteella. Arviointikehikkoon sisältyy viisi eri kriteeriä alakriteereineen. IUCN:n ohjeiden mukaan luontotyypin tulee täyttää vähintään yhden kriteerin vaatimukset, jotta se voidaan luokitella uhanalaiseksi. Viisi käytettävää kriteeriä ovat luontotyypin a) määrän väheneminen, b) suppea levinneisyys- tai esiintymisalue, c) elottoman ympäristön laadun heikennys, d) eliöyhteisön prosessien tai vuorovaikutussuhteiden häiriöt ja e) häviämisriskin kvantitatiivinen analyysi.

Asetuksen luontotyyppiluettelo tulisi saattaa ajan tasalle valtioneuvoston asetuksella viipymättä koko maata koskevan luontotyyppien uhanalaisuusarvioinnin valmistuttua. Arviointeja on tarkoitus tehdä kymmenen vuoden välein noudattaen Kansainvälisen luonnonsuojeluliiton IUCN:n ohjeistusta. Ympäristöministeriön olisi laadittava 2 momentin mukaan ehdotus 1 momentissa tarkoitetun asetuksen tarkistamisesta aina Suomen luontotyyppien kansallisen uhanalaisuuden arvioinnin perusteella määräajassa eli viimeistään kahden vuoden kuluessa kulloisenkin arvioinnin valmistumisesta. Menettely vastaisi sitä, mitä 77 §:n 1 momentissa säädettäisiin uhanalaisista eliölajeista.

Luontotyypin säätämisellä uhanalaiseksi olisi vaikutusta lain 18 §:ssä tarkemmin säädetyn viranomaisten seurantavelvoitteen noudattamiseen, mikä kohdistuu osaltaan myös uhanalaisiin luontotyyppeihin. Seurannasta saatujen tietojen perusteella olisi ryhdyttävä muihin tarvittaviin toimenpiteisiin luontotyypin suojelutason parantamiseksi.

65 § Uhanalaisen luontotyypin huomioon ottaminen. Pykälässä säädettäisiin 64 §:ssä uhanalaisiksi määriteltyjen luontotyyppien huomioon ottamisesta päätöksenteossa noudattaen mitä muussa lainsäädännössä luontoarvojen huomioimisesta erikseen säädetään. Huomioon ottamista koskeva ehdotus olisi luonteeltaan informatiivinen ja korostaisi uhanalaisten luontotyyppien asemaa muiden lakien mukaisissa päätöksentekomenettelyissä. Se ei kuitenkaan muuttaisi muiden lakien mukaisia luvan tai suunnitelman myöntämisen edellytyksiä, eikä sellaisenaan myöskään olisi esimerkiksi muun lain mukaisen luvan myöntämisen tai suunnitelman hyväksymisen esteenä. Näistä säädetään edelleen kussakin laissa erikseen. Pykälä olisi uusi.

Luontotyyppien uhanalaisuusarviointien yhteydessä laadittujen arvioiden ja tutkimusten mukaan avainasemassa luontotyyppien suojelun vahvistamisessa on niiden parempi huomioiminen alueidenkäytön suunnittelussa ja luonnonvarojen hyödyntämisessä. Merkittäviä luonnonympäristöön vaikuttavia päätöksiä tehdään erityisesti ympäristönsuojelulain, vesilain, kaivoslain ja maa-aineslain mukaisessa lupapäätöksenteossa sekä maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa kaavoituksessa. Näissä ympäristöön vaikuttavaa toimintaa ohjaavissa laeissa on jo itsessään sääntelyä luontoarvojen huomioon ottamisesta lakien mukaisessa päätöksenteossa. Ehdotettu uhanalaisten luontotyyppien huomioonottaminen olisi luonteeltaan informatiivinen ja korostaisi toiminnan vaikutusalueella olevien uhanalaisten luontotyyppien asemaa päätöksenteossa. Pykälällä ei olisi välittömiä vaikutuksia esimerkiksi talousmetsien metsätalouskäyttöön. Uhanalaisten luontotyyppien huomioon ottaminen tarkoittaisi käytännössä sitä, että muun lain mukaista päätöstä tehtäessä olisi tarpeen kiinnittää huomiota tarkastelualueen tärkeisiin ja luontotyypin säilymisen kannalta merkittäviin esiintymiin, mikäli se kuuluu kyseisen lain soveltamisalaan. Vastaavasti vähemmälle huomiolle voisi jättää esimerkiksi ihmistoimien vuoksi voimakkaasti muuttuneet tai muuten ei-merkittävät uhanalaisten luontotyyppien esiintymät. Uhanalaisten luontotyyppien esiintymien täsmällinen määrä ja niiden sijainti selviävät alueellisissa selvityksissä. Näin ollen uhanalaisen luontotyypin huomioon ottamisen tarve vaihtelee soveltuvasta lainsäädännöstä, luontotyypistä, päätöksenteon kohteena olevan hankkeen tai suunnitelman luonteesta, sijainnista ja sen vaikutuksista riippuen.

Ehdotuksen merkitys näkyisi esimerkiksi siinä, että lupien ja suunnitelmien hyväksymismenettelyihin usein kuuluvan lausuntomenettelyn yhteydessä alueellinen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus ja valtion maiden kyseessä ollen myös Metsähallitus toisivat osaltaan esiin tietoja niistä uhanalaisista luontotyypeistä, joihin hankkeella tai suunnitelmalla voisi olla vaikutusta. Velvoitteen toteuttamiseksi viranomainen hyödyntäisi tarvittavien tietojen saamiseksi myös 13 luvussa tarkoitettua luonnonsuojelun tietojärjestelmää.

Käytännössä uhanalaisten luontotyyppien huomioon ottaminen koskisi todennäköisesti useimmiten muun muassa ympäristönsuojelulaissa tarkoitettua ympäristölupaa, vesilaissa tarkoitettua vesitalouslupaa, maa-aineslaissa tarkoitettua maa-ainesten ottamislupaa, kaivoslaissa tarkoitettuja lupia sekä maankäyttö- ja rakennuslain mukaisia kaavoja. Vaikka tässä pykälässä tarkoitettu uhanalaisten luontotyyppien huomioon ottaminen on luonteeltaan informatiivinen, sen tarkoituksena on nostaa esiin 64 §:ssä tarkoitettujen uhanalaisten luontotyyppien merkitystä ja siten osaltaan kohdentaa muuhun sääntelyyn jo sisältyvien, luontoarvoja koskevien lupa- tai hyväksymisedellytysten sisältöä. Kyse ei siten olisi luonnonsuojelulain välittömästä oikeusvaikutuksesta tai muuhun lainsäädäntöön kohdistuvasta uudesta päätöksenteon edellytyksestä, vaan uhanalaisten luontotyyppien huomioon ottaminen perustuisi jo olemassa olevaan muuhun lainsäädäntöön, siinä määrin kuin se kuuluu muun lainsäädännön soveltamisalaan.

Esimerkiksi voimassa olevan ympäristönsuojelulain 49 §:n mukaan ympäristöluvan myöntämisen edellytyksenä on, ettei toiminnasta aiheudu merkittävää haittaa luonnolle ja sen toiminnoille tai sen vaaraa taikka erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista. Ympäristönsuojelulain lupakäytännössä jo nyt selvitetty tarpeen mukaan toiminnan vaikutuksia muun ohella uhanalaisiin lajeihin ja toisinaan myös luontotyyppeihin. Tältä osin on luonnollisesti otettava huomioon ympäristönsuojelulain rajattu soveltamisala, joka turvetuotannon sijoittamista lukuun ottamatta kohdentuu vain ympäristön pilaantumiseen. Vastaavasti voimassa olevan vesilain lupaharkinta perustuu lähtökohtaisesti yleiseen intressivertailuun, jossa on otettava huomion muun ohella myös esimerkiksi uhanalaisille lajeille ja luontotyypeille aiheutuvat vaikutukset. Maa-aineslain soveltamisala on ehkä osin edellisiä rajatumpi, mutta sen voi katsoa edellyttävän myös uhanalaisten lajien ja luontotyyppien huomioon ottamisen, siltä osin kuin ne voidaan katsoa esimerkiksi lain 3 §:ssä tarkoitetuiksi erikoisiksi luonnonesiintymiksi tai sellaisiksi luonnonolosuhteiksi, joihin voi kohdistua huomattavia tai laajalle ulottuvia vahingollisia muutoksia. Myös kaivoslain mukaisessa lupaharkinnassa on otettava huomioon luontotyyppeihin ja lajeihin kohdistuvia vaikutuksia. Esimerkiksi kaivoslain 11 §:n 2 momentin 4) kohdan mukaan malminetsinnästä ei saa aiheutua harvinaisten tai arvokkaiden luonnonesiintymien olennaista vahingoittumista.

Samaan tapaan kuin edellä mainittujen lakien kohdalla, myös voimassa olevan maankäyttö- ja rakennuslain yhtenä sisältövaatimuksena maakuntakaavassa (28 §) ja yleiskaavassa (39 §) on luonnonarvojen vaaliminen. Asemakaavalta puolestaan edellytetään (54 §), että luonnonympäristöä tulee vaalia eikä siihen liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kaavan sisältövaatimukset edellyttävät siten luontoarvojen huomioon ottamista ja samalla niiden selvittämistä osana kaavan valmistelua. Tältä osin sisältövaatimusten arvioinnissa merkitystä tulisi olla myös uhanalaisilla luontotyypeillä, kaavan luonteesta ja sen tarkkuustasosta riippuen.

Pykälässä tarkoitettu uhanalaisten luontotyyppien huomioonottoa koskeva tavoite toteutuu käytännössä muuhun lainsäädäntöön eri tavoin sisältyvien luontoarvojen turvaamista koskevien säännösten kautta. Tästä huolimatta on tarpeellista sisällyttää asiaa koskeva yleinen säännös myös luonnonsuojelulakiin, koska se täydentää lakiin sisällytettävää säännöstä uhanalaisista luontotyypeistä. Luonnonsuojelulaki on soveltamisalaltaan yleinen, muuta lainsäädäntöä läpäisevä ja sitä soveltavat myös muut kuin varsinaiset luonnonsuojeluviranomaiset. Tämän vuoksi informaatioluonteinen säännös uhanalaisten luontotyyppien, kuten eliölajienkin, huomioon ottamisesta on tarpeen. Ehdotettava uhanalaisten luontotyyppien luettelointi valtioneuvoston asetuksessa sekä sitä täydentävä huomioonottamissäännös parantaisivat menettelyn ennakoitavuutta ja kohdistaisivat päätöksentekomenettelyihin liittyviä selvittämistarpeita aiempaa selkeämmin.

66 § Suojellut luontotyypit. Pykälässä säädettäisiin osin voimassa olevan lain 29 §:ää vastaavasti tietyistä suojeltavista luontotyypeistä, joiden säilymiselle tärkeän esiintymän hävittäminen tai heikentäminen olisi kielletty. Luontotyyppien esiintymien määrittelyä olisi asetuksella tarpeen tarkistaa kattamaan riittävän laaja-alainen ekologinen kokonaisuus, jotta luontotyypin ominaispiirteet voidaan turvata pitkällä aikavälillä, myös muuttuva ilmasto huomioon ottaen. Yleisperiaatteena tulisi olla toiminnallisen ekologisen kokonaisuuden aikaansaaminen, jotta maaston muodot ja vesitalous sekä mahdollisesti luontaisesti kehittyvät tai ennallistamiskelpoiset osat luontotyypin välittömästä lähiympäristöstä otettaisiin huomioon. Kuten nykyisinkin, kielto tulisi voimaan vasta, kun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on päätöksellään määritellyt suojellun luontotyypin esiintymän rajat ja antanut päätöksen tiedoksi alueen omistajille ja haltijoille. Nämä luontotyypit ovat kaikki myös lain 64 §:ssä tarkoitettuja uhanalaisia luontotyyppejä ja siten ne tulisi ottaa ennen tässä pykälässä tarkoitetun rajauspäätöksen tekemistä päätöksenteossa huomioon 65 §:n mukaisesti.

Voimassa olevan luonnonsuojelulain 29 §:ssä on lueteltu nykyisin suojellut luontotyypit, jotka kaikki ovat tällä hetkellä uhanalaisia. Nykyisessä luontotyyppisuojelusäännöksessä nimetyt ja luonnonsuojeluasetuksessa tarkemmin määritellyt luontotyypit on ajantasaistettu sekä niiden rajausperusteita ja määritelmiä tarkennettu. Tarkennuksen tarvetta on esimerkiksi jalopuumetsiköiden, pähkinäpensaikkojen (voimassa olevassa laissa pähkinäpensaslehtojen) ja tervaleppämetsien (voimassa olevassa laissa tervaleppäkorpien) määritelmissä. Ketojen osalta suojellun luontotyypin määritelmä laajenisi kattamaan useampia ketoluontotyyppejä kuin voimassa olevassa laissa mainitut katajakedot, joka ei ole nykyään käytetyn uhanalaisuusluokittelun mukainen luontotyyppi.

Nykyisessä laissa suojeltaviksi luontotyypeiksi on nimetty lehdesniityt ja maisemapuut. Lehdesniityt ovat Manner-Suomessa erittäin harvinaisia ja ne sijaitsevat luonnonsuojelualueilla. Hyvästä suojelutilanteesta huolimatta lehdesniittyjen säilyttäminen laissa on kuitenkin johdonmukaista, sillä ne täyttävät kaikilta osin suojeltavan luontotyypin edellytykset. Periaatteessa luonnonsuojelualueen suojelusta voidaan joissakin tapauksissa luopua, jolloin alueella olevan lehdesniityn suojelun jatkaminen tulisi vielä harkittavaksi erikseen. Maisemapuu ei ole määritelmän mukainen luontotyyppi, vaikka yksittäinen suuri puu onkin usein lukuisten harvinaisten tai uhanalaisten lajien elinympäristö. Koska sen suojelun perusteena kuitenkin on pääasiassa maisemansuojelu, ehdotetaan nykyisen lain 29 §:n 1 momentin 9 kohdassa tarkoitettujen maisemapuiden poistamista tämän pykälän mukaisista suojelluista luontotyypeistä. Jatkossa tällaisten maisemapuiden suojelu olisi mahdollista toteuttaa esimerkiksi maisemansuojelua ja hoitoa koskevassa luvussa tarkoitettuina luonnonmuistomerkkeinä.

Pykälässä luetellut suojellut luontotyypit ovat harvinaisia ja usein pinta-alaltaan pieniä, mutta luonnon monimuotoisuuden kannalta arvokkaita kohteita. Pykälän 1 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voisi päättää suojella pykälässä ehdotettujen luontotyyppien (suojeltu luontotyyppi) luonnontilaisen tai luonnontilaiseen verrattavan esiintymän, joka on suojellun luontotyypin säilymiselle tärkeä. Päätöksellä suojelu kohdennettaisiin siten vain kyseisen luontotyypin edustaviin esiintymiin. Suojeltuja luontotyyppejä olisi ehdotuksen mukaan 13. Niistä nykyisen lain suojelemia on seitsemän, joista kolmen määritelmää ehdotetaan kuitenkin laajennettavaksi. Suojeltuja luontotyyppejä olisivat hiekkarannat, jalopuumetsiköt, pähkinäpensaikot, tervaleppämetsät, merenrantaniityt, lehdesniityt, kedot, rannikon metsäiset dyynit, sisämaan tulvametsät, harjumetsien valorinteet, meriajokaspohjat, suojaisat näkinpartaispohjat sekä kalkkikalliot. Samassa yhteydessä vesilain 2 luvun 11 §:n eräiden vesiluontotyyppien suojelua koskevaan säännökseen lisättäisiin uusina luontotyyppeinä kalkkilammet, lähteiköt ja muualla kuin Lapin maakunnassa sijaitsevat purot. Näiden luontotyyppien suojelua on tarpeen vahvistaa ja niiden ominaispiirteiden vuoksi on perusteltua, että sääntely toteutetaan vesilain nojalla.

Pykälässä tarkoitettujen suojeltujen luontotyyppien tarkemmat kuvaukset ovat seuraavat:

1) hiekkarannat, jotka ovat luonnontilaisia tai luonnontilaisen kaltaisia merenrannikon, järvien ja jokien rantoja, joiden maa-aines on pääosin hiekkaa tai hietaa, ja joilla on sulkeutumatonta hiekkarannan kasvillisuutta.

2) jalopuumetsiköt, joissa on luontaisesti syntyneitä, merkittäviltä osin runkomaisia jaloja lehtipuita (tammi, metsälehmus, vaahtera, saarni, kynäjalava ja vuorijalava) vähintään 20 puuta hehtaarilla, yhtenä tai useampana lähekkäisenä ryhmänä, yhtenäisellä alueella.

3) pähkinäpensaikot (voimassa olevassa laissa pähkinäpensaslehdot), joissa on vähintään kaksi metriä korkeita tai leveitä pähkinäpensaita vähintään 20 kappaletta hehtaarilla yhtenä tai useampana lähekkäisenä ryhmänä, yhtenäisellä alueella.

4) tervaleppämetsät (voimassa olevassa laissa tervaleppäkorvet), joiden puusto koostuu merkittävältä osin tervalepistä, ja jotka ovat kasvillisuudeltaan metsäluhtia, korpia tai lehtoja.

5) merenrantaniityt¸ jotka ovat muokkaamattomia, luontaisesti tai perinteisen maankäytön seurauksena pääosin avoimia ja matalakasvuisia, lähes puuttomia ja pensaattomia heinä- tai ruohovaltaisia Itämeren ranta-alueita.

6) lehdesniityt, jotka ovat harvapuustoisia niittyjä, joilta on korjattu heinän lisäksi lehtikerppuja, ja joille ominaisia ovat iäkkäät lehdestetyt tai vesotut puut, joita on vähintään viisi puuta hehtaarilla.

7) kedot (voimassa olevassa laissa katajakedot), jotka ovat usein aurinkoisilla rinteillä sijaitsevia kuivia ja matalakasvuisia, pääosin puuttomia laidun- tai niittoniittyjä hiekka-, sora- ja moreenimailla.

8) rannikon metsäiset dyynit, jotka ovat merenrannikon avoimeen dyynisukkessiosarjaan yhteydessä olevia harvapuustoisia, variksenmarjadyynejä muistuttavia muodostumia, joille hiekan kasaantumista ei enää tapahdu.

9) sisämaan tulvametsät, jotka ovat vesistöjen varsien kausikosteita metsiköitä, joiden kasvillisuudessa näkyvät toistuvan tulvan aiheuttamat rakennepiirteet ja lajistovaikutukset.

10) harjumetsien valorinteet, jotka ovat harjumuodostumien kaakko–länsi-suuntaisia vähäpuustoisia rinteitä, joiden kaltevuus on vähintään 5 % ja joiden sijainti mahdollistaa edustavan valorinteen paahdeympäristön kehittymisen.

11) meriajokaspohjat, jotka ovat pienialaisia meren hiekkapohjilla esiintyviä putkilokasviyhteisöjä, ja joiden kasvillisuudesta merkittävän osan muodostaa meriajokas.

12) suojaiset näkinpartaispohjat, jotka ovat suojaisilla liejupohjilla esiintyviä vedenalaisia putkilokasvi- ja leväyhteisöjä, joiden valtalajeina ovat näkinpartaislevät;

13) kalkkikalliot, jotka ovat muualla kuin tunturialueella esiintyviä, osin tai kokonaan kalsiittisen kalkkikiven ja dolomiitin muodostamia kalliopaljastumia, joilla esiintyy kalkinvaatija- ja kalkinsuosijalajistoa.

Näiden luontotyyppien määritelmiä täsmennettäisiin edelleen asetuksella.

Pykälän 2 momentin mukaan suojelupäätöksessä olisi määriteltävä suojellun luontotyypin esiintymän rajat (luontotyypin rajauspäätös). Suojellun luontotyypin säilymiselle tärkeän esiintymän hävittäminen tai heikentäminen olisi kielletty. Momentissa selvennettäisiin, että hävittämis- ja heikentämiskielto tulee voimaan, kun päätös on annettu tiedoksi alueen omistajille ja haltijoille. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voisi tehdä rajauspäätöksen omasta aloitteestaan, tai alueen omistaja voisi sitä pyytää.

Heikentymisellä tarkoitettaisiin esiintymän ominaispiirteiden sekä luonteenomaisen eliölajiston vähentämistä ja hävittämisellä esiintymän tuhoamista tai sen ominaispiirteiden ja luonteenomaisen eliölajiston poistamista kokonaan. Suojelun tavoitteena on säilyttää luontotyyppien ominaispiirteet ja niille ominainen eliölajisto, johon sisältyy useita uhanalaisia ja vaateliaita eliölajeja. Suojelun tavoitteena ei kuitenkaan ole kohteiden koskemattomuus, vaan monien luontotyyppien säilyminen edellyttää jatkuvaa hoitoa ja käyttöä. Luontotyyppien ominaispiirteet ovat erilaisia, joten suojelun vaikutus alueen käyttöön tulee arvioida tapauskohtaisesti. Kuten nykyisinkin, suojelu koskisi vain sellaisia luontotyyppejä, jotka ovat luonnontilaisia tai siihen verrattavia. Luonnontilaisuudella tarkoitetaan sitä, että kohteen ominaispiirteet ovat muodostuneet pitkälti luontaisesti. Luonnontilaiseen verrattavilla alueilla tarkoitetaan alueita, joilla luontotyypin ominaispiirteet ovat voineet muodostua aiemman ihmistoiminnan, kuten esimerkiksi laidunnuksen tai niittämisen kautta. Perinnebiotooppien ohella luonnontilaiseen verrattavia alueita voivat olla myös muut luontotyypit tilanteissa, joissa luonnon monimuotoisuuden kannalta tärkeät luontotyypin ominaispiirteet ovat säilyneet, vaikka luontotyypin esiintymään on voinut kohdistua ihmisen toiminnan vaikutuksia.

Pykälän 3 momentin mukaan luontotyypin rajauspäätös olisi esiintymän turvaamiseksi voimassa valituksesta huolimatta, jollei valitusviranomainen toisin päättäisi, kunnes asia on lainvoimaisella päätöksellä ratkaistu. Lisäksi päätöksestä olisi tehtävä merkintä kiinteistörekisteriin, jotta tieto rajauspäätöksestä olisi helposti saatavissa esimerkiksi kiinteistökaupan yhteydessä tai muutoin alueella tai sen lähellä toimenpiteitä suunnittelevalle. Luonnonsuojelulain nojalla tehdyt päätökset, kuten esiintymispaikan rajaukset, merkitään myös 119 §:ssä tarkoitettuun luonnonsuojelun tietojärjestelmään.

Suojelu- ja hoitotoimien johdosta luontotyypin tila voi merkittävästi parantua, tai joissain tilanteissa sen suojeluarvot voivat hävitä. Muutosten huomioimiseksi pykälän 4 momentissa säädettäisiin suojelun lakkauttamisesta. Jos rajauspäätöksellä määritelty suojellun luontotyypin esiintymä olisi menettänyt merkityksensä luontotyypin suotuisan suojelutason saavuttamiselle tai säilyttämiselle, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voisi lakkauttaa esiintymän suojelun. Tämä olisi mahdollista esimerkiksi tilanteessa, jossa luontotyypin rakenne on täysin muuttunut, hydrologia vakavasti häiriintynyt, suuri osa luonteenomaisesta lajistosta hävinnyt, eliöyhteisö köyhtynyt tai muodostuu suurelta osin epätyypillisestä lajistosta taikka luontotyyppi on uhanalaisuusarvioinnin mukaan hävinnyt tai romahtanut. Esimerkkinä tilanteesta, jossa esiintymä olisi menettänyt merkityksensä, voidaan mainita luhtaisen tervaleppämetsän kuivuminen ja kuusettuminen esiintymän ulkopuolella tapahtuneen rakentamisen aiheuttaman pohjavedenpinnan pysyvän aleneman vuoksi. Tällöin luontotyypille ominainen kasvillisuus muuttuu, vaatelias lajisto häviää, tervalepät kuolevat ja niiden uudistuminen estyy muutoksen vuoksi. Lakkauttamisen edellytyksiä arvioitaessa tulisi kuitenkin ottaa huomioon mahdollisuudet hoitotoimin palauttaa luontotyypin esiintymän ominaispiirteet. Ennen suojelun lakkauttamista olisi siten syytä määrittää, voidaanko luontotyypin esiintymän tila palauttaa hoidolla tai ennallistamisella. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voisi tehdä lakkauttamista koskevan päätöksen omasta aloitteestaan, tai alueen omistaja voisi sitä pyytää.

Pykälän 5 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella annettaisiin tarkempia säännöksiä 1 momentissa tarkoitettujen luontotyyppien määrittelyperusteista. Tämä vastaa nykyistä käytäntöä.

67 § Tiukasti suojellun luontotyypin heikentämiskielto. Pykälässä säädettäisiin tiettyjen uhanalaisten luontotyyppien heikentämiskiellosta, joka olisi voimassa suoraan luonnonsuojelulain nojalla. Nämä uhanalaiset luontotyypit ovat sellaisia, joiden häviämisriski Suomessa on korkea, ja jotka niille ominaisten ympäristötekijöiden tai eliöyhteisön lajikoostumuksen ja rakenteen vuoksi ovat luontaisesti harvinaisia. Näiden luontotyyppien yksittäisen esiintymän heikentyminen tai häviäminen vaikuttaa luontotyypin harvinaisuuden vuoksi suoraan luontotyypin suojelutasoon. Pykälä olisi uusi.

Eräiden luontotyyppien säilymisen on arvioitu edellyttävän niiden harvinaisuuden ja haavoittuvuuden vuoksi esiintymien suoraan lain nojalla voimaantulevaa suojaa erotuksena rajausmenettelystä, jossa tarvitaan viranomaisharkintaa luontotyypin merkityksellisyyden ja esiintymän edustavuuden toteamiseksi. Näiden luontotyyppien osalta ehdotetaan lakiin sisällytettäväksi säännös tiukasti suojelluista luontotyypeistä. Tiukasti suojellun luontotyypin esiintymien hävittäminen ja heikentäminen olisi kielletty. Tämän lain 66 §:stä poiketen kiellon voimaantulo ei siten edellyttäisi viranomaisen päätöstä, vaan se olisi voimassa suoraan lain nojalla. Koska myös tiukasti suojellut luontotyypit voivat hyötyä hoitotoimista, niiden ominaispiirteitä ylläpitävät viranomaisen määrittelemät hoito- ja kunnostustoimet eivät olisi kiellettyjä. Nämä luontotyypit ovat kaikki myös lain 64 §:ssä tarkoitettuja uhanalaisia luontotyyppejä ja siten ne tulisi ottaa muiden lakien mukaisessa päätöksenteossa huomioon 65 §:n mukaisesti.

Pykälässä tarkoitettu heikentämiskielto soveltuisi erityisesti sellaisille uhanalaisille ja harvalukuisille luontotyypeille, jotka ovat helposti tunnistettavissa tai joiden kohteet voidaan osoittaa avoimissa tietojärjestelmissä ja -rekistereissä. Tällaisia luontotyyppejä ovat serpentiinikalliot, -kivikot ja -soraikot sekä rannikon avoimet dyynit. Kaikki tiukkaan suojeluun esitetyt luontotyypit ovat uhanalaisia, Suomessa alun perinkin harvinaisia ja pienialaisia ja ihmisen toimien vuoksi heikentyneitä luontotyyppejä, joiden yhdenkin esiintymän häviäminen voi vaikuttaa suojelutason heikentymiseen.

Pykälän 1 momentin mukaan seuraavia harvinaisia ja uhanalaisia luontotyyppejä ei saisi hävittää eikä heikentää:

1) serpentiinikallioilla, -kivikoilla ja soraikoilla sellaisia, serpentiniitistä tai muusta ultraemäksisestä tai emäksisestä kivilajista muodostuvia kallio-, kivikko- tai soraikkoesiintymiä, jolla esiintyy serpentiinikasvilajistoa; sekä

2) rannikon avoimilla dyyneillä Itämeren rannikolla ja saaristossa olevia, tuulen kulutus- ja kasaustyön tuloksena hiekasta muodostuneita dyynejä ja niiden painanteisiin syntyneitä kosteikkoja tai kausikosteikkoja, joilla esiintyy hiekkadyyneille ominaista lajistoa.

Serpentiinikalliot on uhanalaisuutensa osalta luokiteltu vaarantuneiksi ja rannikon avoimet dyynit erittäin uhanalaisiksi. Serpentiinikallioilla elää runsaasti uhanalaista kasvilajistoa, ja ne ovat alttiita tuhoutumaan täydellisesti jo pienissä rakennus- tai muissa niihin kohdistuvissa hankkeissa.

Tiukasti suojeltujen luontotyyppien esiintymien yhteispinta-alaksi arvioidaan 1 150 hehtaaria. Serpentiinikallioita-, kivikoita ja sorakoita arvioidaan olevan 150 hehtaaria, josta 40 % (60 hehtaaria) sijoittuu luonnonsuojelualueille. Rannikon avoimia dyynejä on arviolta 1 000 hehtaaria, ja näistä 40 % sijoittuu luonnonsuojelualueille. Lähtökohtaisesti tiukasti suojellut luontotyypit ovat pienialaisia: Serpentiinikallioesiintymien keskikooksi arvioidaan 0,5 hehtaaria, rajauspäätöksillä toistaiseksi suojeltujen edustavimpien dyynien 9 hehtaaria.

Erityistä huomiota tulee kiinnittää siihen, että tiukasti suojellut luontotyypit inventoidaan tehokkaasti ja tiedot tallennetaan luonnonsuojelun tietojärjestelmään. Tältä osin on huolehdittava myös hallinnon resurssien riittävyydestä. Esimerkiksi pykälään ehdotettujen kallioluontotyyppien osalta tutkimushankkeessa vuosina 2010–2012 on kartoitettu eteläisen Suomen kohteet. Kartoitusten taustalla on kallioperää koskeva GTK:n (esimerkiksi paikkatieto serpentiinikallioista) ja ympäristöhallinnon yhteistyössä kokoama tieto, jonka perusteella potentiaalisten kohteiden määrä on tiedossa. Kartoituksia jatketaan parhaillaan tutkimushankkeessa, jossa niistä kootaan tarkka biologinen tieto sekä tiedot kohteiden yleisestä tilasta ja uhkista. Tarkennetut kohteiden rajaukset ja syntynyt luontotieto talletetaan olemassa olevaan Suomen ympäristökeskuksen paikkatietokantaan.

Suojelun tavoitteena on säilyttää näiden luontotyyppien esiintymät ja niille ominainen eliölajisto, johon sisältyy useita uhanalaisia ja vaateliaita eliölajeja. Heikentämisellä tarkoitettaisiin kyseisen esiintymän ominaispiirteiden tai luontotyypin toiminnan kannalta keskeisen eliölajiston vähentämistä ja hävittämisellä esiintymän tuhoamista tai sen ominaispiirteiden ja keskeisen eliölajiston poistamista kokonaan.

Maanomistajan näkökulmasta haasteena voidaan pitää sitä, ettei 67 §:n tiukasti suojellun luontotyypin suojelusta tehtäisi viranomaisen päätöstä, eikä siitä siten olisi myöskään valitusmahdollisuutta. Tältä osin sääntely vastaa ehdotuksen 80 §:n 2 momentin mukaista Euroopan unionin tiukkaa suojelua edellyttävien eliölajien lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittämis- ja heikentämiskieltoa. Tiukasti suojellun luontotyypin hävittämis- ja heikentämiskiellosta voitaisiin kuitenkin hakea lain 68 §:n mukaista poikkeamista elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta, ja siihen on kytketty myös 113 §:n mukainen korvausmahdollisuus. Jotta pykälässä tarkoitettu tiukka suojelu vastaisi sille asetettuja tavoitteita, näiden luontotyyppien sijainnin osalta olisi kuitenkin syytä kiinnittää huomiota riittävään tiedonkulkuun ja neuvontaan.

Ehdotus olisi heikentämiskiellon osalta verrattavissa myös metsälakiin ja vesilakiin sisältyviin tiettyjen luontotyyppien suojelua koskeviin säännöksiin. Voimassa olevassa metsälaissa ja vesilaissa – jotka osaltaan sisältävät luontotyyppien suojelun sääntelyä – luontotyyppien suoja perustuu suoraan lain perusteella asetettuun heikentämis- tai muuttamiskieltoon, ilman viranomaisen tekemää päätöstä. Ehdotus yhtenäistäisi luontotyyppien suojelusäännöksiä myös suhteessa luonnonsuojelulain lajisuojelua koskevaan sääntelyyn. Myös korvausten osalta noudatettaisiin vastaavaa menettelyä kuin lajien suojelua koskevassa sääntelyssä.

Pykälän 2 momentissa todettaisiin, että 1 momentissa lueteltujen luontotyyppien tarkemmat määrittelyperusteet annettaisiin valtioneuvoston asetuksella.

68 § Poikkeus luontotyypin hävittämis- ja heikentämiskiellosta. Pykälään koottaisiin poikkeukset luvussa ehdotetuista uhanalaisten luontotyyppien suojelua koskevista säännöksistä. Pykälä vastaisi sisällöltään pääosin nykyisen lain 31 §:ää kuitenkin siten, että siihen lisättäisiin rajauspäätösmenettelyn ohelle edellä pykälässä 67 ehdotettava tiukasti suojellun luontotyypin heikentämiskielto.

Pykälän 1 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voisi yksittäistapauksessa myöntää poikkeuksen edellä 66 §:n 2 momentissa tai 67 §:n 1 momentissa tarkoitetusta kiellosta, jos kyseisen luontotyypin suojelutavoitteet eivät huomattavasti vaarannu tai luontotyypin suojelu estää yleisen edun kannalta erittäin tärkeän hankkeen tai suunnitelman toteuttamisen. Käytännössä poikkeamisen edellytyksiä on siten säädetty kaksi: suojelutavoitteiden vaarantuminen tai yleisen edun kannalta erittäin tärkeän hankkeen tai suunnitelman toteuttamisen estyminen. Jälkimmäistä yleisen edun edellytystä on täsmennetty siten, että poikkeusta ei voida myöntää, jos hankkeelle tai suunnitelmalle on sekä teknisesti että taloudellisesti toteutettavissa oleva vaihtoehto. Tällä tarkoitetaan käytännössä kohtuullisin kustannuksin toteuttamiskelpoista hanketta tai suunnitelmaa. Pelkästään toisen edellytyksen täyttyminen (eli erityisesti teknisesti mahdollinen, mutta taloudellisesti kohtuuttoman kallis) ei estäisi poikkeuksen myöntämistä.

Ensimmäisen poikkeusedellytyksen perusteella jokin toimenpide voitaisiin siten sallia, mikäli kyseisen luontotyypin suojelutavoitteet kokonaisuutena tarkastellen eivät ratkaisun kautta huomattavasti vaarantuisi. Kyse olisi suojeltavan luontotyypin suojelutavoitteen vaarantumisen kokonaisarviosta, jossa olisi otettava huomioon luontotyypin yksittäisen esiintymän ohella sen suhde koko luontotyypin suojelun tavoitteisiin. Arvioinnissa olisi tältä osin kiinnitettävä huomiota myös tämän lain 1 §:n 2 momentissa säädettyyn suotuisan suojelutason tavoitteeseen. Tällöin arviointiin voisi vaikuttaa esimerkiksi se, että luontotyyppi on alueella poikkeuksellisen harvinainen ja siellä olevien esiintymien turvaaminen on erityisen tärkeää. Toisaalta luontotyypin tavanomaista suurempi alueellinen runsaus voisi puoltaa poikkeuksen myöntämistä. Kokonaisarvioinnin kannalta lähtökohtana kuitenkin tulisi olla, että luontotyypin suojelutaso säilyy suotuisana poikkeuksen jälkeenkin, tai ainakaan poikkeaminen ei saisi vaikuttaa kielteisesti suotuisan suojelutason saavuttamiseen.

Pykälässä määritellyn toisen poikkeamisedellytyksen osalta tarkoitetaan sitä, että toimenpide voitaisiin sallia, jos luontotyypin suojelu estäisi yleisen edun kannalta erittäin tärkeän hankkeen tai suunnitelman toteuttamisen. Tältä osin huomiota tulisi kiinnittää siihen, onko hanketta tai suunnitelmaa pidettävä yleisen edun kannalta erittäin tärkeänä. Yleisen edun kannalta erittäin tärkeä hanke voisi esimerkiksi koskea maanpuolustusta tai kansallista turvallisuutta. Poikkeuksen myöntämisen edellytyksiä täsmennettäisiin lisäksi lieventämishierarkialla siten, ettei hankkeelle tai suunnitelmalle olisi olemassa muuta teknisesti ja taloudellisesti toteutettavissa olevaa vaihtoehtoa. Lieventämishierarkian mukaan luonnonarvoille aiheutuvan heikennyksen hyvittämisen tulee olla viimesijainen keino, kun haittaa ei voida välttää eikä ei-vältettävää haittaa lieventää, ja se tulee kysymykseen vain niin sanotun jäännöshaitan osalta. Voimassa olevassa luonnonsuojelulaissa lieventämishierarkia on suorasanaisesti sisällytetty luonto- ja lintudirektiivien lajien osalta suojelusta poikkeamiseen, sillä luonto- ja lintudirektiivien poikkeussäännökset edellyttävät, että ei ole olemassa muuta tyydyttävää ratkaisua. Natura 2000 -alueiden osalta on luonnollisesti otettava huomioon 39 §:stä johtuvat rajoitukset.

Epäsuorasti vaatimus toteuttamiskelpoisen vaihtoehdon puuttumisesta koskee kuitenkin kaikkia niitä poikkeussäännöksiä, joissa edellytetään, että suojelu estää yleisen edun kannalta (useimmiten erittäin) tärkeän hankkeen tai suunnitelman toteutumisen, kuten yksityisen luonnonsuojelualueen lakkauttaminen ja rauhoitusmääräysten lieventäminen (61 §) ja tässä pykälässä tarkoitettu luontotyypin suojelusta poikkeaminen (67–68 §). Oikeuskirjallisuudessa (Kuusiniemi K., Biodiversiteetin suojelu ja oikeusjärjestyksen ristiriidat. Oikeustiede–Jurisprudentia 2001 s. 155–306, s. 179; Suvantola L.–Similä J., Luonnonsuojeluoikeus. Edilex Libri 2011, s. 253–254) on todettu, että vaatimus yleisen edun kannalta erittäin tärkeän hankkeen estymisestä sisältää periaatteessa myös implisiittisen teknis-taloudellisen vaihtoehdottomuusvaatimuksen, koska muuten suojelu ei ”estä” hankkeen toteuttamista. Nykyisen lain osalta esimerkiksi eduskunnan ympäristövaliokunta (YmVm 8/1996 vp) lausui vuonna 1996: ”lainvoimaista kaavaa on pidettävä yleensä yleisen edun kannalta erittäin tärkeänä… (T)ällöinkin on ennen poikkeamisvallan käyttämistä selvitettävä, voidaanko kaavan ja luontotyyppien tavoitteet saavuttaa kaavaa muuttamalla”. Lieventämishierarkian toteuttamiseksi ja vallitsevan soveltamiskäytännön mukaisesti on perusteltua selkeyttää luonnonsuojelulakiin sisältyvää yleisen edun vaatimusta siten, että, poikkeusta edellyttävälle hankkeelle tai suunnitelmalle ei tule olla olemassa teknisesti ja taloudellisesti toteutettavissa olevaa vaihtoehtoa. Tämä ei tosiasiassa muuttaisi oikeudellista tilannetta, mutta selkeyttäisi säännöstä ja varmistaisi yhdenvertaisen päätöksenteon. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten soveltamiskäytännössä poikkeamisen viimesijaisuus on jo vakiintunutta tarkoituksenmukaisuusharkintaa. Vaihtoehtoisen toteutustavan arvioinnin osalta on huomioitava, että sen tulee olla sekä teknisesti että taloudellisesti toteutettavissa. Näin ollen molempien edellytysten on täytyttävä, jotta vaihtoehto voidaan ottaa poikkeamisen edellytysten harkinnassa huomioon.

Lisäksi on kiinnitettävä huomiota poikkeamisen ajankohtaan. Poikkeamislupa tulisi hakea siinä vaiheessa, kun hanke on riittävästi yksilöity ja poikkeamisluvan edellytysten harkintaan on riittävät selvitykset. Esimerkiksi kaavoituksen osalta suunnitteluvaiheen tulisi olla poikkeamisen edellytysten arvioinnin kannalta riittävän yksityiskohtainen, jotta voitaisiin sulkea pois sellaiset toteutusvaihtoehdot, jotka eivät edellytä luonnonsuojelulain mukaisen poikkeuksen hakemista. Poikkeamista ei tulisi hakea niin aikaisessa vaiheessa, että pykälässä tarkoitettujen edellytysten täyttymistä ei voida arvioida.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin 1 momentissa tarkoitetun luvan voimassaolon määräaikaisuudesta. Koska poikkeamisen edellytyksiä olisi arvioitava suojellun luontotyypin suojelutavoitteiden näkökulmasta, olisi poikkeamispäätöksen voimassaololle tarpeen asettaa määräaika. Luontotyypin suojelun tilanne voisi ajan myötä muuttua, jolloin tiettynä aikana myönnetty poikkeamispäätös ei välttämättä olisi enää ajantasainen, ellei poikkeamisen sallimaan toimenpiteeseen olisi vielä ryhdytty. Mikäli toimenpidettä, johon poikkeamista on haettu, ei olisi toteutettu päätöksessä annetun määräajan kuluessa, poikkeaminen raukeaisi. Tämä määräaika olisi päätöksen tekevän viranomaisen tapauskohtaisesti harkittavissa, mutta se ei saisi olla pidempi kuin 10 vuotta kerrallaan.

