HE 217/2021

Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi valtion paikallishallinnon kehittämisen perusteista annetun lain kumoamisesta ja poliisin hallinnosta annetun lain 6 §:n muuttamisesta

ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ

Esityksessä ehdotetaan kumottavaksi laki valtion paikallishallinnon kehittämisen perusteista. Samalla kumoutuisi valtion paikallishallinnon aluejaon perustana käytetty kihlakuntajako. Säädös on vanhentunut. Lakia ja kihlakuntajakoa ei enää yleisesti sovelleta valtion hallinnossa. Lain kumoutumisen vuoksi ehdotetaan tehtäväksi välttämättömät muutokset poliisin hallinnosta annettuun lakiin. Poliisin hallinnosta annettua lakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että poliisilaitosten toimialueet järjestettäisiin kihlakuntajaon sijasta siten, että poliisilaitoksen toimialueena olisi yksi tai useampi maakunta tai kunta. Toimialueet eivät muuttuisi nykyisestä.

Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.5.2022.

PERUSTELUT

1 Asian tausta ja valmistelu
1.1 Tausta

Valtiovarainministeriössä on yhteistyössä sisäministeriön kanssa valmisteltu valtion paikallishallinnon kehittämisen perusteista annetun lain (126/1992) kumoamista koskeva laki. Kyseisessä laissa säädettiin aikanaan kihlakuntahallinnon perusteista, mutta suurin osa lain sisällöstä kumottiin vuonna 2007, kun kihlakuntahallinnosta luovuttiin (1187/2007). Lakiin jäivät ainoastaan kihlakuntajako ja lain tavoitteita koskevat pykälät. Kyseistä esitystä koskevan hallituksen esityksen mukaan (HE 82/2007 vp) kihlakuntajako on säilytettävä, koska se on teknisenä perustana poliisin, ulosoton, syyttäjäntoimen ja maistraattien aluejaotuksille, eikä sen tarve tämän vuoksi vielä poistunut. Kyseisen hallituksen esityksen mukaan tarkoituksena on kuitenkin selvittää kihlakuntajaon tai muun yhteisen paikallisen aluejaon tarvetta ja luonnetta tulevaisuudessa. Lain voimaan jäävien säännösten tarve arvioidaan esityksen mukaan uudelleen, kun käynnistynyt aluehallinnon uudistushanke sekä paikallishallinnon uudistamishankkeet kuten PARAS-hanke ja valtion paikallishallintoa selvittävä työryhmä ovat edenneet ja niiden vaikutukset paikallishallintoon on selvitetty. Lain kumoamista on valmisteltu valtiovarainministeriössä vuonna 2012. Tällöin hanke jäi toteuttamatta muiden kiireellisempien valmistelutehtävien vuoksi.

Valtion paikallishallinnon kehittämisen perusteista annettua lakia sovellettiin viimeksi vuoden 2020 lopussa, kun valtioneuvosto teki päätöksen kihlakuntajaosta annetun valtioneuvoston päätöksen 2 §:n muuttamisesta (1038/2020). Kihlakuntajaosta annettu valtioneuvoston päätös (1464/1992) on alun perin vuodelta 1992 ja sitä oli ennen viimeisintä muutosta muutettu viimeksi vuonna 2007. Viimeisimmän muutoksen syynä oli 1.1.2021 voimaan tullut maakuntajakopäätöksen muuttaminen. Kihlakuntajaon ja maakuntajaon katsottiin edellyttävän yhteen sovittamista siten, että kihlakunta ei sijaitsisi kahden eri maakunnan alueella. Kihlakuntajakopäätöksen valmistelun yhteydessä tarve muuttaa tai kumota nykyinen kihlakuntajakoa koskeva lainsäädäntö kävi uudelleen ilmeiseksi. Lain soveltamisalaa koskevat säännökset ovat vanhentuneet ja kokonaisuudessaan kyseinen säädös on valtion hallinnon tosiasiallisen alueellisen järjestäytymisen kannalta harhaanjohtava. Lakia ei ole muutettu vuoden 2008 voimaan tulleen kihlakuntahallinnon kumoutumisen jälkeen ja sen soveltaminen nykytilanteessa osoittautui hankalaksi.

1.2 Valmistelu

Valtiovarainministeriö perusti ajalle 1.2.–5.3.2021 työryhmän selvittämään valtion paikallishallinnon kehittämisen perusteista annetun lain ja siihen perustuvan kihlakuntajaon tarpeellisuutta. Työryhmän tehtävänä oli selvittää nykyisen valtion paikallishallinnon kehittämisen perusteista annetun lain ja siihen pohjautuvan kihlakuntajaon hyödyt ja haitat sekä muuttamistarpeet.

Työryhmä selvitti asettamispäätöksensä mukaisesti, mitä oikeudellisia, hallinnollisia, taloudellisia ja toiminnallisia vaikutuksia olisi sillä, että valtion paikallishallinnon kehittämisen perusteista annettu laki kumottaisiin ja kihlakuntajako lakkautettaisiin. Samalla työryhmän tuli esittää vaihtoehtoisia tapoja säätää poliisilaitosten ja Rajavartiolaitoksen aluejaosta.

Työryhmässä oli edustus valtiovarainministeriöstä, sisäministeriön eri osastoilta, Poliisihallituksesta ja Rajavartiolaitoksesta. Työryhmä kuuli oikeusministeriötä valtion paikallishallintoa koskevista perustuslaillisista kysymyksistä.

Työryhmä kävi toimeksiantonsa mukaisesti läpi vaihtoehtoisia tapoja säätää poliisilaitosten ja Rajavartiolaitoksen aluejaosta. Työryhmä päätyi esittämään teknisesti ja asiallisesti vanhentuneen valtion paikallishallinnon kehittämisen perusteista annetun lain kumoamista ja tarvittavien muutosten tekemistä sisäministeriön hallinnonalan säädöksiin. Työryhmä arvioi, että kumoamisella ei ole muihin säädöksiin vaikutuksia.

Työryhmä käsitteli luonnoksia muutosehdotuksiksi lakiin poliisin hallinnosta (110/1992), valtioneuvoston asetukseen poliisilaitosten toimialueista (415/2013) ja rajavartiolaitoksesta annettuun valtioneuvoston asetukseen (651/2005). Lakiteknisesti toimivimmiksi vaihtoehdoiksi arvoitiin mallit, joissa viranomaisten toimialueet olisivat säädöksissä määritelty maakuntien ja kuntien perusteella. Työryhmä myös päätyi siihen, että valtion paikallishallinnon kehittämisen perusteista annetun lain ja samalla kihlakuntajaon kumoaminen olisi mahdollista sekä perusteltua toteuttaa mahdollisimman teknisinä säädösmuutoksina siten, että toimialueiden maantieteellisiä rajoja ei muutettaisi.

Työryhmä kartoitti valtion paikallishallinnon kehittämisen perusteista annetun lain ja kihlakuntajaon kumoamisen vaikutuksia ja totesi, että mikäli uudistus toteutetaan työryhmän ehdottamassa muodossa, valtion paikallishallinnon kehittämisen perusteista annetun lain kumoamisella ei arvioida olevan hallinnollisia, taloudellisia tai toiminnallisia vaikutuksia tai vaikutuksia kielellisten oikeuksien toteutumiseen. Lain kumoamisen voidaan arvioida yleisesti selkeyttävän valtion hallinnollisia jakoja koskevaa sääntelyä ja keventävän jossain määrin hallinnollista taakkaa vaikutuksiltaan merkityksettömäksi käyneiden kihlakuntajakopäätösten valmistelun poistuessa.

Hallituksen esitys perustuu työryhmän esityksiin. Linkki työryhmän muistioon.

Hallituksen esitysluonnos oli lausuntokierroksella 28.5.–6.8.2021. Esityksestä pyydettiin lausunto oikeuskanslerin virastolta, kaikilta ministeriöiltä ja valtioneuvoston kanslialta, Poliisihallitukselta, poliisilaitoksilta, Rajavartiolaitokselta, suojelupoliisilta, Hätäkeskuslaitokselta, Kuntaliitolta, Maakuntien liitoilta, Valtion aluejakoneuvottelukunnalta, Suomen Poliisijärjestöjen Liitto ry:ltä, Poliisilakimiehet ry:ltä, Poliisihallinnon Päälliköt ja Asiantuntijat ry:ltä, Poliisi-, ulosotto-, syyttäjä- ja maistraattilakimiesten edunvalvontajärjestö PUSH ry:ltä, Suomen nimismiesyhdistys ry:ltä, Maanpuolustuksen henkilökuntaliitto MPHL ry:ltä, JHL:ltä, Päällystöliitto ry:ltä, Rajaturvallisuusunioni ry:ltä, Suomen Konepäällystöliitto SKL ry:ltä ja Upseeriliitto ry:ltä.

