HE 168/2021

Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 174 §:n muuttamisesta

ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain sosiaali- ja terveyspalvelujen toimialalla toimivien sidosyksiköiden siirtymäaikasäännöksiä. Muutos mahdollistaisi sen, että hankintayksiköt voivat jatkaa olemassa olevia sidosyksikkö- ja yhteistyöjärjestelyjään nykyisin voimassa olevien säännösten mukaisesti siihen saakka, kunnes kuntien ja sairaanhoitopiirien tehtävät siirtyvät hyvinvointialueille 1.1.2023 lukien.

Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.1.2022.

PERUSTELUT

1 Asian tausta ja valmistelu
1.1 Tausta

Laki julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista (1397/2016, jäljempänä hankintalaki) tuli voimaan 1.1.2017. Uudistuksella saatettiin voimaan 26.2.2014 annetut Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/24/EU julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta (jäljempänä hankintadirektiivi) sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/23/EU käyttöoikeussopimusten tekemisestä (jäljempänä käyttöoikeussopimusdirektiivi). Hankintalainsäädännön oikeussuojaa koskevat säännökset perustuvat valvontadirektiiviin 665/1989/ETY ja erityisalojen valvontadirektiiviin 92/13/ETY. Direktiivien pohjalta uudistettiin myös sosiaali- ja terveyspalveluiden sekä muiden erityisten palveluiden hankintamenettelyjä sekä säädettiin hankintayksiköiden sidosyksiköiden ulosmyyntiä koskevista rajoituksista. Hankintalaissa on niin ikään säännökset siirtymäajoista, joiden mukaisesti hankintayksiköiden tulee sopeuttaa toimintansa vastaamaan 2017 voimaantulleen hankintalain vaatimuksia.

1.2 Valmistelu

Esitys on valmisteltu virkatyönä työ- ja elinkeinoministeriössä. Valmistelun aikana on kuultu keskeisiä toimijoita. Esityksestä on järjestetty 27.8.2021-10.9.2021 välisenä aikana avoin lausuntokierros Lausuntopalvelu.fi –palvelun kautta. Hallituksen esityksen valmisteluasiakirjat ovat julkisessa palvelussa osoitteessa https://tem.fi/lainsaadantohankkeet tunnuksella TEM TEM071:00/2021.

2 Nykytila ja sen arviointi

Hankintalain 15 §:n mukaan hankintalakia ei sovelleta hankintaan, jonka hankintayksikkö tekee omalta sidosyksiköltään. Sidosyksiköllä tarkoitetaan hankintayksiköstä muodollisesti erillistä ja päätöksenteon kannalta itsenäistä yksikköä. Lisäksi edellytyksenä on, että hankintayksikkö yksin tai yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa käyttää määräysvaltaa yksikköön samalla tavoin kuin omiin toimipaikkoihinsa ja että yksikkö harjoittaa enintään viiden prosentin ja enintään 500 000 euron osuuden liiketoiminnastaan muiden tahojen kuin niiden hankintayksiköiden kanssa, joiden määräysvallassa se on. Sidosyksikössä ei saa olla muiden kuin hankintayksiköiden pääomaa.

Hankintalain 174 §:ssä on säädetty sidosyksiköiden ulosmyyntiä koskevasta siirtymäajasta, jonka kuluessa hankintayksilöiden tulee sopeuttaa toimintansa vastaamaan lain 15 §:ssä mainittuja ulosmyynnin vaatimuksia. Voimassa olevan siirtymäsäännöksen mukaisesti sosiaali- ja terveyspalvelujen toimialalla toimivien sidosyksiköiden ulosmyynnin suuruus on 10 prosenttia liiketoiminnastaan 31.12.2021 saakka. Siirtymäajan päättymisen jälkeen 1.1.2022 lukien ulosmyynnin sallittu enimmäisprosenttiosuus on hankintalain 15 §:n 1 momentin mukaisesti viisi prosenttia. Lisäksi sovelletaan ulosmyynnin euromääräinen enimmäisarvoa 500 000 euroa. Siirtymäsäännöksen tavoitteena on ollut turvata, että liiketoiminnan harjoittaminen ei ole muodostunut kohtuuttomiksi hankintayksiköille ottaen huomioon niiden olemassa olevat sitovat sopimukset ja yhteistyöjärjestelyt hankintalain voimaantullessa 2017.