Pykälän 3 momentin mukaan lupaa koskevaan päätökseen voitaisiin liittää myös muita tarpeellisia ehtoja, joita hakijan olisi noudatettava toiminnasta suojeluarvoille aiheutuvien haittojen välttämiseksi tai rajoittamiseksi. Tämä vastaa nykyistä poikkeamislupakäytäntöä. Ehdot voisivat sisältää hankkeen toteuttamisen kannalta tarpeellisia ajallisia tai alueellisia rajoituksia tai muita velvoitteita.

Pykälän 4 momentissa säädetään luvan siirtämisestä. Siirtomahdollisuus saattaa olla joissakin tilanteissa tarpeen, jos myönteisen lupapäätöksen kohteena olevan hankkeen tai toimenpiteen toteuttaja vaihtuu. Tällöin siirrosta olisi kuitenkin viipymättä ilmoitettava elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle, jonka tulisi arvioida siirtämisen asianmukaisuus. Oikeuden aikaisempi haltija vastaisi kaikista lupapäätöksen mukaisista velvollisuuksista, kunnes hänen tilalleen olisi hakemuksesta hyväksytty toinen.

69 § Uhanalaisten luontotyyppien hoito. Pykälässä säädettäisiin uhanalaisten luontotyyppien hoidosta. Pykälä olisi uusi.

Luontotyypin esiintymän säilyminen ja suojeluarvon parantaminen edellyttävät usein aktiivisia hoitotoimia. Suojeluarvojen heikentyminen voi aiheutua esimerkiksi ympäröivän alueen vesiolosuhteiden muutoksista, laskeumasta maahan ja hajakuormituksesta vesistöihin pääsevistä ravinteista ja kiintoaineksesta, ja joskus myös luonnollisesta kasvillisuuden kehityksestä. Ilmastonmuutos kiihdyttää luonnossa ilmeneviä muutoksia. Uhanalaisten luontotyyppien hoitoon ehdotetaan mahdollisuutta myöntää tukea tai avustusta ehdotetun lain 4 luvussa säädettävän mukaisesti. Koska maanomistajalla ei välttämättä ole tarvetta tai mahdollisuuksia vastata itse hoitotoimista, ehdotetaan, että luonnonsuojelun valtion viranomainen voisi toteuttaa maanomistajan suostumuksella tarpeellisia hoito- ja kunnossapitotoimia suojeltujen ja tiukasti suojeltujen luontotyyppien esiintymillä, sen jälkeen, kun elinkeino, liikenne- ja ympäristökeskus tehnyt 66 §:ssä tarkoitetun rajauspäätöksen.

8 luku Eliölajien suojelu

Eliölajien suojelu on keskeinen luonnon monimuotoisuuden oikeudellinen suojeluinstrumentti. Eliölajiston monimuotoisuus köyhtyy edelleen ja tämän negatiivisen kehityksen pysäyttämiseksi on luonnonsuojelulain keinovalikoimaa monipuolistettava. Lain tulisi vastata nykyistä paremmin paitsi nykyhetken ja tulevaisuuden haasteisiin, myös laajaan kirjoon erilaisia uhkia. Tämä koskee erityisesti uhanalaisten lajien suojelua suojelualueiden ulkopuolella tai muutoin lajeja, jotka eivät lukeudu tiukan suojelun alaisuuteen.

Nykyisen luonnonsuojelulain keskeiset eliölajeihin kohdennetut suojelukeinot ovat eläin-, kasvi- ja sienilajien rauhoittaminen sekä lajien elinympäristöjen ja esiintymispaikkojen suojelu. Näiden ohella myös luonnonsuojelualueiden perustaminen, Natura 2000 -verkosto ja muiden luonto- ja lintudirektiivin lajisuojelusäädösten toimeenpano sekä lajien kaupan ja vaihdannan säätely edistävät osaltaan eliölajien suojelua. Voimassa olevan luonnonsuojelulain säädöksiä sovelletaan valtaosaan Suomessa luonnonvaraisina esiintyvistä eläin- ja kasvilajeista, lukuun ottamatta joitakin metsästyslain 5 §:ssä tarkoitettuja riistaeläimiä ja rauhoittamattomia eläimiä sekä taloudellisesti hyödynnettäviä kalalajeja.

Eliölajien tehokkaan suojelun toteutumisen kannalta on tarpeen selkiyttää nykyistä luonnonsuojelulain eliölajien suojelua koskevaa lukua, vahvistaa uhanalaisten lajien suojaa sekä eriyttää eliölajien kauppaa ja vaihdantaa koskevat säännökset omaksi luvukseen. Lisäksi on tarpeen lisätä lakiin säännökset muun muassa Suomessa uutena löydettyjen tai tieteelle ennestään tuntemattomien eliölajien suojelusta sekä mahdollistaa ilmastonmuutoksen voimakkaasti uhkaamien uhanalaisten lajien avustettu leviäminen niiden häviämisen estämiseksi. Pyrkimyksenä on myös lähentää eliölajien suojelua koskevaa sääntelyä luontotyyppejä koskevan luvun säännöksiin, jotta eliölajien ja luontotyyppien suojelukeinot tukisivat paremmin toisiaan.

70 § Luvun soveltamisalaan kuuluvat lajit. Pykälässä säädettäisiin eliölajien suojelua koskevan luvun soveltamisalasta. Eliölajien suojelua koskevan luvun soveltamisalaa koskeva erillinen säännös olisi selkeyden vuoksi tarpeen, sillä osa ehdotetuista luonnonsuojelulain säännöksistä tulisi sovellettavaksi myös joidenkin metsästyslain soveltamisalaan muutoin kuuluvien lajien kohdalla.

Pykälä vastaisi pääasiassa sisällöltään nykyisen lain 37 §:ää kuitenkin siten, että se ei enää jatkossa koskisi lainkaan kalalajeja eikä rapuja. Eliölajien suojelua koskevan luvun säännöksiä sovellettaisiin Suomessa ja Suomen talousvyöhykkeellä luontaisella levinneisyysalueellaan, luonnonvaraisina esiintyviin eläin- ja kasvilajeihin, ei siis esimerkiksi kotieläimiin eikä Suomessa luontaisen levinneisyysalueensa ulkopuolella esiintyviin vieraslajeihin. Maamme läpi muuttavat lajit, kuten useat muuttolinnut, ovat Suomessa luontaisella levinneisyysalueellaan luonnonvaraisina esiintyviä lajeja. Sama koskee lajien luontaisen levinneisyysalueen laajenemisen seurauksena meille saapuvia lajeja (niin kutsutut tulokaslajit). Osa maallemme uutena löydettävistä lajeista voi edellyttää esiintymispaikan turvaamista, erityisesti, kun on kyse tieteelle ennestään tuntemattomasta lajista, sikäli kun kyse ei ole maahan kulkeutuneesta vieraslajista. Lisäksi pykälän 1 momentilla selvennettäisiin lain soveltamisalaa metsästyslain ja kalastuslain osalta. Sen mukaan ehdotetun 8 luvun säännöksiä ei sovellettaisi metsästyslain 5 §:ssä lueteltuihin riistaeläimiin ja rauhoittamattomiin eläimiin. Tämän mukaan esimerkiksi saimaannorppa kuuluu 8 luvun soveltamisalaan, koska sitä ei ole mainittu metsästyslain 5 §:n riistaeläinten ja rauhoittamattomien eläinten luettelossa. Tästä pääsäännöstä poiketen 1 momentin toisessa virkkeessä kuitenkin säädettäisiin, että jäljempänä 80 ja 81 §:ssä tarkoitettuja, Euroopan unionin tiukkaa suojelua edellyttäviä ja tärkeinä pitämiä eliölajeja koskevia säännöksiä sovellettaisiin myös 1 momentissa mainittuihin metsästyslain soveltamisalaan muutoin kuuluviin lajeihin. Nämä lajit ovat karhu, ilves ja saukko sekä susi poronhoitoalueen ulkopuolella.

Säännöksen mukaan myöskään kala- ja rapulajeihin ei sovellettaisi 8 luvun säännöksiä vaan yksinomaan kalastuslakia. Kalastuslain tavoitteena on 1 §:n mukaan turvata kalavarojen kestävä ja monipuolinen tuotto, kalakantojen luontainen elinkierto sekä kalavarojen ja muun vesiluonnon monimuotoisuus ja suojelu. Lain 4 §:n mukaan kalavarojen hoidolla tarkoitetaan kalakantojen biologisen monimuotoisuuden ja tuottokyvyn turvaamista kalastuksen ohjauksella sekä muilla kalakantojen tilaa ja kalastusmahdollisuuksia parantavilla toimenpiteillä. Lain 52 §:n nojalla valtioneuvoston ja maa- ja metsätalousministeriön on osaltaan huolehdittava kalavarojen kestävän käytön ja hoidon toteuttamisesta luonnon monimuotoisuuden säilyttämiseksi. Vesialueella, jossa esiintyy kalalaji tai -kanta, jonka elinvoimaisuus tai tuotto on heikentynyt tai vaarassa heikentyä taikka vesialueella, joka on keskeinen kalalajin tai -kannan lisääntymisen kannalta, voidaan valtioneuvoston asetuksella antaa säännöksessä yksilöityjä rajoituksia ja kieltoja tavoitteen saavuttamiseksi. Lain 53 ja 54 §:n nojalla elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksella on toimivalta rajoittaviin päätöksiin ja lain 55 §:n nojalla valtioneuvoston asetuksella rauhoittaa koko maassa tai tietyllä alueella kalalaji tai kalakanta, jonka lisääntyminen vaarantuu tai jonka heikentyneiden kantojen suojeleminen sitä edellyttää. Näillä säännöksillä voidaan turvata kala- ja rapulajien säilyminen riittävällä tavalla, eikä kalalajien monimuotoisuuden turvaaminen luonnonsuojelulaissa olisi jatkossa tarpeen.

Pykälän 2 momentin mukaan myös alalajiin, rotuun, kantaan ja muotoon olisi sovellettava, mitä 8 luvussa on eliölajista säädetty. Tältä osin on kiinnitettävä huomiota myös lajien geneettisen monimuotoisuuden turvaamiseen ja sen säilymisen edellytyksiin. Geneettisen monimuotoisuuden huomioon ottamisen vahvistamisen avulla voidaan edistää lajien säilymistä ja parantaa lajien edellytyksiä sopeutua muuttuviin olosuhteisiin.

Eräissä tapauksissa on tarpeen rauhoittaa lajin jokin alalaji, rotu, kanta tai muoto, vaikka lajiin kokonaisuudessaan ei tarvitse kohdistaa rauhoitustoimenpiteitä. Tämä voi johtua esimerkiksi geneettisen monimuotoisuuden suojelutarpeesta tai muusta vastaavasta syystä.

Pykälän 3 momentin mukaan sienten ja sienilajien osalta olisi noudatettava, mitä 8 luvussa on kasveista ja kasvilajeista säädetty.

Haitallisista vieraslajeista säädetään haitallisten vieraslajien tuonnin ja leviämisen ennalta ehkäisemisestä ja hallinnasta annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EU) N:o 1143/2014 sekä vieraslajeista aiheutuvien riskien hallinnasta annetussa laissa ja sen nojalla annetuissa säännöksissä.

71 § Eläin- ja kasvilajien rauhoittaminen. Pykälä osin vastaisi voimassa olevan lain 38 ja 42 §:ssä säädettyä. Pykälässä säädettäisiin tämän luvun soveltamisalaan kuuluvien eläin- ja kasvilajien rauhoittamisesta suoraan lain nojalla. Lisäksi näihin lajeihin kuulumaton eläinlaji tai lain soveltamisalaan kuuluva kasvilaji voitaisiin tarvittaessa rauhoittaa erikseen valtioneuvoston asetuksella.

Pykälän 1 momentin mukaan kaikki 8 luvun soveltamisalaan kuuluvat nisäkkäät, linnut, matelijat ja sammakkoeläimet olisivat rauhoitettuja. Siten pykälän soveltamisalaa laajennettaisiin aiemmasta laista poiketen myös matelijoihin ja sammakkoeläimiin. Kyytä lukuun ottamatta kaikki Suomessa luontaisella levinneisyysalueellaan luonnonvaraisina elävät matelijat ja sammakkoeläimet on rauhoitettu luonnonsuojeluasetuksella. Nyt myös kyy rauhoitettaisiin tietyin poikkeuksin, jolloin kyseisten eliöryhmien kaikki lajit olisivat Suomessa rauhoitettuja. Tällöin niiden rauhoituksesta olisi muiden selkärankaisten eläinten tapaan johdonmukaista säätää lajiryhminä lain tasolla.

Pykälän 2 momentin nojalla myös muu kuin 1 momentissa tarkoitettu, selkärangattomiin kuuluva eläinlaji tai kasvilaji voitaisiin rauhoittaa asetuksella, jos sen olemassaolo kävisi uhatuksi tai jos rauhoittaminen muusta syystä osoittautuisi tarpeelliseksi. Rauhoitus voisi koskea koko maata tai vain tiettyä osaa siitä. Rauhoittaminen ja sen mahdollinen alueellinen kohdentuminen perustuisi ajantasaiseen tutkimus- ja seurantatietoon ja mahdollisesti tarpeellisiin lisäselvityksiin sekä viranomaisten arvioon lajiin kohdistuvista uhkista. Säännös vastaisi pitkälti nykyisen lain 38 §:ää, mutta sitä ei enää olisi tarve soveltaa matelijoihin ja sammakkoeläimiin. Pykälää ei sovellettaisi myöskään kalalajeihin eikä rapuihin, vaan niistä säädettäisiin jatkossa yksinomaan kalastuslaissa.

72 § Eläinlajien rauhoitus. Pykälässä säädettäisiin eläinlajien rauhoituksen sisällöstä vastaavasti kuin voimassa olevan lain 39 §:ssä. Pykälä pysyisi lajien yksilöiden tahallisen tappamisen ja häirinnän kieltämisen osalta pitkälti ennallaan. Nykytilanteeseen ei tulisi muita muutoksia, kuin että eläinten pesien tahallisen vahingoittamisen kieltoa selkeytettäisiin ja pykälään lisättäisiin mahdollisuus pihapiirissä esiintyvän tai muutoin ihmiselle tai kotieläimelle vaaraa aiheuttavan kyyn siirtämiseen tai tappamiseen.

Pykälän 1 momentin 1 kohdan mukaan rauhoitettujen eläinlajien yksilöiden tahallinen tappaminen ja pyydystäminen olisi kiellettyä, kuten myös voimassa olevassa laissa säädetään. Kielto koskisi vain tahallista toimintaa. Tahallisuuden käsitettä ja sen tulkintaa on tarkasteltu esimerkiksi komission luontodirektiiviä koskevassa tulkintaohjeessa (Natura 2000 -alueiden suojelu ja käyttö. Luontodirektiivin 92/43/ETY 6 artiklan säännökset) sekä Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä. Koska luonnonsuojelulain säännös on muotoiltu niin, että se täyttää luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdan a–c alakohtien ja lintudirektiivin 5 artiklan vaatimukset, tulkintaohjeella ja EU–tuomioistuimen oikeuskäytännöllä (esimerkiksi C-103/00, C-221/04 ja yhdistetyt asiat C-473/19 ja C-474/19) on tahallisuuden tulkinnan kannalta merkitystä. Myös korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuissa (esimerkiksi KHO: 2015:124) tahallisuuden edellytyksiä on arvioitu.

Saman momentin 2 kohdan mukaan myös eläinlajien yksilöiden pesien sekä munien ja yksilöiden muiden kehitysasteiden ottaminen haltuun, siirtäminen toiseen paikkaan tai muu tahallinen vahingoittaminen olisi kielletty. Kohdassa tarkoitettu yksilön pesän vahingoittamisen kielto koskisi vain tosiasiallista pesintäaikaa. Tällä tarkoitetaan käytännössä sitä, että suuri osa lajeista käyttää pesää vain yhden kerran ja rakentaa seuraavana vuonna uuden pesän. Tällöin ei ole tarkoituksenmukaista ulottaa vahingoittamiskieltoa sellaisiin pesiin, jotka eivät ole enää käytössä. Toistuvassa käytössä olevien pesien suojelusta säädettäisiin erikseen pykälän 3 momentissa. Selvyyden vuoksi on lisäksi syytä todeta, että myös eläinlajin aikuista yksilöä olisi pidettävä 2 kohdassa tarkoitettuna yksilön muuna kehitysasteena. Siten kyseisen kohdan perusteella rauhoitetun eläinlajin yksilön ottaminen haltuun, siirtäminen tai muu tahallinen vahingoittaminen olisi kielletty.

Momentin 3 kohdan mukaan kiellettyä olisi myös yleisesti eläinten tahallinen häiritseminen. Pykälässä on täsmennetty, että häirintä olisi kielletty erityisesti sellaisina aikoina, jolloin sen kielteiset vaikutukset voivat olla merkitykseltään huomattavia. Säännös on muotoiltu niin, että se täyttää luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdan a–c alakohtien ja lintudirektiivin 5 artiklan vaatimukset. Lintudirektiivin 5 artiklan mukaan lintujen tahallinen häirintä erityisesti lisääntymis- ja jälkeläisten kasvatusaikana on kielletty, jos häirintä vaikuttaisi merkittävästi kyseisen direktiivin tavoitteisiin.

Esimerkiksi maa- ja metsätalouden harjoittamisen ja muun luonnonvarojen hyödyntämisen sekä rakentamisen tarkoituksena ei ole rauhoitettujen lajien häirintä tai tappaminen taikka lintujen pesien ja munien vahingoittaminen. Häirintäkiellon arvioinnissa otetaan huomioon toiminnan luonne. Tapauskohtaiseen luontoarvojen huomioon ottamiseen muun muassa metsätalouden tueksi on laadittu alan toimijoille ohjeistusta, jolla talousmetsien linnusto voidaan ottaa huomioon metsänkäsittelyn yhteydessä.

Pykälään lisättäisiin uusi 2 momentti, jossa mahdollistettaisiin 1 momentissa säädetyn estämättä pihapiirissä olevan tai muutoin ihmiselle tai kotieläimelle vaaraa aiheuttavan kyyn kiinni ottaminen ja siirtäminen tai tarvittaessa tappaminen, mikäli siirtäminen ei olisi mahdollista. Kyyn esiintyminen talon pihapiirissä saattaa aiheuttaa vaaratilanteita sekä ihmisille että kotieläimille, minkä vuoksi olisi tarkoituksenmukaista sallia pihapiirissä olevan tai muutoin ihmiselle tai kotieläimelle vaaraa aiheuttavan kyyn siirtäminen tai tappaminen. Pykälä koskisi kuitenkin vain pihapiiriä, eikä olisi laajemmin sovellettavissa. Pihapiirin käsitteen tulkinta nojautuisi lähtökohtaisesti jokamiehenoikeuksiin kuuluvaan kotirauhan suojaamaan alueeseen ja sen määrittely olisi väistämättä tapauskohtaista. Yksiselitteistä metrimäärää pihapiirin kattamaan alueeseen ei ole, mutta lähtökohtaisesti sillä tarkoitettaisiin talon tai asunnon välitöntä lähiympäristöä. Pihapiirillä voi myös olla erityisiä tunnusmerkkejä, joista tietää, että alue on otettu erityiseen käyttötarkoitukseen.

Pykälän 3 momentti olisi myös uusi ja se selkeyttäisi 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua eläinlajin yksilön pesän tahallisen vahingoittamisen kieltoa rajaamalla soveltamisalasta pesintäkauden ulkopuolella niiden lajien pesät, jotka eivät ole toistuvassa käytössä. Sen mukaisesti 1 momentissa tarkoitettu pesän vahingoittaminen olisi kuitenkin kiellettyä pesintäkauden ulkopuolella vain, jos kyse on eläimen itse tekemästä pesästä, jota se käyttää toistuvasti eri vuosina. Valtaosa lintulajeista rakentaa uuden pesän joka vuosi, eikä edellisvuotisen pesän säilymisellä ole siten merkitystä niiden lisääntymismenestykselle. Osalle lajeista mahdollisuus käyttää aiemmin rakentamiaan pesiä uudelleen on lisääntymismenestyksen kannalta oleellista, minkä vuoksi tällaisten pesien suoja on tarpeen. Uuden pesän rakentaminen kuluttaa emolintujen resursseja, sekä viivästyttää munintaa ja siten poikasten pesästä lähtöä, mikä heikentää yksilöiden elossa säilymisen todennäköisyyttä. Toistuvaa käyttöä arvioitaessa tulisi siis ottaa huomioon lajin elintavat ja tarve hyödyntää lisääntymisessä aiempina vuosina rakennettuja pesiä. Kielto koskisi vain eläimen itse rakentamia pesiä, ei esimerkiksi linnunpönttöjä. Kiellon taustalla on tarve selkeyttää Euroopan unionin tuomioistuimen ratkaisun (C-252/85) vaikutusta.

Pykälän 1 momentissa ja lintudirektiivin 5 artiklassa kielletään lintujen pesien tahallinen vahingoittaminen tai siirtäminen. Näiden säännösten sanamuodoissa ei sinänsä ole suoraa kirjausta, että kyseinen kielto koskisi vain pesimäkautta, mutta voimassa olevan luonnonsuojelulain soveltamis- ja oikeuskäytännön perusteella kiellon on pääsääntöisesti tulkittu koskevan pesimäaikaa. Sen taustalla on lintujen pesimärauhan turvaaminen ja sen myötä pesinnän onnistumisen keskeinen merkitys lintujen elinkierrossa. Lintujen tahallinen häirintä puolestaan on kielletty säädösten mukaan muun muassa erityisesti lisääntymisaikana. Tarkennuksena pesien suojeluun liittyen voimassa oleva luonnonsuojelulaki määrää suurten petolintujen (lajit tarkennettu luonnonsuojeluasetuksessa 160/1997) pesäpuut, joissa olevat pesät ovat säännöllisessä käytössä ja selvästi nähtävissä sekä minkä tahansa rauhoitetun linnun asianmukaisesti merkityt pesäpuut rauhoitetuiksi. Euroopan unionin tuomioistuin on kuitenkin todennut ratkaisussaan (C-252/85), että lintudirektiivin 5 artiklan b ja c kohtien kieltoja on sovellettava ilman ajallisia rajoituksia. Keskeytymätön lintujen elinympäristön suojelu on tuomioistuimen mukaan välttämätöntä, koska monet lajit käyttävät uudelleen aiempina vuosina rakentamiaan pesiä, eikä suojelun rajoittaminen koskemaan vain tiettyä ajanjaksoa ole siten yhdenmukainen direktiivin kiellon kanssa. Pykälän 3 momentissa tarkoitetun ympärivuotisen kiellon tarkoittamat lajit määriteltäisiin asetuksella. Käytännössä kiellon soveltamisalaan kuuluvia lajeja olisi 75 §:n 1 momentissa määriteltyjen suurten petolintujen lisäksi arviolta noin 20 lajia, kuten kaakkuri, kuningaskalastaja, mustavaris, merimetso, piekana, tunturihaukka ja muutamat muut petolinnut.

Pykälän 4 momentissa kiellettäisiin lisäksi selkärangattoman eläimen sellaiset pyyntikeinot, jotka ovat luonnonsuojelun kannalta haitallisia. Selkärangattomien eläinten pyyntiin eri tarkoituksessa käytettävät menetelmät kehittyvät ja voivat osoittautua käytössä haitallisiksi muiden, kuin varsinaisten kohdelajien osalta. Tämän vuoksi valtioneuvoston asetuksella voisi olla tarpeen kieltää näiden sellaiset pyyntikeinot, jotka todetaan luonnonsuojelun kannalta haitallisiksi.

73 § Avuttomassa tilassa löydetty rauhoitettu eläin. Pykälässä tarkennettaisiin voimassa olevan lain 41 §:ssä säädettyä ja säädettäisiin avuttomassa tilassa olevan rauhoitetun eläimen auttamisesta. Säännös on eläinsuojelullisista syistä tarpeen, jotta sairaana, vahingoittuneena tai muutoin avuttomassa tilassa tavatun rauhoitetun eläimen auttamiselle ei olisi luonnonsuojelulaista johtuvia tarpeettomia esteitä. Menettelyn osalta pykälässä on viitattu eläinsuojelulakiin, jossa on säädetty tarkemmin eläimen auttamisen lähtökohdista ja edellytyksistä. Avuttomassa tilassa tavatun eläimen auttaminen ei edellyttäisi viranomaisen päätöstä rauhoitusmääräyksistä kuten haltuunottokiellosta tai luonnonsuojelualueen rauhoitussäännöksistä poikkeamisesta.

74 § Kuolleena löydetty rauhoitettu eläin. Pykälässä säädettäisiin pääosin voimassa olevan lain 40 §:ää vastaavasti kuolleena tavatun (löydetyn) rauhoitetun eläimen tai sen osan haltuun ottamisen kiellosta ja eräistä sen poikkeuksista. Säännös on tarpeen valvonnallisista syistä.

Pykälän 1 momentissa säädetään kiellosta ottaa haltuun kuolleena löydetty rauhoitettu eläin. Kielto koskisi myös mainitun eläimen osaa. Muussa tapauksessa voisi olla mahdotonta tai ainakin vaivalloista selvittää, onko rauhoitettu eläin tapettu vai onko se kuollut luonnollista tietä. Tästä pääsäännöstä poiketen eläin voidaan kuitenkin tarvittaessa toimittaa valtion tutkimuslaitokselle tutkittavaksi kuolinsyyn ja tarttuvien eläintautien toteamiseksi. Tällaisia valtion tutkimuslaitoksia ovat muun muassa Luonnontieteellinen keskusmuseo ja Ruokavirasto.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin lisäksi eräistä poikkeuksista 1 momentin kieltoon, mikäli eläimellä on asianmukaisesti käsiteltynä tieteellistä tai opetuksellista arvoa. Kuolleena tavattu rauhoitettu eläin voitaisiin ottaa talteen ja ilman aiheetonta viivytystä luovuttaa Luonnontieteelliselle keskusmuseolle, muulle luonnontieteelliselle museolle tai laitokselle tai korkeakoululle, jonka olisi haettava hallussapitoon 91 §:ssä tarkoitettu elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen lupa.

75 § Suurten petolintujen pesäpuiden suojelu. Pykälässä säädettäisiin suurten petolintujen pesäpuiden suojelusta. Myös nykyisessä laissa, osana 39 §:n eläinlajien rauhoitussäännöksiä, on säädetty petolintujen pesäpuiden suojelusta. Koska kyseinen pesäpuita koskeva säännös kuitenkin kohdentuu lajien yksilöiden ja pesien sijaan niiden pesäpuuhun, on selkeyden vuoksi perusteltua siirtää säännös omaksi pykäläkseen. Samalla pykälän sanamuotoja on täsmennetty.

Pykälän 1 momentin mukaan maakotkan, merikotkan, kiljukotkan, pikkukiljukotkan ja sääksen pesäpuu, jossa oleva pesä on toistuvasti käytössä ja selvästi nähtävissä, olisi rauhoitettu. Koska pesät ovat kooltaan suuria, ovat ne käytännössä useimmiten myös selvästi nähtävissä. Suurilla petolinnuilla on tyypillisesti vaihtopesiä, joita ne käyttävät toistuvasti, mutta eivät säännöllisellä vuosirytmillä, minkä vuoksi säännöksen sanamuotoa on voimassa olevaan lakiin nähden täsmennetty. Kuten 72 §:n 3 momentissa tarkoitettujen pesien osalta, myös suurten petolintujen pesien osalta pesän käytön toistuvuus perustuisi lajin elintapoihin ja tarpeeseen hyödyntää lisääntymisessä aiempina vuosina rakennettuja pesiä.

Nykyisin suurten petolintujen pesäpuut on useimmiten merkitty puuhun kiinnitetyllä kyltillä, mutta merkinnällä on käytännössä vain informatiivinen merkitys, eikä se ole rauhoituksen edellytys. Merkintä perustuu osaltaan nykyisen 39 §:n 2 momentin muotoiluun, jonka mukaan ”sellainen rauhoitetun linnun pesäpuu, joka on asianmukaisesti merkitty, tai suuren petolinnun pesäpuu, jossa oleva pesä on säännöllisessä käytössä ja selvästi nähtävissä, on rauhoitettu.” Tämä on aiheuttanut käytännössä epätietoisuutta merkinnän oikeudellisesta relevanssista suurten petolintujen kohdalla. Selvyyden vuoksi ehdotettu säännös ei sisällä mainintaa pesäpuun merkitsemisestä, mutta ei myöskään estä informatiivisten kylttien käyttöä jatkossa. Myös muiden rauhoitettujen lintulajien kuin suurten petolintujen kohdalla on tässä ehdotuksessa luovuttu pesäpuun rauhoittamisesta merkitsemällä, koska käytännössä mahdollisuudelle ei ole ollut tarvetta.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin tiedossa olevien petolintujen pesäpuiden paikkatietojen tallentamisesta tämän lain 13 luvussa tarkoitettuun luonnonsuojelun tietojärjestelmään. Tietoa käytetään jo nyt laajasti ja jatkossa ajantasainen tieto rauhoitetuista pesäpuista olisi tarpeen niiden sijainnin selvittämiseksi.

76 § Kasvilajien rauhoitus. Pykälässä säädettäisiin rauhoitettuja kasveja koskevasta ottamis- ja hävittämiskiellosta. Säännös vastaa luontodirektiivin 13 artiklan 1 kohdan a alakohdan vaatimuksia. Rauhoitus koskisi lisäksi kasvin siemeniä. Säännös vastaisi nykyisen lain 42 §:n 2 momentissa olevaa kasvilajien rauhoitusta, mutta se siirrettäisiin selvyyden vuoksi omaksi pykäläkseen.

77 § Uhanalaiset lajit. Uhanalaiseksi arvioidun lajin määrääminen uhanalaiseksi tapahtuisi jatkossakin nykyisen lain tapaan asetuksella. Pykälässä täsmennettäisiin kyseessä olevan valtioneuvoston asetuksen perusteita uhanalaisuuden kriteerien osalta. Menettely vastaisi uhanalaisista luontotyypeistä säädettyä.

Pykälän mukaan uhanalaiseksi lajiksi voitaisiin säätää sellainen luonnonvaraisesti maassamme esiintyvä eliölaji, johon arvioidaan kohdistuvan luonnossa vähintään korkea häviämisriski Suomessa esiintyvien lajien kansallisen uhanalaisuuden arvioinnin mukaan. Häviämisriski arvioitaisiin vakiintuneen käytännön mukaisesti Kansainvälisen luonnonsuojeluliiton (IUCN) kehittämien kriteerien ja niiden soveltamisohjeiden mukaisesti. Uhanalaisten lajien luokkia ovat äärimmäisen uhanalaiset (CR), erittäin uhanalaiset (EN) ja vaarantuneet (VU). Vaarantuneen lajin häviämisriski on korkea. Lajien uhanalaisuusluokat määräytyvät arviointikriteerien ja niiden sisältämien raja-arvojen perusteella. Arviointikehikkoon sisältyy viisi eri kriteeriä alakriteereineen. IUCN:n ohjeiden mukaan lajin tulee täyttää vähintään yhden kriteerin vaatimukset, jotta se voidaan luokitella uhanalaiseksi. Viisi käytettävää kriteeriä ovat a) populaatiokoon pieneneminen, b) levinneisyys- tai esiintymisalueen pieni koko sekä pirstoutuminen, jatkuva taantuminen tai voimakkaat vaihtelut, c) pieni populaatiokoko ja jatkuva taantuminen, pirstoutuminen tai voimakkaat vaihtelut, d) hyvin pieni populaatiokoko tai erittäin rajoittunut esiintyminen, ja e) häviämisriskin kvantitatiivinen analyysi.

Ympäristöministeriön olisi laadittava pykälän 2 momentin mukaan ehdotuksen asetuksen tarkistamisesta sen ajantasaisuuden ylläpitämiseksi viimeisimmän Suomessa esiintyvien lajien uhanalaisuuden arvioinnin perusteella aina kahden vuoden kuluessa arvioinnin valmistumisesta. Tarpeen mukaan asetusta voitaisiin tarkistaa esimerkiksi uuden tiedon valossa myös tätä useammin. Lajin säätämisellä uhanalaiseksi olisi siten vaikutusta tässä laissa tarkemmin (18 §) säädetyn viranomaisten seurantavelvoitteen noudattamiseen, mikä kohdistuu osaltaan erityisesti uhanalaisiin lajeihin, ja uhanalainen laji voitaisiin edellytysten täyttyessä säätää 79 §:n mukaisesti erityisesti suojeltavaksi lajiksi. Seurannasta saatujen tietojen perusteella olisi ryhdyttävä muihin tarvittaviin toimenpiteisiin lajin tilanteen parantamiseksi.

78 § Uhanalaisten lajien huomioon ottaminen. Uudessa pykälässä säädettäisiin uhanalaisten lajien huomioon ottamisesta päätöksenteossa. Samoin kuin luontotyyppien kohdalla on edellä 65 §:n perusteluissa todettu, myös eliölajien uhanalaisuusarviointien yhteydessä on todettu avainasemassa lajien suojelun vahvistamisessa olevan niiden nykyistä parempi huomioiminen maankäytön suunnittelussa ja luonnonvarojen hyödyntämisessä. Pelkästään lajin uhanalaisuudella ei nykylaissa ole välittömiä oikeusvaikutuksia, vaan oikeusvaikutus on kytketty vasta lajin määräämiseen erityisesti suojeltavaksi lajiksi tai luonto- ja lintudirektiivien suoriin vaikutuksiin kyseisten direktiivin kattamiin lajeihin. Uhanalaisten lajien aiempaa selkeämpi huomioonottaminen viranomaisten ympäristön käyttöä koskevassa päätöksenteossa olisi omiaan selkeyttämään oikeustilaa muiden lakien mukaisissa päätöksentekomenettelyissä. Huomioon ottamista koskeva ehdotus olisi luonteeltaan informatiivinen ja korostaisi uhanalaisten eliölajien asemaa muiden lakien mukaisissa päätöksentekomenettelyissä. Se ei kuitenkaan muuttaisi muiden lakien mukaisia luvan tai suunnitelman myöntämisen edellytyksiä, eikä sellaisenaan myöskään olisi esimerkiksi muun lain mukaisen luvan myöntämisen tai suunnitelman hyväksymisen esteenä.

Pykälässä säädettäisiin 77 §:ssä tarkoitetun uhanalaisen eliölajin huomioonottamisesta päätöksenteossa. Sen tarkoituksena olisi osaltaan kohdentaa muuhun sääntelyyn sisältyvien, luontoarvoja koskevien lupaedellytysten sisältöä. Kyse ei siten olisi uudesta tai itsenäisestä päätöksenteon edellytyksestä, vaan uhanalaisten lajien huomioon ottaminen perustuisi jo olemassa olevaan muuhun lainsäädäntöön, siinä määrin kuin se kuuluu muun lainsäädännön soveltamisalaan. Viranomaisen tulisi ottaa uhanalaiset lajit huomioon edellä uhanalaisen luontotyypin huomioonottamisen kohdalla selostetulla tavalla. Käytännössä tämä koskisi muun muassa ympäristönsuojelulaissa tarkoitettua ympäristölupaa, vesilaissa tarkoitettua vesitalouslupaa, maa-aineslaissa tarkoitettua maa-ainesten ottamislupaa, kaivoslaissa tarkoitettuja lupia sekä maankäyttö- ja rakennuslain mukaisia kaavoja. Tältä osin viitataan lisäksi edellä 65 §:n kohdalla esitettyihin tarkempiin perusteluihin säännöksen tulkinnasta.

79 § Erityisesti suojeltavien eliölajien esiintymispaikkojen suojelu. Pykälässä säädettäisiin erityisesti suojeltavien eliölajien esiintymispaikkojen suojelusta. Pykälä vastaisi pääsääntöisesti nykyisessä laissa olevaa 47 §:ää. Pykälään lisättäisiin mahdollisuus rajauspäätöksen antamiseen myös määräaikaisena ja suojelun lakkauttamisen edellytyksiä koskevan momentin sanamuotoja täsmennettäisiin.

Pykälän 1 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella voitaisiin säätää erityisesti suojeltavaksi lajiksi sellainen uhanalainen eliölaji, jonka häviämisriski on vähintään hyvin korkea (luokat EN ja CR). Erityisesti suojeltavaksi lajiksi voitaisiin säätää myös sellainen uhanalainen eliölaji, jonka häviämisriski on korkea (luokka VU). Tässä tapauksessa lajilla saisi olla vain vähän esiintymispaikkoja, joiden säilyminen on uhattuna siinä määrin, että lajin häviämisriski voi lyhyellä aikavälillä merkittävästi kasvaa.

Pykälän 1 momentissa tarkoitetun erityisesti suojeltavan lajin säilymiselle tärkeän esiintymispaikan hävittäminen tai heikentäminen olisi 2 momentin mukaan kielletty. Koska lajien tunnistaminen, havaitseminen ja niiden esiintymispaikkojen rajojen määrittely edellyttää usein erityistä osaamista, kielto tulisi voimaan vasta kun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on päätöksellään määritellyt lajin esiintymispaikan rajat ja antanut päätöksen tiedoksi alueen omistajille ja haltijoille. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voisi tehdä rajauspäätöksen omasta aloitteestaan, tai alueen omistaja voisi sitä pyytää.

Hävittämis- ja heikentämiskielto koskisi vain lajin säilymiselle tärkeitä esiintymispaikkoja, ei kaikkia paikkoja, joissa lajia esiintyy. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen olisi siten harkittava ajankohtaisen tieteellisen tiedon, lajien levinneisyyden ja esiintymisen sekä suojelutilanteen ja alueen ominaispiirteiden perusteella tarvetta rajauspäätöksen tekemiseen. Varsinkin liikkuvia erityisesti suojeltavia lajeja voidaan toisinaan tavata varsinaisten elinalueidensa ulkopuolella ja ne voivat myös lisääntyä lyhytaikaisesti paikoilla, joilla niillä ei kuitenkaan pidemmällä aikavälillä ole säilymisen edellytyksiä, esimerkiksi yksittäinen kuollut puu muutoin epäsopivassa elinympäristössä. Rajauspäätös soveltuu ja on tarkoitettu nimenomaan sellaisten esiintymispaikkojen turvaamiseen, joilla on merkitystä lajin säilymiselle pidemmällä aikavälillä. Harkinnassa olisi otettava huomioon lain 1 §:ssä asetettu yleinen tavoite lajien suotuisan suojelutason saavuttamiseen ja säilyttämiseen. Pykälässä tarkoitettuja lajin esiintymispaikkoja sisältyy valtioneuvoston jo hyväksymiin suojeluohjelmiin. Pääperiaatteena olisi, että tällaisen alueen suojelu toteutettaisiin ensisijaisesti luonnonsuojelualueen perustamismenettelyllä eikä 2 momentissa tarkoitettuun esiintymispaikan rajojen määrittämiseen siten tarvitsisi luonnonsuojelualueilla ryhtyä kuin sellaisissa tilanteissa, joissa perustetun luonnonsuojelualueen rauhoitussäännökset tai -määräykset eivät olisi riittäviä lajin esiintymispaikan turvaamiseksi.

Päätöksestä voisi valittaa hallinto-oikeuteen, mutta se olisi voimassa, jollei valitusviranomainen toisin päättäisi, kunnes asia on lainvoimaisella päätöksellä ratkaistu. Menettely olisi siis samanlainen kuin edellä luontotyyppien suojelun kohdalla. Lisäksi päätöksestä olisi tehtävä merkintä kiinteistörekisteriin, jotta tieto rajauspäätöksestä olisi helposti saatavissa esimerkiksi kiinteistökaupan yhteydessä tai muutoin alueella tai sen lähellä toimenpiteitä suunnittelevalle. Luonnonsuojelulain nojalla tehdyt päätökset, kuten esiintymispaikan rajaukset, merkittäisiin myös 119 §:ssä tarkoitettuun luonnonsuojelun tietojärjestelmään.

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin mahdollisuudesta antaa 2 momentissa tarkoitettu päätös myös määräaikaisena, mikäli erityisesti suojeltavan eläinlajin esiintymispaikan pysyvyyttä ei voida luotettavasti ennalta arvioida. Tarkoituksena olisi mahdollistaa sellaisen lajille tärkeän esiintymispaikan määräaikainen turvaaminen, jonka pysyvyyttä olisi vaikea varmuudella arvioida esimerkiksi lajin elintapoja tai kyseisen paikan tarjoaman elinympäristön laadun riittävyyttä koskevien tiedollisten epävarmuuksien vuoksi. Määräaikaisuus tällaisissa tapauksissa turvaisi lajin säilymistä ja mahdollistaisi esimerkiksi paikalla toteutettavien hoitotoimien vaikutuksen arvioinnin kyseisen lajin kannalta. Tällainen määräaikainen rajauspäätös voitaisiin antaa enintään kymmeneksi vuodeksi, jonka jälkeen päätös tulisi muuttaa pysyväksi tai luopua suojelusta.