2 Nykytila ja sen arviointi

Valtion paikallishallinnon kehittämisen perusteista annettu laki koskee sen 1 §:n 1 momentin mukaan valtion paikallishallinnon ja sen aluejaon kehittämistä. Lakia sovelletaan sen 1 §:n 2 momentin mukaan poliisitoimen, syyttäjäntoimen ja ulosottotoimen sekä, sen mukaan kuin erikseen säädetään, muun valtion paikallishallinnon aluejakoihin. Lain 2 §:n mukaan sen tavoitteena on parantaa palvelujen laatua ja kansalaisten oikeusturvaa, turvata palvelujen riittävä ja tasapuolinen saatavuus maan eri osissa sekä luoda edellytykset toimintojen kokoamiselle yhteen, päätösvallan siirtämiselle paikallistasolle ja palvelujen taloudelliselle tuottamiselle. Lisäksi pykälän mukaan palveluja ja kansalaisten oikeusturvaa parannettaessa on otettava huomioon, mitä perustuslain 17 §:ssä säädetään ja mitä saamenkielisten palvelujen ja oikeusturvan tasapuoliseksi järjestämiseksi on tarpeen. Lain 3 §:ssä säädetään kihlakuntajaosta. Pykälän mukaan läänin alue jaetaan kihlakuntiin kuntien rajoja noudattaen. Jaosta päättää valtioneuvosto. Kihlakuntia muodostettaessa tulee ottaa huomioon eri alueiden erityispiirteet, kuten asukasmäärä, asukastiheys, laajuus, liikenneyhteydet ja kieliolot niin, että syntyy edellytykset 2 §:ssä mainittujen tavoitteiden saavuttamiselle. Lain kihlakunnan virastoja koskevat 4-7 § on kumottu. Lain 8 §:n mukaan tehtävien järjestämisestä Ahvenanmaan maakunnassa on säädetty erikseen.

Varsinainen kihlakuntahallinto (kihlakunnanvirastot) purettiin valtion paikallishallinnon kehittämisen perusteista annettuun lakiin tehdyillä muutoksilla vuoden 2008 alusta lukien. Syyttäjälaitoksen vuonna 2011 voimaan tulleen organisaatiouudistuksen (laki syytäjälaitoksesta 439/2011) myötä syyttäjävirastojen toimialuejaon perusteena ei enää ole käytetty kihlakuntajakoa, vaan toimialueet muodostettiin yhdestä tai useammasta kunnasta siten, että virastojen toimialueet noudattavat pääosin maakuntajakoa. Maistraattien muodostettua yhdessä Väestörekisterikeskuksen kanssa valtakunnallisen Digi- ja väestötietoviraston vuoden 2020 alusta ja ulosottotoimen uudistuksen (voimaan 1.12.2020) myötä poliisitoimi on ainoa jäljelle jäävä valtion paikallishallinnon kehittämisen perusteista annetussa laissa mainittu valtion viranomainen, jonka toiminta on (laki poliisin hallinnosta 6 §) säädetty noudattamaan paikallishallinnon aluejaotusta eli kihlakuntajakoa. Lisäksi rajavartiolaitoksesta annetun valtioneuvoston asetuksen 16 §:ssä säädetään raja- ja merivartiostojen toimialueista kihlakuntajakoon perustuen.

Valtion paikallishallinnon kehittämisen perusteista annettu laki on asiallisesti vanhentunut. Kihlakuntajaolla ei ole enää sitä merkitystä, kuin sillä on aikanaan ollut. Valtion hallinnollisia jakoja ei enää muodosteta kyseistä lakia soveltaen. Valtion viranomaisten toimialueena on nykyään koko valtakunta tai sitten toimivalta on alueellista. Myös poliisilaitosten (11 kappaletta) alueet, Uuttamaata lukuun ottamatta, noudattavat maakuntien rajoja ja kattavat yhden tai useamman maakunnan. Helsingin poliisilaitos on ainoa poliisilaitos, jonka toimialue on yhden kihlakunnan laajuinen. Kyseinen kihlakunta muodostuu Helsingin kaupungista. Toimialueiden määritteleminen kihlakuntina vaikeuttaa aluejaon perusteiden ymmärtämistä ja niiden läpinäkyvyyttä.

Valtion paikallishallinnon kehittämisen perusteista annetun lain soveltamisalaa koskevat säännökset ovat myös teknisesti vanhentuneet ja kokonaisuudessaan säädös on harhaanjohtava. Laissa ei muun muassa ole otettu huomioon lääninhallitusten lakkauttamista aluehallintovirastoja koskeneen uudistuksen yhteydessä vuonna 2010. Lakiin ei ole tehty muutoksia myöskään syyttäjätoimen ja ulosottolaitoksen organisaatiosäännöksiä muutettaessa, vaikka kyseisten viranomaisten toimialueita ei enää muodosteta kihlakuntajaon perusteella eikä niihin enää muutoinkaan sovelleta valtion paikallishallinnon kehittämisen perusteista annettu lakia. Kihlakuntia koskevat säännökset ovat omiaan hämärtämään niihin teknisessä riippuvuussuhteessa olevien aluejakopäätösten ymmärrettävyyttä myös poliisin ja Rajavartiolaitoksen osalta.

Poliisin hallinnosta annetun lain 6 §:n 1 momentin mukaan paikallinen poliisitoimi järjestetään kihlakunnittain siten, että poliisilaitoksen toimialueena on yksi tai useampi kihlakunta. Paikallispoliisin rakenneuudistukseen liittyen paikallispoliisia koskevaa pykälää muutettiin (HE 58/2009 vp) 1.1.2010 lukien siten, että maininnat kihlakunnan poliisilaitoksista muutettiin poliisilaitoksiksi. Poliisilaitos vastaa momentin mukaan myös poliisin tehtäviin liittyvien kansalaisten palvelujen tasapuolisesta saatavuudesta ja laadusta toimialueellaan. Valtioneuvoston asetuksella säädetään poliisilaitoksista, joiden toimialueena on useampi kihlakunta. Poliisilaitoksella voi olla alueellisia yksiköitä. Valtioneuvoston asetuksella säädetään alueellisen yksikön toimialueesta. Alueellisen yksikön kielellisestä asemasta säädetään kielilain (423/2003) 6 §:n 2 momentissa. Sisäministeriö päättää poliisilaitoksen toimipisteiden sijaintipaikoista. Sisäministeriö on antanut päätöksen poliisilaitosten toimipisteiden sijaintipaikoista (476/2016).

Poliisin hallinnosta annetun lain 6 §:n 2 momentin mukaan muodostettaessa poliisilaitos, jonka toimialueena on useampi kihlakunta, tulee ottaa huomioon eri alueiden erityispiirteet, kuten asukasmäärä, asukastiheys, laajuus, liikenneyhteydet sekä kieliolot ja aluejaotuksen vaikutus viranomaisen kielilain 6 §:ssä tarkoitettuun kielelliseen asemaan.

Poliisilaitosten toimialueista annetussa valtioneuvoston asetuksessa on määritelty poliisilaitoksittain, mitkä kihlakunnat kuuluvat poliisilaitoksen toimialueeseen. Poliisilaitoksia on yhteensä 11 kappaletta. Vaikka toimialueet on muodostettu teknisesti kihlakuntajaon perusteella, muodostuu käytännössä Lounais-Suomen poliisilaitoksen alue Varsinais-Suomen ja Satakunnan maakuntien alueista, Hämeen poliisilaitoksen alue Kanta-Hämeen ja Päijät-Hämeen maakuntien alueista, Kaakkois-Suomen poliisilaitoksen alue Kymenlaakson ja Etelä-Karjalan maakuntien alueista, Pohjanmaan poliisilaitoksen alue Etelä-Pohjanmaan, Keski-Pohjanmaan ja Pohjanmaan maakuntien alueista, Sisä-Suomen poliisilaitoksen alue Pirkanmaan ja Keski-Suomen maakuntien alueista, Itä-Suomen poliisilaitoksen alue Pohjois-Karjalan, Etelä-Savon ja Pohjois-Savon maakuntien alueista, Oulun poliisilaitoksen alue Pohjois-Pohjanmaan ja Kainuun maakuntien alueista ja Lapin poliisilaitoksen alue Lapin maakunnan alueesta. Uudenmaan maakunnan alueella toimii kolme poliisilaitosta. Poliisilaitosten toimialueita ei ole enää perusteltua määrittää kihlakuntajaon mukaan. Vain Helsingin poliisilaitoksen toimialue muodostuu yhdestä kihlakunnasta, joka puolestaan muodostuu yhdestä kunnasta, Helsingin kaupungista. Muiden poliisilaitosten toimialueet muodostuvat useista, jopa lukuisista, kihlakunnista. Maakuntajakolain (1159/1997) 1 §:n 3 momentin mukaan valtion aluehallintoviranomaisten toimialueiden tulee, jollei erityisistä syistä muuta johdu, perustua maakuntajakoon niin, että toimialue muodostuu yhdestä tai useammasta maakunnasta.