Sosiaali- ja terveyspalvelujen toimialalla toimivat hankintayksiköiden määräysvallassa olevat sidosyksiköt tuottavat hankintayksiköiden tarvitsemia tukipalveluja hankintayksiköilleen. Terveydenhuollon tarvitsemia lääkinnällisiä tukipalveluja kuten laboratorio- ja kuvantamispalveluja on keskitetty alueellisiin liikelaitoksiin. Hankintayksiköiden lisäksi nämä sidosyksiköt ovat tarjonneet palveluita myös muille toimijoille, kuten yksityisille palveluntuottajille. Ulosmyynnillä on mahdollistettu esimerkiksi terveyspalvelutarjonta myös sellaisilla haja-asutusalueilla, joissa yksityisen palvelutuotannon järjestämiselle ei ole ollut liiketaloudellisia edellytyksiä.

Sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämistä koskevan hyvinvointialueesta annetun lain (611/2021) mukaisesti sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisvelvoitteet siirtyvät kunnilta ja sairaanhoitopiireiltä hyvinvointialueille vuoden 1.1.2023 lukien. Samassa yhteydessä siirtyy myös se kuntien ja sairaanhoitopiirien omaisuus, jota käytetään pääasiallisesti siirtyvien sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottamiseen. Lisäksi hyvinvointialueita koskevassa laissa on säännökset sidosyksiköiden toiminnan järjestämisestä sekä täsmentäviä määräyksiä ulosmyynnin mahdollisuuksista.

3 Tavoitteet

Esitetyn siirtymäajan pidennyksen aikana hankintayksiköt voivat jatkaa olemassa olevia sidosyksikkö- ja yhteistyöjärjestelyjään nykyisin voimassa olevien säännösten mukaisesti siihen saakka, kunnes kuntien ja sairaanhoitopiirien tehtävät siirtyvät hyvinvointialueille 1.1.2023 lukien. Ehdotetulla muutoksella pyritään turvaamaan hyvinvointialueita koskeva uudistuksen toimeenpano siten, että sopeuttamistoimenpiteet hankintalain 15 §:n 1 momentin mukaisten sidosyksikön liiketoiminnan harjoittamiselle asetettujen vaatimusten täyttämiseksi ja hankintayksiköiden toiminnan organisoimisessa eivät muodostu kohtuuttomiksi hankintayksiköille sekä näiden sidosyksiköille ottaen huomioon sosiaali- ja terveyspalvelujen rakenneuudistuksen yhteydessä tehtävät julkisyhteisöjen uudelleenorganisoimistoimenpiteet.

Lisäksi muutoksen tavoitteena on keventää hallinnollista taakkaa, joka aiheutuu sosiaali- ja terveyspalveluja tuottavien sidosyksiköiden toiminnan järjestämisessä ennen kuin hyvinvointialueita koskeva rakenneuudistus tulee voimaan 2023 alussa.

4 Ehdotukset ja niiden vaikutukset
4.1 Keskeiset ehdotukset

Muutoksella esitetään pidennettäväksi hankintalain 174 § sosiaali- ja terveyspalvelujen toimialalla toimivien sidosyksiköiden sallitun ulosmyynnin prosenttiosuutta koskevaa siirtymäaikaa siten, että hankintalain 15 §:ssä mainittu tiukempi viiden prosentin ulosmyynti alkaisi vasta 1.1.2023. Hankintalakia vuonna 2016 säädettäessä arvioitiin, että tuolloin vireillä ollut sosiaali-ja terveyspalveluja koskeva rakenneuudistus olisi saatu voimaan ennen vuoden 2022 loppua. Muutoksella saatettaisiin siirtymäaikaa koskevat säännökset vastaamaan sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämistä koskeva rakenneuudistuksen voimaantuloa. Siirtymäkaudella sovellettava sallitun ulosmyynnin osuus olisi 5 momentin mukaan voimassa olevan hankintalainsäädännön ja sen soveltamiskäytännön mukainen 10 prosenttia.

Ehdotetulla muutoksella pyritään sosiaali- ja terveyspalvelujen alalla toimivien sidosyksiköiden osalta varmistamaan, että ehdotetun lain 15 §:n 1 momentissa asetetut rajoitukset sidosyksiköiden ja hankintayksiköiden liiketoiminnan harjoittamisesta eivät muodostu kohtuuttomiksi hankintayksiköille ottaen huomioon niiden olemassa olevat sitovat sopimukset sekä vuoden 2023 alusta voimaan tulevan sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämistä koskevan hyvinvointialueesta annetun lain mukaiset muutokset ja siirtymäsäännökset. Pidentämällä hankintalain mukaista siirtymäaikaa vielä yhdellä vuodella mahdollistetaan se, että hankintayksiköt voivat mukauttaa hallitusti olemassa olevia sosiaali- ja terveyspalvelujen alalla toimivien sidosyksikköjen järjestely vastaamaan hyvinvointialueita koskevan rakenneuudistuksen vaatimuksia.