Pykälän 4 momentissa säädettäisiin menettelystä tilanteessa, jossa 2 momentissa tarkoitetulla päätöksellä määritelty erityisesti suojeltavan lajin esiintymispaikka on menettänyt merkityksensä lajin suotuisan suojelutason saavuttamiselle tai säilyttämiselle. Tällöin esiintymispaikan suojelu voitaisiin lakkauttaa. Säännös olisi osin uusi, sillä nykyiseen luonnonsuojelulakiin ei sisälly selkeää sääntelyä tilanteessa, jossa lajin suojelun taso paranee niin, että sen häviämisuhka ei enää ole ilmeinen ja se siten poistetaan luonnonsuojeluasetuksen erityisesti suojeltavista lajeista. Suojelu voitaisiin lakkauttaa vain siinä tilanteessa, että paikka on selvästi menettänyt merkityksensä lajin suotuisan suojelutason saavuttamisen tai säilyttämisen kannalta. Tällöin kyse voisi olla joko lajin yleisen suojelutilanteen riittävästä paranemisesta (uusi säännös) tai lajin häviämisestä lopullisesti kyseiseltä esiintymispaikalta, miltä osin säännös vastaisi voimassaolevan lain 47 §:n 4 momentissa säädettyä. Arvioinnin tulisi perustua ajankohtaiseen tieteelliseen tietoon, lain 7 §:ssä tarkoitettu varovaisuusperiaate huomioiden. Mikäli lajin tilanne paranisi merkittävästi ja laajasti, eikä rajauspäätöksen säilyttäminen olisi enää lajille tarpeen, voitaisiin rajauspäätös uudella päätöksellä kumota. Haasteena mahdollisessa kumoamistilanteessa on kuitenkin varmistaa ja ylläpitää saavutettu suojelun taso. Mikäli suojelutason paraneminen olisi suurelta osin seurausta rajauspäätöksin turvattujen esiintymispaikkojen säilymisestä, saattaisi päätösten kumoaminen johtaa uudelleen lajin tilanteen heikkenemiseen. Tällöin rajauspäätökset olisi voitava säilyttää. Mikäli suojelun lakkauttaminen olisi kuitenkin perusteltua, menettelystä olisi tällöin voimassa, mitä pykälän 2 momentissa säädetään.

80 § Euroopan unionin tiukkaa suojelua edellyttävien eliölajien lisääntymis- ja levähdyspaikkojen suojelu. Pykälässä säädettäisiin luontodirektiivin edellyttämällä tavalla tiettyjen eläin- ja kasvilajien suojelusta. Pykälä vastaisi sisällöllisesti nykyisen lain 49 §:n säännöksiä siltä osin kuin kyse on näiden lajien lisääntymis- ja levähdyspaikkojen suojelusta. Kielloista myönnettävistä poikkeuksista säädettäisiin erikseen 85 §:ssä. Tämä johtuu siitä, että lajisuojelun poikkeuksia koskeva sääntely on nykyisessä laissa hajanaista ja osin vaikeaselkoista, minkä vuoksi lajien poikkeuksista säädettäisiin yleisesti selkeyden vuoksi omassa pykälässään. Sama koskee lajien vaihdantaa, kauppaa, kuljettamista, siirtämistä ja hallussapitoa koskevia säännöksiä, joista säädettäisiin erikseen luvussa 9.

Luontodirektiivin 12 artikla edellyttää direktiivin liitteessä IV a ja IV b lueteltujen eläin- ja kasvilajien tiukan suojelujärjestelmän soveltamista. Nämä tiukkaa suojelua edellyttävät lajit määriteltäisiin pykälän 1 momentin mukaan erikseen valtioneuvoston asetuksella. Pykälän 2 momentilla on pantu täytäntöön luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdan d alakohdassa oleva velvoite, joka edellyttää, että jäsenvaltiot kieltävät liitteessä IV a mainittujen lajien lisääntymis- tai levähdyspaikkojen heikentämisen ja hävittämisen. Kielto ei edellytä tahallisuutta ja ulottuu siten myös piittaamattomuudesta tai ajattelemattomuudesta johtuvaan lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittämiseen ja heikentämiseen. Esimerkkinä säännöksen tarkoittamista lisääntymis- ja levähdyspaikoista voidaan mainita liito-oravan pesäpuut ja kulkuyhteydet niille sekä saimaannorpan pesät ja oleskeluluodot. Lisääntymis- ja levähdyspaikan heikentämis- ja hävittämiskielto on voimassa suoraan lain nojalla. Tässä suhteessa se siis eroaa edellä 79 §:ssä tarkoitetusta erityisesti suojeltavan lajin säilymiselle tärkeän esiintymispaikan hävittämis- ja heikentämiskiellosta, joka edellyttää erillistä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen tekemää rajauspäätöstä.

Pykälän 2 momentissa tarkoitettu lisääntymis- ja levähdyspaikan hävittämis- ja heikentämiskielto perustuu EU:n luontodirektiiviin, jossa ei kuitenkaan ole määritelty suojeltavan lajin lisääntymis- eikä levähdyspaikan käsitettä. Lisääntymis- ja levähdyspaikkojen määrittelyyn liittyvät luontodirektiivin ja luonnonsuojelulain sisällöt sekä Euroopan unionin ja Suomen oikeuskäytännön mukaiset tulkinnat. Niiden lisäksi on otettava huomioon luontodirektiivin tulkintaohjeessa (Guidance document on the strict protection of animal species of community interest under the Habitats Directive 92/43/EEC) esitetyt määrittelyn perustelut ja lähtökohdat. Kyseinen tulkintaohje ei ole oikeudellisesti sitova, mutta korkein hallinto-oikeus on linjannut, että siinä esitetyt tulkinnat on syytä huomioida päätöksenteossa. Lisäksi määritelmää on kansallisesta näkökulmasta tarkasteltu ympäristöministeriön oppaassa Euroopan unionin luontodirektiivin liitteen IV lajien (pois lukien lepakot) esittelyt (Suomen ympäristö 1/2017).

Lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittämis- ja heikentämiskieltoa koskevaa oikeuskäytäntöä on runsaasti sekä EU-tuomioistuimesta että korkeimmasta hallinto-oikeudesta. Komission direktiivin soveltamisesta antaman ohjeen mukaan lisääntymis- ja levähdyspaikan koko vaihtelee suojeltavan lajin mukaan siten, että ekologiset vaatimukset ovat lähtökohtana kokoa arvioitaessa. Lajin koko elinympäristö ei voi olla sen lisääntymisaluetta vaan ainoastaan lajin lisääntymiselle elintärkeä osa elinympäristöstä. Luontodirektiivin 12 artiklassa edellytetty tiukka suojelujärjestelmä on voimassa olevassa laissa pantu täytäntöön luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentissa, ja pykälän sisältö säilyisi ehdotuksessa muuttumattomana.

Euroopan komission 12.10.2021 julkaistussa ohjeasiakirjassa todetaan, että neljä suurta petoeläinlajia, ruskeakarhu (Ursus arctos), susi (Canis lupus), ilves (Lynx lynx) ja ahma (Gulo gulo), ovat suojelun kannalta haastavimpia lajeja EU:n tasolla. Tämä johtuu siitä, että niillä on laaja reviiri, joka ylittää alueelliset ja kansalliset rajat, ja niiden edut voivat olla ristiriidassa ihmisten taloudellisen toiminnan, kuten maatalouden, kanssa. Ongelmaa mutkistaa vielä se, että eri populaatioiden suojelun taso on erilainen, suojelu- ja hallintajärjestelmät poikkeavat toisistaan ja sosioekonomiset olosuhteet vaihtelevat.

Korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännössä lisääntymis- ja levähdyspaikan ulottuvuutta on tarkasteltu useasti erityisesti liito-oravan, mutta myös muiden lajien osalta. Esimerkiksi sen arvioinnissa, kuinka suuria alueita liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikan hävittämis- ja heikentämiskiellon turvaamiseksi on jätettävä metsänhakkuun ulkopuolelle, on korkeimman hallinto-oikeuden mukaan lähdettävä siitä, että tällaiseksi tarkoitetun alueen on oltava pikemminkin laaja kuin liian suppea. Korkeimman hallinto-oikeuden mukaan tätä edellyttää myös ympäristöoikeudessa tunnustettu niin sanottu varovaisuusperiaate, jota koskeva säännös sisältyy uutena myös tämän ehdotuksen 7 §:ään. Toisaalta lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittämis- ja heikentämiskielto ei korkeimman hallinto-oikeuden tulkintalinjan mukaan velvoita suojelemaan liito-oravan elinympäristöä kokonaisuudessaan, vaan lisääntymis- ja levähdyspaikkojen rajaaminen ja sopivien kulkuyhteyksien turvaaminen harkitaan tapauskohtaisesti. Myös esimerkiksi ympäristöministeriön ja maa- ja metsätalousministeriön 20.4.2016 antamassa ohjeessa ”Liito-oravan huomioon ottaminen metsänkäytön yhteydessä” on todettu, että lisääntymis- ja levähdyspaikan rajaaminen ja sopivien kulkuyhteyksien turvaaminen harkitaan tapauskohtaisesti metsässä vallitsevan tilanteen mukaan, eikä kaavamaista ohjetta liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikan laajuudelle tai kulkuyhteyksien leveydelle voida antaa. Ohjeessa annetaan myös kaikille metsänkäsittelytavoille yhteisiä suositeltavia toimia lisääntymis- ja levähdyspaikkojen turvaamiseksi. Vaikka ohje ei ole oikeudellisesti sitova, se ilmentää osaltaan vallitsevia käsityksiä liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikan laajuudesta. Liito-oravien lisäksi oikeuskäytännössä on lisääntymis- ja levähdyspaikan sisältöä ja tulkintaa tarkasteltu myös esimerkiksi viitasammakon, lepakoiden ja suden kohdalla.

On kuitenkin syytä korostaa, että pykälän 2 momentissa tarkoitetun lisääntymis- ja levähdyspaikan määrittely perustuu tapauskohtaiseen arviointiin ja kunkin eliölajin biologiaan. Vallitsevien olosuhteiden ohella tulkintaan vaikuttaa olennaisella tavalla se, mikä eliölaji on kyseessä. Kuten korkein hallinto-oikeus on päätöksessään KHO:2019:160 todennut, kiellon noudattamisen arvioinnissa on otettava huomioon lisääntymis- ja levähdyspaikkojen määrittelyyn liittyvät lajikohtaiset erityispiirteet. Esimerkiksi suden lisääntymis- ja levähdyspaikan määrittely eroaa monin tavoin liito-oravan tai viitasammakon vastaavista alueista.

Euroopan unionin tuomioistuin on 28.10.2021 antamassaan ratkaisussa asiassa C-357/20 IE vastaan Magistrat der Stadt Wien todennut, että käsitteitä ”heikentäminen” ja ”hävittäminen” on tulkittava siten, että ensiksi mainitulla tarkoitetaan suojellun eläinlajin lisääntymis- tai levähdyspaikan ekologisen toiminnallisuuden asteittaista vähentämistä ja jälkimmäisellä kyseisen toiminnallisuuden poistamista kokonaan, riippumatta siitä, onko tällainen haitan aiheuttaminen tahallista vai ei.

81 § Euroopan unionin tärkeinä pitämien eliölajien esiintymispaikkojen suojelu. Pykälässä säädettäisiin voimassa olevaa luonnonsuojelulain 47 §:n 5 momenttia vastaavalla tavalla tiettyjen, momentissa erikseen todettujen lajien suotuisan suojelutason saavuttamisen tai säilyttämisen kannalta merkittävien esiintymispaikkojen hävittämisen tai heikentämisen kieltämisestä. Voimassa olevan lain perusteluiden mukaisesti ympäristövastuudirektiivin 2 artiklan 3 kohdan b) alakohdassa määritellään suojeltaviksi ja direktiivin soveltamisalaan kuuluviksi lintudirektiivin 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen ja direktiivin liitteessä I mainittujen lajien sekä luontodirektiivin liitteessä II mainittujen lajien elinympäristöt siitä riippumatta, sijaitsevatko ne Natura 2000 -verkostoon kuuluvalla alueella tai verkoston ulkopuolella.

Pykälän 2 momentti sisältäisi siten kiellon hävittää tai heikentää näiden lajien suotuisan suojelutason saavuttamisen tai säilyttämisen kannalta merkittäviä esiintymispaikkoja. Säännös on tarpeen, jotta haitallisten vaikutusten aiheuttajalle ympäristövastuudirektiivin mukaisesti voidaan määrätä velvoite ryhtyä toimiin luontovahinkojen ehkäisemiseksi ja korjaamiseksi. Vahinkojen ehkäisemistä ja korjaamista koskevan vastuun toteuttaminen pakkokeinomenettelyä käyttämällä edellyttää laissa olevaa kieltosäännöstä.

Kielto on tarpeen sellaisille Natura 2000 -verkoston ulkopuolisilla alueilla oleville esiintymille, joille kohdistuva luontovahinko on ympäristövastuudirektiivin mukaan ehkäistävä tai korjattava. Kyseisen esiintymän tulee olla lajin kannalta sellainen, että siihen kohdistuessaan vahingolla olisi todennäköisesti merkittäviä haitallisia vaikutuksia lajin suotuisan suojelun tason saavuttamisen tai ylläpitämisen kannalta. Esiintymispaikkoja ei ole tarpeen rajata Natura 2000 -verkoston alueelle, koska verkoston toteuttamiseen liittyvällä sääntelyllä estetään merkittävät heikennykset verkoston alueella oleville luonnonarvoille.

Ympäristövastuudirektiivin täytäntöönpanon valmisteluvaiheessa on kartoitettu direktiivin soveltamisalaan kuuluvaa eliölajistoa, jonka Natura 2000 -verkoston ulkopuolisiin esiintymispaikkoihin direktiivin mukainen luontovahinko voisi kohdistua. Tällöin on arvioitu, että luontodirektiivin liitteen II lajeista ainakin jokihelmisimpukka, vuollejokisimpukka, meriuposkuoriainen, saimaannorppa ja notkeanäkinruoho saattaisi olla luontovahingon kohteena. Käytännössä säännöksen mukaiset toimenpiteet kohdistuisivat siten ensisijaisesti näihin lajeihin, vaikka sen soveltamisala kattaisikin kaikki luontovahingon määritelmän piiriin kuuluvat lajit.

Pykälän 2 momentin mukaan hävittämis- ja heikentämiskielto tulisi voimaan, kun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on päätöksellään määritellyt esiintymispaikan rajat ja antanut päätöksen tiedoksi alueen omistajille ja haltijoille.

82 § Uhanalaisten lajien elinympäristöjen hoito. Pykälässä säädettäisiin mahdollisuudesta myöntää tukea ja avustusta uhanalaisten lajien elinympäristöjen kunnostukseen ja hoitoon. Lisäksi pykälässä säädettäisiin maanomistajan suostumuksella toteutettavista tarpeellisista hoito- ja kunnostustoimenpiteistä. Pykälä olisi uusi.

Pykälän 1 momentin mukaan uhanalaisten lajien elinympäristöjen kunnostukseen ja hoitoon voitaisiin myöntää tukea ja avustusta siten kuin luvussa 4 säädetään. Säännös olisi luonteeltaan lähinnä informatiivinen. Tuen ja avustuksen myöntämisen edellytyksistä säädettäisiin yksityiskohtaisesti luvussa 4.

Tämän lisäksi 2 momentissa annettaisiin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle ja Metsähallitukselle mahdollisuus toteuttaa tarpeellisia hoito- ja kunnostustoimenpiteitä 80 §:ssä tarkoitetulla lisääntymis- ja levähdyspaikalla, 81 §:ssä tarkoitetulla Euroopan unionin tärkeänä pitämän eliölajin esiitymispaikalla sekä 79 §:ssä tarkoitetulla erityisesti suojeltavan lajin esiintymispaikalla sen jälkeen, kun esiintymispaikan suojelusta on tehty päätös. Näiden hoito- ja kunnostustoimenpiteiden toteuttaminen ei kuitenkaan olisi mahdollista ilman maanomistajan suostumusta, vaan toimenpiteistä ja niiden toteuttamisesta olisi sovittava erikseen.

83 § Uusina tavattujen eliölajien suojelu. Pykälässä säädettäisiin Suomessa uutena löydetyn tai tieteelle ennestään tuntemattoman eliölajin esiintymispaikan heikentämisen kieltämisestä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöksellä. Pykälä olisi uusi. Suomesta löydetään vuosittain useita maahan uusina asettuneita lajeja tai lajeja, jotka ovat voineet elää maassa jo pitkään, mutta tulevat harvinaisuutensa vuoksi vasta nyt löydetyiksi. Luonnonsuojelulaissa ei nykyisellään ole mekanismia tällaisten lajien tai niiden esiintymispaikkojen turvaamiseksi, mihin on kiinnitetty huomiota myös korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännössä (KHO:2013:74).

Pykälän 1 momentissa säädettäisiin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle mahdollisuus kieltää Suomessa uutena löydetyn tai tieteelle ennestään tuntemattoman eliölajin esiintymispaikan heikentäminen. Päätöksen edellytyksenä olisi, että kielto on sekä kyseisen lajin tutkimisen, että sen säilymisen kannalta välttämätöntä. Molempien edellytysten tulee siten täyttyä samanaikaisesti, joten kynnys päätöksen tekemiseen olisi korkea. Uutena löydetyt, mutta täällä jo pitkään eläneet lajit saattavat olla usein myös uhanalaisia, minkä vuoksi niiden esiintymisen turvaamiseen tulisi lainsäädännössä olla tarvittaessa keinot jatkotutkimusten ajaksi. Suomesta löydetään toisinaan myös tieteelle aiemmin tuntemattomia lajeja, jolloin on kyse lajin ainoasta tunnetusta esiintymispaikasta maailmassa. Tällaiset esiintymispaikat olisi voitava tarvittaessa turvata sekä jatkotutkimusten että lajin suojelun vuoksi.

Koska 1 momentissa tarkoitetun uuden tai ennestään tuntemattoman lajin ja sen esiintymispaikan tunnistaminen on tavalliselle kansalaiselle lähes mahdotonta, kielto tällaisen paikan heikentämiseen tulisi voimaan vasta sen jälkeen, kun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus olisi päätöksellään määritellyt eliölajin esiintymispaikan rajat ja antanut päätöksen tiedoksi alueen omistajille ja haltijoille. Päätös voitaisiin tehdä enintään kymmenen vuoden ajaksi. Menettely on siten vastaava kuin 66 §:ssä säädetyn luontotyyppien ja 79 §:ssä säädetyn erityisesti suojeltavien lajien esiintymispaikkojen heikentämiskiellon voimaantulon kohdalla.

Pykälän 3 momentin mukaan 2 momentissa tarkoitettu päätös olisi voimassa valituksesta huolimatta, jollei valitusviranomainen toisin päätä. Päätöksestä olisi tehtävä merkintä kiinteistörekisteriin.

84 § Yleispoikkeus eräistä rauhoitussäännöksistä. Pykälässä säädettäisiin eräiden eliölajien suojelua koskevien rauhoitussäännösten poikkeuksista. Kyse on niin sanotusta yleisestä poikkeusmahdollisuudesta, jonka soveltamisala on rajallinen.

Pykälän 1 momentti sisältää voimassa olevan lain 48 §:n 1 momenttia vastaavan yleisen poikkeuksen rauhoitusten sisältämistä kielloista, mutta sen sanamuotoja on täsmennetty. Poikkeus koskisi 72 §:ssä ja 76 §:ssä säädettyjä, niin sanottuja tavallisia rauhoituksia. Pykälän 2 momentissa on kuitenkin erikseen säädetty, että poikkeus ei koskisi lintulajeja eikä 80 §:ssä tarkoitettuja Euroopan unionin tiukkaa suojelua edellyttäviä eliölajeja. Tämä soveltamisalan rajaus perustuu ennen muuta lintu- ja luontodirektiivin velvoitteisiin, joiden poikkeamisedellytyksistä on säädetty direktiiveissä ja tämän lain 85 §:ssä erikseen. Lainkohdan tarkoittama yleinen poikkeus ei myöskään ulottuisi erityisesti suojeltavan lajin säilymiselle tärkeään esiintymispaikkaan tai uutena tavatun lajin esiintymispaikkaan, joista säädetään erikseen 79, 81 ja 83 §:ssä.

Rauhoitussäännökset eivät estäisi esimerkiksi tavallista peltojen käyttöä, metsien hakkuuta tai muita maa-ja metsätalouteen liittyviä toimenpiteitä, eivätkä myöskään rakennuksen tai tien rakentamista tai korjaamista taikka ajoneuvon tai muun laitteen tavanomaista käyttämistä. Säännöksen mukaan tällöin olisi kuitenkin vältettävä vahingoittamasta tai häiritsemästä rauhoitettuja eläimiä ja kasveja, jos se olisi mahdollista ilman merkittäviä lisäkustannuksia. Kyse on tapauskohtaisesta arvioinnista sen suhteen, missä määrin toimintaa voidaan pitää tavallisena peltojen käyttönä, metsien hakkuina tai muina maa- ja metsätalouteen liittyvinä toimina. Korkein hallinto-oikeus on esimerkiksi ratkaisussaan KHO:2015:3 katsonut, että teollisessa mittakaavassa harjoitettu turvetuotanto ei ole nykyisen luonnonsuojelulain 48 §:n 1 momentin poikkeussäännöksessä tarkoitettua alueen käyttämistä maa- ja metsätalouteen tai rakennustoimintaan. Tarkoituksena ei olisi estää jokapäiväistä, tavanomaiseksi katsottavaa toimintaa, mutta tällöinkin olisi otettava huomioon mahdollisuudet vahinkojen välttämiseen.

85 § Poikkeus eliölajin suojelua koskevista säännöksistä. Pykälässä säädettäisiin eliölajien suojelua koskevista poikkeuksista. Voimassaolevan lain 48 §:n 2 momentin ja 49 §:n 3 ja 4 momenttien poikkeamisen edellytykset säilyisivät sisällöllisesti pitkälti ennallaan, pienin tarkennuksin ja täsmennyksin. Lintulajeja ja Euroopan unionin tärkeinä pitämiä eliölajeja koskevien poikkeusedellytysten osalta nykyisessä laissa on kuitenkin viitattu suoraan lintu- ja luontodirektiivien artikloihin, eikä edellytyksiä ole mainittu luonnonsuojelulaissa. Tämänkaltainen lainsäädäntötekniikka on vaikeaselkoinen, eikä enää vastaa hyvälle lainsäädännölle asetettuja vaatimuksia. Näin ollen näiden lajien suojeluvelvoitteista myönnettävien poikkeusten edellytyksistä säädettäisiin jatkossa suoraan luonnonsuojelulaissa.

Pykälän 1 momentissa säädettäisiin 72 ja 76 §:ssä (eläin- ja kasvilajien rauhoitus) tarkoitetuista rauhoitussäännöksistä, 75 §:ssä säädetystä suuren petolinnun pesäpuun suojelusta sekä 79 §:ssä tarkoitetusta erityisesti suojeltavien lajien esiintymispaikkojen, 80 §:n 2 momentissa säädetystä tiukkaa suojelua edellyttävän lajin lisääntymis- tai levähdyspaikan sekä 81 §:ssä tarkoitetun Euroopan unionin tärkeänä pitämän lajin esiintymispaikan heikentämis- ja hävittämiskiellosta myönnettävien poikkeusten edellytyksistä. Nämä 1 momentissa tarkoitetut edellytykset olisivat siten yhteisiä kaikille pykälän soveltamisalaan kuuluville eläin- ja kasvilajeille. Poikkeuksen myöntäisi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus. Pykälän 1 momentin mukaisen poikkeuksen myöntämisperusteena olisi, että poikkeus ei haittaa lajin suotuisan suojelutason säilyttämistä tai sen saavuttamista. Nykyisen lain 48 §:n 2 momentin mukaan poikkeamisen perusteena on vain suotuisan suojelutason säilyminen, ei sen saavuttaminen. Tämä poikkeamisperuste koskee myös erityisesti suojeltavaa lajia, joihin voi nykyisen lain määritelmän mukaisesti kuulua vain sellainen laji, jonka häviämisuhka on ilmeinen. Ehdotetussa 79 §:ssä määritelmää on tältä osin tarkennettu, mutta edelleen kyse olisi vastaavasta häviämisuhasta. Oikeuskirjallisuudessa on kiinnitetty huomiota siihen, että tällaisen ilmeisessä häviämisvaarassa olevan lajin suojelutaso ei lähtökohtaisesti voi olla suotuisa. Tästä puolestaan seuraa, että näiden lajien osalta poikkeusperuste ei voisi missään tilanteessa täyttyä, eikä poikkeusta siten voitaisi myöntää. Käytännössä poikkeuksia on kuitenkin myös näiden lajien kohdalla myönnetty ja poikkeusedellytyksenä olevaa suotuisan suojelutason säilyttämistä on tulkittu joustavammin. Tällöin on useimmiten arvioitu sitä, heikentäisikö poikkeus lajin suojelutason nykyistä tasoa. On kuitenkin epäselvää, mahdollistaako lain nykyinen sanamuoto tällaista tulkintaa. Vaikka poikkeamista koskevien säännösten on syytä olla tiukkoja, on samalla selvää, että niiden täyttämisen tulee olla kuitenkin käytännössä mahdollista. Muussa tapauksessa poikkeamissäännös ei vastaa tarkoitustaan. Näin ollen 1 momentin edellytyksiin lisättäisiin säilymisen ohella myös suotuisan suojelutason saavuttaminen, jolloin edellytyksiä arvioitaisiin siitä näkökulmasta, heikentääkö poikkeus suojelutason nykyistä tasoa. Myös luontodirektiivin lajisuojelua koskevissa poikkeusedellytyksissä on käytetty vastaavaa muotoilua.

On huomioitava, että 70 §:ssä lueteltujen karhun, suden, ilveksen ja saukon osalta mahdollisuus poiketa suojelua koskevista säännöksistä koskee luonnollisesti vain kyseisten lajien lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittämis- ja heikentämiskieltoa. Muutoin näitä lajeja koskevasta rauhoituksesta sekä siitä poikkeamisesta säädetään metsästyslaissa.

Pykälän 2 ja 3 momenteissa on kyse Euroopan unionin lintu- ja luontodirektiivien sisältämien poikkeamisedellytysten toimeenpanosta. Voimassa olevassa laissa näihin edellytyksiin on vain viitattu kansallisessa lainsäädännössä, mitä ei ole pidettävä riittävänä. Sen vuoksi direktiivien edellytykset siirretään osaksi luonnonsuojelulain sääntelyä. Tästä huolimatta kyseisten poikkeamisedellytysten soveltaminen ja niiden tulkinta perustuu direktiiveihin. Euroopan komissio on antanut lokakuussa 2021 ohjeasiakirjan luontodirektiivin mukaisesta yhteisön tärkeinä pitämien eläinlajien tiukasta suojelusta (C(2021) 7301 final). Soveltuvin osin sitä voi hyödyntää myös lintudirektiivin tulkinnassa, koska edellytykset ovat osin toisiaan vastaavat. Vaikka kyse ei ole kansallisia viranomaisia oikeudellisesti sitovasta oikeuslähteestä, korkein hallinto-oikeus on ratkaisussaan (KHO 2017:161) todennut, että se ilmentää komission käsitystä direktiivin tulkinnasta, ja näin ollen sillä on huomattavaa painoarvoa. Sekä tulkintaohjeen että Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti direktiivin 16 artiklan 1 kohdan mukaisia poikkeamisen edellytyksiä on tulkittava tiukasti ja suppeasti. Lisäksi poikkeamisen edellytykset on saatettava kansallisesti voimaan sitovasti, täsmällisesti ja selkeästi (katso esimerkiksi asiat C-6/04, C-508/04 ja C-46/11). Kaikkien luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdassa säädettyjen edellytysten tulee täyttyä, jotta poikkeus voidaan myöntää. Ohjeen mukaan poikkeamisedellytysten soveltamista voidaan mukauttaa luontodirektiivin yleisten tavoitteiden valossa, mutta suhteellisella tarkastelutavalla ei voida ohittaa tai syrjäyttää mitään poikkeamisen edellytyksistä.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin lintulajeja koskevaan poikkeamiseen 1 momentin lisäksi sovellettavista lisäedellytyksistä, jotka vastaisivat lintudirektiivin 9 artiklassa säädettyjä edellytyksiä. Poikkeusperusteisiin ei kuitenkaan sisälly 9 artiklan 1 kohdan alakohtaa c) salliakseen tiukasti valvotuissa oloissa ja valikoivasti tiettyjen lintujen pienien määrien pyydystämisen, hallussa pitämisen tai muuten asiallisen hyötykäytön. Tämä johtuu siitä, ettei lintujen pyydystämistä ja hyötykäyttöä koskevan perusteen katsota olevan tarpeen luonnonsuojelulain soveltamisalan osalta.

Pykälän 2 momentissa säädetyt poikkeamisen edellytykset tulisi siten ottaa huomioon 1 momentin edellytysten lisäksi, mikäli hakemus koskee lain 8 luvun soveltamisalaan kuuluvaa lintulajia. Lintulajien osalta poikkeamisen edellytyksenä olisi 1 momentissa säädetyn lisäksi ensinnäkin se, ettei muuta tyydyttävää ratkaisua ole. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön nojalla (esimerkiksi ennakkoratkaisupyyntö asiassa C‑674/17) on todettavissa, että poikkeaminen on mahdollista vain, jos sellaista vaihtoehtoista toimenpidettä ei ole, jonka avulla tavoiteltu päämäärä voidaan saavuttaa tyydyttävällä tavalla ja niin, että direktiivissä säädettyjä kieltoja noudatetaan.

Lisäksi poikkeuksen on 2 momentin mukaan oltava tarpeen 1) eläimistön tai kasviston suojelemiseksi; 2) kansanterveyden, lentoturvallisuuden tai muun yleisen turvallisuuden turvaamiseksi; 3) viljelmille, kotieläimille, metsille, kalataloudelle tai vesistöille koituvan vakavan vahingon estämiseksi; 4) tutkimus- ja opetustarkoituksen, kannan lisäämis- tai uudelleenistutustarkoituksen taikka näitä varten tapahtuvan kasvatuksen mahdollistamiseksi. Näiden alakohtien sisältöä ja tulkintaa on tarkennettu erityisesti Euroopan unionin tuomioistuimen ja myös korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuissa. Kohdassa 1) tarkoitetaan lähtökohtaisesti eläimistön ja kasviston suojeluun liittyvää poikkeamisperustetta, jota on arvioitava tapauskohtaisesti. Kyse voi olla myös nimenomaisesti suojelun kohteena olevan lajin turvaamisesta, esimerkiksi sallimalla yksilön kiinniotto tai sen hoito. Kohdassa 2) on kyse terveyteen ja yleiseen turvallisuuteen liittyvistä poikkeusperusteista, jotka voivat tulla kyseeseen eri tilanteissa. Kohdassa 3) on kyse vakavista vahingoista muun muassa viljelmille, kotieläimille, metsille, kalavesille ja vesistöille. Soveltamisala on melko laaja, mutta soveltaminen edellyttää vahingon vakavuutta, joten kynnys on korkealla, eikä mikä tahansa vahinko tule kyseeseen. Kohdassa 4) puolestaan edellytetään tutkimus- ja opetustarkoitukseen tai lajin kannan lisäämis- ja uudelleenistutustarkoitukseen liittyvää perustetta.

Useat poikkeusluvan tarvitsijat voisivat hakea yhdessä lupaa poiketa suojelua koskevista säännöksistä. Tämä on ollut vuodesta 2020 alkaen vakiintunut käytäntö valkoposkihanhen aiheuttamien vahinkojen torjumiseksi Kaakkois- ja Itä-Suomessa. Myös merimetsojen aiheuttamien vahinkojen ennaltaehkäisemiseksi ja vähentämiseksi saman alueen toimijat voisivat yhteisesti hakea alueellista lupaa poiketa suojelua koskevista säännöksistä. Tällöin elinkeino-, liikenne ja ympäristökeskus voisi tarkastella laajemmin tarvetta sekä mahdollisuutta poiketa suojelusta.

Kansallisessa merimetsostrategiassa ja toimenpidesuunnitelmassa kehotetaan laatimaan alueellisia toimenpidesuunnitelmia ja selvityksiä alueellisissa merimetsotyöryhmissä. Alueellisen työryhmän laatiman suunnitelman ja selvityksen on tarkoitus toimia apuna vakavien vahinkojen ennalta ehkäisemisessä ja poikkeuslupahakemusten tarpeen arvioinnissa ja kohdentamisessa. Elinkeino-, liikenne ja ympäristökeskus voisi lupaharkinnassasan hyödyntää näitä toimenpidesuunnitelmia ja selvityksiä.

Pykälän 3 momentissa puolestaan säädettäisiin 2 momenttia vastaavalla tavalla Euroopan unionin tiukkaa suojelua edellyttävien eliölajeja koskevista poikkeamisen lisäedellytyksistä, jotka vastaisivat luontodirektiivin 16 artiklassa säädettyjä edellytyksiä. Näitä edellytyksiä on pyritty täsmentämään edellä mainitussa komission tulkintaohjeessa ja lintudirektiiviä vastaavasti myös Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä. Samoin kuin edellä 2 momentissa, myös näiden lajien kohdalla olisi edellytyksenä, ettei muuta tyydyttävää ratkaisua ole. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan päätöksessä on osoitettava täsmälliset ja asianmukaiset perustelut sille, ettei muuta tyydyttävää ratkaisua ole niiden päämäärien saavuttamiseksi, joihin on vedottu poikkeuksen tueksi (katso asia C-342/05 sekä myös KHO:2020:27). Arvioinnissa on siten otettava huomioon kaikki mahdolliset muut vaihtoehdot, kuten vaihtoehtoiset menetelmät, sijoituspaikat, reitit ja rakentamisen määrät.

Poikkeamisedellytyksenä 3 momentissa mainittujen alakohtien 1–4 osalta luontodirektiivi ja lintudirektiivi eroavat hieman toisistaan. Lintudirektiivin perusteella poikkeus voidaan myöntää lentoturvallisuuden vuoksi, mutta luontodirektiivissä ja siten myöskään 3 momentissa tätä perustetta ei ole. Toisaalta luontotyyppien säilyttäminen, ensisijaisen merkittävä hyöty ympäristölle tai muu erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottava syy ovat luontodirektiivissä ja 3 momentissa mainittuja perusteita, mutta lintudirektiivin ja siten 2 momentin poikkeusperusteissa niitä ei mainita. Lisäksi 2 momentin 3) kohdassa perusteena on vakava vahinko, kun taas 3 momentin 2) kohdassa käytetään ilmaisua erityisen merkittävä vahinko. Näillä kuitenkin tarkoitettaneen käytännössä samaa.

Korkein hallinto-oikeus on esimerkiksi arvioinut erittäin tärkeän yleisen edun pakottavuutta ratkaisussaan KHO:2017:161, jossa oli kyse viitasammakon lisääntymispaikan suojelusta poikkeamisesta siirtolapuutarhatyyppisen vapaa-ajanasuntoalueen rakentamiseksi. Korkein hallinto-oikeus totesi, että puutarhakylähankkeen voidaan katsoa olevan yleisen edun mukainen, koska hankkeella voi toteutuessaan olla kunnan taloudelle merkittäviä ja pitkäaikaisia positiivisia vaikutuksia ja se voi vaikuttaa myönteisesti kunnan elinvoimaisuutteen. Hankkeen tavoitetta eli kunnan elinvoimaisuuden säilymistä voidaan myös pitää erittäin tärkeän yleisen edun kannalta hyödyllisenä. Korkein hallinto-oikeus kuitenkin totesi, että tämä ei vielä yksin riitä poikkeamisen perusteeksi, koska luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan c alakohdan sanamuodon mukaan syyn on lisäksi oltava pakottava. Oikeuden mukaan virkistyskäyttö- ja vapaa-ajan asumismahdollisuuksien tarjoaminen ja kehittäminen eivät kuulu kunnan välttämättömiin perustehtäviin, eivätkä siten ole verrattavissa esimerkiksi perusopetuksen tarjoamiseen. Rakentaminen ei myöskään ollut välttämätöntä juuri hakemuksessa esitetyllä tavalla ja sijainnilla, joten pakottavaa syytä ei ollut. Kyseinen ratkaisu osoittaa, että poikkeusperusteiden arvioiminen on korostetun tapauskohtaista.

Pykälän 4 momentissa säädettäisiin edellä 1 momentissa tarkoitetun lupapäätöksen voimassaolon määräaikaisuudesta. Koska poikkeamisen edellytyksiä olisi arvioitava tapauskohtaisesti suojellun lajin suojelun tavoitteiden, muiden poikkeamiselle asetettujen edellytysten ja paikallisten olosuhteiden näkökulmasta, olisi poikkeamispäätöksen voimassaololle tarpeen asettaa määräaika. Eliölajin suojelun tilanne ja paikalliset olosuhteet voisivat ajan myötä muuttua, jolloin tiettynä aikana myönnetty poikkeamispäätös ei välttämättä olisi enää ajantasainen. Mikäli toimenpidettä, johon poikkeamista on haettu, ei olisi toteutettu päätöksessä annetun määräajan kuluessa, poikkeaminen raukeaisi. Tämä määräaika olisi päätöksen tekevän viranomaisen tapauskohtaisesti harkittavissa, mutta se ei saisi olla pidempi kuin 10 vuotta kerrallaan.

Pykälän 5 momentin mukaan lupaa koskevaan päätökseen voitaisiin liittää myös muita tarpeellisia ehtoja, mikä vastaa nykyistä poikkeamislupakäytäntöä. Ehdot voisivat sisältää hankkeen toteuttamisen kannalta tarpeellisia ajallisia tai alueellisia rajoituksia tai toimia, joita hakijan olisi noudatettava toiminnasta suojeluarvoille aiheutuvien haittojen välttämiseksi tai rajoittamiseksi.

Pykälän 6 momentissa säädetään poikkeamispäätöksen siirtämisestä. Siirtomahdollisuus saattaisi olla joissakin tilanteissa tarpeen, jos myönteisen lupapäätöksen kohteena olevan toimenpiteen toteuttaja tai toimenpiteen toteuttamisen kohteena olevan kiinteistön omistaja vaihtuisi. Tällöin siirrosta olisi kuitenkin viipymättä ilmoitettava elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle, jonka tulisi arvioida siirtämisen asianmukaisuus. Oikeuden aikaisempi haltija vastaisi kaikista päätökseen liittyvistä velvoitteista, kunnes hänen tilalleen olisi hakemuksesta hyväksytty toinen. Tämä menettely on tarpeen, jotta voidaan varmistua siitä, että uusi luvanhaltija kykenee vastaamaan asetetuista velvoitteista. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi hyväksyä tilalle toimijan, joka kykenee vastaamaan velvoitteista.

Lupaviranomainen voisi asettaa luonnonsuojelulain säännöksistä myönnettävässä poikkeuksessa lupaehtoja. Ehtojen asettamista rajoittaisi luonnollisesti tarkoitussidonnaisuus, joka luonnonsuojelun osalta liittyy suotuisan suojelutason saavuttamisen ja säilyttämisen tavoitteeseen. Ehdot voisivat koskea lajille tai luontotyypille tarpeettomasti aiheutuvien haittojen välttämistä ja välttämättä aiheutuvien haittojen lieventämistä esimerkiksi rajoittamalla toimenpiteiden ajallinen toteuttaminen pesintäajan ulkopuolelle, velvoittamalla jättämään lajeille siirtymäväyliä, kuten puita tai siltoja, tai pesintä- ja ruokailupuustoa.

Edellä 68 §:ssä luontotyypin hävittämis- ja heikentämiskiellosta poikkeamisen yksityiskohtaisen perusteluiden kohdalla esitettyä vastaavasti, tässä pykälässä tarkoitettua eliölajin poikkeamispäätöstä voitaisiin hakea siinä vaiheessa, kun hanke on riittävästi yksilöity, poikkeamisluvan edellytyksiä koskevaan lupaharkintaan on riittävät selvitykset ja poikkeamisen edellytysten täyttymistä on mahdollista arvioida.

86 § Alueellinen poikkeus eliölajin suojelua koskevista säännöksistä. Pykälässä säädettäisiin mahdollisuudesta 85 §:ssä tarkoitetulla päätöksellä määräaikaisesti poiketa rauhoitetun lintulajin häiritsemiskiellosta yhden tai useamman kunnan alueella, mikäli lajin runsaslukuisuudesta johtuen olisi todennäköistä, että lajin yksilöt aiheuttavat ennakoimattomasti kohdentuvaa, erityisen merkittävää vahinkoa viljelmille tai kalankasvatukselle. Määräaikainen ja alueellisesti rajattu päätös tarjoaisi kohdennetun keinon esimerkiksi valkoposkihanhien tai merimetsokolonioiden aiheuttamien erityisen merkittävien vahinkojen torjuntaan. Päätös voisi yksittäisten tilojen sijaan koskea isompaa aluetta, jonka sisällä vakavat vahingot ovat aiempien kokemusten perusteella todennäköisiä, mutta niiden kohdentumista ei ole mahdollista tarkemmin ennakoida. Päätöksen edellytyksenä on, että lajin muutonaikaiseen ruokailuun, levähtämiseen tai vastaavaan tarpeeseen riittävästi alueita. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voisi tehdä alueellisen poikkeuksen omasta aloitteestaan.