Poliisin hallinnosta annetun lain 6 §:ssä tarkoitetut poliisilaitokseen kuuluvat alueelliset yksiköt ovat nykyisten säädösten mukaan muodostettu kihlakunnista. Poliisilaitosten toimialueista annetussa valtioneuvoston asetuksessa säädetään Länsi-Uudenmaan poliisilaitoksessa, Pohjanmaan poliisilaitoksessa ja Lounais-Suomen poliisilaitoksessa olevista alueellisista yksiköistä ja niiden toimialueista. Poliisin hallinnosta annetun lain 6 §:ä koskevan hallituksen esityksen (HE 58/2009 vp) perustelujen mukaan alueelliset yksiköt on perustettu ruotsinkielisten palvelujen turvaamiseksi eikä niillä ole tarkoitettu olevan alueellista toimivaltaa, vaan toiminnalliset ja henkilöstöhallinnolliset toimivalta ja esimiessuhteet muodostuvat koko poliisilaitoksen alueella substanssilinjojen pohjalta. Perustelujen mukaan alueellinen yksikkö vastaisi poliisilaitoksen ohjesäännössä tarkemmin määriteltävällä tavalla poliisin tehtäviin liittyvien kansalaisten palvelujen tasapuolisesta saatavuudesta ja laadusta toimialueellaan. Poliisilaitosten alueellisen yksikön kielellinen asema määräytyy kielilain 6 §:n 2 momentin mukaan. Alueelliset yksiköt on muodostettu kaksikielisistä enemmistöltään ruotsinkielisistä kihlakunnista. Ne ovat kielelliseltä asemaltaan kaksikielisiä ruotsinkielisen enemmistöisiä yksiköitä, joiden työkieli on ruotsi. Tämän mukaisesti on myös säädetty kielitaitovaatimuksista alueellisissa yksiköissä eli ne noudattavat ruotsinkielienemmistöisen virka-alueen kielitaitovaatimuksia. Poliisin hallinnosta annetun asetuksen (158/1996) 16 a §:n 3 momentin mukaan kaksikielisen poliisilaitoksen alueellisessa yksikössä, jonka enemmistön kieli on toinen kuin poliisilaitoksen enemmistön kieli, kielitaitoa koskevana kelpoisuusvaatimuksena poliisimiehen virassa on alueellisen yksikön toimialueen väestön enemmistön kielen hyvä suullinen ja kirjallinen taito sekä toisen kielen tyydyttävä suullinen ja kirjallinen taito.

Valtion paikallishallinnon kehittämisen perusteista annetun lain 2 pykälän 1 momentin mukaan lain tavoitteena on parantaa palvelujen laatua ja kansalaisten oikeusturvaa, turvata palvelujen riittävä ja tasapuolinen saatavuus maan eri osissa sekä luoda edellytykset toimintojen kokoamiselle yhteen, päätösvallan siirtämiselle paikallistasolle ja palvelujen taloudelliselle tuottamiselle. Pykälän 2 momentin mukaan palveluja ja kansalaisten oikeusturvaa parannettaessa on otettava huomioon, mitä perustuslain 17 §:ssä säädetään ja mitä saamenkielisten palvelujen ja oikeusturvan tasapuoliseksi järjestämiseksi on tarpeen. Pykälän 2 momentin säännös on luonteeltaan informatiivinen, ilman omia oikeusvaikutuksia. Kielelliset oikeudet ja saamenkielisten oikeudet turvataan muun lainsäädännön perusteella. Nykyisen lainkirjoitustavan mukaan perustuslakiin ei edes tulisi alemmassa lainsäädännössä viitata.

Vaikka voimassa olevan 2 §:n tavoitteet on kirjoitettu varsin yleiseen muotoon, pykälä ja sen mukaiset tavoitteet ovat rajoittuneet vain lain soveltamisalaa koskevassa 1 §:ssä säädettyjen valtion viranomaisten paikallishallintoon, ei laajemmin koko valtionhallintoon. Lisäksi tavoitepykälä on alun perin sidottu kihlakuntahallintoon, jota ei enää ole. Toisaalta lain tavoitteiden on katsottu määrittävän kihlakuntahallinnon lisäksi myös kihlakuntajakoa ja siksi niiden katsottiin perustelluksi jäädä kihlakuntahallinnon purkamisen jälkeenkin voimaan (HE 82/2007 vp). Syyttäjälaitoksen ja Ulosottolaitoksen hallinnossa ei enää ole yhteyttä kihlakuntajakoon tai muutoinkaan valtion paikallishallinnon kehittämisen perusteista annettuun lakiin. Syyttäjälaitoksen hallinnosta säädetään laissa Syyttäjälaitoksesta (32/2019) ja ulosottotoimen hallinnosta säädetään ulosottokaaressa (705/2007). Niihin ei sovelleta valtion paikallishallinnon kehittämisen perusteista annettua lakia edes 2 §:n osalta, vaikka kyseiset valtion viranomiset laissa edelleen mainitaan.

Paikallispoliisin toimialuejako muodostetaan poliisin hallinnosta annetun lain 6 §:n perusteella. Muodostettaessa poliisilaitos, jonka toimialueena on useampi kihlakunta, säännös edellyttää muodostamaan paikallispoliisin toimialueet niiden erityispiirteet, kuten asukasmäärän, asukastiheyden, laajuuden, liikenneyhteyksien sekä kieliolojen mukaan sekä ottamaan huomioon aluejaotuksen vaikutus viranomaisen kielilain 6 §:ssä tarkoitettuun kielelliseen asemaan. Poliisilaitosten toimialueet ovat laajentuneet Helsinkiä lukuun ottamatta useiden kihlakuntien laajuisiksi, käytännössä yhden tai useamman maakunnan alueen kattaviksi. Esimerkiksi Lapin poliisilaitos kattaa kaikki kyseisen maakunnan alueella sijaitsevat kihlakunnat, joita ovat Inari-Utsjoen, Kemin, Kittilän, Koillis-Lapin, Käsivarren, Ranua-Posion, Rovaniemen, Sodankylän, Tornion ja Tornionlaakson kihlakunnat, eli koko Lapin maakunnan alueen. Poliisin hallinnosta annetun lain 6 § on paikallispoliisin aluejakojen muodostamista varten säädetty erityissäännös, jonka mukaan poliisilaitosten toimialueet muodostetaan. Valtion paikallishallinnon kehittämisen perusteista annetun lain 2 §:ää ei enää sovelleta poliisitoimeen.

3 Tavoitteet

Esityksen tavoitteena on selkiyttää valtion hallinnon rakenteellisia säännöksiä kumoamalla teknisesti ja asiallisesti vanhentunut laki valtion paikallishallinnon kehittämisen perusteista. Tämän johdosta tehdään myös tarpeelliset muutokset lakiin poliisin hallinnosta, annetaan uusi valtioneuvoston asetus poliisilaitosten toimialueista ja muutetaan rajavartiolaitoksesta annettua valtioneuvoston asetusta. Tavoitteena on helpottaa valtion eri alueellisten jakojen yhteensovittamista luopumalla kihlakuntajaosta, joka on tarpeettomaksi käynyt alueellisen jaottelun kerros. Viranomaisten toimialueiden perustuminen jatkossa kihlakuntien sijasta maakuntiin ja kuntiin edistää hallinnollisten jaotusten selkeyttä ja yhteentoimivuutta.

4 Ehdotukset ja niiden vaikutukset
4.1 Ehdotukset

Esityksessä ehdotetaan kumottavaksi teknisesti ja asiallisesti vanhentunut valtion paikallishallinnon kehittämisen perusteista annettu laki. Merkityksettömäksi käynyt kihlakuntajako lakkaisi. Valtion hallinnollisia jakoja tai palvelurakennetta ei enää muodosteta kyseistä lakia soveltaen ja kyseinen laki muodostaa harhaanjohtavan kuvan lainsäädännön tilasta ja valtionhallinnon rakenteesta. Kumottavassa laissa säädetty kihlakuntajako on perustana vain poliisin hallinnosta annetussa laissa tarkoitettujen poliisilaitosten toimialuejaossa ja rajavartiolaitoksesta annetussa valtioneuvoston asetuksessa säädetyssä raja- ja merivartiostojen toimialuejaossa. Muihin kuin edellä mainittuihin viranomaisisiin ei sovelleta kihlakuntajakoa tai kumottavaksi esitettyä lakia muiltakaan osin. Lisäksi samalla lailla kumottaisiin kumottavaksi esitetyn valtion paikallishallinnon kehittämisen perusteista annetun lain 3 §:n 1 momentin nojalla annetut valtioneuvoston kihlakuntajakopäätös siihen myöhemmin tehtyine muutoksineen. Vaikka valtioneuvoston päätös ei lain kumoamisen jälkeen omaa enää tosiasiallista merkitystä, olisi selkeyden vuoksi perusteltua nimenomaisella kumoamisäännöksellä varmistaa, että kyseinen säädöskokoelmassakin julkaistu hallintopäätös ei jää edes muodollisesti voimaan.

Samassa yhteydessä tehtäisiin tarvittavat muutokset edellä mainittuihin sisäministeriön hallinnonalan säädöksiin. Tähän esitykseen sisältyy esitys poliisin hallinnosta annetun lain 6 §:n muuttamisesta. Pykälän 1 momentista poistettaisiin viittaukset kihlakuntiin. Paikallista poliisitoimea ei enää edes säädösteknisesti järjestettäisi kihlakunnittain. Esityksen mukaan poliisilaitosten toimialueet järjestettäisiin siten, että poliisilaitoksen toimialueena on yksi tai useampi maakunta tai kunta. Maakuntajaotuksesta ja sen määräytymisestä säädetään hyvinvointialue- ja maakuntajakolaissa (614/2021). Kyseisen lain voimaantulosäännöksen mukaan kyseisellä lailla kumottua maakuntajakolakia ja sen nojalla tehtyä valtioneuvoston maakuntajakopäätöstä sovelletaan vuoden 2022 loppuun. Kunnallinen jaotus puolestaan perustuu kuntarakennelakiin (1698/2009) ja sen nojalla tehtäviin valtioneuvoston päätöksiin.

