HE 93/2020

Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi työttömyysturvalain 11 luvun 4 b ja 4 c §:n muuttamisesta sekä julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain muuttamisesta ja väliaikaisesta muuttamisesta sekä eräiden työttömyysturvalain ja julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain väliaikaisesta muuttamisesta annettujen lakien muuttamisesta

ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ

Esityksessä ehdotetaan julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain väliaikaista muuttamista sekä eräiden työttömyysturvalain ja julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain väliaikaisesta muuttamisesta annettujen lakien muuttamista.

Muutokset liittyvät työnhakijoiden työttömyysturvaoikeuden ja yrittäjien starttirahaoikeuden turvaamiseen sekä työ- ja elinkeinotoimiston tehtävien hoitamiseen COVID-19 –pandemian aikana. Pandemian pitkittyessä työttömyysturvalain ja julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain väliaikaisten pandemiaan liittyvien säännösten voimassaoloa on tarpeen jatkaa. Samalla tehtäisiin eräitä pienempiä pandemiaan liittyviä väliaikaisia muutoksia.

Lomautettujen työttömyysturvaoikeutta ja yrittäjien työmarkkinatukioikeutta koskevien työttömyysturvalain väliaikaisten säännösten voimassaoloa jatkettaisiin 31.12.2020 asti. Väliaikaisten säännösten sisältöä muutettaisiin siten, että työllistyminen kokoaikatyöhön yli kahden viikon ajaksi estäisi työttömyysetuuden saamisen. Myös työttömyysturvaseuraamuksia koskevien työttömyysturvalain väliaikaisten säännösten voimassaoloa jatkettaisiin 31.12.2020 asti.

Työnhakijan haastattelun järjestämistä ja työnhaun voimassaoloa koskevien julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain väliaikaisten säännösten voimassaoloa jatkettaisiin 31.12.2020 asti ja starttirahan enimmäiskeston pidentämistä 12 kuukaudesta 18 kuukauteen koskevan väliaikaisen säännöksen voimassaoloa 31.12.2021 asti. Julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annettuun lakiin lisättäisiin väliaikaiset säännökset, joiden perusteella työnhakijan omaehtoisen opiskelun tukemista työttömyysetuudella voidaan jatkaa, jos opinnot viivästyvät COVID-19 –pandemian takia.

Esitys liittyy valtion vuoden 2020 neljänteen lisätalousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.

Lait on tarkoitettu tulemaan pääosin voimaan 1.7.2020. Lomautettujen työttömyysturvaoikeutta ja yrittäjien työmarkkinatukioikeutta koskevat muutokset työttömyysturvalain väliaikaisiin säännöksiin tulisivat kuitenkin voimaan 1.8.2020. Lait olisivat voimassa 31.12.2020 asti lukuun ottamatta starttirahan enimmäiskestoa koskevaa muutosta, joka olisi voimassa 31.12.2021 asti.

PERUSTELUT

1 Asian tausta ja valmistelu
1.1 Tausta

Maailman terveysjärjestö WHO julisti uuden koronaviruksen aiheuttaman COVID-19 -tartuntatautiepidemian pandemiaksi 11.3.2020. Valtioneuvosto totesi 16.3.2020 yhteistoiminnassa tasavallan presidentin kanssa, että Suomi on koronavirustilanteen vuoksi poikkeusoloissa.

Hallitus on päättänyt useista COVID-19-pandemiaan liittyvistä lomautettujen ja muiden työttömien sekä yrittäjien työttömyysturvaa ja työ- ja elinkeinotoimiston palveluja koskevista väliaikaisista muutoksista. Työ- ja elinkeinoministeriön toimialaan kuuluvia lainmuutoksia on esitetty eduskunnalle useissa hallituksen esityksissä (HE 27, 35 ja 58/2020 vp). Esityksiin sisältyneet työttömyysturvalain (1290/2002) ja julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain (916/2012) muutokset ovat voimassa pääosin 30.6.2020 tai 31.7.2020 asti.

Vaikka COVID-19 –pandemiaan liittyviä rajoitustoimia osittain puretaan, pandemian odotetaan jatkuvan. Tästä syystä hallitus on pitänyt tarpeellisena esittää eduskunnalle mainittujen lainsäädäntömuutosten voimassaolon jatkamista. Samalla pandemian pitkittyminen on antanut aihetta tarkastella väliaikaisten säännösten tarkoituksenmukaisuutta, koska säännösten voimassaolon jatkaminen tarkoittaisi niiden aiemmin oletetun muutaman kuukauden pituisen voimassaolon selvää pidentymistä.