Pykälä on ensisijaisesti tarkoitettu koskemaan viljelmiä, sillä niille aiheutuvat vahingot voivat olla luonteeltaan vakavia ja ennakoimattomia. Sen sijaan muun muassa kalankasvattamoille tai ammattikalastajille merimetsokolonioista aiheutuvat vahingot, vaikkakin voivat olla vakavia, ovat pääsääntöisesti ennakoitavissa kolonioiden melko pysyvän sijainnin perusteella. Poikkeuksellisessa tilanteessa kuitenkin myös merimetsokolonia voisi aiheuttaa sellaista ennakoimatonta, vakavaa vahinkoa, että säännöstä voitaisiin soveltaa. Rauhoitettujen lajien aiheuttamien vahinkojen korvaamisesta annettu laki osaltaan kannustaa sietämään niin maatalouteen kuin kalankasvattamoihin kohdistuvia rauhoitettujen lajien aiheuttamia vahinkoja.

87 § Erityisesti suojeltavan eliölajin avustettu leviäminen. Pykälässä säädettäisiin erityisesti suojeltavan eliölajin yksilöiden tai niiden osien siirtämisestä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöksellä kyseisen lajin luontaisen levinneisyysalueen ulkopuolelle. Pykälä olisi uusi, sillä nykyinen laki ei sisällä säännöksiä avustetusta leviämisestä.

Pykälän 1 momentin mukaan mahdollisuus siirtää eliölaji luontaisen levinneisyysalueensa ulkopuolelle olisi mahdollista vain elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen 85 §:n nojalla annetulla päätöksellä. Päätös vaatisi siis luvan poiketa suojelua koskevista säännöksistä. Siirtopäätöksen edellytyksenä olisi, että siirrettävä laji olisi 79 §:ssä tarkoitettu erityisesti suojeltava laji, jonka säilyttämisen tai suotuisan suojelutason saavuttamisen sekä ilmastonmuutokseen sopeutumisen kannalta siirto olisi välttämätöntä. Kynnys avustetun leviämisen toteuttamiseen asettuisi siten varsin korkealle, ja edellyttäisi kunkin lajin ja tapauksen osalta perusteellista viranomaisharkintaa ja tietoa lajin ekologiasta sekä riskinarviointia, erityisesti lajin suojelutason ja ilmastonmuutoksen kyseiselle lajille aiheuttaman merkittävän uhan näkökulmasta. Huomioon olisi otettava myös siirron kohdealueen lajisto ja luontotyypit.

Pykälän 2 momentin mukaan 1 momentissa tarkoitettu päätös voitaisiin tehdä myös muulla kuin valtion alueella, mikäli maanomistaja antaisi siihen suostumuksensa. Lisäksi päätös edellyttäisi, että maanomistaja ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus olisivat sopineet toimenpiteiden toteuttamisen yksityiskohdista.

Säännöstä voitaisiin soveltaa myös väliaikaisen siirron tilanteissa. Tällä tavoin voidaan pyrkiä säästämään paikallisesti tai alueellisesti merkittäviä eliölajeja ja niiden muodostamia yhteisöjä (ekosysteemejä) siirtämällä niitä muun muassa rakennushankkeen ajaksi tilapäiseen turvaan, josta ne aikanaan palautetaan alkuperäiselle paikalleen tai sen lähelle. Kyseessä on niin kutsuttu ekosysteemihotelli, jonka avulla lievennetään luonnon monimuotoisuudelle tapahtuvia vahinkoja maankäytön muutoksissa.

9 luku Lajien yksilöiden hallussapito, vaihdanta, maahantuonti ja maastavienti

Eliölajien hallussapitoa, vaihdantaa, maahantuontia ja maastavientiä koskevat säännökset sisältyvät voimassa olevassa laissa eliölajien suojelua koskevaan lukuun. Lakia ehdotetaan nyt selkeytettäväksi siirtämällä näitä koskeva sääntely pääosin omaan lukuunsa.

88 § Luvun soveltamisala. Pykälässä säädettäisiin eliölajien hallussapidon, vaihdannan, maahantuonnin, maastaviennin ja kauttakuljetuksen soveltamisalasta. Pykälä olisi uusi, mutta vastaisi tältä osin pääsääntöisesti nykyisen lain 37 §:n ja 44 §:n soveltamisalasta säädettyä, tietyin täsmennyksin. Tämä johtuu siitä, että eliölajien vaihdannasta, maahantuonnista ja maastaviennistä säädettäisiin aiemmasta poiketen omassa luvussaan. Lisäksi pykäliä on voimassaolevaan lakiin nähden pyritty tältä osin selkeyttämään myös sisällöllisesti.

89 § Eliölajien hallussapito, vaihdanta ja kaupallinen hyödyntäminen. Pykälä sisältäisi säännökset rauhoitettujen lajien hallussapidosta, vaihdannasta ja niiden kaupallisesta hyödyntämisestä. Pykälä olisi uusi, mutta perustuisi asiallisesti osin voimassa olevan lain 44 §:ssä, 45 §:ssä ja 49 §:ssä säädettyyn. Voimassa olevasta laista poiketen eliölajien maahantuonnista, maastaviennistä, jälleenviennistä ja kauttakuljetuksesta säädettäisiin erikseen 90 §:ssä.

Pykälän 1 momentin mukaan kiellettyä olisi 71 §:ssä tarkoitetun rauhoitetun eläin- tai kasvilajin yksilön hallussapito, kuljetus, myyminen ja vaihtaminen, sekä tarjoaminen myytäväksi tai vaihdettavaksi. Sama koskisi myös 80 ja 81 §:ssä tarkoitettuja Euroopan unionin tiukkaa suojelua edellyttäviä ja Euroopan unionin tärkeinä pitämiä eliölajeja ja Euroopan unionin jäsenvaltioiden Eurooppaan kuuluvalla alueella luonnonvaraisina esiintyviin lintulajeihin kuuluvia yksilöitä. Luontodirektiivin 12 artiklan 2 kohta edellyttää, että jäsenvaltiot kieltävät lainsäädännössään kaikenlaisen kaupankäynnin tiukan suojelun lajeihin kuuluvilla yksilöillä tai niistä valmistetuilla tuotteilla, sekä näiden hallussapidon ja kuljetuksen. Näihin lajeihin kuuluu huomattava määrä myös sellaisia lajeja, joita ei esiinny luonnonvaraisena Suomessa. Vastaavanlainen kielto on lintudirektiivin 6 artiklan 1 kohdassa, mutta siltä osin on merkittäviä poikkeuksia säädetty 6 artiklan 2 ja 3 kohdassa. Tämän momentin mukainen kielto ei kuitenkaan koskisi metsästyslain 5 §:ssä tarkoitettuja riistaeläimiä ja rauhoittamattomia eläimiä tai lintudirektiivin liitteessä III lueteltuja lajeja.

Pykälän 1 momentin kieltoa on tarpeen täsmentää siten, että se koskee myös lajin yksilön osia, johdannaisia ja munia. Tästä säädettäisiin selvyyden vuoksi erikseen pykälän 2 momentissa.

Pykälän 2 momentissa viitataan informatiivisesti CITES-asetukseen, jonka säännöksiä on noudatettava suoraan yhteisölainsäädännön nojalla asetuksessa mainittujen eläin- ja kasvilajien yksilöiden ostamiseen, myymiseen, ostajaksi tarjoutumiseen, myytäväksi tarjoamiseen, myyntitarkoituksessa hallussapitoon ja kuljettamiseen, kaupalliseen tarkoitukseen hankkimiseen tai siinä tarkoituksessa näytteille asettamiseen sekä käyttöön taloudellisessa hyötymistarkoituksessa sekä elävien yksilöiden siirtoon Euroopan unionin sisällä.

90 § Eliölajien maahantuonti ja maastavienti. Pykälässä säädettäisiin tämän luvun soveltamisalaan kuuluvien eliölajien maahantuonnista ja maastaviennistä. Pykälä olisi uusi, mutta perustuisi asiallisesti osin voimassa olevan lain 44 §:ssä, 45 §:ssä ja 49 §:ssä säädettyyn.

Pykälän 1 momentissa kiellettäisiin 71 §:ssä tarkoitetun rauhoitetun eläin- tai kasvilajin yksilön, sen osan tai johdannaisen maahantuonti ja maastavienti.

Pykälän 2 momentissa kiellettäisiin myös elävien päiväpetolintujen, pöllöjen ja jalohaukkojen maahantuonti sekä Suomessa luonnonvaraisina esiintyvien, että muiden lajien osalta.

Pykälän 3 momentissa jälleen viitattaisiin informatiivisesti CITES-asetukseen, jonka säännöksiä sekä niitä täydentäviä alemman tasoisia säännöksiä asetuksessa mainittujen eläin- ja kasvilajien yksilöiden, niiden osien tai johdannaisten maahantuonnista Euroopan unionin ulkopuolisista maista, viennistä sekä jälleenviennistä Euroopan unionin ulkopuolisiin maihin ja kauttakuljetuksesta on noudatettava suoraan yhteisölainsäädännön nojalla.

Pykälän 4 momentin mukaan olisi kansainvälisen kaupan uhkaamien, maailmanlaajuisesti uhanalaisten lajien yksilöiden tai niiden osien maahantuonti metsästysmuistona kielletty. Maailmanlaajuisesti uhanalaisilla lajeilla tarkoitettaisiin momentin mukaan CITES-asetuksen ((EY) N:o 338/97) liitteessä A lueteltuja lajeja sekä eräitä liitteessä B lueteltuja lajeja, joihin kohdistuu kansainvälisesti merkittävää laitonta kauppaa, ja joiden kohdalla metsästysmuistojen vienti ei kaikkien populaatioiden kohdalla ole kestävää tai siitä ei voida varmistua. Liitteeseen B sisältyvistä lajeista ja niiden populaatioista kielto koskisi afrikannorsua (Loxodonta africana), argaalia (Ovis ammon), isosarvikuonoa (Ceratotherium simum simum), jääkarhua (Ursus maritimus), leijonaa (Panthera leo) ja virtahepoa (Hippopotamus amphibius). Afrikannorsun ja isosarvikuonon populaatioita sisältyy molempiin liitteisiin. Afrikannorsun Botswanan, Namibian, Etelä-Afrikan ja Zimbabwen populaatiot sisältyvät -asetuksen liitteeseen B ja muiden Afrikan maiden osalta liitteeseen A. Isosarvikuonon Eswatinin ja Etelä-Afrikan populaatiot sisältyvät liitteeseen B ja muiden Afrikan maiden osalta liitteeseen A. Pykälän 4 momentin tarkoituksena olisi varmistaa, ettei maailmanlaajuisesti uhanalaisten lajien yksilöiden metsästyksellä ja niistä peräisin olevien metsästysmuistojen tuonnilla Suomeen edistetä näiden lajien häviämistä luonnosta. Tarkoituksena olisi myös edistää kansainvälistä työtä uhanalaisten lajien laittoman kaupan torjumiseksi.

91 § Poikkeukset eliölajien hallussapidon, vaihdannan, maahantuonnin ja maastaviennin kiellosta. Pykälässä säädettäisiin eliölajien hallussapitoa, vaihdantaa, maahantuontia ja maastavientiä koskevasta kiellosta myönnettävistä poikkeuksista. Pykälä olisi uusi, mutta perustuisi asiallisesti osin voimassa olevan lain 45 §:ssä ja 49 §:n 4 momentissa säädettyyn.

Pykälän 1 momentin mukaan elinkeino- liikenne- ja ympäristökeskus voisi myöntää poikkeuksen edellä 89 ja 90 §:ssä säädetyistä kielloista. Poikkeus voitaisiin myöntää vain lajien tutkimus-, koulutus- ja suojelutarkoitukseen.

Edellä 90 §:n 1 momentissa säädetty maahantuontia ja maastavientiä koskeva kielto ei kuitenkaan 2 momentin mukaan koskisi Luonnontieteellisen keskusmuseon tai yliopiston harjoittamaa tieteellisen kokoelman vaihtotoimintaa.

92 § CITES-asetuksen kansallinen täytäntöönpano. Pykälässä säädettäisiin CITES-asetuksen kansallisesta täytäntöönpanosta. Pykälä olisi uusi, mutta vastaisi asiallisesti pääosin voimassa olevan lain 44 a §:ssä säädettyä.

Pykälän 1 momentissa säädettäisiin, että Suomen ympäristökeskus on CITES-asetuksessa tarkoitettu lupien ja todistusten myöntämiseen toimivaltainen viranomainen. Se antaa luvat ja todistukset 89 §:n 2 momentissa ja 90 §:n 3 momentissa tarkoitettujen lajien osalta. Kun laji tai siitä valmistettu tuote on samanaikaisesti CITES-asetuksen ja Euroopan unionin lintu- tai luontodirektiivin soveltamisalaan kuuluva, tarvitaan sekä elinkeino- liikenne- ja ympäristökeskuksen myöntämä lupa poiketa kiellosta, että Suomen ympäristökeskuksen myöntämä lupa tai todistus.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin, että Suomeen Euroopan unioniin kuulumattomista maista tuotavat, Suomesta edellä tarkoitettuihin maihin vietävät sekä unionin kautta kuljetettavat CITES-asetuksessa tarkoitetut eläimet ja kasvit, niiden osat ja johdannaiset olisi tuotava maahan, vietävä maasta ja kauttakuljetettava erikseen hyväksyttyjen rajatarkastusasemien kautta. Tarvittaessa tulliviranomaisten olisi lisäksi ohjattava mainittujen yksilöiden, niiden osien ja johdannaisten kuljettaminen tullivalvonnassa nimetylle rajatarkastusasemalle. CITES-asetuksen 12 artiklan kohdan 1 mukaan jäsenvaltion on nimettävä ne tullitoimipaikat, joilla suoritetaan asetuksessa tarkoitettujen lajien yksilöiden yhteisöön tuontia tai yhteisön ulkopuolelle vientiä koskevat tarkastukset ja muodollisuudet, mainiten erityisesti eläviä yksilöitä varten olevat tullitoimipaikat. Rajatarkastusasemien määrän rajoittaminen tehostaisi asetuksen täytäntöönpanoa ja uhanalaisten lajien yksilöillä käytävän kansainvälisen kaupan valvontaa sekä varmistaisi sen, että rajanylityspaikoilla on riittävä asiantuntemus ja varustetaso, jotta elävien eläinten kohtelu olisi hyväksyttävää.

Pykälässä lueteltaisiin rajatarkastusasemat, joita olisivat: Helsingin satama ja Helsinki-Vantaan lentoasema, Turun satama ja lentoasema, Suomen ja Venäjän välisen rajan raja-asemista Vaalimaa, Niirala ja Raja-Jooseppi sekä Suomen ja Norjan välisen rajan raja-asema Kilpisjärvi. Rajatarkastusasemat olisivat ovat pääosin samoja kuin ne rajatarkastusasemat, jotka on nimetty eläinten sekä eräiden tavaroiden tuontivalvonnasta annetun lain (1277/2019) 4 §:n ja kasvinterveyslain (1110/2019) 36 §:n nojalla.

Aiemmasta poiketen velvollisuus käyttää nimettyjä rajatarkastusasemia koskisi myös kauttakuljetuksia Suomen alueen läpi, jotta myös näiden kuljetusten laillisuuden valvonta olisi asianmukaista. Säännös ei kuitenkaan koskisi yhteisön sisällä tapahtuvaa CITES-asetuksessa tarkoitettujen lajien yksilöiden siirtämistä.

10 luku Maiseman suojelu ja hoito sekä luonnonmuistomerkit

93 § Maisemanhoitoalueet. Pykälä vastaisi sisällöllisesti voimassa olevan lain 32 §:ää. Voimassaolevan luonnonsuojelulain mukainen käsite maisema-alue ehdotetaan muutettavaksi maisemanhoitoalueeksi. Pykälässä säädettäisiin maisemanhoitoalueista, joita olisivat nykyistä tilannetta vastaavasti valtakunnallinen maisemanhoitoalue ja muu maisemanhoitoalue.

Suomessa on tällä hetkellä 156 valtioneuvoston vuonna 1995 määrittelemää valtakunnallisesti arvokasta maisema-aluetta, jotka on otettu huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 22 §:n tarkoittamissa valtakunnallisissa alueidenkäyttötavoitteissa. Näihin liittyvien sekaannusten välttämiseksi luonnonsuojelulain tarkoittamat maisema-alueet olisi syytä muuttaa erisnimiltään maisemanhoitoalueiksi.

Pykälän mukaan valtakunnallinen maisemanhoitoalue tai maakunnallinen maisemanhoitoalue voitaisiin perustaa luonnon- tai kulttuurimaiseman kauneuden, historiallisten ominaispiirteiden tai siihen liittyvien muiden erityisten arvojen suojelemiseksi ja hoitamiseksi. Voimassa olevaan pykälään nähden alueiden perustamisen tavoitteena oleva luonnon- tai kulttuurimaiseman säilyttäminen ehdotetaan muutettavaksi suojelemiseksi, mikä olisi käsitteellisesti yhdenmukainen lain nykyisen ja ehdotetun soveltamisalan kanssa ja myös kuvastaisi paremmin pyrkimystä staattisemman säilyttämisen sijaan vaalia ja hoitaa alueiden piirteitä.

Luonnonsuojelualueista maisemanhoitoalueet, vastaavasti kuin voimassaolevan lain mukaiset maisema-alueet, eroaisivat siinä suhteessa, ettei niissä suojeltaisi alkuperäistä luontoa, vaan sellaista, jota ihminen on muokannut muun muassa viljelemällä, puutarhanhoidolla sekä rakennuksia ja teitä rakentamalla. Esimerkkeinä maisematyypeistä, joihin säännöstä voitaisiin soveltaa, voidaan mainita rakennusten, viljelysten ja vanhojen puiden muodostamat maatalousmaisemat, jokilaaksot, vaaramaisemat, vanhat kylänraitit ja ranta-alueet. Usein luonto ja vanha asutus yhdessä muodostavat maisemallisesti kauniin kokonaisuuden.

Maisemanhoitoalueet täydentäisivät luonnonsuojelualueiden verkostoa ihmisen ja luonnon vuorovaikutuksen myötä syntyneiden kulttuurimaisemien osalta. Tällaisten alueiden arvot perustuvat maatalouden ja muiden perinteisten elinkeinojen muovaamiin maisematyyppeihin, rakennetun ympäristön kulttuuripiirteisiin, monimuotoiseen kulttuurivaikutteiseen luontoon sekä näistä tekijöistä koostuvaan maisemakuvaan. Maisemanhoitoalueiden ylläpito edellyttää maisemanhoitoa, joka perustuu elinkeinotoiminnan ja asutuksen jatkuvuuteen sekä erillisiin toimenpiteisiin kuten esimerkiksi perinnebiotooppien hoitoon ja perinteisen rakennuskannan kunnostukseen ja ylläpitoon. Tarvittava uusi rakentaminen ja maankäyttö voidaan suunnittelun keinoin sovittaa perinteiseen maisemakuvaan. Maisemanhoitoalueilla toteutettava maisemansuojelu ja -hoito noudattavat Eurooppalaisen maisemayleissopimuksen (SopS 14/2006) mukaisia periaatteita, käsitteistöä ja osallistumisen mahdollisuuksia.

94 § Maisemanhoitoalueen perustaminen. Pykälässä säädettäisiin voimassa olevan lain 33 §:ää vastaavasti maisemanhoitoalueen perustamisesta. Pykälää tarkennettaisiin lisäämällä säännökset maisemanhoitoalueen hoito- ja käyttösuunnitelmasta sekä ympäristöministeriön asetuksenantovaltuudesta.

Pykälän 1 momentin mukaan valtakunnallisen maisemanhoitoalueen perustamisesta ja tarkoituksesta päättäisi ympäristöministeriö maakunnan liiton tai elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen esityksestä. Maakunnallisesta maisemanhoitoalueesta päättäisi 2 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus rekisteröidyn paikallisen tai alueellisen yhdistyksen, kunnan tai maakunnan liiton esityksestä. Ehdotuksella maisemanhoitoalueen perustamista koskeva sääntely täsmennettäisiin vastaamaan muotoutunutta osallistavaa käytäntöä, jossa varmistetaan riittävä vuorovaikutteisuus. Maisemanhoitoalueiden valmistelulta on edellytetty paikallista aloitteellisuutta, joka tyypillisesti perustuu esimerkiksi kyläyhdistysten tai kuntien aktiivisuuteen. Alueiden valmistelu on usein lähtenyt ja edennyt esimerkiksi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten koordinoimista käytännön maisemanhoitohankkeista, joiden yhteydessä on yhteistyössä selvitetty maiseman arvoja, hoidon tarpeita ja mahdollisuuksia sekä kerätty näkökulmia maisemanhoidon toimenpiteistä. Valmistelussa keskeistä on ollut paikallisten asukkaiden ja maanomistajien osallistuminen.

Tähän mennessä ympäristöministeriön päätöksellä on perustettu viisi valtakunnallisesti merkittävää maisema-aluetta ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöksellä kaksi muuta maisema-aluetta. Kyseessä olevat kohteet ovat kaikki korostetusti maaseudun kulttuurimaisemia, ihmisen ja luonnon vuorovaikutuksen muovaamia kokonaisuuksia. Valtakunnallisten maisemanhoitoalueiden lähtökohtana on pidetty valtakunnallisesti arvokkaita maisema-alueita.

Pykälän 3 momentin mukaan maisemanhoitoalueen hoito- ja käyttösuunnitelman valmistelisi ja hyväksyisi hallintopäätöksellä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus. Kaikille tähän mennessä perustetuille maisemanhoitoalueille (7 kappaletta) on laadittu perustamispäätöksen liitteeksi hoito- ja käyttösuunnitelma, joka on valmisteltu paikallisena, osallistavana yhteistyönä. Käytännön vahvistamiseksi tätä koskeva säännös ehdotetaan sisällytettäväksi lakiin.

Hoito- ja käyttösuunnitelman laadinta tulisi pykälän 4 momentin mukaan järjestää vuorovaikutuksessa maisemanhoitoalueeseen kuuluvien alueiden omistajien ja muiden keskeisten paikallisten tahojen kanssa. Hoito- ja käyttösuunnitelman laadinnassa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus käytännössä osallistaisi paikallisia toimijoita ja sidosryhmiä. Valtakunnallisen maisemanhoitoalueen hoito- ja käyttösuunnitelmasta olisi sen valmisteluvaiheessa pyydettävä ympäristöministeriön lausunto. Vastaavasti kuin luonnonsuojelualueen hoito- ja käyttösuunnitelman osalta 57 §:ssä ehdotetaan, myös maisemanhoitoalueen hoito- ja käyttösuunnitelma laadittaisiin saamelaisten kotiseutualueella vuorovaikutuksessa asianomaisten saamelaisyhteisöjen ja yhteistyössä Saamelaiskäräjien kanssa siten, että saamelaisten perinteinen tieto huomioitaisiin osana suunnittelun tietoaineistoa. Perinteisen tiedon hankkimisessa ja hyödyntämisessä noudatettaisiin vapaan, tietoon perustuvan ennakkosuostumuksen periaatetta.

Pykälän 5 momentin mukaan hoito- ja käyttösuunnitelman hyväksymistä koskevaan päätökseen ei saisi valittamalla hakea muutosta. Hoito- ja käyttösuunnitelma olisi ohjeena maisemanhoitoalueen hoidon ja käytön tavoitteiden toteuttamisessa, eikä sillä luotaisi oikeuksia eikä velvollisuuksia, joita maisemanhoitoalueen maanomistajalla ei jo olisi. Siten suunnitelman hyväksymistä koskevaan päätökseen ei olisi tarpeen kohdistaa muutoksenhakumahdollisuutta.

Ympäristöministeriön asetuksella voitaisiin pykälän 6 momentin mukaan säätää tarkemmin maisemanhoitoalueiden perustamisessa ja hoito- ja käyttösuunnitelman laadinnassa noudatettavasta vuorovaikutuksellisesta menettelystä.

95 § Maisemanhoitoaluetta koskevat määräykset. Pykälä vastaisi sisällöllisesti voimassa olevan lain 34 §:ää. Voimassa olevan luonnonsuojelulain mukaan perustamispäätökseen voidaan ottaa maiseman olennaisten piirteiden suojelemiseksi tarpeellisia määräyksiä, jotka eivät kuitenkaan saa aiheuttaa kiinteistön omistajalle merkityksellistä haittaa. Pykälää täsmennettäisiin lisäämällä mahdollisuus myös suositusten antamiseen, mikä vastaisi vakiintunutta käytäntöä.

Pykälän 2 momentin mukaan maisemanhoitoaluetta koskevien määräysten rikkominen olisi kiellettyä.

Pykälän 3 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voisi yksittäistapauksessa myöntää luvan poiketa maisemanhoitoaluetta koskevista määräyksistä. Pykälän 4 momentissa säädettäisiin voimassa olevaa sääntelyä vastaavasti, ettei maisemanhoitoaluetta koskevia maankäyttö- ja rakennuslain soveltamisalaan kuuluvia määräyksiä sovellettaisi alueella, jolla on voimassa asemakaava tai oikeusvaikutteinen yleiskaava. Maiseman suojelemiseksi tarvittavat toimenpiteet ja niiden yhteensovittaminen muuhun alueelle kaavailtuun toimintaan tulevat kaavoituksen yhteydessä yksityiskohtaisesti tutkituiksi ja maankäytöllisesti ratkaistuiksi, ja mainitut kaavat korvaavat siten aikaisemmat maisemanhoitoaluetta koskevat määräykset.

96 § Maisemanhoitoalueen lakkauttaminen. Pykälän 1 momentin mukaan maisemanhoitoalue voitaisiin lakkauttaa tai sen suojelumääräyksiä lieventää, jos alueen maisema-arvo olisi olennaisesti vähentynyt tai jos maiseman suojelu estäisi yleisen edun kannalta tärkeän hankkeen tai suunnitelman toteuttamisen.

Pykälään 2 momentin mukaan ympäristöministeriö voi lakkauttaa valtakunnallisen maisemanhoitoalueen tai muuttaa sitä koskevaa päätöstä. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi kunnan tai maakuntaliiton esityksestä lakkauttaa maakunnallisen maisemanhoitoalueen tai muuttaa sitä koskevaa päätöstä.

97 § Luonnonmuistomerkit. Luonnonmuistomerkkejä koskeva sääntely vastaisi sisällöltään nykytilannetta, mutta se siirrettäisiin maisemansuojelua koskevaan lukuun, ja pykälään yhdistettäisiin luonnonmuistomerkit valtion maalla ja yksityisellä maalla.

Luonnonmuistomerkeillä on merkitystä sekä maiseman että luonnon kannalta. Useimmat luonnonmuistomerkit ovat paikallisesti huomattavia luonnon- ja kulttuurimaiseman yksityiskohtia. Niillä on merkitystä myös luonnon monimuotoisuudelle, luonnon- ja kulttuurihistorialle sekä luontoharrastukselle.

Pykälän 1 momentin mukaan puu, puuryhmä, siirtolohkare tai muu niitä vastaava luonnonmuodostuma, jota sen kauneuden, harvinaisuuden, maisemallisen merkityksen, tieteellisen arvon tai muun vastaavan syyn vuoksi olisi aihetta erityisesti suojella, voitaisiin määrätä luonnonmuistomerkiksi. Tähän sisältyisivät jatkossa myös voimassa olevan lain 29 §:n 1 momentin 9 kohdassa mainitut ”avointa maisemaa hallitsevat suuret yksittäiset puut ja puuryhmät”, jotka voitaisiin jatkossa rauhoittaa luonnonmuistomerkkinä. Tällaisten avointa maisemaa hallitsevien suurten yksittäisten puiden ja puuryhmien suojelun peruste on ensi sijassa maisemallinen.

Luonnonmuistomerkin rauhoittamisesta päättäisi 2 momentin mukaan valtion omistamalla alueella alueen hallinnasta vastaava viranomainen (useimmiten Metsähallitus), jonka olisi huolehdittava myös luonnonmuistomerkin merkitsemisestä selvästi havaittavalla tavalla. Kunta päättäisi 3 momentin mukaan vastaavasti luonnonmuistomerkin perustamisesta yksityiselle alueelle sekä huolehtisi vastaavasti luonnonmuistomerkin merkitsemisestä. Yksityisen maalla luonnonmuistomerkin rauhoittaminen edellyttäisi aina maanomistajan hakemusta tai suostumusta. Luonnonmuistomerkkejä koskevat päätökset, kuten muutkin luonnonsuojelulain tarkoittamat päätökset ja poikkeamiset, tallennettaisiin 13 luvussa säädetyllä tavalla luonnonsuojelun tietojärjestelmään.

Pykälän 4 momentissa säädettäisiin voimassaolevan lain 23 §:n 3 momenttia vastaavasti kielto vahingoittaa tai turmella rauhoitettua luonnonmuistomerkkiä.

98 § Luonnonmuistomerkin rauhoituksen lakkauttaminen. Pykälässä säädettäisiin voimassa olevan lain 23 ja 26 §:n sääntelyä vastaavasti luonnonmuistomerkin rauhoituksen lakkauttamisesta valtion maalla ja yksityisen omistamalla maalla. Luonnonmuistomerkki voitaisiin lakkauttaa kokonaan tai osittain.

Pykälän 1 momentin mukaan valtion omistamalla alueella luonnonmuistomerkin rauhoituksen lakkauttamisesta päättäisi aluetta hallinnoiva viranomainen. Päätös voitaisiin tehdä, mikäli rauhoitukselle ei olisi enää perusteita tai jos rauhoitus estäisi yleisen edun kannalta merkittävän hankkeen tai suunnitelman toteuttamisen.

Pykälän 2 momentin mukaan kunta voisi vastaavin perustein lakkauttaa yksityisen omistamalla alueella sijaitsevan luonnonmuistomerkin alueen omistajan hakemuksesta tai elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen esityksestä. Pykälän 3 momentin mukaan yksityisen alueen omistajan hakemuksesta olisi hankittava elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen lausunto. Mikäli asia olisi tullut vireille elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen esityksestä, alueen omistajalle olisi varattava tilaisuus tulla kuulluksi hallintolain nojalla.

99 § Kieltotaulut. Pykälä vastaisi voimassa olevan lain 36 §:ää. Pykälässä säädettäisiin kiellosta pystyttää maa- tai vesialueelle sellaista kulkemisen, maihinnousun tai muun jokamiehen oikeuden käyttämisen kieltävää taulua, jonka asettamiseen ei ole lakiin nojautuvaa perustetta. Maa- ja vesialueiden omistajat ovat eräissä tapauksissa pystyttäneet alueilleen tauluja, joissa on kielletty kulkeminen, maihinnousu tai muu jokamiehen oikeuden käyttäminen, vaikka siihen ei ole ollut laillista perustetta. Tällaisia kieltotauluja ei tarvitse noudattaa, mutta ne ovat luoneet epäselvän tilanteen ja aiheuttaneet tarpeettomia ristiriitoja alueen omistajan ja jokamiehen oikeuksien käyttäjien välillä. Nimenomaista laissa todettua kieltoa on pidetty tarpeellisena paitsi informatiivisuuden vuoksi myös siksi, että viranomaiset voisivat ryhtyä toimenpiteisiin kieltotaulujen poistamiseksi.

11 luku Vapaaehtoinen ekologinen kompensaatio

Edellä todetusti luonnonsuojelulain määritelmäsäännökseen luvussa 1 ehdotetaan sisällytettävän luonnonsuojelulain soveltamisalaan liittyvä ekologisen kompensaation eli suojelluille luonnonarvoille aiheutuvien heikennysten hyvittämisen määritelmä. Sisällöllisesti heikennysten hyvittämisestä säädettäisiin tässä lain 11 luvussa.

Luvun säännöksillä mahdollistettaisiin vapaaehtoinen heikennysten hyvittäminen. Kyse olisi toiminnanharjoittajan vastuullisesta yritystoiminnasta ja sen todentamisesta esimerkiksi rahoittajalle tai asiakkaille, kansalaisyhteiskunnalle ja liikekumppaneille. Vapaaehtoista heikennysten hyvittämistoimintaa voisi varmentaa myös muu taho kuten toimialan oma sertifiointijärjestelmä. Nykytilanteessa sellaista ei ole kansallisesti tai Euroopassa vielä käytössä, joten lainsäädännöllä tarjottaisiin taloudellisille toimijoille mahdollisuus hyödyntää viranomaista hyvitystoimenpiteiden varmentajana. Säännöksellä edistettäisiin vapaaehtoista luonnon monimuotoisuuden turvaamista ja luotaisiin uusia kestävän liiketoiminnan mahdollisuuksia.

Ehdotettavan luvun 11 säännöksiä ei sovellettaisi sellaiseen tilanteeseen, jossa olisi ryhdyttävä toimenpiteisiin Natura 2000 -verkoston yhtenäisyyden tai luonnonarvojen heikentymisen korvaamiseksi luvussa 5 säädetyn nojalla.

Luvussa 11 esitetty kompensaatiojärjestelmä rakentuisi seuraavien periaatteiden varaan: yksinkertaisuus, varmuus, yhdenvertaisuus, läpinäkyvyys ja kannustavuus.

Sääntely ehdotetaan rajattavan tavoitteen kannalta vain välttämättömään, jotta taloudellisten toimijoiden ja julkishallinnon kuten kuntien toiminnalle jätettäisiin mahdollisimman paljon väljyyttä liittyen hyvittämistoimenpiteiden suunnittelun ja toteuttamisen järjestämiseen sekä osapuolten välisten sopimussuhteiden sisältöön.

Luvun säännöksillä pyrittäisiin varmistamaan, että suojeltujen luontotyyppien tai lajien esiintymispaikkojen tai elinympäristöjen pinta-ala tai laatu ei heikkenisi taloudellisen toiminnan seurauksena vaan säilyisi vähintään saman tasoisena. Hyvityksenä käytettävä luontotyypin tai lajin elinympäristön esiintymä rajattaisiin viranomaispäätöksellä ja sen hävittäminen tai heikentäminen olisi kiellettyä.

Luvun säännöksillä mahdollistettaisiin se, että yksityinen maanomistaja, yritys, kunta tai valtion liikelaitos voisi taloudellisena toimintana tuottaa luonnonarvoja, joilla taloudellisesta toiminnasta johtuva heikennys suojelluille luonnonarvoille voitaisiin hyvittää. Tällainen toiminta on sinänsä mahdollista myös ilman lakiin kirjattuja säännöksiä. Viranomaisella ei kuitenkaan ole mahdollisuutta osallistua sellaiseen toimintaan ilman toimivallan ja vastaavasti velvollisuuden perustavia säännöksiä. Ehdotettavilla säännöksillä tarjottaisiin luonnonarvojen tuottamiseen halukkaille toimijoille viranomaisvarmennus, joka takaisi tuotettavien luonnonarvojen yhteismitallisuuden, käytettävyyden vapaaehtoisenahyvityksenä esimerkiksi poikkeuslupamenettelyssä ja toiminnan luotettavuuden niin toimintaan osallistuville kuin kansalaisyhteiskunnalle.

Luonnonarvojen tuottaminen ennakollisena hyvityksenä ja niiden käyttäminen heikennysten vapaaehtoiseen hyvittämiseen etenisi seuraavasti:

1) Luonnonarvojen tuottamiseen halukas maanomistaja (luonnonarvojen tuottaja) laatii hyvittämissuunnitelman noudattaen yleisiä heikennyksen ja hyvityksen sääntöjä.

2) Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus antaa maanomistajan hakemuksesta lausunnon hyvittämissuunnitelman asianmukaisuudesta ja toimittaa lausunnon tiedoksi kyseisen hyvittämisalueen sijantikunnalle.

3) Luonnonarvojen tuottaja toteuttaa suunnitelman mukaiset toimenpiteet, jotka ovat edellytyksenä luonnonarvojen kehittymiselle kohti tavoiteltua tilaa (perustavat toimenpiteet).

4) Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus toteaa maanomistajan hakemuksesta antamallaan lausunnolla toteutetuilla toimenpiteillä tuotettavien luonnonarvojen laadun ja määrän.

5) Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus rekisteröi maanomistajan hakemuksesta tuotettavat luonnonarvot tarjolle kompensaatiorekisteriin.

6) Heikentävän toimenpiteen tai hankkeen toteuttaja (heikennyksen aiheuttaja) tunnistaa (sovellettavan lupalainsäädännön tai luonnonsuojelulain velvoittamana) suunnitellulla toimenpiteellä tai hankkeella heikennettävät luontoarvot.

7) Heikennyksen aiheuttaja voi halutessaan vapaaehtoisesti sopia luonnonarvojen tuottajan kanssa tuotettavien luonnonarvojen ehdottamisesta heikennyksen hyvityksenä sekä maksettavasta hinnasta. Toistuvien hoitotoimenpiteiden osalta on suositeltavaa, että sopimuksen ehtona olisi hoitotoimenpiteiden vuosittainen toteuttaminen ja siitä vuosittain maksettava korvaus, jolloin luonnonarvojen tuottaja saisi jatkuvan tulon toimenpiteiden suorittamisesta ja ostajana toimiva varmistaisi vastikkeellisuudella toimenpiteiden toteutuksen.

8) Luonnonsuojeluviranomainen eli elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus tekee heikennyksen aiheuttajan hakemuksesta päätöksen hyvityksen korvaavuudesta. Korvaavuus voi olla joko heikennystä vastaavaa tai sen ylittävää. Riittävänä voidaan pitää 102 §:ssä tarkoitettua suojeluhyvitystä. Jos heikennys on vähintään täysimääräistä ja täyttää laissa asetetut kriteerit, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen on annettava myönteinen päätös. Päätöksessä kielletään hyvitysalueen luonnonarvojen hävittäminen ja heikentäminen. Päätöksessä määritellään hyvitysalueen rajat. Kielto tulee voimaan, kun päätös on annettu tiedoksi alueen omistajille ja haltijoille. Päätös merkitään kiinteistörekisteriin. Tämä varmistaa tuotettujen luontoarvojen pysyvyyden.

9) Heikennyksen aiheuttaja maksaa sovitun hinnan luonnonarvojen tuottajalle (sekä niin sovittaessa jatkuvien hoitotoimien toteuttamisesta vuosittaisen korvauksen).

10) Tuotettavat luonnonarvot merkitään kompensaatiorekisterissä hyvityksenä käytetyiksi.

Niin kauan, kun tuotettavia luonnonarvoja ei ole myyty, maanomistajalla olisi oikeus saada ne hakemuksestaan poistetuksi kompensaatiorekisteristä. Toimenpiteillä tuotettuja luontoarvoja ei voitaisi viranomaispäätöksellä suojella ilman maanomistajan suostumusta. Luonnonarvojen tuottamisen alue voisi vaihtaa omistajaa ennen käyttämistä hyvityksenä.

Jos tuotettujen luonnonarvojen alue olisi laaja-alainen tai tuotettavien luonnonarvojen vuoksi siten arvokas, että sitä voitaisiin käyttää useiden heikennysten hyvittämiseen, rajauspäätös tehtäisiin, kun tuotettavia luonnonarvoja käytetään ensimmäisen kerran hyvityksenä. Tällaisia hyvitysvarantoja (compensation pools) on käytössä erityisesti Saksassa, mutta myös Ruotsissa, missä kunnat toteuttavat omistamallaan maalla luonnonarvoja lisääviä toimenpiteitä tarvittavien ekologisten kompensaatioiden varalle.

Heikennysten hyvittämistä koskevat tiedot julkaistaisiin läpinäkyvyyden toteuttamiseksi avoimessa tietojärjestelmässä (”kompensaatiorekisteri”), jolloin kansalaisyhteiskunnan jäsenet ja muut toiminnanharjoittajat saisivat tiedon, millainen hyvitys olisi katsottu riittäväksi sekä voisivat varmistua siitä, että luonnonarvoille aiheutuvat heikennykset tosiasiallisesti hyvitetään. Rekisterillä voitaisiin myös edistää luonnonarvojen tuottamista liike- tai elinkeinotoimintana harjoittavien toimintaedellytyksiä tarjoamalla luonnonarvojen tuottajille mahdollisuus hakemuksestaan saada tieto tuottamistaan luonnonarvoista avoimesti saataville. Mikäli taloudelliset toimijat kehittäisivät markkinapaikkoja luontoarvojen vaihdantaan, rekisteri kuitenkin edelleen palvelisi tiedon saatavuuden ja kriteereiden noudattamisen varmistamisessa niiden hyvitysten osalta, jotka toteutetaan noudattaen laissa säädettyjä kriteereitä ja verifiointimenettelyä.