Kuten nykyisin, momentissa säädettäisiin, että poliisilaitos vastaa poliisin tehtäviin liittyvien kansalaisten palvelujen tasapuolisesta saatavuudesta ja laadusta toimialueellaan. Poliisilaitosten alueellisia yksiköitä koskevia säännöksiä ei myöskään muutettaisi. Momentissa säädettäisiin edelleen, että poliisilaitoksella voi olla alueellisia yksiköitä, joiden toimialueesta säädetään valtioneuvoston asetuksella. Alueellisen yksikön kielellisestä asemasta säädetään kielilain (423/2003) 6 §:n 2 momentissa. Lisäksi säädettäisiin, että poliisilaitoksen toimipisteiden sijaintipaikoista säädetään sisäministeriön asetuksella. Voimassa olevan lain mukaan sisäministeriö päättää poliisilaitoksen toimipisteiden sijaintipaikoista, mikä ei vastaa perustuslain vaatimuksia. Muutos on säädöstekninen.

Poliisin hallinnosta annetun lain 6 §:n 2 momenttia muutettaisiin siten, että sana kihlakunta korvattaisiin sanalla kunta. Myös momentin ensimmäisen virkkeen sanajärjestystä esitetään samalla muutettavaksi poistamalla kuten-tyyppinen esimerkkiluettelo. Sanajärjestyksen muutos ei muuta säännöksen sisältöä nykyisestä. Esitetyn momentin mukaan muodostettaessa poliisilaitos, jonka toimialueena on useampi kunta, tulee ottaa huomioon asukasmäärä, asukastiheys, laajuus, liikenneyhteydet, kieliolot ja eri alueiden erityispiirteet sekä aluejaotuksen vaikutus viranomaisen kielilain 6 §:ssä tarkoitettuun kielelliseen asemaan.

Lisäksi lain tultua hyväksytyksi annettaisiin uusi valtioneuvoston asetus poliisilaitosten toimialueista ja muutettaisiin rajavartiolaitoksesta annetun valtioneuvoston asetusta. Suurin osa poliisilaitoksien toimialueista muodostettaisiin jatkossa maakuntien alueista. Uudenmaan maakunnan alueella sijaitsevien kolmen poliisilaitoksen toimialueet olisi kuitenkin määriteltävä kuntien rajojen mukaan. Lisäksi alueelliset yksiköt muodostuisivat asetuksessa kihlakuntien sijasta kunnista. Koska tavoitteena on tehdä vain välttämättömät lakitekniset ja säädöshuoltoon liittyvät muutokset, viranomaisten maantieteellisiä toimialueita ei muutettaisi nykyisestä. Muutosten myötä poliisilaitosten tai niihin kuuluvien alueellisten yksiköiden toimialue ei laajene toisen maakunnan taikka kunnan alueella eikä vastavuoroisesti myöskään supistu.

Luonnokset valtioneuvoston asetuksiksi ovat hallituksen esityksen liitteinä.

4.2 Pääasialliset vaikutukset

Vaikutusarvioinnissa on hyödynnetty valtiovarainministeriön perustaman valtion paikallishallinnon kehittämisen perusteista annetun lain ja siihen perustuvan kihlakuntajaon tarpeellisuutta selvittämän työryhmän arvioita. Työryhmän tuli asettamispäätöksen mukaan erityisesti selvittää, mitä oikeudellisia, hallinnollisia, taloudellisia ja toiminnallisia vaikutuksia olisi sillä, että valtion paikallishallinnon kehittämisen perusteista annettu laki kumottaisiin ja kihlakuntajako lakkautettaisiin. Lisäksi vaikutusarviointi perustuu arviointeihin ja havaintoihin, jotka tehtiin vuoden 2020 lopussa toteutetun 1.1.2021 voimaan tulleen kihlakuntajaon muutoksen yhteydessä.

4.2.1 Taloudelliset vaikutukset

Valtion paikallishallinnon kehittämisen perusteista annetun lain kumoamisella ei arvioida olevan taloudellisia vaikutuksia. Ehdotetut muutokset ovat luonteeltaan teknisiä. Lain kumoamisen voidaan arvioida yleisesti selkeyttävän valtion hallinnollisia jakoja koskevaa sääntelyä ja keventävän jossain määrin hallinnollista taakkaa vaikutuksiltaan merkityksettömäksi käyneiden kihlakuntajakopäätösten valmistelun poistuessa esimerkiksi tilanteissa, joissa maakuntajako muuttuu. Taloudelliset vaikutukset kohdistuvat vain hallintoon, ei yrityksiin tai kotitalouksiin ja ovat niin rajalliset, että tarkkoja euromääräisiä säästöarvioita ei ole mielekästä esittää. Työmäärän säästö voisi julkisen hallinnon osalta olla 10 vuoden aikana 2 henkilötyövuoden kokoluokkaa, jos lasketaan mukaan kihlakuntajakopäätöksen valmistelu valtiovarainministeriössä, siihen liittyvät eri tahojen kuulemiset, tiedotus, julkaisu säädöskokoelmassa ja muut työmäärältään valtioneuvoston asetuksen valmisteluun rinnastettavat hallinnollisprosessuaaliset toimet.

4.2.2 Vaikutukset viranomaisten toimintaan

Kihlakuntajako ja valtion paikallishallinnon kehittämisen perusteista annettu laki ovat käyneet merkityksettömäksi yleisenä valtion paikallishallinnon perustana. Valtion hallinto ei enää rakennu kyseiseen lakiin perustuen, lukuun ottamatta lakiteknistä yhteyttä kihlakuntajaon ja poliisilaitosten alueiden ja raja- ja merivartiostojen toimialueiden välillä. Näin ollen lain kumoamisen vaikutukset viranomaisten toimintaan ovat erittäin vähäiset. Kumoamisen vuoksi paikallispoliisin ja Rajavartiolaitoksen vartiostojen hallinnolliset alueet tulee määritellä maantieteellisesti perustumaan maakunta- ja kuntarajoihin. Käytännössä poliisilaitosten, niiden ruotsinkielisten palvelujen turvaamiseksi perustettujen alueellisten yksiköiden tai Rajavartiolaitoksen vartiostojen maantieteelliset toimialueet säilytettäisiin valtioneuvoston asetuksissa entisellään, eikä vaikutuksia aluejakoihin ja viranomaisten tehtäviin ja toimivaltuuksiin lain kumoamisen vuoksi syntyisi. Hallinnollisen työn arvioidaan olevan muutoksen toimeenpanon johdosta vähäinen. Esitys on omiaan vähentämään hallinnollista taakkaa kihlakuntajakopäätösten valmistelun poistuessa sekä vähentämään asiaan liittyvää epäselvyyttä hallinnon sisällä että kansalaisten keskuudessa. Epäselvyys on ajoittain ilmentynyt muun muassa kansalaisilta ja medialta tulevina kyselyinä.

Hätäkeskuslaitoksen toimintaan kihlakuntajaolla ei ole toiminnallista tai taloudellista merkitystä. Hätäkeskusten yhteistoiminta-alueet muodostuvat jo nykyisin yhdestä tai useammasta maakunnasta.

Kihlakuntajako toimii Rajavartiolaitoksen rajavartiostojen alueiden määreenä, mutta valtion paikallishallinnon kehittämisen perusteista annettua lakia ei muutoin ole sovellettu rajavartiolaitokseen, jonka kuuden vartioston toimialueesta säädetään valtioneuvoston asetuksessa rajavartiolaitoksesta.

Kumottavaksi esitetyn lain tavoitteita koskevaa 2 §:ää ei enää sovelleta valtion hallinnossa, ei edes lain 1 §:ssä mainituissa poliisi- syyttäjä- ja ulosottotoimessa.

Paikallispoliisin toimialueita muodostettaessa ei ole sovellettu valtion paikallishallinnon kehittämisen perusteista annetun lain 2 §:ää, vaan toimialueiden muodostaminen on tehty poliisin hallinnosta annetun lain 6 §:n perusteella, joka edellyttää muodostamaan alueet niiden erityispiirteet, kuten asukasmäärän, asukastiheyden, laajuuden, liikenneyhteyksien sekä kieliolojen mukaan sekä ottamaan huomioon aluejaotuksen vaikutus viranomaisen kielilain 6 §:ssä tarkoitettuun kielelliseen asemaan. Näitä perusteita sovelletaan voimassa olevan lain mukaan silloin, kun muodostetaan poliisilaitos, jonka toimialueena on yhtä useampi kihlakunta. Yhden kihlakunnan toimialueen poliisilaitoksia on vain Helsingin poliisilaitos. Esityksen mukaan poliisin hallinosta annetun lain 6 §:ää ja sen mukaisia toimialueiden muodostamisen perusteita sovellettaisiin silloin, kun poliisilaitos muodostetaan useammasta kuin yhdestä kunnasta. Yhden kunnan toimialueen poliisilaitoksia on vain yksi, Helsingin poliisilaitos. Esityksessä ei näin ollen muutettaisi poliisilaitosten toimialueiden muodostamisen perusteita nykyisestä, eikä vaikutuksia synny.