Elinkeinoelämän keskusliitto EK, KT Kuntatyönantajat, Akava, STTK ry ja Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry tekivät 14.5.2020 esityksen muun muassa työlainsäädännön ja työttömyysturvalainsäädännön väliaikaisten COVID-19 –pandemiaan liittyvien muutosten voimassaolon jatkamisesta. Hallitus päätti toteuttaa muutoksia. Tämä hallituksen esitys koskee työttömyysetuuden niin sanottuja työvoimapoliittisia edellytyksiä eli niitä edellytyksiä, joiden ratkaiseminen kuuluu työ- ja elinkeinotoimiston toimivaltaan. Muista työttömyysturvalainsäädännön ja työlainsäädännön muutoksista on tarkoitus antaa eduskunnalle erilliset hallituksen esitykset.

1.2 Valmistelu

Esitys on valmisteltu työ- ja elinkeinoministeriössä. Esityksen kiireellisyyden vuoksi esityksestä ei ole järjestetty lausuntokierrosta.

Aiemmin annetut hallituksen esitykset (HE 27, 35 ja 58/2020 vp) on laadittu kiireellisesti valtioneuvoston päätöksellä todettujen valmiuslain (1552/2011) 3 §:n 3 ja 5 kohdassa tarkoitettujen poikkeusolojen vallitessa turvaamaan väliaikaisesti työnhakijan oikeutta työttömyysetuuteen ja yrittäjien oikeutta starttirahaan sekä tukemaan työ- ja elinkeinotoimistojen resurssien tarkoituksenmukaista kohdentamista COVID-19 –pandemian aikana. Mainittujen esitysten osalta lausuntokierrosta ei ollut mahdollista järjestää poikkeuksellisten olosuhteiden vaatiman nopean valmistelun vuoksi.

Edellä mainitut esitysten kiireellistä valmistelua puoltavat seikat koskevat myös tätä esitystä. Vaikka COVID-19 –pandemian pitkittymisen mahdollisuus on ollut tiedossa, pandemian kestoa ja tilanteen mahdollista muuttumista ei kuitenkaan ole voitu arvioida. Näistä ja eduskunnan toimintaan liittyvistä syistä olosuhteita on edelleen pidettävä niin poikkeuksellisina, että lausuntokierroksesta poikkeamiselle on olemassa perustellut syyt.

Sosiaali- ja terveysministeriölle, opetus- ja kulttuuriministeriölle, valtiovarainministeriölle, Ahvenanmaan maakuntahallitukselle, keskeisille työelämän järjestöille, Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten sekä työ- ja elinkeinotoimistojen kehittämis- ja hallintokeskukselle (KEHA-keskukselle), eräille työ- ja elinkeinotoimistoille, Kansaneläkelaitokselle sekä Suomen Uusyrityskeskukset SUK ry:lle on kuitenkin varattu mahdollisuus kommentoida esitysluonnosta valmistelun kuluessa.

Esitettyjä muutoksia pidettiin pääosin kannatettavina ja kommentteja on mahdollisuuksien mukaan otettu huomioon sekä esityksen perusteluja, että säännöksiä täsmentämällä.

Kaikkia kommentteja ei ole voitu ottaa huomioon. Kommenteissa esitettiin muun muassa lapsikorotusten maksamista yrittäjien työmarkkinatukeen. Tämä olisi kuitenkin vastoin väliaikaisen muutoksen toimeenpanon sujuvuutta koskevaa tavoitetta. Lisäksi esitettiin työmarkkinatukioikeuden ulottamista omassa työssä työllistyviin ja kaikkiin yrittäjiin. Viimeksi mainittu tarkoittaisi käytännössä sitä, ettei yrittäjällä olisi esimerkiksi ansiopäivärahaoikeutta. Tällaista muutosta ei ole pidetty mahdollisena.

Työnhakijoiden työllistymisen tukemiseksi kommenteissa esitettiin, että työnhakijan määräaikaishaastattelujen järjestämistä koskevista joustoista luovuttaisiin osittain. Kuitenkin pelkästään Uudenmaan työ- ja elinkeinotoimistossa on 27.5.2020 mennessä annettu työttömyysturvalain väliaikaisten säännösten perusteella yhteensä 40 177 työvoimapoliittista lausunta. Näistä lausunnoista lomautettujen työttömyysturvaoikeutta koskevia lausuntoja on 26 243 kappaletta ja yrittäjien työmarkkinatukioikeutta koskevia lausuntoja 13 934 kappaletta. Nämä lausunnot on annettu määräaikaisina säännösten voimassaolon päättymiseen asti ja myös lausuntojen voimassaoloa tulee jatkaa, jos väliaikaisten muutosten voimassaoloa jatketaan. Joustoille on siten edelleen tarvetta.