100 § Heikennyksen hyvittäminen. Säännöksen 1 momentissa mahdollistettaisiin viranomaisen varmentamana toiminnanharjoittajien, kuntien tai muiden toimijoiden sellainen heikennysten hyvittämistoiminta, joka ei perustuisi lainsäädännön velvoitteeseen vaan esimerkiksi yrityksen yhteiskuntavastuun toteuttamiseen tai rahoittajan rahoitusehtoihin. Hyvitys voisi olla joko aktiivisin hyvittävin toimenpitein tuotettuja luonnonarvoja tai, mikäli jäljempänä 102 §:ssä säädettävät edellytykset täyttyisivät, uhanalaisen luontotyypin suojelulla toteutettavaa hyvitystä (suojeluhyvitys).

101 § Hyvittävät toimenpiteet. Pykälässä määriteltäisiin hyvittävät toimenpiteet, joilla luonnonarvoille aiheutuvia heikennyksiä hyvitettäisiin.

Hyvittämisen perustavoite olisi varmistaa, että erityisesti uhanalaisten, mutta myös yleisten luonnonarvojen suojelutaso ei heikkenisi vaan säilyisi vähintään saman tasoisena kuin ennen heikennystä.

Säännöksellä rajattaisiin hyvittävät toimenpiteet lisäisyyttä tuottaviin toimenpiteisiin. Pykälän toisessa momentissa todettaisiin, että vain sellaiset toimenpiteet täyttäisivät määritelmän, joihin ei olisi oikeudellista velvollisuutta jonkin lainsäädäntöön tai muuhun perustuvan velvoitteen nojalla. Lisäisiä eivät olisi esimerkiksi valtion omistuksessa olevien Natura 2000 -verkostoon kuuluvien alueiden ja valtion omistamien luonnonsuojelualueiden luonnonarvojen turvaaminen tai lisääminen, koska sen voi katsoa kuuluvan valtion luonnonsuojelusta vastaavan viranomaisen tehtäviin. Samoin lisäisyysedellytystä eivät täyttäisi sopimukseen tai taloudelliseen etuuteen kuten maataloustukeen tai valtion maksamaan tukeen tai sertifikaattien, kuten metsäsertifikaatin velvoitteisiin liittyvät toimenpiteet. Poissuljettuja olisivat konkreettiset ja yksityiskohtaiset velvollisuudet toimenpiteiden suorittamiseen. Sen sijaan nämä velvoitteet ylittävät toimenpiteet täyttäisivät kriteerin. Maankäytön suunnittelussa alueen osoittaminen virkistyskäyttöön tai esimerkiksi hulevesien luonnonmukaiseen hallitsemiseen ei rajaisi aluetta hyvittävien toimenpiteiden ulkopuolelle. Toimenpiteillä tulisi kuitenkin tuottaa virkistystavoitteen ja hulevesien imeytystarkoituksen ylittävää parannusta luontotyypeille tai lajien elinympäristöille. Myöskään yleisluonteiset lainsäädännössä määritellyt tehtävät, kuten kunnan velvollisuus edistää luonnon monimuotoisuutta alueellaan, eivät rajaisi kunnan hyvittäviä toimenpiteitä lisäisyysedellytyksen ulkopuolelle. Näin ollen esimerkiksi kunta tai Metsähallitus voisivat niille lainsäädännössä asetetusta tehtävästä huolimatta halutessaan toteuttaa hyvittäviä toimenpiteitä muualla kuin olemassa olevilla suojelualueilla. Nämä velvoitteet ylittävät toimenpiteet olisivat säännöksessä tarkoitettuja hyvittäviä toimenpiteitä edellyttäen, että ne olisivat läpinäkyvästi osoitettavissa.

Pykälän 2 momentin kohdissa 1–3 määriteltäisiin hyvittävät toimenpiteet sitä kautta, mitä toimenpiteillä tavoiteltaisiin, sen sijaan, että säännöksessä lueteltaisiin yksittäisiä toimenpiteitä. Toimenpide voisi olla esimerkiksi ojitetun suon ojien tukkiminen, mutta tavoiteltu tilanne olisi suon vesitasapainon palauttaminen luonnonmukaiseen suuntaan ja siten luontotyypille tyypillisen lajiston palautumisen mahdollistaminen. Pykälän kohdissa 1–3 luetellut tavoitteet olisivat vaihtoehtoisia, eli yhdenkin tavoitteen toteuttava toimenpide täyttäisi määritelmän, vaikka tavoitteet voivat liittyä ja usein myös liittyvät toisiinsa. Kyse olisi aktiivisista tietyn alueen luonnontilaa parantavista toimenpiteistä, joilla ennallistamisen ohella voitaisiin tavoitella myös luontotyypin tai lajille soveltuvan elinympäristön pinta-alan lisäämistä tai sen laadun parantamista kunnostamalla tai hoitamalla heikentyneitä luontotyyppiesiintymiä.

102 § Suojeluhyvitys. Pykälässä määriteltäisiin suojeluhyvitys, jossa ei olisi kyse aktiivisista toimenpiteistä, vaan arvokkaiden luontotyyppien esiintymien pysyvästä suojelemisesta esimerkiksi perustamalla se tämän lain mukaiseksi luonnonsuojelualueeksi. Suojeluhyvityksellä saavutettava lisäisyys määrittyisi sen perusteella, mikä olisi edeltävä tilanne. Jos aluetta koskisi jo ennalta jokin käytönrajoitus, lisäisyys olisi vähäisempi. Suojeluhyvitys tulisi kyseeseen hyvittävänä toimenpiteenä vain silloin, kun kyseisen luontotyypin kannalta voitaisiin suojelulla saavuttaa parempi ekologinen lopputulos kuin hyvittävillä toimenpiteillä kuten ennallistamis- tai kunnostamistoimenpitein voitaisiin saavuttaa. Lisäedellytyksenä olisi, että suojelemalla luontotyypin esiintymä heikentäviltä toimenpiteiltä se kehittyisi luonnonarvoiltaan arvokkaaksi ilman aktiivisia hyvittäviä toimenpiteitä. Kyseeseen tulisivat luontotyypit, joiden luominen tai ennallistaminen on lyhyellä tähtäimellä usein vaikeaa tai mahdotonta. Tällaisia ovat esim. vanhat metsät. Tyypillisimmin kyse olisi hakkuukypsästä, METSO-kriteerit täyttävästä luonnonmetsästä, jonka hakkuu estyisi pysyvästi. Tällaisellakin alueella voisi olla tarvetta tehdä lisäksi luonnonarvojen kehittymistä nopeuttavia toimenpiteitä, kuten lahopuun lisäystä. Muita suojeluhyvityksenä kyseeseen tulevia luontotyyppejä olisivat esimerkiksi palsasuot ja tunturiluontotyypit.

103 § Hyvittämisen kriteerit. Pykälässä määriteltäisiin hyvittämisen reunaehdot siitä, missä ja mihin luonnonarvoon kohdistuen hyvittävät toimenpiteet olisi toteutettava. Kansainvälisten kokemusten perusteella hyvittämisen kriteerit ovat ratkaisevan keskeisiä sille, että ekologisen kompensaation tavoite luonnonarvojen heikentymättömyydestä ylipäätään voitaisiin saavuttaa.

Pykälän 1 momentissa säädettäisiin hyvittämisen maantieteellisestä vastaavuudesta. Maantieteellisen vastaavuuden kannalta hyvittäminen olisi tehtävä luontotyypin tai lajin luontaisella levinneisyysalueella ja ihanteellisesti mahdollisimman lähellä heikennettävän luonnonarvon esiintymää. Vähintään kuitenkin edellytettäisiin, että heikennys hyvitettäisiin samalla tai rajautuvalla metsäkasvillisuusvyöhykkeellä, samalla merialueella ja saman tai rajautuvan päävesistöalueen samassa vesimuodostuma- tai vesiluontotyypissä. Manner-Suomi jakautuu neljään metsäkasvillisuusvyöhykkeeseen ja niiden 10 osa-alueeseen: hemiboreaalinen (Lounainen rannikkomaa), eteläboreaalinen (Lounaismaa–Pohjanmaan rannikko ja Järvi-Suomi), keskiboreaalinen (Pohjanmaa, Pohjois-Karjala–Kainuu ja Lapin kolmio) sekä pohjoisboreaalinen (Koillismaa, Peräpohjola, Metsä-Lappi ja Tunturi-Lappi). Tämä luonnonmaantieteellinen aluejako muodostaa varsin vahvan, ekologisen aluerajauksen heikennyksen hyvittämiselle (https://www.ymparisto.fi/fi-FI/Luonto/Lajit/Uhanalaiset_lajit/Suomen_lajien_Punainen_lista_2019/Alueellinen_uhanalaisuusarviointi_2020). Hyvittäviä toimenpiteitä ei tarvitsisi siten toteuttaa saman kunnan tai saman luonnonsuojeluviranomaisena toimivan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen alueella.

Meri- ja rannikkoluonnon osalta on luonnonmaantieteellisestä perusteltua käyttää Itämeren alueen merellisen ympäristön suojelua koskevan yleissopimuksen (SopS 12/1980) mukaista merialuejakoa, joka huomioi paremmin rannikon lajien ja luontotyyppien suojelutarpeet. Merialueita on viisi: Perämeri, Merenkurkku, Selkämeri, Ahvenanmaa–Saaristomeri ja Suomenlahti. Sisävesien osalta hyvityksen alueellinen sijoittuminen tulisi tarkastella tapauskohtaisesti. Ensisijaista olisi hyvittää samalla valuma-alueella, mutta valuma-alueen koko ja heikennyksen kohteena olevan lajin tai elinympäristön tarpeiden tulisi määrittää hyvittämistoimenpiteiden tarkempaa sijaintia.

Uuden valuma-aluejaon mukaisesti Suomessa on yli 22 000 valuma-aluetta, jotka on yhdistetty ns. kolmannen jakovaiheen valuma-alueiksi (5 637 kappaletta) ja lopulta 73 päävesistöalueeseen. Vesistöalueen sisällä elinympäristötyypit vaihtuvat lähteiköistä ja pienvesistä suurempiin jokiin ja järvialtaisiin. Hyvittävät toimenpiteet tulisi toteuttaa ennemmin samassa elinympäristötyypissä kuin tiukasti samalla vesistöalueella. Suomessa on valuma-aluejaon lisäksi käytössä EU:n vesipuitedirektiivin mukainen vesimuodostumien tyypittely, joka jakaa erityyppiset joet 11 jokityyppiin (valuma- alueen koon ja maaperän mukaisesti jaoteltuna) ja järvet 13 järvityyppiin (jaoteltu esim. viipymän, syvyyden, veden värin perusteella). Vesimuodostumien tyypittely vastaa luontotyyppien uhanalaisuuden arvioinnissa käytettyjä luontotyyppejä, ja lisäksi luontotyyppien uhanalaisarvioinnissa on tyypitelty myös pienvedet. Tämän tyypittelyn avulla hyvittävät toimenpiteet voisi olla perusteltua toteuttaa samankaltaisessa elinympäristössä toisella valuma-alueella. Jos kuitenkin kyseessä olisi geneettisesti erilaistuneeseen populaatioon kohdistuva heikennys, hyvityksen tulisi tapahtua populaation levinneisyysalueella. Tämä koskisi esimerkiksi eristyneitä jokihelmisimpukkapopulaatioita vesistöjen latvoilla.

Saamelaiskulttuurin suojaa koskevaan perustuslain säännökseen sekä biodiversiteettisopimuksen 8j -artiklaan liittyen edellytettäisiin, että saamelaisten kotiseutualueella aiheutuva heikennys tulisi hyvittää saman saamelaisyhteisön alueella toteutettavin toimenpitein. Säännöksellä varmistettaisiin, että toimenpiteillä hyvitettäisiin samalla myöskin heikennykset saamelaisten kulttuuriin kuuluvien perinteisten elinkeinojen kuten poronhoidon, kalastuksen ja metsästyksen harjoittamiseen. Saamelaisyhteisön -käsitteellä tarkoitettaisiin biodiversiteettisopimuksessa käytetyn ’perinteisen elämäntavan omaavat alkuperäiskansa- ja paikallisyhteisöt’ mukaisesti yhteisöä, joka olisi tapauskohtaisesti kulloinkin kyseessä olevien luonnonvarojen ja niiden käytön perusteella määrittyvä tapaoikeudellinen yhteisö.

Pykälän 2 momentin mukaan luonnonarvovastaavuuden osalta uhanalaisten luonnonarvojen heikennys olisi hyvitettävä samaan luonnonarvoon kohdistuvin toimenpitein. Ilman luonnonarvoa koskevaa vastaavuusvaatimusta lajin tai luontotyypin uhanalaisuustila heikkenisi edelleen, mitä kehitystä sääntelyllä nimenomaan pyrittäisiin estämään. Kaikki luonnonsuojelulaissa suojellut luontotyypit ovat uhanalaisia. Rauhoitetuista eliölajeista osa ei ole uhanalaisia, joten niiden osalta hyvittäminen voisi olla joustavampaa. Joustavassa kompensaatiossa olisi myös suositeltavaa hyvittää “parempaan vaihtamalla” eli vähemmän harvinaisen luontoarvon heikennyksen hyvittäminen harvinaisemmalla tai uhanalaisemmalla luontoarvolla. Parempaan vaihtaminen olisi joustavampaa, jos kyse ei olisi luonnonsuojelulailla suojelluista lajeista tai luontotyypeistä. Joustavuus lisäisi vapaaehtoisesti tuotettujen luonnonarvojen kysyntää vapaaehtoisessa hyvittämistoiminnassa. Myös joustavassa hyvittämisessä hyvittävien luonnonarvojen on korvattava hävitettävät luonnonarvot pysyvästi.

Säännöksellä huomioitaisiin tilanne, jossa uhanalaisen luontotyypin esiintymät tai uhanalaisen eliölajin elinympäristöt olisivat niin vähälukuisia, että hyvittäminen samalla luonnonarvolla olisi luonnontieteellisesti mahdotonta. Hyvittämistoimenpiteet olisi tällaisessa tilanteessa kohdistettava mahdollisimman tarkoin heikennettävää vastaavaan ja vähintään yhtä uhanalaiseen luonnonarvoon. Luontotyyppien osalta hyvittämisen tulisi tällöin kohdentua samaan luontotyyppiryhmään, joita ovat Itämeren vedenalaiset luontotyypit, meren rannikon luontotyypit, sisävesien ja rantojen luontotyypit, suoluontotyypit, metsäluontotyypit, kallioiden ja kivikkojen luontotyypit, perinnebiotoopit sekä tunturiluontotyypit. Taloudelliset perusteet eivät voisi olla perusteena poiketa luonnonarvovastaavuudesta.

Ympäristöministeriön asetuksella voitaisiin antaa tarkemmat säännökset hyvittävien toimenpiteiden luonnonarvoihin liittyvästä ja alueellisesta vastaavuudesta.

104 § Hyvityksen toteuttamisen ajankohta. Pykälässä määriteltäisiin, milloin hyvittävät toimenpiteet olisi toteutettava. Pykälän 1 momentin mukaan perustavat toimenpiteet olisi toteuttava ennen heikentävien toimenpiteiden aloittamista. Hankkeissa, joissa heikentävät toimenpiteet toteutuisivat vaiheittain, hyvittämistoimenpiteet olisi toteutettava ennen kutakin heikentävää toimenpidettä. Hyvittävien toimenpiteiden toteuttaminen etukäteisesti minimoisi riskiä toimenpiteiden toteuttamatta jättämisestä esimerkiksi toiminnanharjoittajan varattomuuden vuoksi. Erityisen tärkeää hyvittävien toimenpiteiden ennakollinen toteuttaminen olisi, kun heikennettävä luonnonarvo olisi uhanalainen ja lajilla olisi pieni populaatiokoko, tai luontotyypin pinta-ala olisi pieni. Uhanalaisuus tässä merkityksessä määrittyisi Suomessa uhanalaisarvioinnissa käytettävän IUCN:n kriteeristön mukaisesti siten, että kyse olisi määritelmän C (pieni populaatiokoko ja jatkuva taantuminen, pirstoutuminen tai voimakkaat vaihtelut) tai D (hyvin pieni populaatiokoko tai erittäin rajoittunut esiintyminen; ei välttämättä taantuva) kriteerin mukaisesta arvioinnista (Opas eliölajien uhanalaisuuden arviointiin – Kansainvälisen luonnonsuojeluliiton (IUCN) arviointiohjeet ja kansalliset täydennykset; Valtioneuvoston selvitys-ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 1/2017). Luontotyypin uhanalaisuus tässä merkityksessä vastaavasti määrittyisi IUCN:n kriteerin B (suppea levinneisyys- tai esiintymisalue) mukaisesti (Suomen luontotyyppien uhanalaisuus 2018: Luontotyyppien punainen kirja. Osa 1: Tulokset ja arvioinnin perusteet; Suomen ympäristö 5/2018).

Toimenpiteillä tavoiteltua vaikuttavuutta ei edellytettäisi saavutettavan ennen heikennystä, sillä usein luonnonarvojen ennallistumiseen kuluu useita vuosia, joissain tilanteissa vuosikymmeniä. Perustavien toimenpiteiden ohella voi olla tarvetta jatkaa hoitotoimenpiteitä. Hoitotoimille ei säädettäisi enimmäisaikarajaa.

Pykälän 2 momentin mukaan suojeluhyvitys olisi aina toteutettava ennen heikentävien toimenpiteiden aloittamista. Suojeluhyvityksellä saatavat hyödyt luonnon monimuotoisuudelle kehittyvät hitaasti, joten niiden lykkäämisen salliminen tarkoittaisi vielä pidempää viivettä heikennyksen ja hyvityksen välillä.

105 § Luonnonarvojen tuottaminen. Pykälällä mahdollistettaisiin viranomaisen varmentama luonnonarvojen tuottaminen elinkeino- tai liiketoimintana siten, kuin edellä luvun 11 yksityiskohtaisten perustelujen yleisosassa on kuvattu.

Pykälän 1 momentin mukaan maanomistaja voisi tuottaa luonnonarvoja edellä 101 §:ssä tarkoitetuin hyvittävin toimenpitein käytettäväksi ekologiseen kompensaatioon. Maanomistaja voi tuottaa luonnonarvoja lain säännöksistä riippumatta valitsemallaan tavalla. Tuotettujen luontoarvojen käyttäminen heikennyksen hyvityksenä edellyttäisi kuitenkin ulkopuolisen antamaa varmennusta siitä, mikä olisi luonnonarvojen lisäys eli tietoa lähtötilanteesta, tehdyistä toimenpiteistä sekä arviota toimenpiteillä aikaansaatavien luonnonarvolisäysten laadusta ja määrästä. Myös heikennyksen aiheuttaja voisi itse tuottaa toimintansa aiheuttamien heikennysten hyvittämiseen tarvittavat hyvitykset omistamallaan kiinteistöllä noudattaen pykälässä säädettyä menettelyä.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin luonnonarvojen tuottamista koskevasta hyvityssuunnitelmasta ja siinä esitettävistä tiedoista.

Säännös on muotoiltu yleistasoiseksi siten, että se mahdollistaisi yksityisen sektorin toiminnan esimerkiksi suunnitelmien laatijana ja toteuttajana, mutta säännöksessä edellytettäisiin selvitystä perustavien toimenpiteiden toteuttajan kyvystä toteuttaa suunnitellut toimenpiteet.

Ennallistamistoimista ja niiden vaikuttavuudesta on Suomessa verrattain paljon kokemusta ja vuoteen 2030 asti ulottuvassa Helmi-elinympäristöohjelmassa muodostuu lisää kokemusperäistä tietoa ennallistamistoimenpiteiden vaikuttavuudesta. Toimenpiteiden epäonnistumisen riski tulisi tunnistaa kaikissa suunnitelmissa, mutta erityisesti sellaisissa ennallistamistilanteissa, joista ei ole aiempaa kokemusta tai joissa ennalta arvioiden on huomattava epävarmuus toimenpiteiden onnistumisesta tai kyse on hyvin harvinaisista lajeista.

Hyvityssuunnitelma laadittaisiin ympäristöministeriön asetuksella tarkemmin annettavien ohjeiden mukaisesti, mutta sen pitäisi sisältää säännöksessä luetellut asiat.

Pykälän 3 momentin mukaan maanomistajan olisi järjestelmää hyödyntääkseen pyydettävä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen lausuntoa laatimastaan hyvityssuunnitelmasta. Tämä olisi tarpeen lähtötilanteen ja siten toimenpiteillä aikaansaatavien hyvitysten määrän ja laadun todentamiselle.

Pykälän 4 momentin mukaan maanomistaja voisi hakea viranomaisen varmennuksen toteuttamilleen toimenpiteille, joilla on luotu edellytykset luonnonarvoiltaan tai kunnoltaan heikentyneen alueen ennallistumiselle kohti luonnontilaa tai luonnon monimuotoisuuden kannalta tavoiteltua tilaa, luontotyypin tai lajin elinympäristön pinta-alan kasvulle tai sen laadun parantumiselle. Varmentava lausunto toimisi maanomistajan ja hyvityksen ostajan välisessä vaihdannassa osoituksena siitä, mikä on vaihdannan kohteena ja lausunto varmentaisi hyvityksen laadun ja määrän.

Pykälän 5 momentin mukaan maanomistajalla olisi oikeus saada tieto tuotettavista luonnonarvoista kompensaatiorekisteriin. Tämä rekisteröintioikeus mahdollistaisi luonnonarvojen tuottajalle kanavan markkinoida tuotettuja luonnonarvoja hyvitysten tarvitsijoille. Se vähentäisi niitä neuvottelukustannuksia, jotka liittyvät hyvityksen tarvitsijan toimenpiteisiin toisen sopimusosapuolen löytämiseen. Maanomistajalla olisi myös oikeus hakemuksestaan saada hyvitysalueensa poistettavaksi rekisteristä, jos sitä ei ole käytetty heikennyksen hyvittämiseen.

Liiketoimintana tai julkisen toimijan kuten valtion liikelaitoksen tai kunnan toimintana voitaisiin perustaa myös laajoja, usean hankkeen aiheuttamien heikennysten hyvittämiseen soveltuvia yhteishyvitysalueita, joista ulkomaisessa kirjallisuudessa käytetään käsitettä compensation pools. Tällaisen alueen osalta rekisterimerkinnässä olisi osoitettava, miltä osin hyvitys olisi jo käytetty, ja paljonko sitä olisi edelleen käyttämättä.

Pykälän 6 momentin mukaan toiminnalla tuotettaviin luonnonarvoihin ei sovellettaisi suojellun luontotyypin tai erityisesti suojeltavien eliölajien esiintymispaikan rajaamispäätösmenettelyä ilman maanomistajan suostumusta, koska luonnonarvot muodostuisivat maanomistajan aktiivisten toimenpiteiden seurauksena. Maanomistajalla säilyisi valinnan vapaus kiinteistönsä käytön osalta siihen asti, kunnes hänen tuottamansa luonnonarvolisäys on vaihtanut omistajaa.

106 §. Päätös hyvityksen korvaavuudesta. Säännöksen 1 momentin mukaan heikkennystä aiheuttava toimija voisi vapaaehtoisesti hakea elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta päätöstä siitä, että toiminnasta aiheutuvat heikennykset tulevat vähintään täysimääräisesti hyvitetyiksi.

Heikennettävällä alueella esiintyvien suojeltujen luonnonarvojen tila ennen heikennystä muodostaisi vertailupohjan aiheutuvan heikennyksen määrälle. Hyvittävillä toimenpiteillä tuotettavia luonnonarvoja verrattaisiin siihen niin luonnonarvovastaavuuden kuin hyvityksen määrän osalta.

Pykälän 2 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen olisi tehtävä hakemukseen myönteinen päätös, jos heikennyksen aiheuttajan esitys hyvityksestä vastaisi heikennystä edellä 101-103 §:ssä esitettyjen kriteerien mukaisesti. Päätöksessä olisi kiellettävä heikennysten hyvittämiseen käytetyn hyvitysalueen luonnonarvojen hävittäminen tai heikentäminen. Suojelun pysyvyys olisi välttämätöntä, koska myös heikentäminen olisi pysyvää. Lisäksi tyypillisesti hyvittävien toimenpiteiden vuoksi luonnonarvojen lisääntyminen voi viedä useita vuosia, jopa vuosikymmeniä. Hyvitysalueen hävittämis- ja heikentämiskielto ei estäisi alueen osoittamista maankäytön suunnittelussa sellaiseen käyttötarkoitukseen, joka ei olisi ristiriidassa tuotettujen luonnonarvojen kehittymisen ja pysyvyyden kanssa, kuten virkistykseen.

Säännös olisi menettelyllisesti ja sisällöllisesti samanlainen kuin luontotyypin ja erityisesti suojeltavan lajin esiintymispaikan rajauspäätöstä koskeva säännös. Päätös merkittäisiin myös kiinteistörekisteriin ja velvoittaisi siten myös kiinteistön myöhempiä omistajia ja olisi heidän tiedossaan. Rajauspäätöksellä suojellun alueen hävittäminen tai heikentäminen olisi rangaistava teko.

Hyvittämisen vastaavuutta koskeva päätös olisi valituskelpoinen, mutta muutoksenhaku olisi rajattu asianosaiseen. Muutoksenhakuoikeudesta säädetään 136 §:ssä.

Pykälän 4 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus tallentaisi tiedon heikennyksen hyvittämisestä niin sanottuun kompensaatiorekisteriin järjestelmän läpinäkyvyyden varmistamiseksi. Kansalaisyhteiskunnalle läpinäkyvyys olisi heikennyksen hyvittämisen järjestelmän uskottavuuden kannalta keskeinen tekijä. Se olisi tärkeää myös toiminnanharjoittajien yhdenvertaisuuden kannalta.

107 § Poikkeus hyvitysalueen suojelusta. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin, että luontotyyppien suojelusta poikkeamisen tavoin 106 §:n mukaisesti rajatun hyvittävän alueen suojelusta voitaisiin yleisen edun kannalta pakottavassa tilanteessa luopua.

Pykälän 2 momentin mukaan tällaisessa tilanteessa aiheutuvat heikennykset tulisi hyvittää, jotta hyvittämisen pysyvyys varmentuisi. Mikäli hyvittävät toimenpiteet olisi jo täysimääräisesti toteutettu ja niillä saavutettu tavoiteltu hyvitys, hyvittävien toimenpiteiden mitoituksessa olisi riittävää huomioida alueella olevat luonnonarvot. On kuitenkin mahdollista, että toimenpiteillä tavoiteltua luonnonarvojen lisäystä ei olisi vielä täysimääräisesti saavutettu. Tällaisessa tilanteessa pelkästään alueella jo olevien luonnonarvojen hyvittäminen johtaisi luonnonarvojen menetykseen. Tämän välttämiseksi edellytettäisiin, että heikennyksen määrää ja siten tarvittavaa hyvitystä arvioitaessa olisi huomioitava hyvittävillä toimenpiteillä kyseisellä alueella tavoiteltu hyvitys, mikäli sitä ei poikkeamispäätöksen antamisajankohtana olisi vielä täysimääräisesti saavutettu.

108 § Hyvittämistietojen saatavuus. Pykälä takaisi järjestelmän läpinäkyvyyden, mikä on todettu heikennysten hyvittämisjärjestelmän uskottavuuden kannalta keskeiseksi tekijäksi kansalaisyhteiskunnan kannalta. Läpinäkyvyys olisi tärkeää myös toiminnanharjoittajien yhdenvertaisuuden kannalta. Hyvittämistietoja sisältävän rekisterin julkisuudessa noudatettaisiin viranomaistoiminnan julkisuudesta annettua lakia ja henkilötietolainsäädäntöä.

109 § Kustannusvastuu. Pykälässä todettaisiin sisällöllisellä säännöksellä, että heikennysten hyvittämisestä kustannusvastuu kuuluu aiheuttaja maksaa -periaatteen mukaisesti haittaa aiheuttavalle. Valtion viranomaiselle 11 luvun mukaisesta toiminnasta aiheutuvat kustannukset olisi näin ollen perittävä täysimääräisesti ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen maksuasetukseen olisi tehtävä asianmukaiset muutokset.

Luonnonarvojen tuottaja puolestaan toimisi elinkeinon- tai liiketoiminnanharjoittajana ja kustannukset siirtyisivät eteenpäin haittaa aiheuttavalle. Kannustavuuden lisäämiseksi maanomistajien halukkuutta lähteä mukaan ennakolliseen hyvittämistoimenpiteiden tuottamiseen olisi kuitenkin tärkeää tukea siten, että ennakollisen hyvittämissuunnitelman hyväksyminen ja suunnitelman mukaisten toimenpiteiden toteutuksen varmentaminen olisi yksityishenkilöille maksutonta ainakin järjestelmän alkuvaiheessa.

12 luku Alueiden hankinta luonnonsuojelutarkoitukseen ja korvaukset

110 § Alueiden hankinta valtiolle. Pykälässä säädettäisiin alueiden hankinnasta valtiolle luonnonsuojelutarkoituksiin ja todettaisiin siihen liittyvät viranomaisten vastuut. Pykälä olisi uusi.

Ehdotettavan lain 14 ja 15 §:ssä tarkoitettujen ohjelmien ja Natura 2000 -verkoston suojelun toteuttamiseksi, olemassa olevan luonnonsuojelualueverkoston täydentämiseksi tai muutoin luonnonsuojelutarkoituksessa voidaan hankkia alueita valtion omistukseen. Hankitut alueet lähtökohtaisesti perustettaisiin luonnonsuojelulain mukaisiksi luonnonsuojelualueiksi. Tämä vastaisi sinänsä jo vakiintunutta käytäntöä, eikä siten merkitsisi uutta velvoitetta viranomaisille. Selkeyden vuoksi lakia olisi kuitenkin hyvä täydentää menettelyä koskevalla säännöksellä.

Pykälän toisessa momentissa todettaisiin viranomaisten tehtävät alueiden hankintaan liittyen. Sen mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus ja Metsähallitus hoitavat alueiden hankintaan liittyviä tehtäviä. Koska viranomaistoiminnan tulee aina perustua lakiin, on tehtävän määrittelyä laissa pidettävä tärkeänä. Vapaaehtoisuuteen perustuvien ohjelmien, kuten METSO- tai Helmi-ohjelman puitteissa tehtävien hankintojen ja niitä suorittavien viranomaisten tehtävien lisääntyminen on entisestään korostanut tarvetta säätää tehtävästä laissa. Ympäristöministeriö ohjaa viranomaisia alueiden hankintatehtävässä. Valtioneuvoston asetuksella annettaisiin tarkempia säännöksiä alueiden hankintaan liittyvistä tehtävistä.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset ovat vakiintuneen käytännön mukaan hankkineet alueita luonnonsuojelutarkoituksiin pääasiassa yksityisiltä maanomistajilta. Hankintoja on voitu niin ikään tehdä yhtiöiltä, kunnilta ja muilta yhteisöiltä. Alueiden hankkimista on käytetty rinnakkaisena keinona yksityisen luonnonsuojelualueen perustamiselle. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset ovat vastanneet valtaosasta luonnonsuojelutarkoituksiin tehdyistä hankinnoista.

Alueiden hankinta on nähty erityisen tarkoituksenmukaiseksi luonnonsuojelun toteutuksen keinovalikoimassa, jos hankinnan kohteena on ollut kokonainen tila, jos kohde rajoittuu suoraan valtiolle luonnonsuojelutarkoituksiin jo hankittuun alueeseen, tai jos kohteena on pinta-alaltaan laaja alue. Hankinta voi olla erityisen perusteltua myös kohteilla, jotka vaativat hoitoa luonnonarvojen säilymiseksi. Alueen hankkiminen valtion omistukseen voi myös olla kohteen maanomistajan tahtotila luonnonsuojelun toteutustavasta. Lisäksi on otettava huomioon, että kiinteistöillä käydään jatkuvasti kauppaa ja joillakin vapaille markkinoille myyntiin tulevilla tiloilla on merkittäviä luonnonsuojeluarvoja.

Metsähallitus on niin ikään tehnyt hankintoja luonnonsuojelutarkoituksiin, mutta vähäisemmässä määrin kuin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset. Metsähallitus on aluehankinnoilla pystynyt parantamaan suojelualuekiinteistöjen rakennetta. Hankintoja on tehty myös luonnon ennallistamistoimien mahdollistamiseksi, jos se on ollut tarpeen esimerkiksi luonnonarvojen kannalta tärkeiden aluekokonaisuuksien muodostamiseksi. Metsähallituksella on ilmennyt tarvetta aluehankinnoille myös luonnonsuojelua tai luonnonsuojelualueiden käyttöä tukevien toimintojen mahdollistamiseksi. Tällaisia voivat olla esimerkiksi kansallispuistojen pysäköintimahdollisuuksien tai kulkuyhteyksien järjestelyyn tarvittavien alueiden sekä kunnostus- ja ennallistamistoimien (esimerkiksi lintuvesikohteiden ruoppausten) läjitysalueiden hankkiminen. Metsähallituksen aluehankinta voi olla perusteltua myös tilanteissa, joissa luonnontilansa menettäneitä alueita muutetaan suotuisaksi jollekin eliölajiryhmälle, kuten lintukosteikoita ja -peltoja perustettaessa.

Valtiolle luonnonsuojelutarkoituksiin hankitut alueet päätyvät joko suoraan tai hallinnansiirron kautta Metsähallituksen Luontopalveluiden hallintaan ja taseeseen. Kohteista perustetaan valtion luonnonsuojelualueita. Menettely turvaa kohteen luonnonsuojeluaseman pysyvästi ja joissakin tilanteissa paremmin kuin yksityisen luonnonsuojelualueen perustaminen.

111 § Luonnonsuojeluohjelman toteuttaminen. Pykälän 1 momentin mukaan ympäristöministeriön olisi ryhdyttävä toteuttamaan luonnonsuojeluohjelmaa, kun hyväksymispäätös on lainvoimainen. Toteuttamisjärjestystä harkittaessa olisi pyrittävä ottamaan huomioon yhtäältä suojeltavien luonnonarvojen merkittävyys, toisaalta ne uhat, jotka voisivat aiheuttaa luonnonarvojen häviämisen tai vähentymisen. Momentti vastaisi voimassa olevan lain 50 §:n 1 momentissa säädettyä.

Jo voimassa olevassa laissa on luonnonsuojeluohjelmien toteuttamisen osalta säädetty siitä, että suojelun toteuttamistapa olisi sovitettava suojelun tarkoituksen mukaan, ja että suojelu olisi pyrittävä toteuttamaan ensisijaisesti vapaaehtoisin keinoin. Esimerkiksi sellainen alue, jonka tarkoituksena on palvella muun ohella yleistä luonnonharrastusta ja tarjota tavalliselle kansalaiselle luontoelämyksiä, voi olla eri asemassa kuin alue, jonka tarkoituksena on edistää tietyn uhanalaisen lajin säilymistä. Toteuttamiskeinoa valittaessa ei myöskään tulisi käyttää voimakkaampaa keinoa, kuin mitä suojelun tarkoitus vaatii. Pykälän 2 momentin mukaan suojelu olisikin ensisijaisesti pyrittävä toteuttamaan vapaaehtoisin keinoin. Tällaisia keinoja ovat muun muassa sopimusperusteinen suojelu, vapaaehtoinen kauppa ja maanvaihto sekä muut mahdolliset sopimusjärjestelyt.

Edellytykset, joiden varassa luonnonsuojeluohjelma on laadittu ja hyväksytty, saattavat ajan kuluessa muuttua. Tämän vuoksi täytyisi olla mahdollista joiltakin osin luopua ohjelman toteuttamisesta. Pykälän 3 momentissa säädettäisiin voimassa olevan lain mukaisesti, että ympäristöministeriö voisi tietyin edellytyksin luopua luonnonsuojeluohjelman toteuttamisesta. Näin olisi silloin, kun alueen luonnonarvot ovat oleellisesti vähentyneet tai jos suojelun tarkoitus ei merkittävästi vaarannu, vaikka ohjelma jätettäisiin toteuttamatta. Lisäksi ohjelman toteuttamisesta voitaisiin luopua, jos se estäisi tärkeän yleisen edun kannalta välttämättömän hankkeen toteuttamisen. Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen lakkauttamisesta säädetään erikseen.

112 § Omistajan oikeus vaatia lunastusta luonnonsuojeluohjelman hyväksymistä koskevan päätöksen jälkeen. Pykälä vastaisi pääasiassa voimassa olevan lain 51 §:ää, mutta maanomistajan oikeutta vaatia lunastusta ehdotetaan laajennettavaksi myös Natura 2000 -alueisiin. Voimassa olevan lain mukaisesti, kun neljä vuotta olisi kulunut luonnonsuojeluohjelman hyväksymistä koskevasta päätöksestä ja kyseinen päätös olisi saanut lainvoiman, luonnonsuojeluohjelmaan kuuluvan alueen omistajalla olisi oikeus, jollei ohjelmaa ole hänen alueensa osalta toteutettu tai asiasta sovittu, vaatia alueen lunastamista. Valtiolle olisi voimassa olevan lain perustelujen mukaisesti annettava kohtuullinen aika, jonka kuluessa suojelun toteuttamisen vaatimat hallinnolliset ja taloudelliset järjestelyt voidaan hoitaa. Aikaa on pidetty tarpeellisena myös siitä syystä, etteivät yhdellä kertaa kasautuvat lunastusvaatimukset aiheuttaisi vaikeuksia valtiontaloudelle. Voimassa olevan lain perusteluissa todetaan myös, että Natura 2000 -verkostoon sisällytetyt alueet on toteutettava kuudessa vuodessa komission päätöksestä. Luonnonsuojeluohjelmaa vastaavalla tavalla pykälään ehdotetaan lisättäväksi, että alueen omistajalla, jos alueen suojelu valtioneuvoston Natura 2000 -ohjelman toteuttamista koskevan periaatepäätöksen mukaan on toteutettava luonnonsuojelulain keinoin, olisi myös oikeus vaatia lunastusta, kun neljä vuotta on kulunut valtioneuvoston periaatepäätöksen antamisesta. Lisäys kytkeytyy lain 47 §:ään ehdotettuun laajennukseen, jonka perusteella elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voisi ilman maanomistajan hakemusta tai suostumusta perustaa luonnonsuojelualueeksi myös sellaisen yksityisen alueen, jonka suojelu on valtioneuvoston Natura 2000 -verkoston toteuttamista koskevan periaatepäätöksen mukaan toteutettava luonnonsuojelulain keinoin.

Lunastusvaatimus toteutettaisiin hakemalla Maanmittauslaitokselta määräystä lunastustoimituksesta. Maanmittauslaitos määräisi tällöin toimituksen suoritettavaksi ja nimeäisi sitä varten toimitusmiehet. Pykälä ei koskisi ennen lain voimaantuloa hyväksyttyjä valtakunnallisia suojeluohjelmia ja -päätöksiä.

113 § Valtion korvausvelvollisuus. Pykälässä säädettäisiin valtion korvausvelvollisuudesta. Voimassa olevan lain 53 §:ssä on määritelty ne luonnonsuojelulain mukaiset päätökset, joihin korvausvelvollisuus kohdistuu. Näiden osalta ei ehdoteta sisällöllisiä muutoksia. Pykälää ehdotetaan kuitenkin täydennettäväksi eräiden tässä ehdotettavien uusien suojelupäätösten osalta. Nämä olisivat 83 §:ssä ehdotettu maasta uusina tavattujen eliölajien rajauspäätös, 79 §:n 3 momentissa tarkoitettu esiintymispaikan määräaikainen rajauspäätös, 75 §:ssä tarkoitettu pesäpuun suojelua koskeva kielto ja 67 §:ssä tarkoitettu tiukasti suojellun luontotyypin heikentämistä koskeva kielto. Lisäksi väliaikaista toimenpidekieltoa koskevasta korvauksesta päättäminen siirrettäisiin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen sijaan Maanmittauslaitoksen tehtäväksi.

Pykälän 2 momentissa tarkennettaisiin, että korvauskynnyksen ylittymisessä voitaisiin ottaa huomioon 1 momentissa tarkoitettujen kieltojen, päätösten ja rauhoitussäännösten yhteismerkitys (yksin tai yhdessä) kiinteistön omistajalle tai erityisen oikeuden haltijalle.

Pykälän 1 ja 2 momentissa asetettaisiin alueen omistajalle tai erityisen oikeuden haltijalle korvauskynnys, jonka tultua ylitetyksi hänellä olisi mahdollisuus vaatia luonnonsuojelusta aiheutuvan haitan korvaamista. Korvauskynnys ilmentää perustuslain 20 §:ä, jonka mukaan vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu kaikille, ja näin ollen maanomistajatkin ovat velvollisia sietämään tietynasteisia luonnonsuojelusta johtuvia rajoituksia alueittensa käyttämisessä. Tämän sietovelvollisuuden on katsottava voimassa olevan lain säätämisen ajasta entisestään korostuneen, miltä osin voidaan viitata ehdotuksen perusoikeusvaikutusten yhteydessä todettuun. Haitan kynnystä ei kuitenkaan ehdoteta nostettavaksi.