Kielilain 6 §:n 2 momentin nojalla viranomaisen alueellisen yksikön kielellinen asema määräytyy sen virka-alueen kielellisen aseman mukaan. Hallituksen esitykseen sisältyy poliisilaitosten toimialueista annettavan valtioneuvoston asetuksen luonnos, jonka 2 §:ssä määritellään alueellisten yksiköiden toimialueisiin kuuluvat kunnat. Jokaisella toimialueella on lukumäärällisesti enemmän kaupunkeja ja kuntia, joiden asukkaiden enemmistön kielenä on ruotsi ja myös jokaisen toimialueen yhteenlasketusta väestöstä suurin osa on ruotsinkielisiä. Näin ollen poliisilaitosten alueellisten yksiköiden kielellinen asema on kaksikielinen ja toimialueen asukkaiden enemmistön kielenä on ruotsi. Poliisilaitosten alueellisten yksiköiden kielellinen asema säilyy ennallaan.

Lisäksi lakiteknisenä muutoksena sisäministeriö antaa sisäministeriön päätöksen sijasta ministeriön asetuksen poliisilaitosten toimipisteiden sijaintipaikoista. Sijaintipaikat on tarkoitus säilyttää ennallaan, eikä esityksellä ole vaikutuksia toimipisteiden sijaintipaikkoihin.

Esityksellä ei ole vaikutuksia poliisin tai muiden valtion viranomaisten toimialueiden muodostamiseen, viranomaisten sijoittumiseen, palveluiden järjestämiseen tai muuhun viranomaisten toimintaan.

4.2.3 Yhteiskunnalliset vaikutukset

Lainmuutoksen lähtökohtana on, etteivät palvelut millään alueella esityksen vuoksi heikkene. Poliisilaitosten, niiden ruotsinkielisten palvelujen turvaamiseksi perustettujen alueellisten yksiköiden tai Rajavartiolaitoksen vartiostojen maantieteelliset toimialueet eivät muuttuisi valtioneuvoston asetuksissa, eikä vaikutuksia aluejakoihin ja viranomaisten tehtäviin ja toimivaltuuksiin lain kumoamisen vuoksi syntyisi. Poliisilaitos vastaisi edelleen poliisin hallinnosta annetun lain 6 §:n mukaan poliisin tehtäviin liittyvien kansalaisten palvelujen tasapuolisesta saatavuudesta ja laadusta toimialueellaan. Esityksellä ei ole vaikutuksia turvallisuuteen, poliisin palveluiden saatavuuteen taikka muutoin vaikutuksia perusoikeuksien toteutumisen kannalta. Poliisin hallinnosta annetun asetuksen 16 a §:n 3 momentin mukaan kaksikielisen poliisilaitoksen alueellisessa yksikössä, jonka enemmistön kieli on toinen kuin poliisilaitoksen enemmistön kieli, kielitaitoa koskevana kelpoisuusvaatimuksena poliisimiehen virassa on alueellisen yksikön toimialueen väestön enemmistön kielen hyvä suullinen ja kirjallinen taito sekä toisen kielen tyydyttävä suullinen ja kirjallinen taito. Käytännössä alueelliset yksiköt määriteltäisiin valtioneuvoston asetuksessa kihlakuntien sijasta kuntarajojen mukaan. Alueellisten yksiköiden toimialueet pysyisivät ennallaan riippumatta siitä, että alueelliset yksiköt määritellään kuntarajojen, ei kihlakuntarajojen mukaan. Alueellisissa yksiköissä noudatetaan edelleen ruotsinkielienemmistöisen virka-alueen kielitaitovaatimuksia. Esityksellä ei ole vaikutuksia ruotsinkielisiin palveluihin eikä muutoinkaan kielellisten oikeuksien toteutumiseen.

Kihlakuntajaon ja lain tavoitteita koskevan 2 §:n kumoamisella ei ole vaikutuksia poliisin tai muiden valtion viranomaisten toimialueiden muodostamiseen, viranomaisten sijoittumiseen, palveluiden järjestämiseen tai muuhun viranomaisten toimintaan. Näin ollen esityksellä ei ole myöskään vaikutuksia kansalaisten, yritysten tai muihin yhteisöihin näkökulmasta viranomaisten palveluiden yhdenvertaiseen saatavuuteen, kielellisten oikeuksien ja muiden perusoikeuksien toteutumiseen, turvallisuuteen tai viranomaisten toiminnan tehokkuuteen. Esityksellä ei näin ollen arvioida olevan yhteiskunnallisia vaikutuksia.

5 Muut toteuttamisvaihtoehdot

Vaihtoehtona esitetylle sääntelylle voisi olla se, että päivitettäisiin teknisesti laki valtion paikallishallinnon kehittämisen perusteista vastaamaan nykytilaa. Tällöin mm. poistettaisiin lain soveltamisalasta viittaus muuhun kuin poliisitoimeen. Lain 2 § tulisi tarpeettomana kumota, sillä poliisin hallinnosta annetussa laissa on jo säädetty omat ensisijaisesti sovellettavat erityissäännökset siitä, mitkä seikat tulee ottaa huomioon, kun poliisilaitos muodostetaan. Paikallispoliisin toimialueiden muodostamisesta on jo olemassa erityissäännökset poliisin hallinosta annetussa laissa, eikä lain 2 §:ää toimialueiden muodostamiseen enää sovelleta. Lain 3 §:ää tulisi merkittävästi muuttaa ja se jäisikin lain ainoaksi varsinaiseksi pykäläksi. Lain 4–7 §:t on jo kumottu. Lakiin jäisi sen päivittämisen jälkeen huomattavan vähän sovellettavia säännöksiä. Jäljelle jäävät säännökset koskisivat vain poliisin hallintoa, ja sitäkin hyvin rajallisilta osin. Päivittäminen ei toteuttaisi esityksen tavoitetta, joka on selkiyttää valtion hallinnon rakenteellisia säännöksiä ja keventää hallinnollista taakkaa.

6 Lausuntopalaute

Lausuntoja saatiin yhteensä 19. Näistä 11 lausunnonantajaa ilmoitti, että niillä ei ole lausuttavaa. Poliisihallituksen lausunto sisälsi lausunnot myös kuudelta poliisilaitokselta. Lausuntopalaute voidaan selkeästi katsoa puoltavaksi. Oikeusministeriö ei nimenomaisesti ilmaissut kannattavansa esitystä. Valtioneuvoston oikeuskansleri yhtyy esityksessä ilmaistuun näkemykseen, jonka mukaan toimialueiden määrittäminen kihlakuntina vaikeuttaa aluejaon perusteiden ymmärtämistä ja niiden läpinäkyvyyttä. Muissa lausunnoissa nimenomaisesti todettiin, että kihlakunnista voidaan tai tulee luopua ja että esitys selkeyttää tilannetta sekä tekee aluejakojen perusteet helpommin ymmärrettäviksi. Yhtään vastustavaa lausuntoa ei annettu, eikä lausunnoissa tuotu esiin sellaista, että esityksen antamista olisi syytä arvioida uudelleen. Esityksen perusteluihin ja mahdollisesti esitetyn lain voimaantulosäännökseen on syytä tehdä eräitä täsmennyksiä lausuntokierroksella esitetyn perusteella.

OM katsoi lausunnossaan, että kaavailtu esitys ei ole ristiriidassa perustuslain kanssa. OM:n omalla hallinnonalalla ei kihlakuntajakoa enää sovelleta. OM nosti lausunnossaan esiin kysymyksen kumottavaksi esitetyn lain nojalla annettujen hallintopäätösten voimassaoloon liittyen. Lisäksi OM:n totesi tarpeen tuoda esityksessä tarkemmin esille se, mihin lainsäädäntöön esityksessä tarkoitettu maakunta- ja kuntajako perustuvat.

Valtioneuvoston oikeuskansleri nosti lausunnossaan esiin kysymyksen siitä, tulisiko esityksessä vielä tarkemmin käsitellä kumottavaksi esitetyn lain 2 §:n kumoutumisen vaikutuksia, erityisesti suhteessa voimaan jäävään poliisin hallinnosta annetun lain 6 §:ään. Esityksen mukaan sen ei arvioida vaikuttavan perustuslain 17 §:ssä säädettyihin kielellisiin oikeuksiin heikentävästi. Perusoikeuksien toteutumista kuvaavassa jaksossa ei oikeuskanslerin mukaan kuitenkaan ole tarkemmin selostettu kyseisten kielellisten oikeuksien merkitystä suhteessa lakiehdotukseen. Tähän liittyen oikeuskansleri toteaa, että osa perusoikeuksia koskevasta arvioinnista (vaikutukset kielellisten oikeuksien ja muiden perusoikeuksien toteutumiseen) on sisällytetty ehdotuksia ja niiden vaikutuksia koskevaan osioon. Lakiehdotuksen perustuslainmukaisuutta koskevaa jaksoa olisi perusteltua täydentää tämänkaltaisella arvioinnilla.