Ehdotuksella ei muuteta ulosmyynnin prosenttiosuutta. Jatkettavalla siirtymäkaudella sovellettava sallitun ulosmyynnin osuus säilyisi ennallaan 5 momentin mukaisena 10 prosenttina. Vastaavasti euromääräistä enimmäismäärää ei sovellettaisi siirtymäajan pidennyksen aikana.

4.2 Pääasialliset vaikutukset
4.2.1 Taloudelliset vaikutukset

Siirtymäajan pidentämisellä on todennäköisesti hallinnollisia kustannuksia alentavia vaikutuksia, kun hankintayksiköiden sekä niiden määräysvallassa olevien sidosyksiköiden ei tarvitse sopeuttaa liiketoimintaansa vuodeksi ennen sosiaali- ja terveyspalvelujen rakenneuudistusta ja sen edellyttämiä sopeuttamistoimia.

4.2.2 Yritysvaikutukset

Kilpailu- ja kuluttajaviraston selvityksen mukaan sidosyksiköiden harjoittaessa kilpailulta suojattua myyntiä omistajilleen voi tällä olla vaikutuksia yritysten liiketoimintamahdollisuuksiin ja kilpailun kehittymiseen alueilla.1 Siirtymäajan pidentämisellä vuodella voi näin ollen olla välillisiä negatiivisia yritysvaikutuksia sellaisille yrityksille, jotka tarjoavat palvelujaan sidosyksiöiden kanssa toimiville markkinoille. Toisaalta terveydenhuoltoalalla toimivat hankintayksiköt ja niiden sidosyksiköt voivat tuottaa yksityisille palveluille välttämättömiä tuotantopanoksia ja varmistaa palveluiden saatavuus ja elinvoima alueilla, joilla yksityisten palveluiden tarjonta on kehittymätöntä. Sidosyksiköiden toiminta voi näin ollen ehkäistä markkinoiden keskittymistä ja ylläpitää tehokkuutta.

4.2.3 Vaikutukset kotitalouksiin

Siirtymäajan pidentämisellä ei ole vaikutuksia kotitalouksiin.

5 Muut toteuttamisvaihtoehdot
5.1 Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset

Hankintalain 15 § 3 momentin mukaan hankintayksikkö voi yleisen avoimuusilmoituksen julkaisemalla poiketa lain 15 § 1 momentissa mainitusta viiden prosentin ulosmyynnistä ja soveltaa 10 prosenttiosuutta. Edellytyksenä poikkeamiselle on, se että hankintayksikön määräysvallassa olevan yksikön liiketoimintaa vastaavaa markkinaehtoista toimintaa ei ole. Markkinaehtoista toimintaa ei katsota olevan, jos hankintayksikkö on julkaissut muille kuin määräysvaltaa käyttäville hankintayksiköille suunnitellusta myynnistä hankintalain 56 §:n 3 momentissa mainitun avoimuusilmoituksen, eikä hankintayksikkö saa ilmoituksessa määritellyssä määräajassa vastauksia yksikön liiketoimintaa vastaavasta markkinaehtoisesta toiminnasta. Kilpailu- ja kuluttajaviraston sidosyksikkösääntelyä koskevan selvityksen mukaan avoimuusilmoitusten käyttö on ollut vähäistä.2 Tämä voi johtua siitä, että hankintayksikkö voi olla tietoinen sidosyksikön liiketoimintaa vastaavasta markkinaehtoisesta toiminnasta, jolloin ulosmyyntirajan korottamiselle ei ole hankintalain mukaista perustetta. Ilman avoimuusilmoituksen tekemistä hankintayksikkö ei voi varmistua alueen markkinaehtoisen tarjonnan puuttumisesta.