Korvauskynnykseksi ehdotetaan voimassa olevan lain mukaista merkityksellisen haitan syntymistä kiinteistön omistajalle tai erityisen oikeuden haltijalle. Muun muassa voimassa olevassa maankäyttö- ja rakennuslaissa (43 §), muinaismuistolaissa (12 §) ja maastoliikennelaissa (16 §) on omaksuttu huomattavan haitan käsite. Metsälaissa (11 §) käytetään vähäistä suuremman haitan käsitettä. Merkityksellisen haitan on katsottu voimassa olevan lain perustelujen mukaisesti olevan vähäistä haittaa suuremman, mutta huomattavaa haittaa pienemmän. Merkityksellistä haittaa on tarkasteltava suhteessa siihen maanomistukseen, joka asianomaisella alueella on. Jos rajoitus kohdistuu koko kiinteistöön, on ilmeistä, että siitä aiheutuu omistajalle merkityksellistä haittaa paljon herkemmin, kuin jos rajoitus kohdistuu vain johonkin osaan ehkä hyvinkin laajasta kiinteistöstä. Toisaalta arvioinnissa olisi otettava huomioon myös maanomistajan muille, läheisyydessä oleville alueille luonnonsuojelusta mahdollisesti koituva hyöty. Jos korvauskynnys ylittyy, ja alueen omistajalla siis on oikeus saada korvaus, hän saisi täyden korvauksen koko siitä haitasta, mikä hänelle aiheutuu. Lakiehdotuksella ei myöskään kajottaisi lunastuslaissa säädettyihin korvausperiaatteisiin. Näin ollen, jos päädyttäisiin lunastukseen korvausmenettelyn sijasta, alueen omistaja saisi aina lunastuskorvauksen lunastuslain nojalla määräytyvän alueen käyvän hinnan mukaan.

Luontotyyppien, erityisesti suojeltavien lajien esiintymispaikkojen, uusina tavattujen eliölajien ja pesäpuiden suojelua tarkoittavat rauhoitussäännökset sisältyvät ehdotukseen. Suojeltujen luontotyyppien osalta on kielletty niiden säilymiselle tärkeän esiintymän hävittäminen tai heikentäminen, tiukasti suojeltujen luontotyyppien osalta niiden tilan vaarantaminen, ja lajin esiintymispaikan osalta sellaiset toimet, jotka hävittävät tai heikentävät esiintymispaikkaa. Uutena löydetyn tai tieteelle ennestään tuntemattoman eliölajin esiintymispaikan heikentäminen voidaan kieltää enintään kymmenen vuoden määräajaksi. Lisäksi suuren petolinnun pesäpuu, jossa oleva pesä on toistuvasti käytössä ja selvästi nähtävissä, on rauhoitettu.

Kaikki toimenpiteet eivät rauhoitusmääräysten kohteena olevilla alueilla ole välttämättä kiellettyjä. Useissa tapauksissa suunniteltu toimenpide saattaa olla sellainen, että se voidaan suojelua vaarantamatta toteuttaa, ja joissain tilanteissa suojeltavat luontotyypit tai lajien elinympäristöt voivat jopa hyötyä toimenpiteistä. Tällöin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen tehtävänä olisi vain todeta tilanne, eikä korvauskysymys tulisi lainkaan harkittavaksi. Sama olisi tilanne, jos elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus myöntäisi hakijalle 68 §:n tai 85 §:n nojalla luvan poiketa kiellosta.

Pykälän 4 momentissa säädettäisiin tilanteesta, jossa 81 §:n 2 momentissa säädetystä kiellosta aiheutuvan merkityksellisen haitan pysyvyyttä ei voitaisi luotettavasti ennalta arvioida. Säännös vastaisi voimassa olevan lain 53 §:n 4 momenttia, joka lisättiin lakiin HE 76/2003 vp osalta vasta ympäristölakivaliokunnan mietinnön YmVM 6/2004 vp perusteella. Ympäristövaliokunnan perusteluiden mukaisesti säännös mahdollistaa tämän pykälän 1 momentissa tarkoitetun korvauksen määräämisen toimituksessa määräajaksi. Säännös on tarkoitettu niitä tilanteita varten, joissa on vahva epäilys siitä, että suojelusta aiheutuva merkityksellinen haitta on väliaikaista. Tämä voi tulla kysymykseen sellaisen luontodirektiivin liitteen IV (a) lajin osalta, jonka lisääntymis- tai levähdyspaikat eivät välttämättä ole luonteeltaan pysyviä. Tällaisessakin tilanteessa ensisijainen keino olisi rauhoittaa alue vapaaehtoisin sopimuksin määräaikaisesti. Sen tilanteen varalta, että sopimukseen ei päästäisi, lakiin otettaisiin säännös määräaikaisesta korvauksesta. Ilman tällaista säännöstä jouduttaisiin korvaus maksamaan aina pysyvästä haitasta kertakaikkisena, vaikka olisi ilmeistä, että haitta jää vain tilapäiseksi. Säännöksen mukaan määräaikainen korvaus voitaisiin määrätä enintään kymmeneltä vuodelta. Ajan pituus riippuisi tapauskohtaisesti suojeltavasta lajista, ja määräaika voisi näin olla tätä lyhyempikin. Määräajan jälkeenkin jatkuva haitta katsottaisiin pääsääntöisesti pysyväksi. Kysymyksessä olisi poikkeussäännös, ja se olisi tarkoitettu tilanteisiin, joissa on ilmeistä, että sekä kiellon voimassaolo (lisääntymis- ja levähdyspaikka itsessään) että kiellosta aiheutuva haitta (toimenpiteen estyminen) ovat tilapäisiä. Säännöksen soveltaminen edellyttäisi näin esimerkiksi sitä, että kiellon vuoksi toteuttamatta jäävä toimenpide tai hanke voitaisiin viivästymisestä huolimatta toteuttaa myöhemmin. Jos tämä ei olisi mahdollista, korvaus määrättäisiin pääsäännön mukaan.

Lisäksi pykälän 5 momenttiin sisältyisi lähinnä informatiivinen viittaus maankäyttö- ja rakennuslain ja maa-aineslain mukaisten lupien epäämisestä aiheutuvan haitan korvaamisesta sekä metsälain 10 §:n mukaisen, metsien käyttöä koskevan erityisen velvoitteen kohtuullistamisesta.

114 § Korvausvelvollisuuden rajoitukset. Pykälä sisältäisi voimassa olevan lain 53 §:n 5 momenttia vastaavan korvausvelvollisuutta koskevan rajoituksen niitä tilanteita varten, joissa vahinko aiheutuu luonnonsuojeluviranomaisen tämän lain 38 §:n nojalla tehdystä kielto- tai rajoituspäätöksestä tai 39 §:n 1 momentin nojalla tehdystä luvan epäämisestä. Oikeutta korvaukseen ei tämän lain 113 §:n 1 momentin 4 kohdasta poiketen siten olisi, jos luvan myöntämiselle tai toimenpiteen toteuttamiselle olisi muussa laissa erikseen säädetty este. Nämä tilanteet lueteltaisiin pykälän alakohdissa 1 – 4. Nykyisen lain tapaan oikeutta korvaukseen ei myöskään pykälän alakohdan 5 perusteella olisi, jos haitta aiheutuisi valtiolle, kunnalle tai kuntayhtymälle.

115 § Menettely korvausasiassa. Pykälän 1 momentin mukaan, jos korvauksesta tai suojelun muusta vaihtoehtoisesta toteuttamistavasta ei ole voitu sopia, korvaustoimitus pantaisiin vireille hakemalla sitä Maanmittauslaitokselta, joka määräisi toimituksen käynnistettäväksi. Toimituksessa olisi viran puolesta selvitettävä korvausvelvollisuuden olemassaolo. Sekä korvausvelvollisuuden olemassa olosta, että itse korvauksen osalta osapuolet voisivat hakea muutosta maaoikeudelta ja edelleen korkeimmalta oikeudelta.

Pykälän 2 momentin viimeisellä virkkeellä on tarkoitettu välttää turhien poikkeuslupien hakeminen. Jos suojelun tavoitteiden vuoksi ei ilmeisestikään voitaisi sallia minkäänlaista taloudellista hyötyä tuottavaa toimintaa, voitaisiin korvausmenettelyyn ryhtyä ilman poikkeuslupaa. Luvan myöntämisedellytykset olisi ratkaistava lunastustoimituksen esikysymyksenä. Milloin toimituksessa syntyisi epäselvyyttä poikkeusluvan myöntämisen mahdollisuuksista, tulisi toimitusasiakirjoihin liittää elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen lausunto asiasta.

Pykälän 3 momentti sisältää tarpeelliset viittaukset lunastuslakiin. Lunastuslaki määrää maksettavaksi korvaussummalle korkoa alueen haltuunotosta lukien. Käyttöoikeutta rajoitettaessa haltuunottoa ei kuitenkaan tapahdu. Sen vuoksi ehdotetaan, että käyttöoikeuden rajoituksesta määrätylle korvaukselle olisi maksettava lunastuslain 95 §:n 1 momentin mukainen kuuden prosentin korko siitä päivästä, jolloin alueen omistaja on hakenut Maanmittauslaitokselta määräystä lunastustoimituksesta. Lunastus- ja korvausmenettelyssä noudatettaisiin lunastuslain 97 §:ää.

116 § Valtion lunastusoikeus. Pykälässä säädettäisiin valtion lunastusoikeudesta. Pykälän 1 ja 3 momentti vastaisivat sisällöltään voimassa olevan lain 52 §:ää. Pykälän 1 momentin mukaan valtioneuvostolla olisi oikeus päättää luonnonsuojelualueen perustamista varten tai muun tässä laissa tarkoitetun suojelun toteuttamiseksi kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastamisesta valtiolle. Tämä tarkoittaa, että lunastuksen kohteena voisivat olla paitsi omistusoikeudet myös rajoitetut käyttöoikeudet. Menettelyssä noudatettaisiin lunastuslakia.

Pykälän 2 momenttia selkeytettäisiin sanamuodoltaan, mutta pykälän sisältöä ja tarkoitusta tai lunastuksen edellytyksiä ei ehdoteta muutettavaksi. Pykälän mukaan sellaisen alueen lunastamiseen, joka sisältyy lainvoimaiseen luonnonsuojeluohjelmaan tai kuuluu lainvoimaisen valtioneuvoston päätöksen mukaan Natura 2000 -verkostoon tämän lain nojalla toteutettavaksi tarkoitettuna kohteena, ei jatkossakaan tarvittaisi valtioneuvoston lupaa, vaan ympäristöministeriö voisi tehdä sanotun päätöksen. Jo voimassa olevan lain perusteluissa todetun mukaisesti, tällä on tähdätty muun muassa valtioneuvoston yleisistunnossa käsiteltävien asioiden lukumäärän vähentämiseen. Hyväksyessään luonnonsuojeluohjelman tai päättäessään Natura 2000 –verkostoon kuuluvista alueista valtioneuvosto on jo kerran ottanut asiaan kantaa ja katsonut, että alueella on luonnonsuojelun kannalta valtakunnallista merkitystä. Uusi valtioneuvostokäsittely ei olisi tarpeen myöskään valtion varainkäytön kannalta, koska suojelualueiden hankkiminen tapahtuu talousarviossa osoitettujen määrärahojen puitteissa. Alueen omistajan tai haltijan oikeusturva ei liioin vaatisi uutta valtioneuvostokäsittelyä, koska ympäristöministeriön päätöksen laillisuus voitaisiin aina saattaa korkeimman hallinto-oikeuden tutkittavaksi. Kuten voimassa olevassa laissa, ympäristöministeriö voisi päättää lunastusluvasta silloinkin, kun se rajoiltaan vähäisessä määrin poikkeaisi luonnonsuojeluohjelmasta tai Natura 2000 –verkoston kohteesta. Etenkin vanhemmissa suojeluohjelmissa suojelualueiden rajaukset eivät aina kaikilta osin ole enää ajantasaisia ja lunastuksen toteuttaminen niiden mukaan voisi olla maanmittausteknisesti vaikeaa.

Pykälän 3 momenttiin sisältyisi voimassa olevan lain 52 §:n 3 momenttia vastaava säännös, jonka mukaan ennen 1 tai 2 momentissa tarkoitettuun lunastukseen ryhtymistä on, jos se on mahdollista ilman huomattavia vaikeuksia, neuvoteltava asiasta maanomistajan kanssa. Säännöksen taustalla on kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetun lain 4 §:n 1 momentin säännös, jonka mukaan lunastusta ei saa panna toimeen muun muassa siinä tapauksessa, että lunastuksen tarkoitus voidaan yhtä sopivasti saavuttaa jollain muulla tavalla. Tämän on katsottu merkitsevän sitä, että asiasta on ensin neuvoteltava alueen omistajan kanssa, jos se vain suinkin käytännölliset seikat huomioon ottaen on mahdollista. Tilanteet, joissa ennakkoon neuvotteleminen ainakaan kaikkien omistajien kanssa ei ole mahdollista ilman huomattavia vaikeuksia, liittyvät yleensä laajan perikunnan tai jakokunnan omistuksiin taikka muihin yhteisomistussuhteisiin.

117 § Korvausten jaksottaminen. Pykälä vastaa osittain voimassa olevan lain 54 §:ää. Korvausten maksatus olisi voimassa olevan lain perustelujen mukaisesti mahdollista luonnonsuojeluviranomaisen niin halutessa jaksottaa enintään neljään vuotuiseen maksuerään. Tästä säädettäisiin tarkemmin asetuksella. Jaksotusmahdollisuus olisi tarpeen erityisesti silloin, kun suuri määrä korvaushakemuksia pannaan vireille samanaikaisesti. Jaksotuksella suojelun toteutuksen joustavuus lisääntyisi ja omistajat saisivat varmuuden korvausten saamisesta tietyn aikataulun mukaan. Korkoa maksettaisiin saman perusteen mukaan kuin edellä valtion korvausvelvollisuutta koskevassa 115 §:n 4 momentissa.

118 § Erinäisten päätösten maksuttomuus. Pykälä vastaisi muutoin voimassa olevan lain 70 §:ssä säädettyä, mutta ehdotuksella siihen lisättäisiin viittaus uusina tavattujen lajien rajauspäätöksiin, jotka olisivat maksuttomia. Voimassa olevan lain perustelujen mukaisesti valtion maksuperustelain (150/92) mukaan valtion viranomaisen hakemuksesta antamat päätökset ovat pääsääntöisesti maksullisia. Ei olisi kuitenkaan pidettävä kohtuullisena, että esimerkiksi maanomistaja, joka olisi hakenut luonnonsuojelualueen perustamista tai luonnonmuistomerkin rauhoittamista alueellaan, joutuisi maksamaan siitä. Tämän vuoksi luonnonsuojelulakiin on sisältynyt säännös, jonka mukaan luonnonsuojelualueita, maisemanhoitoalueita ja luonnonmuistomerkkejä koskevista päätöksistä ei perittäisi maksuja. Maksua ei myöskään olisi aiheellista periä niistä päätöksistä, joita viranomaiset tekevät luontotyyppien ja lajien esiintymispaikkojen rajojen määrittelemiseksi. Sen sijaan, kun alueen omistaja hakee lupaa saada poiketa lain nojalla voimassa olevasta määräyksestä, päätösten maksullisuudesta säädetään valtion maksuperustelaissa.

13 luku Luonnonsuojelun tiedonhallinta, päätösten tiedoksi antaminen ja päätöksistä tiedottaminen

Luonnonsuojelulakiin lisättäisiin ehdotuksella uusi luku luonnonsuojelun tiedonhallinnasta. Lukuun sisällytettäisiin myös voimassa olevaa luonnonsuojelulakia vastaavat säännökset luonnonsuojelulain nojalla annettavien päätösten tiedoksi antamisesta ja päätöksistä tiedottamisesta.

Voimassa olevaan luonnonsuojelulakiin ei sisälly säännöksiä luontotietojen käsittelystä tai niitä koskevista tietojärjestelmistä, vaan niistä on säädetty yleisluontoisesti luonnonsuojeluasetuksessa. Voimassa olevan luonnonsuojeluasetuksen 3 §:ssä säädetään luonnonsuojelun tietojärjestelmästä, johon asetuksen mukaan merkitään luonnonsuojelulain nojalla tehdyt päätökset sekä muut luonnon- ja maisemansuojelun suunnittelun, toteuttamisen, valvonnan ja tutkimuksen kannalta tarpeelliset tiedot siten kuin ympäristöministeriö tarkemmin määrää. Ehdotuksella voimassa olevaa luonnonsuojelun tietojärjestelmää koskeva sääntely ajantasaistettaisiin ja siirrettäisiin lakiin. Samalla sääntelyä täydennettäisiin vastaamaan muun muassa tietosuojalainsäädännön ja julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annetun lain (906/2019) vaatimuksia, sekä yhtenäistettäisiin sääntelyä erityisesti suhteessa ympäristönsuojelulaissa tarkoitettuun ympäristönsuojelun tietojärjestelmään (222 ja 223 §:t)

Luonnonsuojelulain uudistuksen valmistelun yhteydessä on todettu, että voimassa olevaa sääntelyä on luontotiedon hallinnan parantamiseksi ja sääntelyn ajantasaistamiseksi tarpeen kehittää ja säätää laissa luonnonsuojelun tietojärjestelmästä. Lisäksi valmistelussa on todettu tarve selkeyttää ja johdonmukaistaa keskeisten toimijoiden tehtäviä ja vastuita luontotiedon hallinnan kokonaisarkkitehtuurissa. Uudella luvulla selkiytettäisiin ja yhtenäistettäisiin luonnonsuojelun tietovarantoja koskevia viranomaisten vastuita ja tiedonrakenteita. Tavoitteena on lisäksi edistää yleisemminkin luontotiedon hallintaa, sähköisiä menettelyjä, kansalaisten osallistumista ja luontotiedon tehokkaampaa hyödyntämistä päätöksenteossa. Suhteessa jo vakiintuneeseen ympäristönsuojelun tietojärjestelmään nähden yhtenäistämisellä vahvistettaisiin ja selkeytettäisiin järjestelmien samankaltaisuudesta johtuvia tehokkuushyötyjä ja selkeytettäisiin kokonaisuudessaan ympäristöviranomaisten toimintaa tietojärjestelmien hallinnan osalta.

Koska voimassa olevan luonnonsuojelulain säännöksiä päätösten tiedoksi antamisesta on vastikään muutettu lailla luonnonsuojelulain muuttamisesta (1406/2019), valmistelussa pidettiin perusteltuna, ettei näihin säännöksiin tehtäisi tässä yhteydessä merkittäviä muutoksia. Valmistelussa on tunnistettu myös laajempia kehittämistarpeita, jotka liittyvät luonnonsuojelun tiedonhallinnan ja tietojärjestelmän kehittämiseen kokonaisuutena ja suhteessa muihin ympäristöhallinnon tietojärjestelmiin. Lisäksi on tunnistettu, että ympäristötiedon julkisesta saatavuudesta ja neuvoston direktiivin 90/313/ETY kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/4/EY (ympäristötietodirektiivi) täytäntöönpanemiseksi kansallista sääntelyä muun muassa direktiivin tarkoittaman ympäristötiedon määrittelyyn ja avoimuuteen liittyen tulisi edelleen kehittää. Tämä toteutettaisiin erillisessä jatkohankkeessa, jossa käsiteltäisiin myös luonnonsuojelulaissa tarkoitettujen päätösten tiedoksi antamista ja tiedottamista koskevia säännöksiä. Lisäksi parhaillaan on käynnissä uudistus koskien lakia viranomaisten toiminnan julkisuudesta (621/1999, myöhemmin julkisuuslaki), jossa yleislakia on tarkoitus ajantasaistaa muun muassa siltä osin, että viranomaisten asiakirjojen julkisuuden ja henkilötietojen suojan välistä suhdetta selkeytettäisiin sekä selvitettäisiin, tulisiko julkisuuslain soveltamisalaa laajentaa julkista hallintotehtävää hoitaviin. Nämä seikat ovat merkityksellisiä myös luonnonsuojelun tietojärjestelmäkokonaisuuden kannalta. Luonnonsuojelulain jatkokehittämistarpeet määrittyvätkin osin sen perusteella, tultaisiinko julkisuuslaissa säätämään tarkemmin muun muassa viranomaisen käsitteestä sekä ympäristötietodirektiivin mukaisista poikkeuksista asiakirjojen julkisuuteen.

Ympäristöhallinnossa käytettäviä tietojärjestelmiä on viime vuosina kehitetty siten, että sähköistä toimintaympäristöä pystytään hyödyntämään yhä laajemmin viranomaisten päätöksenteossa ja sitä koskevassa viestinnässä. Käytännössä tämä kehitys on johtanut siihen, että yhä useammin tietojärjestelmiä käyttävät samaan aikaan useat eri viranomaiset. Asiakkailla puolestaan on yhä useammin mahdollisuus tallentaa suoraan järjestelmiin toimintaansa koskevia tietoja ja seurata järjestelmistä viranomaisten päätöksentekoa heitä koskevissa asioissa. Tällaisessa monitoimijaympäristössä on välillä vaikea hahmottaa, kuka järjestelmän kehittämiseen, käyttöön ja sisällön ylläpitoon osallistuvista toimijoista vastaa lopulta järjestelmässä tapahtuvasta henkilötietojen käsittelystä ja sen lainmukaisuudesta. Ehdotettavissa säännöksissä otettaisiin huomioon myös tietosuojalainsäädäntöön perustuvat keskeiset velvoitteet ja vastuut. Vastuiden selkeyttämisellä olisi vaikutusta hallinnon asiakkaiden oikeusturvaan, sillä yleisen tietosuoja-asetuksen (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2016/679) mukaan rekisteröidyt voivat käyttää oikeuksiaan aina suhteessa käsittelystä vastaavaan tahoon. Yleisen tietosuoja-asetuksen mukaisena henkilötietojen käsittelyperusteena voidaan luonnonsuojelun tietojärjestelmän osalta yleensä pitää asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c tai e alakohtaa tai molempia. Näiltä osin kyse on tilanteista, joissa henkilötietojen käsittely on tarpeen rekisterinpitäjän lakisääteisen velvoitteen noudattamiseksi (6 artiklan 1 kohdan c alakohta) tai käsittely on tarpeen yleistä etua koskevan tehtävän suorittamiseksi tai rekisterinpitäjälle kuuluvan julkisen vallan käyttämiseksi (6 artiklan 1 kohdan e alakohta). Joissakin tapauksissa kyseessä voi olla myös rekisteröidyn antama suostumus (6 artiklan 1 kohdan a alakohta) tai sellaisen sopimuksen täytäntöön paneminen, jossa rekisteröity on osapuolena, tai sopimuksen tekemistä edeltävien toimenpiteiden toteuttaminen rekisteröidyn pyynnöstä (6 artiklan 1 kohdan b alakohta).

Luonnonsuojelulain 13 luvun luonnonsuojelun tietojärjestelmään liittyvä henkilötietojen käsittely kuuluu tietosuoja-asetuksen ja tietosuojalain soveltamisalaan. Tietosuoja-asetusta tarkentava kansallinen lainsäädäntö on mahdollista silloin, kun tietosuoja-asetus nimenomaisesti jättää jäsenvaltioille kansallista sääntelyliikkumavaraa. Sääntelyliikkumavaraa voidaan ensinnäkin käyttää, kun henkilötietojen käsittely perustuu tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c tai e alakohtaan, eli silloin, kun käsittely on tarpeen rekisterinpitäjän lakisääteisen velvoitteen noudattamiseksi, tai kun käsittely on tarpeen yleistä etua koskevan tehtävän suorittamiseksi tai rekisterinpitäjälle kuuluvan julkisen vallan käyttämiseksi. Käsittelyn tarkoitus määritellään kyseisessä käsittelyn oikeusperusteessa. Tarkentava lainsäädäntö voi näissä tapauksissa sisältää erityisiä säännöksiä tietosuoja-asetuksen säännösten soveltamisen mukauttamiseksi, muun muassa käsittelyn lainmukaisuutta koskevia edellytyksiä, käsiteltävien tietojen tyyppiä, rekisteröityjä, säilytysaikoja, käyttötarkoitussidonnaisuutta ja käsittelytoimia koskevia säännöksiä. Jäsenvaltion lainsäädännön on 6 artiklan mukaan täytettävä yleisen edun mukainen tavoite ja oltava oikeasuhteinen sillä tavoiteltuun oikeutettuun päämäärään nähden. Ottaen huomioon tietosuoja-asetuksen suoran sovellettavuuden sekä perustuslakivaliokunnan lailla säätämistä koskeva viimeaikainen tulkintakäytäntö (katso erityisesti PeVL 14/2018 vp) erityissääntely tulisi rajoittaa vain välttämättömimpään.

Luonnonsuojelulain 13 luvussa käytettäisiin tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 3 kohdan mukaista kansallista sääntelyliikkumavaraa tietojärjestelmään tallennettavien tietojen, tietojen päivittämisen ja oikeellisuuden, tietojen luovuttamisen ja saannin sekä tietojen julkaisemisen osalta. Luonnonsuojelun tietojärjestelmää ylläpidetään luonnon monimuotoisuutta ja siihen vaikuttavia toimintoja koskevien tietojen tallentamiseksi, käsittelemiseksi ja käyttämiseksi luonnonsuojelulain mukaisia tehtäviä hoidettaessa. Ehdotettavan luonnonsuojelulain tavoitteena on luonnon monimuotoisuuden turvaaminen, luonnonkauneuden ja maisema-arvojen vaaliminen, ilmastonmuutokseen sopeutumisen edistäminen, luonnonvarojen ja luonnonympäristön kestävän käytön tukeminen, kansalaisten luonnontuntemuksen ja ympäristötietoisuuden lisääminen sekä luonnontutkimuksen edistäminen. Näiden tavoitteiden saavuttamiseksi luonnonsuojelussa tähdätään maamme luontotyyppien ja luonnonvaraisten eliölajien suotuisan suojelutason saavuttamiseen ja säilyttämiseen. Luonnonsuojelun tietojärjestelmän tarkoitus on edistää lain täytäntöönpanoa ja valvontaa sekä luonnon monimuotoisuuden tilan seurantaa ja luonnonsuojelusuunnittelua. Sen voidaan katsoa olevan yleisen edun kannalta tarpeellinen.

Esityksellä ehdotettavan sääntelyn voidaan katsoa olevan myös oikeasuhtaista tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 3 kohdan tarkoittamalla tavalla.

Luonnonsuojelun tietojärjestelmää koskevien termien osalta viitataan yleisen tietosuoja-asetuksen ja julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annetun lain 2 §:n määritelmiin. Lain määritelmien mukaan tietojärjestelmällä tarkoitetaan tietojenkäsittelylaitteista, ohjelmistoista ja muusta tietojenkäsittelystä koostuvaa kokonaisjärjestelyä. Tietoaineistolla tarkoitetaan asiakirjoista ja muista vastaavista tiedoista muodostuvaa tiettyyn viranomaisen tehtävään tai palveluun liittyvää tietokokonaisuutta, ja tietovarannolla viranomaisen tehtävien hoidossa tai muussa toiminnassa käytettäviä tietoaineistoja sisältävää kokonaisuutta, jota käsitellään tietojärjestelmien avulla tai manuaalisesti. Teknisellä rajapinnalla puolestaan tarkoitetaan sähköisen tietojenvaihdon mahdollistavaa tiedonsiirtoratkaisua kahden tai useamman tietojärjestelmän välillä. Yleisessä tietosuoja-asetuksessa on määritelty muun muassa henkilötiedot, käsittely, rekisteri ja rekisterinpitäjä.

119 § Luonnonsuojelun tietojärjestelmä. Pykälässä säädettäisiin luonnonsuojelun tietovarantokonaisuudesta ja niiden käsittelyyn käytettävistä järjestelmistä, joista käytettäisiin käsitettä luonnonsuojelun tietojärjestelmä. Tosiasiassa kyseessä ei olisi yksi tietojärjestelmä, vaan usean tietovarannon ja -järjestelmän muodostama kokonaisuus.

Pykälän 1 momentti sisältäisi informatiivisen säännöksen tietojärjestelmän sisällöstä. Sen mukaan luonnonsuojelun tietojärjestelmä muodostuisi luonnon monimuotoisuutta ja siihen vaikuttavia toimintoja koskevista tiedoista. Tietojärjestelmää käytettäisiin lain soveltamiseen ja toimeenpanoon liittyvien tietojen hallintaan ja käsittelyyn, luonnonsuojelusuunnitteluun ja valvonnan toteuttamiseen sekä luonnon monimuotoisuuteen liittyvään seurantaan, arviointiin ja tutkimukseen.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin tietojärjestelmän rakenteesta. Luonnonsuojelun tietojärjestelmä koostuisi tiedoista, jotka tallennetaan tai on tallennettu ympäristöministeriön, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten, Metsähallituksen, Suomen ympäristökeskuksen ja Luonnontieteellisen keskusmuseon ylläpitämiin ympäristöministeriön hallinnonalan tietojärjestelmiin, rekistereihin ja asianhallintajärjestelmiin. Näitä ympäristöhallinnon järjestelmiä ja rekistereitä ovat tällä hetkellä muun muassa:

- ULJAS-tietojärjestelmäkokonaisuus, jolla tallennetaan, käytetään ja hallitaan suojelualueisiin liittyviä tietoaineistoja (suojelualuetiedot, niihin liittyvät luontotyyppi-, lajisto- reitti- ja rakennelmatiedot) sekä tehdään suojelualueisiin ja niiden käyttöön ja hoitoon liittyvää suunnittelua.

- Suomen Lajitietokeskus, jonka kautta on mahdollista tallentaa, hallita, selailla ja käyttää lajitietoja. Suomen Lajitietokeskuksen tiedonhallintajärjestelmissä Luonnontieteellinen keskusmuseo hallinnoi primääritietona maamme luonnontieteellisten kokoelmien lajitietoa, eliölajihavaintoja ja seuranta-aineistoja ja lisäksi sekundääritietona muista lajitiedon primäärijärjestelmistä kopioitua tietoa. Koko tietovaranto on viranomaisten käytössä kaikkien tietojen osalta alkuperäisessä muodossaan ja kaikkien käytössä avoimena tietona sensitiivisen tiedon osalta karkeistettuna.

- Natura 2000 -tietokanta.

- Suomen ympäristökeskuksen tietojärjestelmät, joilla on mahdollista tallentaa, katsella ja hallita esimerkiksi eliölajeihin, luontotyyppeihin ja ympäristömuuttujiin liittyviä luontotietoja. Suomen ympäristökeskuksen tietojärjestelmät ovat osittain avoimesti käytettäviä ja osittain Suomen ympäristökeskuksen tai ympäristöhallinnon sisäisiä työvälineitä. Suomen ympäristökeskus myös tuottaa paikkatietoaineistoja sekä rajapinta-, katselu- ja latauspalveluratkaisuja.

- Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten USPA-asianhallintajärjestelmä, siltä osin kuin siihen tallennetaan luonnonsuojeluun liittyvää päätös- ja valvontatietoa.

- Metsähallituksen nykyinen ASSI-asianhallintajärjestelmä ja käyttöönottovaiheessa oleva TAMMI-asianhallintajärjestelmä, siltä osin kuin niihin tallennetaan luonnonsuojeluun liittyvää päätös- ja valvontatietoa.

Luonnonsuojelun tietojärjestelmän rakenteesta ja järjestelmän osista ei ole mahdollista säätää tyhjentävästi laissa, sillä tietojärjestelmiä kehitetään ympäristöhallinnossa jatkuvasti, ja uusia järjestelmiä otetaan tarpeen mukaan käyttöön tai niillä korvataan aiempia järjestelmiä. Siltä osin kuin luonnonsuojelun tietojärjestelmän eri osajärjestelmät muodostavat henkilörekistereitä, henkilötietojen käsittelyn oikeusperusteina olevien yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c ja e alakohtien edellyttämistä viranomaisten toimivaltuuksista on säädetty viranomaisten toimivaltuuden muodostavassa kansallisessa lainsäädännössä. Toimivaltuuksien perustaa on käsitelty tarkemmin jäljempänä.

Järjestelmien ylläpitäjinä toimisivat osaltaan ympäristöministeriö, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, Metsähallitus, Suomen ympäristökeskus ja Luonnontieteellinen keskusmuseo. Ylläpitäminen tarkoittaisi teknistä ylläpitoa, jossa ylläpitäjä vastaa tietojärjestelmän käytettävyydestä, tietoturvallisuudesta ja tietojen säilymisestä. Teknisen ylläpidon lisäksi järjestelmille on määritelty yleisen tietosuoja-asetuksen mukaiset rekisterinpitäjät siltä osin, kuin järjestelmät sisältävät henkilötietoja. Selvyyden vuoksi on syytä todeta, että ylläpitäjän velvollisuudet ovat osin eri kuin rekisterinpitäjän, jonka vastuut määritellään toisaalla. Erikseen tarvitaan sekä ylläpitäjät että rekisterinpitäjät, koska tiedon tuotannon ja tietojärjestelmien sisällön ja ylläpidon suhteet ovat moninaiset.

Pykälän 2 momentti sisältäisi myös viittaussäännöksen järjestelmään tallennettavista tiedoista. Luonnonsuojelulain osalta näistä säädettäisiin seuraavassa pykälässä. Koska luontotyyppien suojelua koskevat säännökset on jaettu toimialavastuun periaatteen mukaisesti muun muassa luonnonsuojelulain ja vesilain kesken, ehdotetaan lisäksi, että tiedot vesilain mukaisista luontotyyppejä koskevista poikkeamispäätöksistä tallennettaisiin yhtenäisyyden ja seurannan vuoksi myös luonnonsuojelun tietojärjestelmään. Näistä säädettäisiin vesilain 18 luvun 1 ja 2 §:ssä (ehdotukseen sisältyy vesilain muutosehdotus). Tietojen tallentaminen tietojärjestelmään voitaisiin tehdä konekielisenä tiedonsiirtona teknisen rajapinnan kautta, jos sellainen on olemassa. Tietojen antamisesta teknisen rajapinnan ja katseluyhteyden avulla säädetään tiedonhallintalaissa. Tiedonhallintalain 22–24 § sisältävät säännökset tietojen sähköisen luovuttamisen tavoista teknisten rajapintojen ja katseluyhteyksien avulla.

Tietojärjestelmän tavoitteen toteutumiseksi sen tulee sisältää muun muassa tiedot luontotyypeistä, lajeista, luonnonsuojelualueista ja niiden rauhoitussäännöksistä, sekä tiedot lain nojalla tehdyistä päätöksistä ja myönnetyistä poikkeuksista. Järjestelmä sisältää henkilötietoja vain siltä osin kuin on tarpeellista sen tavoitteiden toteutumiseksi. Tällaisia henkilötietoja ovat esimerkiksi luonnonsuojelulain nojalla tehdyn sopimuksen tai päätöksen, mukaan lukien poikkeusluvan, kohdealue, sopimuskumppanin tai sen henkilön nimi, keneen päätös on kohdistettu, tai luonnonhoitokohteen maanomistajan nimi ja kohdekiinteistö. Käsittelyperusteen voidaan katsoa täyttävän yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitetut yleisen edun mukaisuuden ja oikeasuhtaisuuden vaatimukset.

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin luonnonsuojelun tietojärjestelmän sisältämiin henkilötietoihin liittyen tietojärjestelmän rekisterinpitäjistä. Säännöksellä käytetään yleisen tietosuoja-asetuksen 4 artiklan 7 kohdan kansallista liikkumavaraa. Henkilötiedolla tarkoitetaan yleisen tietosuoja-asetuksen 4 artiklan 1 kohdan mukaan kaikkia tunnistettuun tai tunnistettavissa olevaan luonnolliseen henkilöön, liittyviä tietoja. Rekisterinpitäjällä tarkoitetaan 4 artiklan 7 kohdan mukaan tahoa, joka yksin tai yhdessä toisten kanssa määrittelee henkilötietojen käsittelyn tarkoitukset ja keinot. Rekisterinpitäjän määrittämistä voidaan pitää erityisen tärkeänä silloin, kun rekisterinpitäjänä toimii viranomainen. Ehdotettavan lain mukaan rekisterinpitäjiä olisi useita kuten ylläpitäjiäkin. Rekisterinpitäjiä olisivat ympäristöministeriö, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, Metsähallitus, Suomen ympäristökeskus ja Luonnontieteellinen keskusmuseo tallentamiensa tietojen osalta. Rekisterinpitäjät vastaisivat omassa toiminnassaan ja hallinnoimissaan tietojärjestelmän osissa tietosuojaan liittyvän lainsäädännön (yleinen tietosuoja-asetus, tietosuojalaki) mukaisista rekisterinpitäjän velvollisuuksista ja vastuista.

Kullakin rekisterinpitäjällä on asetuksen 6 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu oikeus käsitellä henkilötietoja. Rekisterinpitäjien käsittelyn oikeusperustetta käsitellään tarkemmin seuraavissa kappaleissa. Henkilötietoja tulee käsitellä asetuksen 5 artiklan käsittelyä koskevien periaatteiden mukaisesti. Rekisterinpitäjällä on velvollisuus osoittaa noudattavansa 5 artiklan sääntelyä. Henkilötietojen käsittelyllä tarkoitetaan tietosuoja-asetuksen 4 artiklan 2 kohdan mukaan toimintoa tai toimintoja, joita kohdistetaan henkilötietoihin tai henkilötietoja sisältäviin tietojoukkoihin joko automaattista tietojenkäsittelyä käyttäen tai manuaalisesti, kuten tietojen keräämistä, tallentamista, järjestämistä, jäsentämistä, säilyttämistä, muokkaamista tai muuttamista, hakua, kyselyä, käyttöä, tietojen luovuttamista siirtämällä, levittämällä tai asettamalla ne muutoin saataville, tietojen yhteensovittamista tai yhdistämistä, rajoittamista, poistamista tai tuhoamista. Tietosuoja-asetuksen 24 artiklassa säädetään rekisterinpitäjän vastuusta. Rekisterinpitäjän on artiklan mukaan toteutettava tarvittavat tekniset ja organisatoriset toimenpiteet, joilla voidaan varmistaa ja osoittaa, että käsittelyssä noudatetaan tätä asetusta.

Henkilötietojen käsittelyä ja virallisten asiakirjojen julkisuutta koskevan asetuksen 86 artiklan mukaan viranomaiset taikka julkis- tai yksityisoikeudelliset yhteisöt yleisen edun vuoksi toteutetun tehtävän suorittamiseksi voivat luovuttaa viranomaisten tai yhteisöjen hallussa olevien virallisten asiakirjojen sisältämiä henkilötietoja viranomaiseen tai yhteisöön sovellettavan unionin oikeuden tai jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti, jotta voidaan sovittaa yhteen virallisten asiakirjojen julkisuus ja tämän asetuksen mukainen oikeus henkilötietojen suojaan. Käsittelyä työsuhteen yhteydessä koskevan asetuksen 88 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat antaa lakisääteisesti tai työehtosopimuksilla yksityiskohtaisempia sääntöjä työntekijöiden henkilötietojen käsittelystä työsuhteen yhteydessä oikeuksien ja vapauksien suojan varmistamiseksi, erityisesti palvelukseen ottamista tai työsopimuksen täytäntöönpanoa varten, mukaan lukien lakisääteisten tai työehtosopimukseen perustuvien velvollisuuksien suorittaminen, työn johto, suunnittelu ja organisointi, yhdenvertaisuus ja monimuotoisuus työpaikalla, työterveys ja -turvallisuus, työnantajan tai asiakkaan omaisuuden suoja, sekä työntekoon liittyvien oikeuksien ja etuuksien yksilöllistä tai kollektiivista käyttöä sekä työsuhteen päättämistä varten.

Henkilötietojen käsittelyn oikeusperusteena luonnonsuojelun tietojärjestelmässä voisivat olla yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan seuraavat alakohdat: a (suostumus), b (sellaisen sopimuksen täytäntöön paneminen, jossa rekisteröity on osapuolena, tai sopimuksen tekemistä edellyttävien toimenpiteiden toteuttaminen rekisteröidyn pyynnöstä), c (käsittely on tarpeen rekisterinpitäjän lakisääteisen velvoitteen noudattamiseksi) ja e (käsittely on tarpeen yleistä etua koskevan tehtävän suorittamiseksi tai rekisterinpitäjälle kuuluvan julkisen vallan käyttämiseksi. Luonnonsuojelun tietojärjestelmän rekisterinpitäjien oikeus käsitellä henkilötietoja perustuisi rekisterinpitäjinä toimivia viranomaisia koskevaan lainsäädäntöön eli valtioneuvoston ohjesäännön (262/2003) 24 §:ään, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annetun lain (897/2009) 3 §:n 1 momentin 9 kohtaan ja 2 momentin 3 kohtaan sekä 3 a §:ään, Metsähallituksesta annetun lain 2 §:ään ja 5 §:n 2 momenttiin, Suomen ympäristökeskuksesta annetun lain (1069/2009) 1 §:ään ja Luonnontieteellisen keskusmuseon osalta yliopistolain (558/2009) 72 §:ään.

Luonnonsuojelun tietojärjestelmään sisältyisi useita järjestelmiä, joista osa on luokiteltavissa henkilörekistereiksi, koska ne sisältävät luontotiedon ohella henkilötietoja. Esimerkkejä luonnonsuojelun tietojärjestelmään kuuluvista järjestelmistä ovat:

- Suojelualuetietojärjestelmä SATJ: Metsähallituksen Suojelualuetietojärjestelmällä (osa Uljas-paikkatietojärjestelmäkokonaisuutta) ylläpidetään valtion ja yksityismaan luonnonsuojelukohteiden perustietoja. Järjestelmää käytetään luonnonsuojelualueiksi perustettavien tai valtiolle hankittavien kohteiden sekä maanvaihtojen valmisteluun. Järjestelmään voidaan tallentaa kohteiden yhteyteen kiinteistön omistajan tai kiinteistöä koskevan käyttöoikeuden haltijan tunnistamista varten tarpeelliset tiedot sekä yhteyshenkilön tavoittamiseen tarvittavia yhteystietoja.