2 Nykytila ja keskeiset ehdotukset

Työttömyysturvalaissa säädettyjä työttömyysetuuden niin sanottuja työvoimapoliittisia edellytyksiä koskevat väliaikaiset muutokset sekä julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain väliaikaiset COVID-19 –pandemiaan liittyvät väliaikaiset muutokset ovat voimassa 30.6.2020, 31.7.2020, 31.12.2020 ja 30.6.2021 asti. Voimassaolon päättymisajankohta on perustunut muun muassa kunkin kyseessä olevan väliaikaisen muutoksen tarkoitukseen.

COVID-19 –pandemia ja vähintäänkin pandemian laajenemisen uhka jatkuu ilman, että sen kestoa on mahdollista arvioida luotettavasti. Tässä tilanteessa olisi perusteltua yhdenmukaistaa väliaikaisiksi tarkoitettujen muutosten voimassaolon päättyminen ja toisaalta jatkaa voimassaoloa riittävän pitkälle jatkuvien muutosten ja niistä aiheutuvan epävarmuuden välttämiseksi.

Voimassaoloaikojen yhdenmukaistaminen selkeyttäisi säännösten toimeenpanoa. Lisäksi säännösten voimassaolon jatkamisella vuoden loppuun ehkäistäisiin kiireellisten lainsäädäntömuutosten tarvetta COVID-19 –pandemian mahdollisesti laajentuessa joidenkin julkisuudessa esitettyjen arvioiden mukaisesti esimerkiksi loppukesällä tai alkusyksystä 2020. Säännösten voimassaolon jatkaminen olisi perusteltua myös siihen varautumiseksi, että pandemian vaikutukset voivat tuntua viiveellä esimerkiksi teknologia-alan työllisyyskehityksessä.

Väliaikaisten säännösten voimassaolon jatkamisessa vuoden loppuun olisi osittain kyse varautumisesta tulevaan työllisyyskehitykseen ilman, että jatkamista voidaan perustella luotettavana pidettävillä arvioilla. Varautuminen olisi kuitenkin perusteltua, koska yrittäjien työmarkkinatukea ja starttirahaa lukuun ottamatta kyse on taloudelliselta merkitykseltään melko vähäisistä muutoksista, jotka kuitenkin turvaisivat työnhakijoiden oikeutta työttömyysetuuteen sekä työ- ja elinkeinotoimistojen tehtävien hoitamista ja edistäisivät työllisyyttä.

2.1 Lomautettujen oikeus työttömyysetuuteen

Lomautuksella tarkoitetaan työttömyysturvalain mukaan työnantajan tuotannollisista ja taloudellisista syistä suorittamaa lomautusta. Lomautetut ovat työttömyysturvalaissa tarkoitettuja työttömiä. Lomautettuja koskevat samat työttömyysetuuden saamisen työvoimapoliittiset edellytykset kuin muitakin työnhakijoita.

Työttömyysturvalain 31.7.2020 asti voimassa olevan väliaikaisen muutoksen perusteella lomautetulla on oikeus työttömyysetuuteen sen estämättä, mitä työttömyysturvalain 2 luvussa säädetään kokoaikatyön hakemisesta, muusta kuin työsuhteessa tehdystä työstä, työnhakijan päätoimisista opinnoista sekä työllistymisestä yritystoiminnassa ja omassa työssä. Oikeuteen saada työttömyysetuutta ei sovelleta ammatillisia valmiuksia antavaa koulutusta vailla olevaa nuorta koskevia rajoituksia.

Väliaikaisen muutoksen aikana lomautetun oikeuteen saada työttömyysetuutta ei sovelleta myöskään eräitä työttömyysturvalain 2 a luvun säännöksiä. Tämä tarkoittaa sitä, että lomautettu voi kieltäytyä työ- ja elinkeinotoimiston tarjoamasta työstä ja palveluista työttömyysetuutta menettämättä. Myöskään työllistymissuunnitelman tai sitä korvaavan suunnitelman laatimiseen tai tarkistamiseen osallistuminen ja suunnitelman toteuttaminen eivät ole lomautettua työttömyysetuuden jatkumisen edellytyksenä velvoittavia. Jos lomautettu kuitenkin kieltäytyy työnantajan hänelle yksilöidysti tarjoamasta työstä, lomautetun menettelyyn sovelletaan 2 a luvun säännöksiä työstä kieltäytymisestä.