Poliisihallitus ja poliisilaitokset katsoivat lausunnossaan, että esitys on kannatettava ja perusteltu. Poliisihallitus katsoo, että kihlakuntien poistamisella voi olla heijastevaikutuksia alueellisiin yksikköihin. Poliisihallitus pitää perusteluna, että toteutettavan säädösmuutoksen yhteydessä varmistetaan kielellisten oikeuksien toteutuminen myös jatkossa ottaen huomioon myös alueellisten yksiköiden kielelliset erityispiirteet.

Esityksestä lausuneet maakuntienliitot Pohjois-Pohjanmaan liitto ja Pohjois-Savon liitto kannattavat esitystä. Pohjois-Savon liito lausuu lisäksi, että valtion paikallishallinnon kehittämisen perusteista annetun lain tarkoitus, siten kuin se ilmaistaan lain 2 §:n mukaan, tulisi säilyttää kaiken valtion alue- ja paikallishallinnon järjestämisen ja kehittämisen johtavana periaatteena. Kansalaisten tarvitsemien palveluiden saavutettavuuden ja turvallisuusviranomaisten vasteaikojen kehitystä tulee seurata jatkuvasti, eivätkä ne saa heikentyä toimialuerajojen määräytymisperusteiden muutosten myötä.

Esitykseen on tehty lausuntojen perusteella eräitä muutoksia. Erityisesti valtioneuvoston oikeuskanslerin lausunnossaan esille nostamien kysymysten ja täydennystarpeiden perusteella esityksen nykytilan kuvausta on täsmennetty liittyen kumottavaksi esitetyn lain 2 §:n soveltamisalaan. Esityksessä on tarkemmin kuvattu, että kyseistä lainkohtaa ei enää sovelleta syyttäjä- ja ulosottotoimeen eikä myöskään paikallispoliisiin. Tämän osalta on myös tarkennettu esityksen vaikutusarvioita sekä erityisesti jaksoa, jossa kuvataan esityksen suhdetta perustuslakiin ja säätämisjärjestyskysymyksiä. Samalla on tarkennettu kuvausta liittyen poliisin hallinosta annetun lain 6 §:ään ja sen soveltamisen ensisijaisuuteen, suhteessa kumottavaksi esitettyyn lain 2 §:ään.

Ehdotetun poliisin hallinnosta annetun lain 6 §:n 2 momentin sanamuotoa on muutettu lausunnolla olleesta ehdotuksesta siten, että siinä säädettävä paikallispoliisin toimialueen muodostamisen perusteet soveltuvat kaikkiin poliisilaitoksiin, jotka muodostuvat useamman kunnan alueesta, ei vain sellaisiin poliisilaitoksiin, jotka muodostuvat useamman maakunnan alueesta. Nykyinen 6 §:n sanamuoto kattaa kaikki poliisilaitokset, jotka muodostuvat useammasta kuin yhdestä kihlakunnasta. Tällaisia yhden kihlakunnan poliisilaitoksia on vain Helsingin poliisilaitos. Esityksellä ei ole ollut tarkoitus muuttaa poliisin hallinnosta annetun lain 6 §:n mukaisten poliisilaitosten muodostamisen perusteiden soveltamisalaa. Lisäksi on tarkennettu perusteluja sen osalta, ettei esityksestä seuraa muutoksia poliisilaitosten ja niissä olevien ruotsinkielisten palveluiden takaamiseksi perustettujen alueellisten yksiköiden alueisiin.

Esityksen perusteluita on täsmennetty lisäämällä oikeusministeriön lausunnon mukaisesti asianmukaiset viittaukset lakeihin, joiden mukaisiin jakopäätöksiin poliisin hallinosta annetun lain 6 §:ssä viitatut kunnat ja maakunnat perustuvat.

Valtion paikallishallinnon kehittämisen perusteista annetun lain kumoamista koskevan lakiehdotuksen 1 §:ään on lisätty oikeusministeriön lausunnon johdosta 2 momentti, jolla selkeyden vuosi kumottaisiin kumottavaksi esitetyn lain nojalla annetut kihlakuntajakopäätökset, jotka itse lain kumoutuessa jäisivät merkityksettömiksi, mutta mahdollisesti teknisesti voimaan, ilman erillistä kumoamissäännöstä.

Pohjois-Savon maakuntaliiton lausunnon pohjalta ei ole tehty muutoksia esitykseen. Valtion paikallishallinnon kehittämisen perusteista annetun lain tarkoitusta ja tavoitteita ohjaavaa 2 §:ää ei säädetä yleiseksi valtion hallinnon järjestämisen perustaksi. Kyseistä kihlakuntahallintoon ja kihlakuntajakoon sidoksissa olevaa lainkohtaa ei enää sovelleta johtuen kihlakunnanvirastojen lakkauttamisesta ja paikallispoliisin toimialueiden laajentumisesta kihlakuntia huomattavasti laajemmiksi lukuisia kihlakuntia kattaviksi toimialueiksi. Vuoden 2022 alusta voimaan tuleva laki valtion palveluiden saatavuuden ja toimintojen sijoittamisen perusteista (728/2021) muodostaa kuitenkin osaltaan maakuntaliiton lausunnossa ehdotetun yleislainsäädännön, joka tulee ottaa huomioon valtion viranomaisten palveluiden saatavuudesta ja toimintojen sijoittumisesta päätettäessä. Laki muun muassa edellyttää, että valtion palveluiden saatavuutta ja yksiköiden ja toimintojen sijoittumista koskevat päätökset tulee tehdä siten, että yhdenvertaisuus, kielelliset oikeudet ja muut perus-oikeudet toteutuvat ja valtion palvelun saatavuuden tulee vastata eri asiakasryhmien palvelutarpeeseen perusoikeudet turvaavalla tavalla. Lisäksi lain mukaan valtion alueellisen läsnäolon tulee vahvistaa elinvoimaisuutta ja turvallisuutta maan eri osissa. Laki edellyttää viranomaisia arvioimaan ennakolta yksiköiden ja toimintojen sijoittamista ja yksiköissä annettavan palvelun saatavuutta koskevien päätösten vaikutukset suhteessa lain tavoitteisiin.

7 Lakia alemman asteinen sääntely

Esitykseen poliisin hallinnosta annetun lain 6 §:n muuttamisesta sisältyy asetuksenantovaltuus. Lain 6 §:n 1 momentissa säädettäisiin, että poliisilaitosten toimialueista säädetään valtioneuvoston asetuksella. Esitys vastaa voimassa olevaa säännöstä, kuitenkin sillä erolla, että poliisilaitosten toimialueita ei enää järjestettäisi kihlakuntien perusteella, vaan siten, että poliisilaitoksen toimialueena on yksi tai useampi maakunta tai kunta. Voimassa olevaa lakia vastaavasti momentissa edelleen säädettäisiin, että valtioneuvoston asetuksella säädetään alueellisen yksikön toimialueesta. Voimassa oleva tai esityksessä muuttuva lainsäädäntö ei edellytä, että poliisilaitosten ja niiden ruotsinkielisten palvelujen turvaamiseksi perustettujen alueellisten yksiköiden maantieteelliset toimialueet muutettaisiin nykyisestä. Toimialueet olisivat maantieteellisilta rajoiltaan nykyisiä vastaavia. Luonnos valtioneuvoston asetukseksi on tämän esityksen liitteenä.

Esityksen hyväksymisen jälkeen on tarkoitus muuttaa myös rajavartiolaitoksesta annettua valtioneuvoston asetusta siten, että myös siinä säädettyjen raja- ja merivartiostojen toimialueet määritellään kihlakuntien asemasta maakuntina ja kuntina siten, että vartiostojen toimialueet eivät maantieteellisesti muutu nykyisestä. Muutos on luonteeltaan tekninen. Luonnos valtioneuvoston asetukseksi on tämän esityksen liitteenä.

Lisäksi sisäministeriö antaa sisäministeriön päätöksen sijasta ministeriön asetuksen poliisilaitosten toimipisteiden sijaintipaikoista. Tällä esityksellä ei ole vaikutuksia toimipisteiden sijaintipaikkoihin.

8 Voimaantulo

Ehdotetaan, että lait tulevat voimaan 1.5.2022.

Valtion paikallishallinnon kehittämisen perusteista annetun lain kumoamisesta annetun lain 1 pykälän 2 momentissa säädettäisiin, että lain voimaantullessa samalla kumottaisiin valtion paikallishallinnon kehittämisen perusteista annetun lain 3 §:n nojalla annetut valtioneuvoston päätökset. Tällä viitataan valtioneuvoston kihlakuntajakopäätökseen siihen myöhemmin tehtyine muutoksineen. Vaikka valtioneuvoston päätös ei lain kumoamisen jälkeen omaa enää tosiasiallista merkitystä, on selkeyden vuoksi perusteltua nimenomaisella kumoamisäännöksellä varmistaa, että kihlakuntajakopäätös, joka on luonteeltaan hallintopäätös, vaikka se onkin julkaistu Suomen säädöskokoelmassa, ei jää edes muodollisesti voimaan.

9 Toimeenpano ja seuranta

Esityksen ei arvioida sen vähäisistä tosiasiallisista vaikutuksista johtuen aiheuttavan merkittäviä muita toimeenpanoon liittyviä toimenpiteitä kuin esityksen liitteenä olevien valtioneuvoston asetusten muuttaminen. Esityksen ei arvioida edellyttävän erityistä seurantaa taikka jälkikäteisten arviointien tekemistä.