5.2 Ulkomaiden lainsäädäntö ja muut ulkomailla käytetyt keinot

Suomessa ulosmyyntirajat ovat Euroopan unionin alhaisimpien joukossa. Euroopan unionin tiedusteluun vastanneista jäsenvaltioista muut kuin Suomi ja Puola ovat ottaneet kansalliseen lainsäädäntöönsä direktiivin mahdollistavan 20 %:n ulosmyynnin enimmäisrajan.3

6 Lausuntopalaute

27.8.-10.9.2021 välisenä aikana toteutetussa lausuntokierroksessa vastauksia saatiin yhteensä 11 taholta. Lausunnon antoivat sosiaali- ja terveysministeriö, valtionvarainministeriö, Kilpailu- ja kuluttajavirasto, Pirkanmaan sairaanhoitopiiri, Suomen Kuntaliitto ry, Elinkeinoelämän keskusliitto, Lääkäripalveluyritykset ry, Suomen Yrittäjät ry, Hyvinvointialan liitto, Fimlab Oy sekä yksityishenkilö. Esityksestä järjestettiin myös 1.9-10.9.2021 välisenä aikana avoin lausuntokierros Ota kantaa –palvelun kautta.

Ehdotettua muutosta sekä kannatettiin että vastustettiin. Osa vastaajista kuten sosiaali- ja terveysministeriö, valtionvarainministeriö, kilpailu- ja kuluttajavirasto, Suomen Kuntaliitto ry sekä FimLab oy kannattivat esitystä. Muutoksen katsottiin olevan voimassa olevan hankintalain mukainen. Lausujien näkemysten mukaan hyvinvointialueita koskevan uudistuksen vuoksi toimintojen uudelleenjärjestelyyn liittyvään toimivaltuuksien ja tehtävien siirtoon kunnilta ja sairaanhoitopiireiltä hyvinvointialueille liittyy mittavia rakenteellisia ratkaisuja ja sopimusjärjestelyjä. Sosiaali- ja terveysministeriön mukaan hyvinvointialueiden tulee voida päättää myös sosiaali- ja terveystoimen alalla toimivien yhtiöiden toiminnasta ja hyvinvointialueille tulee jäädä riittävästi aikaa sopeuttaa oma ja yhtiömuotoinen toimintansa. Sosiaali- ja terveysministeriö sekä Suomen Kuntaliitto ry esittivät lisäksi, että säännöksen voimassaoloa jatkettaisiin hyvinvointialueita koskevan uudistuksen toimeenpanon turvaamiseksi vuoden 2023 loppuun saakka.

Lisäksi Kuntaliitto ry ja sosiaali- ja terveysministeriö esittivät hankintalain 15 § ja 16 §:n muuttamista ulosmyynnin prosenttiosuuden ja euromääräisten rajojen osalta.

Kilpailu- ja kuluttajavirasto esitti lisäksi lausunnossaan sidosyksiköiden palveluiden myynnin yleiset vaikutuksia markkinoiden toimivuuteen ja kilpailuun. Kilpailu- ja kuluttajavirasto toi lisäksi esiin, että hankintayksiköt ja niiden sidosyksiköt terveydenhuoltoalalla voivat tuottaa yksityisille palveluille välttämättömiä tuotantopanoksia ja varmistaa palveluiden saatavuus ja elinvoima alueilla, joilla yksityisten palveluiden tarjonta on kehittymätöntä. Tällöin sidosyksiköiden toiminta voi ehkäistä markkinoiden keskittymistä ja ylläpitää tehokkuutta.

Osa vastaajista kuten Hyvinvointialan liitto (HALI), Elinkeinoelämän Keskusliitto, Suomen Yrittäjät ry sekä Lääkäripalveluyritykset ry vastustivat esitystä. Lausunnonantajat katsovat, että sellaiset markkinoille tuottavat julkisen sektorin toimijat, jotka voivat hyödyntää sidosyksikköasemaansa, nauttivat merkittävistä kilpailueduista suhteessa samoilla markkinoilla toimiviin yrityksiin. Tällainen toiminta aiheuttaa lausunnon antajien mukaan kilpailuvääristymiä, jotka heikentävät palvelumarkkinoiden kehittämistä kustannustehokkaiksi. Lisäksi vastaajat katsoivat, että voimassa olevat hankintalain viiden vuoden siirtymäaikasäännökset ovat olleet riittävät hankintayksiköille niiden toiminnan sopeuttamiseksi. Niin ikään lausunnonantajat tuovat esiin, että voimassa oleva avoimuusilmoitus mahdollistaa ulosmyynnin 10 prosenttia liikevaihdosta tilanteessa, jossa markkinaehtoista toimintaa ei ole. Suomen Yrittäjät ry esittivät, että esityksen yritysvaikutusten arviointia on myös syytä laajentaa ja se tulee tehdä perusteellisemmin.