- Palveluvarustuksen tietojärjestelmä PAVE: Metsähallituksen PAVE-järjestelmällä (osa Uljas-paikkatietojärjestelmäkokonaisuutta) ylläpidetään pääosin valtion hallitsemilla alueilla olevien rakennusten, rakenteiden, reittien ja arkeologisten kohteiden tietoja. Järjestelmään voidaan tallentaa rakennuksille ja rakenteille sekä reitinosille suunniteltuja toimenpiteitä ja niiden yhteyteen toimenpiteiden toteuttajatahoja (jotka voivat olla Metsähallituksen sisäisiä toimijoita, ulkopuolisia yrityksiä, yhdistyksiä tai yksityisiä henkilöitä) yhteystietoineen. Mikäli kohteen ylläpito on ulkoistettu, mainitaan lisätiedoissa yleensä kyseinen taho yhteystietoineen. PAVE-järjestelmässä toimenpiteistä koostetaan toimenpidesuunnitelmia, joiden osallistamisosiossa voi joissain tapauksissa olla osallistettujen henkilöiden tietoja.

- LajiGIS: Metsähallituksen LAJIGIS-järjestelmällä (osa Uljas-paikkatietojärjestelmäkokonaisuutta) hallitaan ja ylläpidetään lajistokartoitusten lajihavaintotietoja. Järjestelmään tallennetaan myös muuta laji- ja lajistokartoitustapahtumiin liittyvää tietoa. Lajihavainnot liittyvät järjestelmässä pääsääntöisesti kartoituskohteille ja uhanalaisista lajeista tehdään esiintymän toimenpidekohteita, joille tallennetaan esiintymiin liittyviä toimenpiteitä ja uhkia. Lajihavaintoihin voi liittyä myös näytetietoja. Järjestelmä on käytössä myös muualla ympäristöhallinnossa.

- SAKTI: Metsähallituksen SAKTI-järjestelmällä (osa Uljas-paikkatietojärjestelmäkokonaisuutta) ylläpidetään valtion ja yksityismaiden luonnonsuojelualueiden luonnonhoidon ja ennallistamisen toimenpidetietoja (toimenpidekuviot ja työkohteet) sekä valtakunnallisesti perinnebiotooppikohteiden tietoja. Toimenpidekuvioista kootaan työkohteita, joille suunnitellaan ja toteutetaan ennallistamisen ja luonnonhoidon toimenpiteitä. Vastaavasti perinnebiotooppikohteilla suunnitellaan ja toteutetaan erilaisia hoitotoimenpiteitä. Järjestelmään voidaan tallentaa työkohteiden ja perinnebiotooppikohteiden yhteyteen niiden toimenpiteiden toteuttajien (jotka voivat olla Metsähallituksen sisäisiä toimijoita tai ulkopuolisia yrityksiä tai yhdistyksiä) yhteystietoja sekä perinnebiotooppikohteiden maanomistajien yhteystietoja. Henkilötietojen käsittelyn oikeusperusteena on yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c alakohta liittyen Metsähallituksesta annetun lain 5 §:n 2 momentin 1 ja 2 kohdissa säädettyihin Metsähallituksen julkisiin hallintotehtäviin luontotyyppien suojelussa ja luonnonsuojelualueverkoston sekä Metsähallituksen julkisten hallintotehtävien hoitoon tarkoitettujen muiden maa- ja vesialueiden hoitajana. Toimenpiteiden toteuttajien ja maanomistajien yhteystietojen osalta henkilötietojen käsittelyn oikeusperusteena on yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan b alakohta.

- SASS: Metsähallituksen SASS-järjestelmää eli Suojelualueiden suunnittelu- ja seurantajärjestelmää (osa Uljas-paikkatietojärjestelmäkokonaisuutta) käytetään muun muassa Natura 2000 -alueita koskevassa yleissuunnittelussa ja Natura 2000 -alueiden tila-arvioinnissa (NATA) sekä luonnonsuojelualueiden hoidon ja käytön suunnittelussa, ja näihin liittyvissä seurannoissa. Järjestelmä ei sisällä henkilötietoja.

- ASSI: Metsähallituksen ASSI-asianhallintajärjestelmää (Dynasty 360 - asianhallintajärjestelmä) käytetään Metsähallitukseen käsiteltäväksi saapuvien, Metsähallituksen sisäisten ja Metsähallituksesta lähtevien asiakirjojen sekä näistä muodostuvien asiakokonaisuuksien rekisteröimiseen. Rekisteröitävät tiedot määritellään arkistolain (831/1994) mukaisessa tiedonohjaussuunnitelmassa. Asianhallintajärjestelmään avatuista asioista ja kuvailutiedoin tallennetuista asiakirjoista muodostuu asiarekisteri, joka toimii tietoaineiston eli asioiden ja asiakirjojen hakemistona. ASSI-järjestelmä korvataan vuosien 2021–2022 aikana vastaavalla TAMMI-järjestelmällä. Asianhallintajärjestelmä sisältää asioihin ja asiakirjoihin merkittyjä henkilötietoja, kuten lähettäjän nimen. Rekisteröitäviä tietoja ovat yhteystiedot, kuten lähettävä tai vastaanottava organisaatio tai yksittäinen henkilö, sekä näiden osoite, sähköpostiosoite ja puhelinnumero.

- USPA: Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten USPA -asianhallintajärjestelmää käytetään elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksiin käsiteltäväksi saapuvien, keskusten sisäisten ja niistä lähtevien asioiden ja asiakirjojen rekisteröintiin, asioiden valmisteluun, päätösten tekoon, hyväksymiseen, arkistoimiseen, tiedottamiseen ja täytäntöönpanoon sekä käsittelyvaiheiden seurantaan. USPA -järjestelmän rekisterinpitäjä on elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten sekä työ- ja elinkeinotoimistojen kehittämis- ja hallintokeskus (KEHA-keskus). Rekisteröitäviin tietoihin pätee, mitä edellä on todettu Metsähallituksen asianhallintajärjestelmään liittyvistä tiedoista.

- Suomen Lajitietokeskus: Luonnontieteellisen keskusmuseon hallinnoima Suomen Lajitietokeskus sisältää useita verkkosivustoja ja palveluita, jotka käsittelevät lajitietoa ja luontohavaintoja. Näitä palveluita ovat muun muassa Laji.fi -portaali, Punaisen kirjan nettipalvelu ja Vieraslajit.fi -portaali.

- Luontotyyppien punaisen kirjan verkkopalvelu: Suomen ympäristökeskuksen ylläpitämä verkkopalvelu, jossa esitellään Suomen luontotyyppien uhanalaisuusarvioinnin 2018 tuloksia. Palvelussa voi selata yli 400 luontotyypin kuvauksia, valokuvia ja arviointiperusteita yksitellen tai tehdä yhteenvetoja ryhmittäin tai esimerkiksi uhkatekijöiden mukaan. Mukana ovat myös luontotyyppien esiintymiskartat, yhteensä noin 150 karttaa 10 km x 10 km -ruututietona ja yli 260 yleisempää karttaa esiintymisen painopisteiden mukaan. Luontotyyppien punaisen kirjan verkkopalvelu ei sisällä tarkkoja sijaintitietoja eikä muita henkilötietoja.

- CITES-lupatietojärjestelmä: Suomen ympäristökeskuksen ylläpitämä tietojärjestelmä, joka sisältää kaksi osaa eli EU:n sisäisten lupien tietokanta (EU-todistukset) ja EU:n ulkopuolisten lupien tietokanta (CITES-sopimukseen liittyvät tuonti- ja vientiluvat). Tietokantoihin viedään niitä tietoja, joita tarvitaan haetun luvan myöntämiseen ja niiden luomiseen (luvat ovat määrämuotoisia ja määräsisältöisiä), lakisääteisten raporttien tuottamiseen sekä Suomea koskevien CITES-tapahtumien analysointiin. Järjestelmässä olevat henkilötiedot ovat samat kuin Suomen ympäristökeskuksen asiahallintajärjestelmään tallennettavat, tiettyä CITES-lupaa koskevat henkilötiedot.

Lisäksi uutena luonnonsuojelun tietojärjestelmään sisältyisi heikennysten hyvittämistä koskevat tiedot sisältävä niin sanottu kompensaatiorekisteri.

Metsähallituksesta annetun lain 5 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan Metsähallituksen julkisia hallintotehtäviä ovat muun muassa voimassa olevassa luonnonsuojelulaissa sekä sen ja vuoden 1923 luonnonsuojelulain nojalla perustettuja luonnonsuojelualueita koskeviin säädöksiin perustuvat tehtävät sekä luonnonsuojelualueiden hankinta. Metsähallituksen yhdeksi julkiseksi hallintotehtäväksi on Metsähallituksesta annetun lain 5 §:n 2 momentin 3 kohdassa säädetty luonnon virkistyskäyttöön liittyvien luonto- ja retkeilypalvelujen tuottaminen sekä kulttuuriomaisuuden vaaliminen.

Ympäristöministeriöllä olisi lisäksi pykälän 4 momentin mukaan vastuu luonnonsuojelun tietojärjestelmän sisällöllisestä ja toiminnallisesta kehittämisestä yhteistyössä ylläpitäjien kanssa. Säännöksellä luotaisiin oikeudellinen perusta luonnonsuojelun tietojärjestelmän ylläpitäjien väliselle säännölliselle yhteistyölle tietojärjestelmän tietosisältöjen ja toiminnallisuuksien kehittämiseksi.

Luonnonsuojelun tietojärjestelmää kehitetään niin, että se palvelee tämän lain tavoitteiden toteuttamista ja edistää laissa säädettyjen viranomaistehtävien hoitamista. Järjestelmän tietosisällöstä ei voida tyhjentävästi säätää, vaan tarvittavaa tietosisältöä on arvioitava suhteessa edellä kuvattuun lain tavoitteiden toteuttamiseen. Pykälässä mainittujen viranomaisten tulee ylläpitää ja kehittää järjestelmää osaltaan niin, että se mahdollistaa tarvittavien tietojen tallentamisen ja hyödyntämisen järjestelmän avulla. Koska luonnonsuojelun tietojärjestelmään kuuluvista erillisistä kehitystyön myötä mahdollisesti muuttuvista järjestelmistä ei ole tarkoituksenmukaista säätää laissa, pykälän 5 momentissa ehdotetaan valtioneuvostolle valtuutta antaa asetus koskien tarkempia säännöksiä tietojärjestelmään kuuluvia tietoja sisältävistä tietojärjestelmistä ja rekistereistä sekä näiden järjestelmien ylläpitoon liittyvistä lakia tarkentavista viranomaisten tehtävistä.

120 § Luonnonsuojelun tietojärjestelmään tallennettavat tiedot. Pykälässä säädettäisiin luonnonsuojelun tietojärjestelmään tallennettavista tiedoista sekä niiden tallentamisesta vastaavista viranomaisista. Viranomaisiin kohdistuva tallennusvelvoite olisi uusi. Sääntelyn lähtökohtana ja tallentamisen kohteena olisivat ne tiedot, jotka muodostuvat luonnonsuojelulain mukaisissa tehtävissä, ja ne yksilöitäisiin tässä pykälässä.

Tietojärjestelmän keskeisintä tietosisältöä ovat luonnonsuojeluohjelmia ja –alueita, luontotyyppejä, lajeja, Natura 2000 -verkoston alueita ja niillä esiintyviä luontotyyppejä ja lajeja sekä erilaisia luonnonsuojelulain mukaisia hallinnollisia menettelyjä ja päätöksiä koskevat tiedot, joiden käsittelyyn pääosin on jo käytettävissä tarvittavat tietojärjestelmät. Mikäli tarvittavan tietosisällön tallentaminen ja käsitteleminen edellyttäisi olemassa olevien järjestelmien korvaamista tai kokonaan uusia järjestelmiä, näiden hankinnassa, ylläpidossa ja kehittämisessä tulisi huomioida edellä 119 §:n perusteluissa esitetyt, yleiseen tietosuoja-asetukseen sekä tiedonhallintalakiin perustuvat vaatimukset sekä viranomaisia koskevat velvollisuudet ja vastuut.

Pykälän 1, 2 ja 3 momenteissa todettaisiin ympäristöministeriön, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ja Metsähallituksen tallennusvastuut. Lisäksi 4 momentin mukaan ympäristöministeriö vastaisi luonnonsuojelulaissa säädettyjen valtioneuvoston päätösten sekä 39 §:n 3 momentissa tarkoitetun komission lausunnon tallentamisesta tietojärjestelmään.

Momentin 5 mukaan luonnon monimuotoisuuden tilaa seuraavien viranomaisten ja Suomen ympäristökeskuksen sekä Luonnontieteellisen keskusmuseon on tallennettava luonnonsuojelun seurantaa koskevat tiedot luonnonsuojelun tietojärjestelmään. Koska luonnonsuojelun seurantaa toteuttavat ja siihen osallistuvat useat muutkin toimijat, olisi tarpeen säätää, että seurantatietoja voisivat tallentaa järjestelmään myös näiden asiantuntijaviranomaisten hyväksymät muut tahot.

Pykälän 6 momentin mukaan kunnat, kuntayhtymät ja maakunnat ovat monipuolisia luontotiedon tuottajia ja hyödyntäjiä. Kunnilla on voimassa olevassa luonnonsuojelulaissa luonnon- ja maisemansuojelun edistämistehtävä alueillaan. Kunnissa luontotietoa tuotetaan, käytetään ja tarvitaan erityisesti kaavoituksessa ja viranomaisluvituksessa ja -valvonnassa (rakennus- ja ympäristövalvonta), rakennusten ja infrastruktuurin rakentamisessa ja niiden suunnittelussa, ulkoilu- ja virkistysalueiden suunnittelussa, käytössä ja hoidossa sekä ympäristön- ja metsänhoidon hankkeissa. Koska kuitenkin kuntien järjestelmäkehityksen yhtenäisyyteen liittyy haasteita, kunnille tai maakunnan liitoille ei ehdotettaisi velvoitetta toiminnassaan syntyvien luontotietojen tallentamiseen. Mikäli tietojen suora tallentaminen esimerkiksi rajapintojen kautta luonnonsuojelun tietojärjestelmään ei olisi mahdollista, kunta ja maakunnan liitto voisivat toimittaa kunnan toiminnassa syntyviä luonnon monimuotoisuutta ja siihen vaikuttavia toimintoja koskevia tietoja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle, joka edelleen tallentaisi ne luonnonsuojelun tietojärjestelmään. Tällöin tiedot saataisiin osaksi luonnonsuojelun tietojärjestelmää. Tämä sääntelyratkaisu vastaisi myös ympäristönsuojelulain 223 §:n 6 momenttia.

Luonnonsuojelun tietojärjestelmään tallennettavat tiedot sisältäisivät osittain myös henkilötietoja. Tietosuoja-asetuksen 5 artiklan 1 kohdan c alakohta edellyttää, että käsiteltävien henkilötietojen tulee olla asianmukaisia ja olennaisia ja rajoitettuja siihen, mikä on tarpeellista suhteessa niihin tarkoituksiin, joita varten niitä käsitellään (tietojen minimointi). Henkilötietoja tallennettaisiin ja käsiteltäisiin järjestelmässä vain siltä osin kuin se on tarpeellista tavoitteiden toteutumiseksi. Järjestelmässä käsiteltäviä henkilötietoja olisivat esimerkiksi luonnonsuojelulain nojalla tehdyn sopimuksen tai päätöksen, mukaan lukien poikkeusluvan, kohdealue, sopimuskumppanin tai sen henkilön nimi, keneen päätös on kohdistettu, tai luonnonhoitokohteen maanomistajan nimi ja kohdekiinteistö.

121 § Tiedon laatu. Pykälässä säädettäisiin eräistä luontotiedon laatuun liittyvistä reunaehdoista. Tiedon laadulla tarkoitetaan tässä erityisesti tiedon ajallista ja maantieteellistä kattavuutta, tiedon ajantasaisuutta sekä tiedon luotettavuutta päätöksenteon kannalta. Mahdollisimman ajantasainen ja laadukas tieto on tärkeää päätöksenteon ja luonnonsuojelun hyväksyttävyyden kannalta. Vastuita siitä, miten usein tietojärjestelmän tietoja pitäisi päivittää ei kuitenkaan voimassa olevassa sääntelyssä ole määritelty. Tietojen käyttäjän pitäisi voida varmistua tietojen ajantasaisuudesta ja tietää milloin aineisto on viimeksi päivitetty ja mitä osuuksia siitä päivitetään säännöllisesti. Tämä voidaan varmistaa pitämällä aineistojen metatiedot ajan tasalla.

Monet kasvien, sienten ja selkärangattomien lajien ryhmät, jotka kattavat valtaosan Suomen luonnon monimuotoisuudesta, eivät kuulu järjestelmällisten viranomaisseurantojen piiriin. Näissä lajiryhmissä luontotieto perustuu pääasiallisesti yksityishenkilöiden keräämiin havaintoihin. Luontotietoa kerätään myös muun muassa maankäytön ja erilaisten ympäristönkäyttöhankkeiden suunnittelun ja seurannan yhteydessä esimerkiksi kuntien, maakuntien, hanketoimijoiden tai näiden käyttämien konsulttien toimesta. Näin voidaan saada koottua muun muassa runsaasti luonnonsuojelualueiden ulkopuolista luontoa koskevaa tietoa, jonka kokoamiseen ympäristöhallinnolla ei ole resursseja. Luonnonsuojelun tietojärjestelmään sisällytettäisiin myös kansalaisten ja muiden toimijoiden keräämä luontotieto, mutta tällaisen tiedon tallentaminen perustuisi toimijoiden vapaaehtoisuuteen. Tietojärjestelmän ylläpitäjä vastaisi tiedon laatua kuvaavien tietojen (niin sanottu metatieto) oikeellisuudesta, ja tiedon käyttäjä vastaisi nykyisen käytännön mukaisesti käyttämiensä tietojen riittävyydestä ja oikeellisuudesta.

Tiedon tuottava viranomainen olisi vastuussa tuottamastaan tiedosta ja sen laadusta. Jos kuitenkin viranomaisen tietojärjestelmässä tai -varannossa olisi toisen tuottamaa tai toiselta peräisin olevaa tietoa, ei tietojärjestelmästä tai varannosta vastaava viranomainen vastaisi tiedon laadusta, jollei se olisi itse arvioinut tai todentanut tietoa. Pykälässä säädettäisiin siitä, että ylläpitäjät päivittävät luonnonsuojelun tietojärjestelmän tietoja laissa säädettyjen velvoitteiden hoitamisen yhteydessä sekä ylläpitäjille toimitettujen tietojen perusteella. Viranomaisen olisi päivityksen ja tallennuksen yhteydessä merkittävä tietojärjestelmään tieto tiedon lähteestä ja tiedon hankkimisen ja tallettamisen ajankohdasta. Tiedon laatu tulisi tarkemmin arvioitavaksi kulloisenkin päätöksentekotilanteen yhteydessä. Viranomaisen on tällöin hallintolaissa säädetyn mukaisesti huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

Siltä osin kuin kyse on henkilötietojen käsittelystä tietojärjestelmässä, ehdotettavassa laissa käytettäisiin tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua kansallista liikkumavaraa. Esityksellä täsmennettäisiin asetuksen 5 artiklan 1 kohdan d alakohtaa, jonka mukaan henkilötietojen on oltava täsmällisiä ja tarvittaessa päivitettyjä ja rekisterinpitäjän on toteutettava kaikki mahdolliset kohtuulliset toimenpiteet sen varmistamiseksi, että käsittelyn tarkoituksiin nähden epätarkat ja virheelliset henkilötiedot poistetaan tai oikaistaan viipymättä (”täsmällisyys”). Niin tietojen käyttäjän kuin päätöksenteon sekä luonnonsuojelun hyväksyttävyyden kannalta on tärkeää varmistaa järjestelmään tallennettavien tietojen ajantasaisuus ja oikeellisuus. Ehdotetun sääntelyn voidaan katsoa olevan yleisen edun mukaista ja oikeasuhtaista.

122 § Tietojen luovuttaminen ja oikeus saada tietoja. Luontotiedon hallinnan kannalta keskeinen kansainvälinen sopimus on tiedon saannista, yleisön osallistumisoikeudesta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta ympäristöasioissa tehty yleissopimus, jäljempänä Århusin sopimus (SopS 122/2004). Århusin sopimuksen tavoitteena on edistää nykyiseen ja tuleviin sukupolviin kuuluvien oikeutta elää heidän terveydelleen ja hyvinvoinnilleen suotuisassa ympäristössä. Yleissopimuksen sopimuspuolet takaavat yleisölle oikeuden saada tietoa, osallistua päätöksentekoon ja käyttää muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöä koskevissa asioissa siten kuin yleissopimuksessa tarkemmin määrätään. Århusin sopimus on Suomessa saatettu voimaan tiedon saannista, yleisön osallistumisoikeudesta sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta ympäristöasioissa tehdyn yleissopimuksen muutoksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta annetulla lailla (351/2008). Århusin sopimuksen mukaan sopimuspuolten tulee varmistaa, että viranomaiset antavat ympäristöä koskevat tiedot yleisön käyttöön pyydettäessä ja niin, ettei pyynnön esittäjän tarvitse osoittaa asian koskevan häntä. Tieto tulee antaa pyydetyssä muodossa, elleivät viranomaiset perustellusti katso, että tiedon esittäminen toisessa muodossa olisi aiheellista tai jos tietoa ei jo ole yleisön saatavilla toisessa muodossa. Tieto on annettava käyttöön mahdollisimman pian ja viimeistään kuukauden kuluessa pyynnön esittämisestä. Tiedon määrä ja monitahoisuus voivat kuitenkin edellyttää määräajan pidentämistä kahteen kuukauteen pyynnön esittämisestä. Määräajan pidentämisestä ja sitä koskevista perusteluista on ilmoitettava pyynnön esittäjälle.

Århusin sopimukseen liittyy kiinteästi ympäristötiedon julkisesta saatavuudesta ja neuvoston direktiivin 90/313/ETY kumoamisesta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2003/4/EY, ympäristötietodirektiivi. Direktiivin tavoitteena on a) taata oikeus saada viranomaisten omassa tai viranomaisia varten toisen hallussa olevaa ympäristötietoa ja määrittää tämän oikeuden käytön perusehdot ja käytännön järjestelyt; ja b) varmistaa, että ympäristötietoa saatetaan viran puolesta saataville ja levitetään yleisölle, jotta saavutetaan ympäristötiedon mahdollisimman laaja järjestelmällinen saatavuus ja levittäminen yleisölle. Tämän vuoksi on edistettävä erityisesti tietoverkkojen ja/tai sähköisten välineiden käyttöä, jos sellaisia on käytettävissä. Ympäristötietodirektiivi edellyttää, että jäsenvaltioiden on varmistettava, että viranomaiset velvoitetaan tämän direktiivin säännösten mukaisesti saattamaan pyydettäessä saataville niiden omassa tai viranomaisia varten toisen hallussa olevaa ympäristötietoa ilman, että pyynnön esittäjän on perusteltava pyyntönsä. Direktiivi sisältää myös ympäristötiedon levittämisvelvoitteen: Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että viranomaiset järjestävät toimintansa kannalta olennaisen, niiden hallussa olevan tai niitä varten toisen hallussa pidetyn ympäristötiedon siten, että tietoa voidaan aktiivisesti ja järjestelmällisesti levittää yleisölle erityisesti tietoverkkojen ja/tai sähköisten välineiden avulla, jos sellaisia on käytettävissä. Jäsenvaltioiden on lisäksi varmistettava, että ympäristötieto tulee asteittain saataville sähköisiin tietokantoihin, jotka ovat helposti yleisön saatavilla yleisten televiestintäverkkojen välityksellä.

Julkisuuslaki on kansallinen viranomaisen asiakirjojen julkisuutta koskeva yleislaki. Siinä säädetään oikeudesta saada tieto viranomaisten julkisista asiakirjoista, asiakirjojen salassapidosta ja muista tietojen saantia koskevista yleisten ja yksityisten etujen suojaamiseksi välttämättömistä rajoituksista. Julkisuuslailla täsmennetään perustuslain 12 §:n 2 momentissa säädettyä julkisuusperiaatetta. Julkisuuslain 1 §:n 1 momentissa toistetaan jo perustuslaissa todettu lähtökohta, jonka mukaan viranomaisen asiakirjat ovat lähtökohtaisesti julkisia, ellei toisin säädetä. Poikkeuksesta asiakirjojen julkisuuteen voidaan säätää joko julkisuuslaissa tai erityislainsäädännössä.

Viranomaisten asiakirjojen julkisuus koskee lähtökohtaisesti myös henkilötietoja sisältäviä asiakirjoja. Lain 16 §:n 3 momentissa säädetään kuitenkin erikseen tiedon antamisesta viranomaisen henkilörekisteristä. Kyseisen momentin mukaan viranomaisen henkilörekisteristä saa antaa henkilötietoja sisältävän kopion tai tulosteen tai sen tiedot sähköisessä muodossa, jollei laissa ole toisin erikseen säädetty, jos luovutuksensaajalla on henkilötietojen suojaa koskevien säännösten mukaan oikeus tallettaa ja käyttää sellaisia henkilötietoja. Suoramarkkinointia ja mielipide- tai markkinatutkimusta varten henkilötietoja saa kuitenkin luovuttaa momentin nojalla vain, jos niin erikseen säädetään tai jos rekisteröity on antanut siihen suostumuksensa. Viranomaisen tulee siis henkilötietojen luovuttamista harkitessaan arvioida sitä, onko tietojen vastaanottajalla voimassa olevan lainsäädännön mukainen käsittelyperuste tietojen käsittelylle tai onko rekisteröity antanut luovuttamiselle erikseen suostumuksensa. Useat henkilötiedoista ovat myös julkisuuslain 24 §:n nojalla salassa pidettäviä. Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 23–32 kohtiin on koottu yksityisyyden suojan turvaamiseksi salassa pidettävät tiedot. Salassa pidettävien tietojen luovuttamisesta viranomaisesta on säädetty rajoitetummin lain luvussa 7.

Siltä osin kuin kyse on henkilötietojen käsittelystä tietojärjestelmässä, ehdotettavassa laissa käytettäisiin tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua kansallista liikkumavaraa. Esityksellä täsmennettäisiin asetuksen 5 artiklan 1 kohdan d alakohtaa. Ehdotetun sääntelyn voidaan katsoa olevan yleisen edun mukaista ja oikeasuhtaista.

Ehdotettavan pykälän 1 momentissa säädettäisiin siitä, että luonnonsuojelun tietojärjestelmään tallennetut tiedot olisivat lähtökohtaisesti ympäristötietodirektiivissä tarkoitettuja julkisia ympäristötietoja, ellei viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa tai muussa laissa toisin säädetä.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin eräiden viranomaisten tiedonsaantioikeuksista. Luonnonsuojelun tietojärjestelmän ylläpitäjillä sekä Suomen Metsäkeskuksella, aluehallintovirastoilla, kunnilla, maakunnan liitoilla, Suomen riistakeskuksella sekä Turvallisuus- ja kemikaalivirastolla olisi salassapitosäännösten estämättä ja maksutta oikeus saada luonnonsuojelun tietojärjestelmästä tiedot, jotka olisivat välttämättömiä niille säädettyjen tehtävien hoitamiseksi. Säännöksessä mainittujen viranomaisten tehtävistä on säädetty laissa Suomen Metsäkeskuksesta (418/2011), aluehallintovirastosta annetussa laissa (896/2009), kuntalaissa (410/2015), alueiden kehittämislaissa (602/2002), riistahallintolaissa (158/2011) ja Turvallisuus- ja kemikaalivirastosta annetussa laissa (1261/2010).

Luonnonsuojelun tietojärjestelmästä viranomaisille luovutettava tietosisältö ja niiden taustalla olevat tiedonsaantitarpeet vaihtelevat tapauskohtaisesti, eikä niitä siten ole mahdollista tai tarkoituksenmukaista luetella laissa tyhjentävästi. Esimerkkejä säännöksessä mainituille viranomaisille välttämättömistä tiedoista ovat muun muassa luonnonsuojelualueiden ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöksellä rajattujen luontotyyppien esiintymien tai lajien lisääntymis- ja levähdyspaikkojen sijainti ja tiedot luonnonsuojelulain nojalla tehdyistä sopimuksista ja päätöksistä, mukaan lukien sen henkilön nimi, keneen päätös on kohdistettu tai kuka on sopimuksessa osapuolena.

Salassapitoa koskevalla erityissäännöksellä olisi tarkoitus poiketa julkisuuslain säännöksistä ainoastaan siltä osin, kuin tietojärjestelmästä luovutetaan salassa pidettäviä, viranomaisen päätöksenteon tai valvontatehtävän kannalta välttämättömiä tietoja. Luonnonsuojelun tietojärjestelmästä olisi mahdollista jatkossakin antaa muita kuin salassa pidettäviä tietoja suoraan julkisuuslain 16 §:n 3 momentin nojalla, jos luovutuksensaajalla on henkilötietojen suojaa koskevien säännösten mukaan oikeus tallettaa ja käyttää sellaisia henkilötietoja.

Säännöksessä on otettu huomioon perustuslakivaliokunnan viranomaisten tietojen saamista ja luovuttamista salassapitovelvollisuuden estämättä koskevaa sääntelyä koskeva käytäntö. Säännöksellä edistettäisiin luontotiedon hyödyntämistä viranomaisten päätöksenteossa ja varmistettaisiin tiedon saatavuutta ja sen käyttöä erityisesti niissä viranomaisissa, joissa tehdään merkittäviä luonnon monimuotoisuuteen vaikuttavia päätöksiä. Mainitut viranomaiset olisivat myös niitä lain 65 ja 78 §:ssä tarkoitettuja viranomaisia, joiden tulisi ottaa huomioon luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla annettavassa asetuksessa määritellyt uhanalaiset lajit ja luontotyypit.

Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, mihin ja ketä koskeviin tietoihin tiedonsaantioikeus ulottuu ja miten tiedonsaantioikeus sidotaan tietojen välttämättömyyteen. Viranomaisen tietojensaantioikeus ja tietojenluovuttamismahdollisuus ovat valiokunnan mukaan voineet liittyä jonkin tarkoituksen kannalta "tarpeellisiin tietoihin", jos tarkoitetut tietosisällöt on pyritty luettelemaan laissa tyhjentävästi. Jos taas tietosisältöjä ei ole samalla tavoin luetteloitu, sääntelyyn on pitänyt sisällyttää vaatimus "tietojen välttämättömyydestä" jonkin tarkoituksen kannalta (katso PeVL 17/2016 vp, ja siinä viitatut lausunnot). Perustuslakivaliokunta on katsonut, että salassapitosäännösten edelle menevässä tietojensaantioikeudessa on viime kädessä kysymys siitä, että tietoihin oikeutettu viranomainen omine tarpeineen syrjäyttää ne perusteet ja intressit, joita tiedot omaavaan viranomaiseen kohdistuvan salassapidon avulla suojataan. Mitä yleisluonteisempi tietojensaantiin oikeuttava sääntely on, sitä suurempi on vaara, että tällaiset intressit voivat syrjäytyä hyvin automaattisesti. Mitä täydellisemmin tietojensaantioikeus kytketään säännöksissä asiallisiin edellytyksiin, sitä todennäköisemmin yksittäistä tietojensaantipyyntöä joudutaan käytännössä perustelemaan. Myös tietojen luovuttajan on tällöin mahdollista arvioida pyyntöä luovuttamisen laillisten edellytysten kannalta. Tietojen luovuttaja voi lisäksi kieltäytymällä tosiasiallisesti tietojen antamisesta saada aikaan tilanteen, jossa tietojen luovuttamisvelvollisuus eli säännösten tulkinta saattaa tulla ulkopuolisen viranomaisen tutkittavaksi. Tämä mahdollisuus on tärkeä tiedonsaannin ja salassapitointressin yhteensovittamiseksi (PeVL 12/2014 vp, s. 2/II—3/I ja PeVL 62/2010 vp, s. 3/II—4/I ja niissä viitatut lausunnot).

123 § Päätösten tiedoksi antaminen ja päätöksistä tiedottaminen. Pykälään koottaisiin aiemmin useammassa eri luonnonsuojelulain säännöksessä olleet maininnat eräiden päätösten julkisesta kuuluttamisesta sekä päätöksistä tiedottamisesta. Voimassa oleva luonnonsuojelulaki on sisältänyt säännökset julkisesta kuulutuksesta koskien luontotyyppien ja erityisesti suojeltavien lajien rajauspäätöksiä sekä alueen liittämistä valtion luonnonsuojelualueeseen. Nämä lainkohdat on muutettu viimeksi lailla 1406/2019, jonka perustana oli hallituksen esitys eduskunnalle ympäristöministeriön hallinnonalan eräiden julkisia kuulutuksia koskevien säännösten muuttamista koskevaksi lainsäädännöksi (HE 73/2019 vp). Lainmuutoksella julkisia kuulutuksia koskevat säännökset muutettiin vastaamaan vuoden 2020 alussa voimaantulleita hallintolain julkisia kuulutuksia koskevia yleissäännöksiä. Muutostarpeen taustalla oli julkisista kuulutuksista annetun lain (34/1925, jatkossa kuulutuslain) kumoaminen ja sääntelyn sisällyttäminen hallintolakiin. Kuulutuslain mukaista julkisten kuulutusten julkaisemista viranomaisen ilmoitustaululla ei voitu enää pitää tehokkaana ja ajanmukaisena tiedoksiantotapana, minkä vuoksi kuulutuslakiin perustuneesta velvollisuudesta muun muassa ylläpitää ilmoitustauluja ehdotettiin luovuttavaksi ja hallintolakiin otettavaksi säännökset kuulutusten julkaisemisesta viranomaisen verkkosivuilla yleisessä tietoverkossa.

Voimassa olevan luonnonsuojelulain sääntelyä ei sisällöllisesti nyt muutettaisi, vaan se koottaisiin yhteen pykälään, jossa säädettäisiin lisäksi päätösten julkaisemisesta viranomaisten internetsivuilla.

Pykälän 1 ja 2 momenttien mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen olisi annettava 66, 79, 81, 83 ja 106 §:ssä ja Metsähallituksen 60 §:ssä tarkoitettu päätös tiedoksi hallintolain 62 a §:ssä tarkoitetulla julkisella kuulutuksella, ja tieto kuulutuksesta on julkaistava asianomaisessa kunnassa kuntalain (410/2015) 108 §:ssä säädetyn mukaisesti. Nämä päätökset olisi lisäksi tallennettava kiinteistötietojärjestelmään. Vastaavasti ympäristöministeriön olisi annettava ehdotus 33 §:ssä tarkoitetusta Natura 2000 -verkostoon kuuluvasta alueesta tiedoksi julkisella kuulutuksella. Tiedonkulun tehostamiseksi tieto kuulutuksesta olisi lisäksi julkaistava asianomaisessa kunnassa kuntalain 108 §:ssä säädetyn mukaisesti. Tämä voisi tapahtua esimerkiksi linkittämällä viranomaisen kuulutus kunnan verkkosivuille.

Julkisesta kuulutuksesta säädetään hallintolain 62 a §:ssä. Pykälän mukaan, jos asiakirja on annettava tiedoksi julkisella kuulutuksella, tiedoksianto toimitetaan julkaisemalla kuulutus ja kuulutettava asiakirja yleisessä tietoverkossa viranomaisen verkkosivuilla. Tarpeen vaatiessa kuulutus julkaistaan myös asian vaikutusalueen sanomalehdessä tai muulla viranomaisen päättämällä tavalla. Jos kuulutusta ei voida tietoliikennehäiriöiden tai muun tähän rinnastettavan syyn vuoksi julkaista viranomaisen verkkosivuilla, se on julkaistava lisäksi virallisessa lehdessä. Kuulutus ja kuulutettava asiakirja on pidettävä yleisessä tietoverkossa viranomaisen verkkosivuilla yleisesti nähtävillä 14 vuorokautta. Jos asiakirjan tiedoksisaannista alkaa kulua muutoksenhakuaika tai muu vastaanottajan oikeuteen vaikuttava määräaika, kuulutus ja kuulutettava asiakirja on pidettävä yleisesti nähtävillä mainitun määräajan päättymiseen asti. Kuulutuksesta on käytävä ilmi, mitä asia koskee sekä maininta siitä, missä ja mihin ajankohtaan saakka asiakirja pidetään nähtävillä. Kuulutuksessa on lisäksi hallintolain 62 a §:n mukaan mainittava ajankohta, jona se on julkaistu viranomaisen verkkosivuilla ja todettava, että tiedoksisaannin katsotaan tapahtuneen seitsemäntenä päivänä kyseisestä julkaisemisajankohdasta. Jos kuulutusta ei ole voitu julkaista viranomaisen verkkosivuilla, kuulutuksessa on todettava tiedoksisaannin tapahtuneen seitsemäntenä päivänä kuulutuksen julkaisemisesta virallisessa lehdessä.

Tietojen julkaisemisesta julkista kuulutusta toimitettaessa säädetään hallintolain 62 b §:ssä. Pykälän mukaan asiakirjan nähtäville asettamista koskevan ilmoituksen sekä julkisen kuulutuksen ja kuulutettavan asiakirjan tiedot saadaan julkaista, jollei salassapitoa koskevista säännöksistä muuta johdu. Henkilötiedoista tulee julkaista kuitenkin ainoastaan tiedonsaannin kannalta välttämättömät henkilötiedot, jotka voidaan julkaista sen estämättä, mitä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 16 §:n 3 momentissa säädetään. Asiakirjan nähtäville asettamista koskevan ilmoituksen sekä julkisen kuulutuksen ja kuulutettavan asiakirjan sisältämät henkilötiedot on poistettava yleisestä tietoverkosta viranomaisen verkkosivuilta hallintolain mukaisten yleistiedoksiannon ja julkisen kuulutuksen nähtävillä pitoajan kuluttua.

Yleisön tiedonsaannin kannalta välttämättöminä henkilötietoina voitaisiin pitää esimerkiksi toiminnan sijaintipaikan tietoja. Sähköisesti julkaistavissa asiakirjoissa olisi tarpeen ilmoittaa kohteen sijainti, jotta asia tulisi riittävästi yksilöidyksi, ja jotta asianosaiset ja yleisö voisivat arvioida asian vaikutuksia suhteessa luonnonsuojelulain tavoitteisiin ja säännöksiin. Tietoja julkaistaessa viranomaisen olisi kiinnitettävä erityistä huomiota siihen, ettei yleisessä tietoverkossa julkaista salassa pidettäviä tietoja. Säännös olisi tältä osin erityissäännös julkisuuslain 16 §:n 3 momenttiin nähden. Julkisuuslain 16 §:n 3 momentissa säädetään viranomaisen henkilörekisterin henkilötietoja sisältävän tiedon luovuttamistavasta ja luovuttamisen edellytyksistä. Säännöksen mukaan tiedon saa luovuttaa, jos luovutuksensaajalla on henkilötietojen suojaa koskevien säännösten mukaan oikeus tallettaa ja käyttää sellaisia henkilötietoja. Kun tieto luovutetaan internetin kautta, viranomainen ei voi varmistua luovutuksensaajan oikeudesta henkilötiedon käyttämiseen, koska tieto on kenen tahansa internetin käyttäjän saatavissa. Jotta julkaistava päätös voisi sisältää tiedottamisen kannalta olennaisen tiedon, on asiasta tarpeen säätää julkisuuslain edellä mainitusta säännöksestä poikkeavalla tavalla.

Julkisen kuulutuksen tavoitteena on muun muassa alueen omistajan tai alueeseen liittyvän erityisen oikeuden haltijan oikeuksien huomioon ottaminen, minkä vuoksi heidän kuulemisensa kyseistä aluetta koskevan kielto- ja rajoitusasian yhteydessä on tärkeää. Kuuleminen on välttämätöntä omistajan perustuslain 15 §:n omaisuudensuojan vuoksi. Tavoitteena on myös turvata kansalaisten osallistumisoikeus saattamalla asia tiedoksi esimerkiksi muutoksenhakuun oikeutetuille, joita viranomaisen voi muutoin olla vaikeaa tavoittaa.

Kuulutus ja kuulutettava asiakirja annettaisiin luonnollisesti erikseen tiedoksi niille, joita asia erityisesti koskee.

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin yleisesti luonnonsuojelulaissa tarkoitettujen päätösten julkaisemisesta viranomaisten internetsivuilla. Ehdotettavan momentin mukaan ympäristöministeriön, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ja Metsähallituksen olisi julkaistava luonnonsuojelulain nojalla tekemänsä päätökset internetsivuillaan. Päätös tulisi julkaista sen antamisen jälkeen viivytyksettä. Lisäksi säädettäisiin, että internetissä julkaistava päätös saisi viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 16 §:n 3 momentin estämättä sisältää sijaintitietoja vastaavasti, kuin edellä 2 momentin perusteluissa on todettu. Siltä osin kuin kyse on henkilötietojen käsittelystä tietojärjestelmässä, ehdotettavassa laissa käytettäisiin tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua kansallista liikkumavaraa. Esityksellä täsmennettäisiin asetuksen 5 artiklan 1 kohdan d alakohtaa. Ehdotetun sääntelyn voidaan katsoa olevan yleisen edun mukaista ja oikeasuhtaista.