10 Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys

Esityksessä ehdotetaan kumottavaksi tarpeettomaksi käynyt laki valtion paikallishallinnon kehittämisen perusteista. Samalla kumoutuisi sen 3 §:ssä säädetty kihlakuntajako. Poliisin hallinnosta annetun lain 6 § ehdotetaan muutettavaksi siten, että poliisilaitosten toimialueet järjestettäisiin kihlakuntajaon sijasta siten, että poliisilaitoksen toimialueena olisi yksi tai useampi maakunta tai kunta.

Valtiolla voi perustuslain 119 §:n mukaisesti olla keskushallintoon kuuluvien yksiköiden lisäksi alueellisia ja paikallisia viranomaisia. Perustuslain varsin yleisellä säännöksellä on ollut tarkoitus mahdollistaa valtionhallinnon joustava kehittäminen (HE 1/1998 vp, s. 173/II). Valtion alue- ja paikallishallinnon perusteista tulee säätää lailla. Näillä perusteilla tarkoitetaan alue- ja paikallishallinnon yleistä rakennetta, kuten hallinnollisen jaotuksen perusteita (mm. PeVL 29/2006, PevL 5/2008, PevL 21/2009). Perustuslaki, toisin kuin sitä edeltänyt valtiosääntö, ei edellytä kihlakuntajaosta säätämistä. Ei myöskään ole välttämätöntä, että valtiolla tosiasiallisesti olisi paikallishallinnon viranomaisia, jotka noudattaisivat kihlakuntajakoa tai vastaavaa yleistä valtion paikallishallinnon jakoa. Valtion paikallishallinnon rakenteita koskevaa yleislakia ei ole perustuslain näkökulmasta oltava olemassa, jos sitä ei tosiasiallisesti paikallishallinnon aluejakoihin sovelleta.

Valtion viranomaisten toimialueena on nykyään koko valtakunta tai sitten toimivalta on alueellista, perustuen pääsääntöisesti maakuntajakoon. Poliisitoimi on ainoa jäljelle jäävä valtion paikallishallinnon kehittämisen perusteista annetussa laissa mainittu valtion viranomainen, jonka toiminta on säädetty noudattamaan paikallishallinnon aluejaotusta eli kihlakuntajakoa. Käytännössä myös poliisin paikallishallinto muodostuu maakuntajaon mukaan. Poliisilaitosten (11 kappaletta) alueet, Uuttamaata lukuun ottamatta, noudattavat maakuntien rajoja ja kattavat yhden tai useamman maakunnan. Helsingin poliisilaitos on ainoa poliisilaitos, jonka toimialue on yhden kunnan (Helsingin kaupunki) sekä samalla myös yhden kihlakunnan laajuinen.

Esityksessä poliisin hallinnosta annetun lain 6 § muutettaisiin siten, että poliisilaitoksen toimialueena olisi yksi tai useampi maakunta tai kunta. Näin ollen paikallisen poliisitoimen järjestämisen perusteista säädetään edelleen lain tasolla, kuten perustuslain 119 § edellyttää.

Perustuslain 122 §:n mukaan hallintoa järjestettäessä tulee pyrkiä yhteensopiviin aluejaotuksiin, joissa turvataan suomen- ja ruotsinkielisen väestön mahdollisuudet saada palveluja omalla kielellään samanlaisten perusteiden mukaan. Maakuntajakolain 1 §:n mukaan valtion aluehallintoviranomaisten toimialueiden tulee, jollei erityisistä syistä muuta johdu, perustua maakuntajakoon niin, että toimialue muodostuu yhdestä tai useammasta maakunnasta. Valtionhallinnon toimialueet, mikäli toimivalta ei ole valtakunnallinen, on pääsääntöisesti muodostettu maakuntajaon mukaan yhteensopivuuden varmistamiseksi.

Koko Manner-Suomi on jaettu 11 poliisilaitokseen. Käytännössä poliisilaitoksien toimivaltaa voidaan luonnehtia alueelliseksi, ei paikalliseksi. Esitys toteuttaa perustuslain 122 §:n säännöksen edellyttämällä tavalla velvollisuutta hallintoa järjestettäessä pyrkiä yhteensopiviin aluejaotuksiin, sillä esityksessä käytännössä jo nykyisin pääsääntöisesti yhden tai useamman maakunnan alueella toimivien poliisilaitosten toimialue myös laissa sidotaan maakuntajakoon, muutamia kuntajakoon perustuvia poikkeuksia lukuun ottamatta. Toimialueiden määrittäminen kihlakuntina vaikeuttaa aluejaon perusteiden ymmärtämistä ja niiden läpinäkyvyyttä. Esityksessä hallinnon läpinäkyvyys ja ymmärrettävyys parantuisi.

Esitys toteuttaa myös perustuslain 122 §:ssä säädettyä velvoitetta hallintoa järjestettäessä pyrkiä aluejaotuksiin, joissa turvataan suomen- ja ruotsinkielisen väestön mahdollisuudet saada palveluja omalla kielellään samanlaisten perusteiden mukaan eikä esitys vaikuta perustuslain 17 §:ssä säädettyihin kielellisiin oikeuksiin heikentävästi. Esityksen mukaan poliisilaitos vastaisi edelleen poliisin hallinnosta annetun lain 6 §:n mukaan poliisin tehtäviin liittyvien kansalaisten palvelujen tasapuolisesta saatavuudesta ja laadusta toimialueellaan. Kyseistä säännöstä ei esityksessä muuteta. Esityksen mukaan poliisilaitosten ja niiden ruotsinkielisten palvelujen turvaamiseksi perustettujen alueellisten yksiköiden toimialueet määriteltäisiin valtioneuvoston asetuksessa kihlakuntien sijasta kuntarajojen mukaan eivätkä niiden toimialueet muuttuisi. Poliisin hallinnosta annetun asetuksen 16 a §:n 3 momentin mukaan kaksikielisen poliisilaitoksen alueellisessa yksikössä, jonka enemmistön kieli on toinen kuin poliisilaitoksen enemmistön kieli, kielitaitoa koskevana kelpoisuusvaatimuksena poliisimiehen virassa on alueellisen yksikön toimialueen väestön enemmistön kielen hyvä suullinen ja kirjallinen taito sekä toisen kielen tyydyttävä suullinen ja kirjallinen taito. Alueellisissa yksiköissä noudatetaan edelleen ruotsinkielienemmistöisen virka-alueen kielitaitovaatimuksia. Esityksellä ei ole vaikutuksia ruotsinkielisiin palveluihin eikä muutoinkaan kielellisten oikeuksien toteutumiseen.

Valtion paikallishallinnon kehittämisen perusteista annetun lain kumoutuessa kumoutuu myös sen tavoitteita koskeva 2 §, joka on aikanaan määrittänyt kihlakuntahallinnon muodostamista. Sittemmin sillä on voitu katsoa olevan yhteys kihlakuntajakoon. Kumottavaksi esitetyn lain tavoitteista säädettyä 2 §:ää ei kuitenkaan enää sovelleta valtion hallinnossa, ei edes lain 1 §:ssä mainitussa poliisi- syyttäjä- ja ulosottotoimessa. Syyttäjälaitoksen ja Ulosottolaitoksen hallinnossa ei enää ole yhteyttä kihlakuntajakoon tai muutoinkaan valtion paikallishallinnon kehittämisen perusteista annettuun lakiin. Vaikka paikallisella poliisitoimella on yhteys kihlakuntajakoon, toimialueita muodostettaessa ei ole sovellettu valtion paikallishallinnon kehittämisen perusteista annetun lain 2 §:ää, vaan toimialueiden muodostaminen on tehty poliisin hallinnosta annetun lain 6 §:n perusteella. Kihlakuntajako toimii Rajavartiolaitoksen rajavartiostojen alueiden määreenä, mutta valtion paikallishallinnon kehittämisen perusteista annettua lakia ei muutoin ole sovellettu rajavartiolaitokseen, jonka kuuden vartioston toimialueesta säädetään valtioneuvoston asetuksessa rajavartiolaitoksesta. Lain 2 §:n 2 momentin viittaus perustuslakiin ja saamenkielisten oikeuksien turvaamiseen on muutoinkin ollut luonteeltaan informatiivinen, ilmaa oikeusvaikutusta. Kyseiset oikeudet turvataan perustuslain ja muun lain perusteella.

Kihlakuntajaon ja lain tavoitteita koskevan 2 §:n kumoamisella ei ole vaikutuksia poliisin tai muiden valtion viranomaisten toimialueiden muodostamiseen, viranomaisten sijoittumiseen, palveluiden järjestämiseen tai muuhun viranomaisten toimintaan. Näin ollen esityksellä ei ole vaikutuksia viranomaisten palveluiden saatavuuteen, kielellisten oikeuksien ja muiden perusoikeuksien toteutumiseen, turvallisuuteen, kansalaisten oikeusasemaan tai yhdenvertaisuuteen, eikä sillä arvioida olevan muita perusoikeusliitännäisiä vaikutuksia.