Työttömyysturvalain väliaikaisen muutoksen aikana lomautetulla on oikeus työttömyysetuuteen myös yli kaksi viikkoa kestävän kokoaikatyön aikana. Muutoksen voimaantullessa oletuksena oli, että COVID-19 –pandemia voi olla ohi lyhyehkössä ajassa, eikä lomautetuilla pandemian aikana olisi tosiasiallisesti ollut mahdollisuutta hakeutua muuhun työhön. Pandemian pitkittyessä ja pandemiaan liittyviä rajoituksia vähitellen purettaessa työmahdollisuuksia kuitenkin on enenevässä määrin.

Edellä mainituista syistä työttömyysturvalain väliaikaista lomautetun työttömyysturvaoikeutta koskevaa säännöstä muutettaisiin siten, että lomautetun työllistyessä kokoaikaiseen työhön yli kahden viikon ajaksi hänellä ei enää olisi oikeutta työttömyysetuuteen. Työttömyysetuus maksettaisiin muiden edellytysten täyttyessä täysimääräisenä työsuhteen alkamiseen asti ja työsuhteen päättymispäivää seuraavasta päivästä lukien. Tältä osin lomautetun työttömyysturvaoikeuteen sovellettaisiin jälleen työttömyysturvalain toistaiseksi voimassa olevia normaaleja säännöksiä.

Lomautettujen työttömyysturvaoikeutta koskevaa työttömyysturvalain väliaikaista 11 luvun 4 b §:ää muutettaisiin sisällöllisesti siten, että työllistyminen yli kaksi viikkoa kestävään kokoaikatyöhön estäisi työttömyysetuuden saamisen. Tämä muutos tulisi voimaan 1.8.2020 (lakiehdotus 1). Samalla väliaikaisen säännöksen voimassaoloa jatkettaisiin 31.12.2020 asti (lakiehdotus 3).

2.2 Yrittäjien oikeus työmarkkinatukeen

Työttömyysturvajärjestelmässä yrittäjäksi katsotaan henkilö, joka on yrittäjän eläkelain (1272/2006) tai maatalousyrittäjän eläkelain (1280/2006) perusteella yrittäjä. Yrittäjänä pidetään myös henkilöä, joka täyttää tietyt omistukseen ja asemaan yrityksessä sekä yrityksessä työskentelemiseen liittyvät edellytykset.

Jos työnhakijaa on pidettävä työttömyysturvalaissa tarkoitettuna yrittäjänä, työ- ja elinkeinotoimisto arvioi, onko työllistyminen yritystoiminnassa pää- vai sivutoimista. Päätoimisesti yritystoiminnassa työllistyvällä työnhakijalla ei ole oikeutta työttömyysetuuteen.

Ratkaisevaa arvioitaessa yritystoiminnassa työllistymistä on yritystoiminnan vaatima työmäärä. Jos työmäärä on niin suuri, että se estää kokoaikatyön vastaanottamisen, yritystoiminnassa työllistyminen on päätoimista. Yritystoiminnasta saatavilla tuloilla tai tulojen puuttumisella ei ole suoranaista merkitystä arvioitaessa työllistävyyttä, sillä myös heikosti kannattava tai tappiollinenkin toiminta voi työllistää siten, ettei kokoaikatyön vastaanottaminen ole mahdollista.

Yritystoiminta voidaan katsoa sivutoimiseksi toiminnan vaatiman työmäärän vähäisyyden perusteella. Tämä koskee sekä esimerkiksi työn ohessa aloitettua yritystoimintaa, että työttömänä aloitettua yritystoimintaa. Työllistymistä yritystoiminnassa voidaan pitää sivutoimisena työmäärän vähäisyyden perusteella silloinkin, kun työnhakijalla ei ole lainkaan muuta yritystoiminnan aikaista työhistoriaa. Jos työnhakija on työllistynyt yritystoiminnassa päätoimisesti, työttömyysetuuden saaminen edellyttää joko oman työskentelyn päättymistä tai koko yritystoiminnan lopettamista.

Työttömyysturvalakia on muutettu 30.6.2020 asti voimassa olevalla säännöksellä siten, että yrittäjällä voi olla oikeus työmarkkinatukeen, jos hänen päätoiminen työskentelynsä yrityksessä on päättynyt COVID-19 –Pandemian takia. Työmäärän vähentymisen lisäksi henkilön päätoimisen työskentelyn voidaan katsoa päättyneen, jos yritystoiminnasta saatava tulo siinä jokaista yrittäjänä työskentelevää henkilöä kohti on vähemmän kuin 1 089,67 euroa kuukaudessa ja tulon vähentyminen johtuu COVID-19 –pandemiasta.