Yhteenvetona saatu lausuntopalaute huomioiden työ- ja elinkeinoministeriö katsoo, että esitystä on tarkoituksenmukaista täsmentää yritysvaikutusten arvioinnin osalta.

7 Säännöskohtaiset perustelut

174 §.Siirtymäsäännökset. Pykälän 3 momenttia esitetään muutettavaksi sosiaali- ja terveyspalvelujen toimialalla toimivien hankintalain 15 §:n mukaisten sidosyksiöiden ulosmyynnin prosenttiosuutta koskevan siirtymäajan osalta. Ehdotuksessa esitetään siirtymäaikaa pidennettäväksi vuodella siten, että hankintalain 15 §:n 1 momentissa säädettyä prosenttiosuutta ja euromääräistä rajoitusta sekä 15 §:n 3 ja 4 momenttia sovellettaisiin sosiaali- ja terveyspalvelujen alalla toimiviin sidosyksiköihin vasta 1 päivästä tammikuuta 2023 lukien.

Pykälän 5 momenttia esitetään muutettavaksi sosiaali- ja terveyspalvelujen alalla toimivien sidosyksiköiden ja hankintayksiköiden siirtymäajan osalta siten, että sosiaali- ja terveyspalvelujen alalla toimiviin sidosyksiköihin ja hankintayksiköihin sovellettava 15 §:n 1 momentissa tarkoitettu prosenttiosuus olisi 10 prosenttia 31 päivään joulukuuta 2022 saakka. Momentissa tarkoitetun siirtymäkauden aikana 15 §:n 1 momentissa tarkoitetun sidosyksikön liiketoiminnan rajoituksena olisi ainoastaan momentissa säädetty enintään 10 prosentin rajoitus. Ehdotettu muutos vastaisi 1 momentissa mainittua.

8 Voimaantulo

Ehdotetaan, että laki tulee voimaan 1.1.2022.

Ponsi

Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

Laki julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 174 §:n muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti:

muutetaan julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (1397/2016) 174 §:n 3 ja 5 momentti seuraavasti:

174 §
Siirtymäsäännökset

Tämän lain 15 §:n 1 momentissa säädettyä prosenttiosuutta ja euromääräistä rajoitusta sekä 15 §:n 3 ja 4 momenttia sovelletaan muihin kuin sosiaali- ja terveyspalvelujen alalla toimiviin sidosyksiköihin vasta 1 päivästä tammikuuta 2019. Mainittua prosenttiosuutta ja euromääräistä rajoitusta sekä 15 §:n 3 ja 4 momenttia sovelletaan sosiaali- ja terveyspalvelujen alalla toimiviin sidosyksiköihin vasta 1 päivästä tammikuuta 2023.


Muiden kuin tai sosiaali- ja terveyspalvelujen alalla toimiviin sidosyksiköihin ja hankintayksiköihin sovellettava 15 §:n 1 momentissa ja 16 §:n 1 momentissa tarkoitettu prosenttiosuus on 10 prosenttia 31 päivään joulukuuta 2018 saakka. Sosiaali- ja terveyspalvelujen alalla toimiviin sidosyksiköihin sovellettava 15 §:n 1 momentissa tarkoitettu prosenttiosuus on 10 prosenttia 31 päivään joulukuuta 2022 saakka. Sosiaali- ja terveyspalvelujen alalla toimiviin hankintayksiköihin sovellettava 16 §:n 1 momentissa tarkoitettu prosenttiosuus on 10 prosenttia 31 päivään joulukuuta 2021 saakka. Jätehuollon alalla toimiviin sidosyksiköihin ja hankintayksiköihin sovellettava 15 §:n 1 momentissa ja 16 §:n 1 momentissa tarkoitettu prosenttiosuus on 15 prosenttia 31 päivään joulukuuta 2017 saakka.



Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .


Helsingissä 7.10.2021

Pääministeri
Sanna Marin

Työministeri
Tuula Haatainen

Finlex ® on oikeusministeriön omistama oikeudellisen aineiston julkinen ja maksuton Internet-palvelu.
Finlexin sisällön tuottaa ja sitä ylläpitää Edita Publishing Oy. Oikeusministeriö tai Edita eivät vastaa tietokantojen sisällössä mahdollisesti esiintyvistä virheistä, niiden käytöstä käyttäjälle aiheutuvista välittömistä tai välillisistä vahingoista tai Internet-tietoverkossa esiintyvistä käyttökatkoista tai muista häiriöistä.