Kihlakuntajaosta luopumiselle ei vaikuttaisi olevan perustuslain säännösten näkökulmasta estettä. Perustuslain tulkinnassa lähtökohtana on joustavuus. Tosiasiallisesti valtion paikallishallintoa, jossa valtakunnan alue on jaettu alueellisiksi katsottavia toimialueita pienempiin hallinnollisiin toimialueisiin, ei enää ole. Koska paikallistason hallintoa ei enää paikallishallinnon kehittämisen perusteista annetun lain tarkoittamassa merkityksessä ole, voitaisiin laki paikallishallinnon kehittämisen perusteista kumota. Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.

Ponsi

Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdotukset:

1.

Laki valtion paikallishallinnon kehittämisen perusteista annetun lain kumoamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti säädetään:

1 §

Tällä lailla kumotaan laki valtion paikallishallinnon kehittämisen perusteista (126/1992).

Myös kumottavan lain 3 §:n nojalla annetut valtioneuvoston päätökset kumotaan.

2 §

Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .


2.

Laki poliisin hallinnosta annetun lain 6 §:n muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan poliisin hallinnosta annetun lain (110/1992) 6 §, sellaisena kuin sen ruotsinkielinen sanamuoto on laeissa 497/2009 ja 503/2013 ja suomenkielinen sanamuoto laissa 860/2015, seuraavasti:

6 §
Paikallispoliisi

Poliisilaitos vastaa poliisin tehtäviin liittyvien kansalaisten palvelujen tasapuolisesta saatavuudesta ja laadusta toimialueellaan. Poliisilaitosten toimialueet järjestetään siten, että poliisilaitoksen toimialueena on yksi tai useampi maakunta tai kunta. Poliisilaitosten toimialueista säädetään valtioneuvoston asetuksella. Poliisilaitoksella voi olla alueellisia yksiköitä. Valtioneuvoston asetuksella säädetään alueellisen yksikön toimialueesta. Alueellisen yksikön kielellisestä asemasta säädetään kielilain (423/2003) 6 §:n 2 momentissa. Poliisilaitoksen toimipisteiden sijaintipaikoista säädetään sisäministeriön asetuksella.

Muodostettaessa poliisilaitos, jonka toimialueena on useampi kunta, tulee ottaa huomioon eri alueiden asukasmäärä, asukastiheys, laajuus, liikenneyhteydet, kieliolot ja muut erityispiirteet sekä aluejaotuksen vaikutus viranomaisen kielilain 6 §:ssä tarkoitettuun kielelliseen asemaan. Lakkaavien poliisilaitosten poliisipäällikön virat lakkautetaan ja perustetaan uusi poliisilaitoksen poliisipäällikön virka. Täytettäessä edellä mainittua poliisilaitoksen poliisipäällikön virkaa ensi kertaa virka saadaan täyttää sitä haettavaksi julistamatta. Lakkautettavan poliisipäällikön viran haltija sijoitetaan uudelleen ammattitaitoansa ja kykyänsä vastaaviin tehtäviin.


Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .


Helsingissä 18.11.2021

Pääministeri
Sanna Marin

Kuntaministeri
Sirpa Paatero

Valtioneuvoston asetus poliisilaitosten toimialueista

Valtioneuvoston päätöksen mukaisesti säädetään poliisin hallinnosta annetun lain (110/1992) 6 §:n 1 momentin nojalla, sellaisena kuin se on laissa /20 :

1 §

Helsingin poliisilaitoksen toimialueena on Helsingin kaupunki.

Länsi-Uudenmaan poliisilaitoksen toimialueena ovat Espoon, Hangon, Kauniaisten,

Karkkilan, Lohjan ja Raaseporin kaupungit sekä Inkoon, Kirkkonummen, Siuntion ja

Vihdin kunnat.

Itä-Uudenmaan poliisilaitoksen toimialueena ovat Hyvinkään, Järvenpään, Keravan, Loviisan, Porvoon ja Vantaa kaupungit sekä Askolan, Lapinjärven, Myrskylän, Mäntsälän, Nurmijärven, Pornaisten, Pukkilan, Sipoon ja Tuusulan kunnat.

Lounais-Suomen poliisilaitoksen toimialueena ovat Satakunnan ja Varsinais-Suomen maakunnat.

Hämeen poliisilaitoksen toimialueena ovat Kanta-Hämeen ja Päijät-Hämeen maakunnat.

Kaakkois-Suomen poliisilaitoksen toimialueena ovat Etelä-Karjalan ja Kymenlaakson

maakunnat.

Pohjanmaan poliisilaitoksen toimialueena ovat Etelä-Pohjanmaan, Keski-Pohjanmaan

ja Pohjanmaan maakunnat.

Sisä-Suomen poliisilaitoksen toimialueena ovat Keski-Suomen ja Pirkanmaan maakunnat.

Itä-Suomen poliisilaitoksen toimialueena ovat Etelä-Savon, Pohjois-Karjalan ja Pohjois-Savon maakunnat.

Oulun poliisilaitoksen toimialueena ovat Kainuun ja Pohjois-Pohjanmaan maakunnat.

Lapin poliisilaitoksen toimialueena on Lapin maakunta.

2 §

Länsi-Uudenmaan poliisilaitoksessa on alueellinen yksikkö, jonka toimialueena on Hangon ja Raaseporin kaupungit sekä Inkoon kunta. Pohjanmaan poliisilaitoksessa on alueellisia yksiköitä, joiden toimialueina ovat Kaskisten, Kristiinankaupungin, Närpiön, Pietarsaaren ja Uudenkaarlepyyn kaupungit sekä Korsnäsin, Kruunupyyn, Luodon, Maalahden, Mustasaaren, Pedersören ja Vöyrin kunnat. Lounais-Suomen poliisilaitoksessa on alueellinen yksikkö, jonka toimialueena on Paraisten kaupunki ja Kemiönsaaren kunta.

3 §

Tämä asetus tulee voimaan päivänä kuuta 20 .

Tällä asetuksella kumotaan poliisilaitosten toimialueista annettu valtioneuvoston asetus (415/2013).

Valtioneuvoston asetus rajavartiolaitoksesta annetun valtioneuvoston asetuksen 16 §:n muuttamisesta

Valtioneuvoston päätöksen mukaisesti

muutetaan rajavartiolaitoksesta annetun valtioneuvoston asetuksen (651/2005) 16 §:n

2 momentti, sellaisena kuin se on asetuksessa 122/2015, seuraavasti:

16 §
Hallintoyksiköiden toimialueet

Vartiostojen toimialueet ovat seuraavat:

1) Kaakkois-Suomen rajavartioston toimialueeseen kuuluvat Etelä-Karjalan, Etelä-Savon ja Kymenlaakson maakunta; Etelä-Karjalan maakunnan alueella Parikkalan kunnassa sijaitsevan Pyhäjärven vesialue kuuluu kuitenkin Pohjois-Karjalan rajavartioston toimialueeseen ja Kymenlaakson maakunnan alueella Kotkan kaupunki ja Pyhtään kunta sekä Haminan kaupungin ja Virolahden kunnan alueella sijaitsevat merialueet kuuluvat kuitenkin Suomenlahden merivartioston toimialueeseen;

2) Pohjois-Karjalan rajavartioston toimialueeseen kuuluvat Pohjois-Karjalan ja Pohjois-Savon maakunta sekä Etelä-Karjalan maakunnan alueella Parikkalan kunnassa

sijaitsevan Pyhäjärven vesialue;

3) Kainuun rajavartioston toimialueeseen kuuluu Kainuun maakunta sekä PohjoisPohjanmaan maakunnasta Kuusamon ja Pudasjärven kaupunki sekä Taivalkosken

kunta;

4) Lapin rajavartioston toimialueeseen kuuluu Lapin maakunta; Kemin ja Tornion kaupunki sekä Keminmaan, Simon ja Tervolan kunta kuuluvat kuitenkin Länsi-Suomen

merivartioston toimialueeseen;

5) Suomenlahden merivartioston toimialueeseen kuuluvat Kanta-Hämeen, Päijät-Hämeen ja Uudenmaan maakunta sekä Kymenlaakson maakunnasta Kotkan kaupunki,

Pyhtään kunta sekä Haminan kaupungin ja Virolahden kunnan alueella sijaitsevat merialueet;

6) Länsi-Suomen merivartioston toimialueeseen kuuluvat Ahvenanmaan, Etelä-Pohjanmaan, Keski-Pohjanmaan, Keski-Suomen, Pirkanmaan, Pohjanmaan, Pohjois-Pohjanmaan, Satakunnan ja Varsinais-Suomen maakunta, Lapin maakunnasta Kemin ja Tornion kaupunki sekä Keminmaan, Simon ja Tervolan kunta; Pohjois-Pohjanmaan maakunnasta Kuusamon ja Pudasjärven kaupunki sekä Taivalkosken kunta kuuluvat kuitenkin Kainuun rajavartioston toimialueeseen.


Tämä asetus tulee voimaan päivänä kuuta 20

Finlex ® on oikeusministeriön omistama oikeudellisen aineiston julkinen ja maksuton Internet-palvelu.
Finlexin sisällön tuottaa ja sitä ylläpitää Edita Publishing Oy. Oikeusministeriö tai Edita eivät vastaa tietokantojen sisällössä mahdollisesti esiintyvistä virheistä, niiden käytöstä käyttäjälle aiheutuvista välittömistä tai välillisistä vahingoista tai Internet-tietoverkossa esiintyvistä käyttökatkoista tai muista häiriöistä.