Sääntelyllä edistettäisiin päätöksenteon avoimuutta ja sähköisen toimintaympäristön hyödyntämistä. Sähköisen toimintaympäristön avulla on mahdollista tehostaa toimintaa ja lisätä viranomaistoiminnan avoimuutta ottaen huomioon hyvän tiedonhallinta- ja tietojenkäsittelytavan vaatimukset. Tässä luvussa aiemmin tarkemmin kuvattu ympäristötietodirektiivi edellyttää viranomaisia aktiivisesti ja järjestelmällisesti levittämään yleisölle ympäristötietoa erityisesti tietoverkon ja/tai sähköisten välineiden avulla. Viranomainen olisi vastuussa myös tietojen poistamisesta, mahdollisesta täydentämisestä tietoverkkoon sekä siitä, ettei tietoverkossa julkaista salassa pidettäviä tietoja.

Viranomaisten internetsivuilla julkaistavat kuulutukset ja tiedonannot päätöksistä eivät muodostaisi tietokantaa tai -järjestelmää, vaan ne julkaistaisiin yksittäisinä asiakirjoina, jotka poistettaisiin internetsivuilta hallintolain mukaisen nähtävillä pitoajan päätyttyä. Kun tietoja kuulutuksista ja päätöksiä koskevista tiedoksiannoista voisi tehdä vain yksittäisinä hakuina, rajoitettaisiin perustuslakivaliokunnan edellyttämällä tavalla (PeVL 2/2017) mahdollisuutta tarpeettomaan tietojen massahakuun ja siten riskiä kuulutusten ja päätösten sisältämien henkilötietojen asiattomasta käyttämisestä.

14 luku Luonnonsuojelun valvonta, hallintopakko ja rangaistukset

124 § Valvonnan järjestäminen. Pykälässä säädettäisiin luonnonsuojelulain mukaisen valvonnan järjestämisen periaatteista. Säännös koskisi tässä laissa tarkoitettuja valvontaviranomaisia, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusta sekä Metsähallitusta. Pykälä olisi uusi. Nykyisessä laissa ei ole säännöksiä valvonnan järjestämisestä, vaikka käytännössä viranomaiset valvovat lain säännösten noudattamista. Tavoiteluonteisena pykälästä ei seuraisi yksityiskohtaisia toimintavelvoitteita viranomaisille, vaan nämä ottaisivat säännöksen huomioon valvontaa järjestäessään.

Pykälän 1 momentissa säädettäisiin luonnonsuojelulain ja sen nojalla annettujen säännösten ja päätösten sekä Euroopan unionin säännösten valvonnan järjestämisen lähtökohdista. Valvonnasta ja sitä toteuttavien viranomaisten toimivallasta on tarpeen säätää erikseen, jotta varmistetaan luonnonsuojelulaissa asetettujen tai siihen perustuvien määräysten ja velvoitteiden sekä Euroopan unionin säännösten noudattaminen. Viranomaisten tehtävistä ja valvonnasta säädetään tämän lain 2 luvussa (Luonnonsuojelun viranomaiset ja muut toimijat). Sen 9 §:n mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus valvoo luonnonsuojelulain säännösten noudattamista ja käyttää osaltaan luonnonsuojelun yleisen edun puhevaltaa. Lisäksi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus toimii 4 luvun (Luonnon monimuotoisuuden suojelun ja hoidon tukeminen) mukaisena tukiviranomaisena, joka ohjaa, valvoo ja edistää tuen toimeenpanoa ja soveltamista. Pykälässä tarkoitetulla valvonnan järjestämisellä tarkoitettaisiin valvonnan hoitamista käytettävissä olevien voimavarojen mukaan mahdollisimman kattavasti ja tehokkaasti, ottaen samalla huomioon luonnonsuojelulaissa asetettujen säännösten ja määräysten sekä velvoitteiden moninaisuus. Valvonta voisi liittyä esimerkiksi uhanalaisten luontotyyppien rajauspäätösten, eliölajien rauhoituksen ja niitä koskevien heikentämiskieltojen tai Natura 2000 -alueita koskevien kieltojen noudattamiseen muun muassa kaavoituksen tai erilaisten lupamenettelyjen yhteydessä. Valvonta voisi olla ajallisesti pitkäkestoista tai koskea vain yksittäisiä tilanteita. Valvonnan järjestämistä voidaan edistää hallinnon sisäisillä ohjeilla, päätöksillä voimavarojen suuntaamisesta sekä työn organisoinnilla. Toimivan ja tehokkaan valvonnan järjestäminen edellyttää myös riittävien voimavarojen ja resurssien osoittamista elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksille.

Pykälän 2 momentin mukaan myös Metsähallitus valvoisi osaltaan luonnonsuojelulain mukaisten säännösten ja määräysten noudattamista. Tämä valvontatehtävä olisi kuitenkin rajattu koskemaan ainoastaan valtion luonnonsuojelualueita, jotka ovat muutoinkin Metsähallituksen hallinnassa. Näillä alueilla on tarpeen huolehtia riittävän laajasta ja tehokkaasta valvonnasta, josta Metsähallitus on jo käytännössä muutenkin vastannut Metsähallituksen erävalvonnasta annetun lain (1157/2005) nojalla.

Pykälän 3 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella voitaisiin antaa tarkempia säännöksiä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen toimista valvonnan turvaamiseksi.

125 § Tiedonsaanti- ja tarkastusoikeus. Pykälässä säädettäisiin viranomaisten tiedonsaanti- ja tarkastusoikeuksista. Pykälä olisi uusi.

Pykälän 1 momentin mukaan luonnonsuojelua koskevien säännösten ja määräysten noudattamista valvovalla viranomaisella tai sen määräämällä virkamiehellä tai viranhaltijalla olisi oikeus tehtävänsä suorittamista varten saada tietoja ja tehdä tarkastuksia. Pykälässä tarkoitettuja viranomaisia olisivat tämän lain 9 §:ssä tarkoitetut luonnonsuojelun valtion viranomaiset eli elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, Metsähallitus, Rajavartiolaitos ja Tulli. Käytännössä viranomaiset määräävät palveluksessaan olevan viranhaltijan tai virkamiehen suorittamaan pykälän mukaisia tehtäviä, joten sama oikeus olisi yksittäisellä virkamiehellä ja viranhaltijalla, mikäli näille on määrätty toimivaltaa valvonnan suorittamiseen.

Pykälän 1 momentin 1 kohdan mukaan viranomaiselle tulisi vaadittaessa luovuttaa sen luonnonsuojelun valvontatehtävien hoitamisen kannalta välttämättömiä tietoja lain salassapitosäännösten estämättä sekä muilta viranomaisilta, että toiminnanharjoittajilta. Tällaisia muita viranomaisia voisivat olla esimerkiksi kaavoitus- ja lupa-asioita käsittelevät kunnan viranomaiset, ympäristölupaviranomaisina toimivat aluehallintovirastot ja kaivosasioiden osalta Turvallisuus- ja kemikaalivirasto. Pykälässä tarkoitettuja toiminnanharjoittajia voisivat puolestaan olla erilaisia hankkeita toteuttavat tahot siltä osin kuin luonnonsuojelulain säännökset saattaisivat vaikuttaa hankkeiden toteuttamiseen. Pykälässä säädetyn mukaisesti näiden tietojen olisi oltava välttämättömiä, joten kynnys olisi melko korkealla. Kyseeseen voisivat tulla esimerkiksi suunnitelman tai hankkeen toteuttamiseen liittyvät sellaiset salassa pidettävät tiedot, joilla voisi olla olennaista merkitystä arvioitaessa mm. Natura 2000 -alueen tai tiukkaa suojelua edellyttävien luontotyyppien ja uhanalaisten eliölajien suojeluarvojen säilymisen edellytyksiä. Tietojen salassapitoa koskevat säännökset ovat pääasiassa julkisuuslaissa, mutta salassapidosta voidaan säätää myös muissa laeissa.

Pykälän 1 momentin 2 kohdassa säädettäisiin oikeudesta liikkua toisen alueella ja päästä paikkaan, jossa toimintaa harjoitetaan. Luonnonsuojelulaissa asetetun valvontatehtävän suorittamiksi on tarpeen varmistaa, että viranomaisella on tarvittaessa pääsy sellaiselle alueelle, jossa suojeluarvojen turvaamisen kannalta merkityksellistä toimintaa suoritetaan. Tällaisia alueita voisivat olla muun muassa kaivoslain mukaiset malminetsintäalueet tai erilaisten hankkeiden toiminta-alueet, mikäli esimerkiksi maastokäynnillä olisi tarpeen selvittää toiminnan mahdollinen vaikutus luonnonsuojelulailla suojeltuihin luontoarvoihin.

Momentin 3 kohdan mukaan valvontaviranomaisella olisi myös oikeus tehdä tarkastuksia, mittauksia ja ottaa näytteitä, mikäli se olisi nimenomaisesti luontoarvojen turvaamisen kannalta perusteltua. Sana tarkastus kuvaa sitä, että viranomainen käy itse paikalla hankkimassa selvitystä, eikä selvitä asiaa yksinomaan kirjallisen aineiston perusteella. Mikä tahansa tarkastus tai näytteenotto ei siten olisi pykälä mukaan mahdollista, vaan sen tulisi liittyä luonnonsuojelulailla säädettyjen määräysten tai kieltojen valvontaan. Usein tämänkaltainen tarkastus- ja näytteenotto-oikeus liittyy esimerkiksi ympäristönsuojelulain mukaiseen valvontaan, mutta joissain tilanteissa myös yksinomaan luonnonsuojelulain valvontaan liittyvä tarkastusoikeus saattaisi olla tarpeen. Hallintolain 39 §:n mukaan viranomaisen on ilmoitettava toimivaltaansa kuuluvan tarkastuksen aloittamisajankohdasta asianosaiselle, jota asia välittömästi koskee, jollei ilmoittaminen vaaranna tarkastuksen tarkoituksen toteutumista. Edellä mainitussa pykälässä säädetään myös asianosaisen oikeudesta olla läsnä tarkastuksessa ja esittää mielipiteitä kysymyksiä, asianosaiselle kerrottavista tarkastukseen liittyvistä seikoista, tarkastuksen suorittamiseen liittyvän haitan välttämisestä sekä tarkastuskertomuksesta.

Pykälän 1 momentin 4 kohdan mukaan viranomaisella olisi oikeus myös tarkkailla toimintaa ja sen vaikutuksia luontoon ja ympäristöön. Tämä liittyy osin edellisen 3 kohdan mukaisen tarkastukseen, mutta olisi sitä laajempi ja yleisempi, sekä ajallisesti että sisällöllisesti. Suojeltuihin luontoarvoihin liittyvät vaikutukset voivat ilmetä viiveellä, minkä vuoksi olisi tarpeen järjestää ajallisesti pitkäkestoisempaa toiminnan vaikutusten tarkkailua esimerkiksi säännöllisin väliajoin tehtävillä inventoinneilla tai muilla vastaavilla menetelmillä. Tämä olisi erityisen tarpeellista tilanteissa, joissa kyse on erityisen uhanalaisista luontotyypeistä tai eliölajeista, ja joissa vaikutukset ovat epävarmoja ja niiden etukäteisarviointi on vaikeaa.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin selvyyden vuoksi viranomaisen oikeudesta saada jäljennöksiä tarkastettavista asiakirjoista ja tulosteita tietojärjestelmissä olevista tallenteista. Valvoja voisi tarvita tallenteita valvonnan toteuttamiseksi, myös muistinsa tueksi tai esitettäväksi päätöksen tekevälle viranomaiselle. Tallenteet olisivat julkisuuslain 5 §:n mukaisia asiakirjoja, joten lain salassapitosäännökset ja muut asiakirjojen käsittelyä koskevat säännökset koskisivat niitä.

Pykälän 3 momentissa olisi viittaussäännös hallintolain 39 §:ään, jossa tarkemmin säädetään tarkastuksesta.

126 § Väliaikainen toimenpidekielto. Pykälässä säädettäisiin tämän lain nojalla määrättävästä väliaikaisesta toimenpidekiellosta. Pykälä vastaisi voimassa olevan lain 55 §:ää.

Voimassa olevan lain perusteluiden mukaisesti väliaikaisen toimenpidekiellon voisi pykälän 1 momentin perusteella antaa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus sellaiselle alueella, joka täyttää jonkin 43 §:n 2 momentissa luetelluista luonnonsuojelualueen perustamisen yleisistä edellytyksistä. Väliaikaisen toimenpidekiellon enimmäispituus olisi nykyiseen tapaan kaksi vuotta, eikä sitä voisi sen uusia kahden vuoden kuluttua umpeen.

Tämän lain 15 §:ssä tarkoitettuun luonnonsuojeluohjelmaan kuuluvalla alueella sellaiset toimenpiteet, jotka vaarantavat suojelun tarkoituksen, ovat kiellettyjä jo suoraan 16 §:n 1 momentissa säädetyn toimenpiderajoituksen nojalla. Edellä mainittu toimenpiderajoitus ei kuitenkaan koskisi vanhoja, ennen nykyisen lain voimaantuloa hyväksyttyjä valtakunnallisia suojeluohjelmia. Siten tietyissä tilanteissa saattaisi olla tarvetta myös sellaisen alueen suojelemiseen, joka ei kuulu lain 15 §:ssä tarkoitettuun luonnonsuojeluohjelmaan tai kuuluu vanhaan suojeluohjelmaan. Tästä syystä on syytä säilyttää voimassa olevan lain 55 §:n 1 momentin mukainen mahdollisuus väliaikaisesti kieltää 43 §:n 2 momentissa tarkoitetun alueen sellainen käyttäminen, joka voisi vaarantaa ne tarkoitusperät, joihin alueen suojelulla pyritään.

Jos väliaikainen kielto ei johda alueen suojeluun, vaan suojeluhanke raukeaa, ja alueen omistajalle on aiheutunut kiellosta merkityksellistä haittaa, hänellä olisi 2 momentin nojalla oikeus saada siitä nykyiseen tapaan valtiolta täysi korvaus. Sama koskisi tilannetta, jossa ympäristöministeriö 111 §:n 3 momentin nojalla päättäisi joltakin osin luopua luonnonsuojeluohjelman toteuttamisesta. Väliaikaisia toimenpidekieltoja asetetaan varsin harvoin, sillä yleensä asioita voidaan edistää neuvotteluteitse. Enintään kaksi vuotta kestävän väliaikaisen kiellon aiheuttamat haitat jäävät todennäköisesti usein vähäisiksi, mutta mikäli kielto aiheuttaisi merkityksellistä haittaa, se tulisi korvata edellä todetun mukaisesti. Korvauksen määrittämisessä noudatettaisiin, mitä 115 §:ssä säädettäisiin, eli mikäli korvauksesta ei sovittaisi alueen omistajan ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen välillä, korvaustoimitus pantaisiin vireille hakemalla sitä Maanmittauslaitokselta, joka määräisi toimituksen käynnistettäväksi.

127 § Toimenpidekielto lunastuksen ollessa vireillä. Pykälässä säädettäisiin toimenpidekiellosta sellaisilla alueilla, joilla lunastus on jo vireillä. Pykälä vastaisi asiallisesti voimassa olevan lain 56 §:ää.

Voimassa olevan lain perusteluiden mukaisesti sellaisella alueella, jolla on myönnetty lupa alueen tai erityisen oikeuden lunastamiseen, ei saisi ryhtyä lunastuksen tarkoituksen vaarantavaan toimenpiteeseen. Tarkoituksena olisi estää lunastuksen vaikeutuminen tai alueen arvojen menettäminen ennen lunastuksen päättymistä. Toimenpidekielto olisi voimassa siitä alkaen, kun päätös myönnetystä lunastusluvasta on annettu tiedoksi alueen omistajalle ja haltijalle.

128 § Pakkokeinot. Pykälässä säädettäisiin luonnonsuojelulain nojalla käytettävistä pakkokeinoista. Säännös vastaisia asiallisesti pääosin voimassa olevan lain 57 §:n 1 ja 3 momentteja, minkä lisäksi pykälään lisättäisiin uusi itsekriminointisuojaa koskeva säännös. Sen sijaan voimassa olevan pykälän 2 momentti siirrettäisiin selkeyden vuoksi omaksi pykäläkseen ja erityisestä vireillepanosta säädettäisiin jatkossa tämän lain 130 §:ssä.

Pykälän 1 momentin perusteella elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voisi kieltää tämän lain tai sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten vastaisen toiminnan. Pakkokeinojen käyttämisen edellytyksenä on kuitenkin moitittava käyttäytyminen. Pakkokeinovelvoite on kohdistettava siihen tahoon, joka on syyllistynyt moitittavaan käyttäytymiseen. Kyseessä voi olla joko säännösten noudattamisen laiminlyönti tai niiden vastainen toiminta. Lisäksi lainvastaiseen toimintaan ryhtynyt voitaisiin velvoittaa määräajassa poistamaan tai korjaamaan oikeudenvastaisen tilan tai laiminlyönnin. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voisi tehostaa kieltoa sakolla tai keskeyttämisuhalla tai uhalla, että toimenpiteet voidaan teettää lainvastaiseen toimintaan tai laiminlyöntiin syyllistyneen henkilön kustannuksella. Siten pakkokeinoja voitaisiin käyttää, sikäli kuin se enää on mahdollista, myös luonnonolosuhteiden ennallistamiseen. Säännöksessä mainitulla sakolla tarkoitettaisiin uhkasakkolain (1113/1990) mukaista uhkasakkoa.

Pykälän 2 momentti olisi uusi ja se koskisi niin sanottua itsekriminointisuojaa. Kyseisen periaatteen mukaan kenelläkään ei ole velvollisuutta myötävaikuttaa oman syyllisyytensä selvittämiseen rikosprosessissa. Sellaisia tietoja, jotka viranomainen on saanut määräyksellä, jonka tehosteena on sakon uhka, ei saa käyttää tietoja antaneen henkilön syyllisyyden osoittamiseksi rikosprosessissa. Periaatetta koskeva säännös otettaisiin luonnonsuojelulakiin sen Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön myötä korostuneen aseman vuoksi. Itsekriminointisuojaa koskeva eurooppalainen ja kotimainen oikeuskäytäntö kehittynee edelleen ja saattaa vaikuttaa periaatteen tulkintaan tulevaisuudessa. Suojan kaikki ulottuvuudet eivät näin ollen kävisi välttämättä ilmi lain tekstistä, vaan rikosasioita käsittelevät tuomioistuimet ja muut tahot ottaisivat periaatteen huomioon itsenäisesti.

Pykälän 2 momentin mukaan esitutkinnassa, syyteharkinnassa tai oikeudenkäynnissä ei saisi luonnollisen henkilön rikosvastuuseen saattamiseksi käyttää hänelle tässä laissa säädetyn tai sen nojalla määrätyn tiedonantovelvollisuuden perusteella antamia tietoja, jos ne on saatu asettamalla hänelle sakon uhka velvollisuuden täyttämiseksi. Säännös olisi suunnattu esitutkintaviranomaiselle, syyttäjälle ja tuomioistuimelle, joten sitä ei sovellettaisi itse valvontatoiminnassa. Kiellon noudattamista esitutkinnassa, syyteharkinnassa ja oikeudenkäynnissä valvoisivat niistä vastuussa olevat tahot. Säännös ei estäisi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusta tekemästä esitutkintapyyntöä 131 §:n nojalla tai etenemästä omassa hallintopakkoprosessissaan. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voisi esimerkiksi tarvittaessa pyytää sakon uhalla tietoja, joita se tarvitsee epäillessään lupamääräysten rikkomista.

Pykälän 3 momentissa olisi viittaussäännös uhkasakkoa, teettämisuhkaa ja keskeyttämisuhkaa koskevaan uhkasakkolakiin.

129 § Luontovahingon ehkäiseminen ja korjaaminen. Pykälässä säädettäisiin niistä toimenpiteistä, joihin luontovahingon ehkäisemiseksi ja korjaamiseksi olisi ryhdyttävä. Pykälällä pantaisiin täytäntöön Euroopan unionin ympäristövastuudirektiivissä (2004/35/EY) asetetut velvoitteet luontovahingon korjaamisesta direktiivin liitteessä II tarkoitetulla tavalla. Pykälään ei ehdoteta sisällöllisiä muutoksia, vaan se vastaisi nykyisen lain 57 a §:ssä säädettyä. Lisäksi ehdotettuun pykälään sisältyisi nykyisen lain 5 a §:n 3 momentti. Tämä johtuu siitä, että voimassa olevan 5 a §:n 1 ja 2 momentit sisällytettäisiin uuteen määritelmiä koskevaan 3 §:ään. Luontovahingon merkittävyyden arviointia koskeva 3 momentti sen sijaan olisi luontevaa liittää osaksi tätä pykälää.

Pykälän 1 momentissa määriteltäisiin toiminnanharjoittajan käsite, koska ympäristövastuudirektiivin mukainen ympäristövahinkojen korjaamisvastuu on rajoitettu vain ammatillista toimintaa harjoittaviin. Pykälässä tarkoitettu toiminnanharjoittaja voisi olla (direktiivin 2 artiklan 6 kohdan mukaisesti) luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö, sekä yksityinen että julkinen, joka harjoittaa ammatillista toimintaa tai joka tosiasiallisesti vastaa tästä toiminnasta. Käsitteen määrittelyssä ratkaisevaa olisi toiminnan harjoittaminen ammatillisesti. Ammatillisella toiminnalla tarkoitettaisiin (direktiivin 2 artiklan 7 kohdan mukaan) toimintaa, jota harjoitetaan taloudellisen toiminnan, liikkeen tai yrityksen puitteissa, riippumatta siitä, onko se yksityistä vai julkista taikka voittoa tavoittelevaa tai tavoittelematonta. Näin ollen yksityishenkilön toimenpiteistä aiheutuneet haitat tai vahingot eivät tulisi säännöksen soveltamisalan piiriin.

Toiminnanharjoittajalla olisi 1 momentin mukaan ilmoitus-, ehkäisemis- ja rajoittamisvastuu 3 §:n 7 kohdassa tarkoitetun luontovahingosta. Tämä vastuu kuitenkin edellyttäisi sitä, että toiminnanharjoittaja olisi tahallisesti tai huolimattomuudesta toiminut lain tai sen nojalla annettujen säännösten tai määräysten vastaisesti. Mikäli luontovahinko olisi aiheutettu ympäristövastuudirektiivin liitteessä III lueteltujen ammatillisten toimintojen harjoittamisessa, siihen sovellettaisiin tämän pykälän 4 momentin mukaisesti lakia, johon toiminnan luvanvaraisuus perustuu. Tällaisessa tapauksessa toiminnanharjoittajan vastuu luontovahingostakin voisi toiminnasta riippuen olla myös ankaraa.

Pykälän 1 momentissa tarkoitettu ilmoitus tulisi tehdä viipymättä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle luontovahingon tapahtumisesta tai sellaisen tapahtuman välittömästä uhasta. Lisäksi toiminnanharjoittajan olisi myös viipymättä ryhdyttävä tarpeellisiin toimenpiteisiin, joilla haitallisia vaikutuksia voitaisiin ehkäistä tai rajoittaa ne mahdollisimman vähäiseksi. Säännöksellä pantaisiin täytäntöön direktiivin 5 artiklan 1 kohdan velvoite toteuttaa tarpeelliset vahingon ehkäisemistä koskevat toimenpiteet, 2 kohdan velvoite ilmoittaa toimivaltaiselle viranomaiselle vahingon välittömästä uhasta sekä 6 artiklan 1 kohdan ilmoitusvelvollisuus jo tapahtuneesta vahingosta.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin niistä toimenpiteistä, joihin viranomaisen olisi ryhdyttävä luontovahingon ehkäisemiseksi ja korjaamiseksi. Saatuaan tiedon luontovahingosta tai sen välittömästä uhasta, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen olisi määrättävä 128 §:n hallintopakkoasian yhteydessä luontovahingon aiheuttanut toiminnanharjoittaja ryhtymään tarvittaviin toimenpiteisiin vahingon ehkäisemiseksi ja rajoittamiseksi, mikäli toiminnanharjoittaja ei jo olisi ryhtynyt näihin toimiin 1 momentin mukaisesti, sekä ryhtymään sellaisiin vahingon korjaamiseksi tarvittaviin toimenpiteisiin, joista säädetään erikseen laissa eräiden ympäristölle aiheutuvien vahinkojen korjaamisesta. Säännöksellä pantaisiin täytäntöön direktiivin 5 artiklan 3 kohdan b alakohtaa ja 6 artiklan 2 kohdan c alakohtaa.

Vahinkojen korjaamista varten ei luotaisi erillistä menettelyä, vaan asian käsittelyssä noudatettaisiin 128 §:n mukaista hallintopakkomenettelyä. Tarkoitus olisi, että hallintopakkoasian yhteydessä tutkittaisiin myös, onko luonnonsuojelulain vastaisesta toimenpiteestä tai laiminlyönnistä aiheutunut luontovahinko. Tällaisessa tapauksessa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen olisi määrättävä 128 §:n nojalla mahdollisesti annettavien muiden määräysten lisäksi luontovahingon aiheuttaja ryhtymään luontovahingon ehkäisemis-, rajoittamis- ja korjaamistoimenpiteisiin. Toimivaltainen viranomainen olisi se alueellinen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, jonka toimialueella vahingon vaikutukset ilmenisivät.

Hallintopakon käyttäminen korjaamisvelvoitteen asettamiseksi edellyttäisi, että kyseessä on luonnonsuojelulain tai sen nojalla annettujen säännösten tai määräysten vastainen toimenpide tai laiminlyönti, jonka seurauksena luontovahinko on aiheutettu. Esimerkiksi lain 35 §:n mukaisen Natura 2000 -alueeseen kohdistuvan vaikutusten arviointivelvollisuuden laiminlyönti voisi lainrikkomuksena perustaa korjaamisvastuun, jos toiminnasta aiheutuisi vahinko. Kysymykseen voisi tulla myös lajisuojelusäännöksen rikkominen. Korjaamisvastuuta ei voisi syntyä, mikäli toiminnanharjoittaja olisi noudattanut kyseistä toimintaa, esimerkiksi metsänkäyttöä, koskevia säännöksiä.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voisi tehostaa antamaansa määräystä uhkasakolla tai uhalla, että tekemättä jätetty toimenpide teetetään laiminlyöjän kustannuksella tai toiminta keskeytetään. Luontovahingon korjaamiseksi tarvittavat ympäristövastuudirektiivin liitteessä II tarkemmin määritellyt toimenpiteet saattavat usein edellyttää sellaista ennallistamiseen liittyvää asiantuntemusta, jota toiminnanharjoittajalla ei ole käytettävissään. Käytännössä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus asettaisi teettämisuhan. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voisi tehdä korjaavat toimenpiteet myös itse, mutta todennäköisesti työt teetettäisiin ulkopuolisella urakoitsijalla toiminnanharjoittajan kustannuksella.

Asian vireillepano-oikeus määräytyisi 130 §:n mukaisesti. Vireillepanoon oikeutetut tahot täyttävät direktiivin 12 artiklan vaatimukset. Muutoksenhaussa noudatettaisiin 136 §:n säännöksiä, joka vastaa direktiivin 13 artiklan vaatimuksia. Päätöstä olisi noudatettava muutoksenhausta huolimatta, jollei valitusviranomainen toisin päätä.

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin ympäristövastuudirektiivin liitteen I mukaisesti niistä perusteista, joiden valossa luontovahingon merkittävyyttä tulee arvioida. Liite I pantaisiin täytäntöön osittain pykälän 3 momentilla, jonka mukaan haitallisten vaikutusten merkittävyyttä arvioitaisiin suhteessa asianomaisen luontotyypin tai lajin suojelun tasoon vahingon tapahtumahetkellä, sen tuottamiin palveluihin ja luonnolliseen uudistumiskykyyn. Suojelun tasoa arvioitaisiin ympäristövastuudirektiivin 2 artiklan 4 kohdan mukaisesti. Lajin tai luontotyypin tuottamalla palvelulla tarkoitettaisiin direktiivin 2 artiklan 13 kohdan mukaisesti luonnonvaran jonkin toisen luonnonvaran tai kansalaisten hyväksi suorittamia tehtäviä. Palvelu -käsite vastaisi sisällöltään luonnonvarapalvelun käsitettä, joka on määritelty laissa eräiden ympäristölle aiheutuvien vahinkojen korjaamisesta (383/2009). Arvioinnissa huomioon otettavista ympäristövastuudirektiivin liitteen I mukaisista seikoista on säädetty tarkemmin valtioneuvoston asetuksella 713/2009.

Pykälän 4 momentissa lueteltaisiin ne lait, joiden mukaista hallintopakkomenettelyä sovellettaisiin luonnonsuojelulain sijaan, mikäli luontovahinko olisi aiheutettu näiden lakien soveltamisalaan kuuluvien toimintojen yhteydessä.

130 § Erityinen vireillepano-oikeus. Pykälässä säädettäisiin vireillepano-oikeudesta asiallisesti vastaavaan tapaan kuin voimassa olevan lain 57 §:n 2 momentissa, mutta säännös siirrettäisiin omaan pykälään. Sen tarkoituksena on selkeyttää erityisen vireillepano-oikeuden asemaa. Pykälän otsikko muutettaisiin erityiseksi vireillepano-oikeudeksi, koska yleisestä asian vireillepanosta säädetään hallintolain 19 §:ssä.

Pykälän 1 momentin mukaan haittaa kärsivä henkilö voisi tehdä vireillepanon eli saattaa 128 §:ssä tarkoitetun asian vireille elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksessa, jos vireillepanon tarkoituksena olisi estää luonnon tuhoutuminen tai luonnonarvojen vähäistä suurempi heikentyminen, tai käynnistää 129 §:ssä tarkoitettu luontovahingon korjaaminen. Sama oikeus olisi kunnalla ja 136 §:n 4 momentissa tarkoitetulla rekisteröidyllä yhteisöllä toiminta-alueellaan. Vireillepano-oikeus on kytketty 128 §:ssä säädettyihin pakkokeinojen käyttämisen edellytyksenä oleviin tilanteisiin, eli käytännössä lainvastaiseen toimintaan tai laiminlyöntiin. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen olisi annettava sille tehtyyn vireillepanoon kirjallinen päätös, joka olisi valituskelpoinen. Pykälän 2 momentissa korostetaan sitä, että 1 momentin mukainen vireillepano olisi ratkaistava kiireellisenä. Tämä olisi asian luonteen vuoksi välttämätöntä, jotta säännöksen tavoitteena oleva luonnon tuhoutuminen voitaisiin estää.

Haittaa kärsivää henkilöä ei ole mahdollista tyhjentävästi määritellä, koska kyse on tapauskohtaisesta arvioinnista. Haittaa kärsivällä henkilöllä voidaan tarkoittaa esimerkiksi luonnonsuojelulain vastaiseen toimeen ryhtyvän henkilön naapuria, jonka alueelle haitat kohdistuisivat. Haittaa kärsivän henkilön käsitteen tulkintaa on avattu esimerkiksi korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa 1.12.2000/3161. Sen mukaan henkilöiden X ja Y tilat kuuluivat samaan metsävyöhykkeeseen kuin vanha metsä, jossa oli tehty havaintoja luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläimiin kuuluvan liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikoista. Osa hakkuualueeksi ilmoitetusta alueesta sijaitsi X:n ja Y:n naapuritilalla ja oli heidän omistamiensa rakennusten ja pihapiirin läheisyydessä. Korkeimman hallinto-oikeuden mukaan X:ta ja Y:tä oli kyseisissä olosuhteissa pidettävä (voimassa olevan) luonnonsuojelulain 57 §:n 2 momentissa tarkoitettuina haittaa kärsivinä henkilöinä.

131 § Toiminta rikosasiassa. Pykälässä säädettäisiin luonnonsuojelun valvontaviranomaisen ilmoitusvelvollisuudesta poliisille tilanteessa, jossa lain säännöksiä epäillään rikotun. Lisäksi pykälässä säädettäisiin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen asianomistaja-asemasta rikosasiassa. Pykälä olisi uusi.

Pykälän 1 momentissa tämän lain 124 §:ssä mainituille luonnonsuojelun valvontaviranomaisille säädettäisiin velvollisuus ilmoittaa 132 ja 133 §:ssä tarkoitetuista teoista tai laiminlyönneistä poliisille.

Ilmoitus olisi tehtävä aina, kun luonnonsuojelulain säännöksiä epäillään rikotun tavalla, joka täyttäisi rikoslain tunnusmerkistön. Ilmoitus olisi tehtävä myös silloin, kun kyse olisi lievemmästä teosta. Ilmoitus voitaisiin kuitenkin jättää tekemättä, jos kyse olisi valvontaviranomaisen erittäin vähäisenä pitämästä teosta. Säännöksessä yksilöitäisiin kriteerit, joilla vähäisyyttä arvioitaisiin. Vähäisenä voitaisiin pitää tekoa, jolla ei suoranaisesti heikennettäisi suojeltuja luonnonarvoja ja jolla ei tavoiteltaisi vähäistä suurempaa taloudellista hyötyä. Lisäksi tekoa olisi muutenkin pidettävä olosuhteet huomioiden erittäin vähäisenä. Luonnonsuojelun vastaisissa teoissa rikotaan aina yleistä etua, koska teko kohdistuu oikeushyvänä luontoon, ei yksittäiseen asianomistajaan. Samassa yhteydessä voidaan mahdollisesti rikkoa myös yksityistä oikeushyvää, mutta tällöin on kyse esimerkiksi vahingonteosta tai hallinnan loukkauksesta.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen asianomistaja-asemasta rikosasiassa, jos asia liittyy sen tehtäviin kuuluvan luonnonsuojelun valvontaan. Esimerkiksi ympäristönsuojelulain ja jätelain mukaan valtion valvontaviranomainen on rikosasiassa asianomistaja, jos teolla on loukattu yleistä etua. Vastaava säännös puuttuu voimassa olevasta luonnonsuojelulaista, jonka osalta esitutkinnassa ja rikosoikeudenkäynnissä ei ole asianomistajaa yleisen edun valvomiseksi. Asiaan on kiinnitetty huomiota muun muassa ympäristörikostorjunnan strategiassa (SY 16/2015 ja sen voimassa olevassa asiakirjassa YM_2021/1), jonka mukaan tulee riittävin väliajoin arvioida, tukeeko kansallinen lainsäädäntö ympäristörikosten havaitsemista ja selvittämistä. Tämän strategisen linjauksen yhtenä osatehtävänä on selvittää valvontaviranomaisen asianomistaja-asema eri ympäristörikoksissa ja sitä kautta yhtenäistää ympäristörikollisuutta koskevaa lainsäädäntöä. Ympäristörikostorjunnan yhdenmukaisuuden edistämiseksi ja säännöksillä suojattavien oikeushyvien tasapuoliseksi turvaamiseksi Ympäristörikostorjunnan toimenpideohjelmissa 2019–2020 ja 2021–2022 esitetään, että luonnonsuojelulakiin tulisi sisällyttää muita keskeisiä ympäristölakeja vastaava säännös siitä, että elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus tai valtion valvontaviranomainen on rikosasiassa asianomistaja, jos yleistä etua on loukattu.

132 § Viittaus rikoslakiin. Pykälässä olisi viittaussäännös rikoslain ympäristön turmelemista ja luonnonsuojelurikoksia koskeviin säännöksiin. Jos rikollinen teko ei olisi vähäinen, se olisi yleensä tuomittava luonnonsuojelurikoksena, ja siihen sovellettaisiin rikoslakia. Toisin kuin seuraavassa pykälässä tarkoitettu luonnonsuojelurikkomus, rikoslain mukainen luonnonsuojelurikos edellyttää aina vähintään törkeää huolimattomuutta.

133 § Luonnonsuojelurikkomus. Pykälässä säädettäisiin luonnonsuojelulain tai sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten vastaisten tekojen, laiminlyöntien tai muiden toimien rangaistavuudesta. Säännöksessä yksilöitäisiin lähes kaikki laissa kielletyt teot rangaistaviksi sekä toiminnan että sen kieltävän säännöksen kautta. Lain 89 §:ssä kielletty rauhoitetun eläin- tai kasvilajin yksilön oikeudeton hallussapito olisi rangaistavaa vain, jos yksilö olisi erotettu luonnosta voimassa olevan luonnonsuojelulain voimaan tulon 1.1.1997 jälkeen. Kyse olisi jatkuvasta rikoksesta, mikä on rikosoikeudessa poikkeuksellista. Koska tekoa ei voi säätää takautuvasti rangaistavaksi, keräämisajankohtanaan laillisesti hankittujen yksilöiden kuten täytettyjen lintujen tai munakokoelmien hallussapito ei olisi rangaistavaa, vaikkakin kiellettyä. Sen sijaan näiden vaihdanta olisi rangaistavaa.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin niiden tekojen rangaistavuudesta, joiden osalta rangaistavuus edellyttäisi korkeampaa tahallisuusastetta kuin huolimattomuutta. Eläinlajien 72 §:n rauhoitussäännöksien mukaan rauhoitetun eläinlajin yksilön tappaminen tai pyydystäminen, yksilön pesän, munien tai yksilöiden muiden kehitysasteiden vahingoittaminen sekä häiritseminen on kiellettyä vain tahallisesti tehtynä. Rangaistavuus edellyttäisi vastaavasti teon tahallisuutta. Suoraan lain nojalla suojeltujen lain 80 §:ssä tarkoitetun luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettujen eläinlajien yksilöiden lisääntymis- tai levähdyspaikan sekä 67 §:ssä tarkoitetun tiukasti suojellun luontotyypin esiintymän hävittämis- ja heikentämiskiellon vastainen teko olisi rangaistava vain tahallisena tai törkeänä huolimattomuutena. Luonnonsuojelulain 80 §:ssä kielletään hävittämästä tai heikentämästä eräiden eläinten, joukossa lukuisia selkärangattomia eläinlajeja, lisääntymis- ja levähdyspaikkoja. Näiden havaitseminen ja tunnistaminen on usein kuitenkin varsin vaikeaa, ja luonnossa liikkuva voisi helposti huolimattomuudesta syyllistyä tekoon, josta hänelle pitäisi määrätä rangaistus. Tämän vuoksi rangaistavuuden kynnystä on tällaisissa tapauksissa tarpeen nostaa. Siten mainitun kiellon rikkomisen rangaistavuus edellyttäisi törkeää huolimattomuutta.

Pykälän 3 momentti koskisi leiriytymisen ja moottorikäyttöisen ajoneuvon pysäköintiä maastossa. Voimassa olevan lain perusteluiden mukaisesti luonnonsuojelurikkomuksena ei pidettäisi leiriytymistä maastossa eikä moottorikäyttöisen ajoneuvon pysäyttämistä tai pysäköintiä maastossa tien välittömään läheisyyteen 56 tai 53 §:n nojalla määrätyn kiellon tai rajoituksen vastaisesti, jos kieltoa tai rajoitusta ei olisi merkitty maastoon selvästi havaittavalla tavalla.

Leiriytyminen on pääsääntöisesti sallittu jokamiehenoikeudella siellä, missä liikkuminen on sallittua. Luonnonsuojelualueiden rauhoitussäännöksillä ja -määräyksillä leiriytymistä voidaan kuitenkin rajoittaa. Jos kieltoa tai rajoitusta ei olisi merkitty maastoon, rankaisemista luonnonsuojelurikkomuksesta ei voitaisi pitää perusteltuna. Rauhoitussäännösten tai -määräysten vastaiseen leiriytymiseen olisi mahdollista puuttua hallinnollisin keinoin.

Moottorikäyttöisellä ajoneuvolla liikkuminen tai sen pysäköiminen maastossa on maastoliikennelain (1710/1995) 4 §:n nojalla lähtökohtaisesti kielletty ilman maan omistajan tai haltijan lupaa. Lain 4 §:n 2 momentin 8 kohdan mukaan lupaa ei tarvita taajaman ulkopuolella moottorikäyttöisen ajoneuvon pysäyttämiseen ja pysäköimiseen tien välittömään läheisyyteen, jos turvallinen pysäköinti sitä edellyttää, eikä siitä aiheudu alueen omistajalle tai haltijalle kohtuutonta haittaa. Rankaisemista luonnonsuojelurikkomuksesta ei voida pitää perusteltuna, jos henkilö rikkoo luonnonsuojelualueella voimassa olevia maastoliikenteen kieltäviä rauhoitussäännöksiä tai -määräyksiä pysäköimällä ajoneuvon maastoon tien viereen ilman, että aluetta koskevat rajoitukset olisi merkitty maastoon. Jos maastossa pysäköinnillä rikottaisiin maastoliikennelaissa säädettyjä edellytyksiä, voitaisiin pysäköinnistä kuitenkin määrätä maastoliikennelain 26 §:n mukaisest