Väliaikaisen muutoksen aikana yrittäjällä on oikeus työmarkkinatukeen sen estämättä, mitä työttömyysturvalain 2 luvussa säädetään työllistymisestä yli kaksi viikkoa kestävään kokoaikatyöhön, kokoaikatyön hakemisesta, muusta kuin työsuhteessa tehdystä työstä, työllistymisestä omassa työssä, opiskelun vaikutuksesta oikeuteen saada työttömyysetuutta ja rajoituksista, jotka koskevat ammatillisia valmiuksia antavaa koulutusta vailla olevia nuoria.

Lisäksi väliaikaisen muutoksen aikana yrittäjän työmarkkinatukioikeuteen ei sovelleta työttömyysturvalain 2 a luvun säännöksiä työstä kieltäytymisestä sekä työllistymissuunnitelmaan tai sitä korvaavaan suunnitelmaan ja palveluun liittyvistä laiminlyönneistä. Jos yrittäjä kuitenkin kieltäytyy ilman pätevää syytä työnantajan hänelle yksilöidysti tarjoamasta työstä, yrittäjälle voi tulla asetettavaksi korvaukseton määräaika.

Työmarkkinatuki maksetaan työttömyysturvalain väliaikaisen muutoksen perusteella ilman lapsikorotusta, eikä yrittäjän työmarkkinatukioikeuteen sovelleta odotusaikaa, tarveharkintaa ja osittaista työmarkkinatukea koskevia työttömyysturvalain säännöksiä.

Yrittäjien työmarkkinatukioikeutta koskevaa työttömyysturvalain väliaikaista 11 luvun 4 b §:ää muutettaisiin sisällöllisesti siten, että työllistyminen yli kaksi viikkoa kestävään kokoaikatyöhön estäisi työttömyysetuuden saamisen. Lisäksi säännöstä selkeytettäisiin omassa työssä työllistymisen vaikutuksen osalta. Nämä muutokset tulisivat voimaan 1.8.2020 (lakiehdotus 1). Perustelujen osalta viitataan siihen, mitä edellä luvussa 2.1 kerrotaan lomautetuista.

Samalla väliaikaisen säännöksen voimassaoloa jatkettaisiin 31.12.2020 asti (lakiehdotus 4). Tämä tarkoittaa sitä, että väliaikainen säännös olisi voimassa sisällöltään muuttamattomana 31.7.2020 asti ja sisällöltään muutettuna 1.8.31.12.2020.

2.3 Työllistymissuunnitelman toteuttamisen laiminlyönti

Työnhakija on velvollinen toteuttamaan työllistymissuunnitelmaa tai sitä korvaavaa suunnitelmaa (eli monialaista työllistymissuunnitelmaa, kotoutumissuunnitelmaa tai aktivointisuunnitelmaa) työttömyysetuuden jatkumisen edellytyksenä. Laiminlyönti voi johtaa 60 päivää kestävän korvauksettoman määräajan asettamiseen.

Jos työnhakija on alle 25 vuotta eikä hän ole suorittanut ammatillisia valmiuksia antavaa tutkintoa, suunnitelmassa on voitu sopia toimista, jotka korvaavat koulutusta vailla olevia nuoria koskevaa velvollisuutta hakea vähintään kahta syksyllä alkavaa opiskelupaikkaa. Näissä tilanteissa suunnitelman toteuttamatta jättäminen ilman pätevää syytä johtaa työttömyysetuuden menettämiseen toistaiseksi.

Suunnitelmassa on aina mainittu, mihin määräaikaan mennessä työnhakijan on ilmoitettava suunnitelmansa toteuttamisesta. Ilmoitukset tehdään käytännössä verkkopalvelussa tai puhelimitse. Jos työnhakija laiminlyö ilmoittaa suunnitelmansa toteuttamisesta, työ- ja elinkeinohallinnon verkkopalvelu lähettää hänelle automaattisesti asiaa koskevan selvityspyynnön. Lisäksi työttömyysetuuden maksajalle ilmoitetaan siitä, että työ- ja elinkeinotoimisto selvittää asiaa. Työttömyysetuuden maksaja voi keskeyttää etuuden maksatuksen asian selvittämisen ajaksi.

Suunnitelman toteuttamisesta raportoimiseen liittyy riski siitä, että suunnitelman toteuttamatta jättämisestä ilmoittanut työnhakija joutuu työ- ja elinkeinotoimistojen ruuhkautumisen takia COVID-19 –pandemian aikana odottamaan asiansa ratkaisemista, vaikka sinänsä voi olla ilmeistä, että hakijalla olisi ollut pätevä syy menettelyynsä.

Työllistymissuunnitelmien toteuttamisen automaattinen seuranta verkkopalvelussa on keskeytetty. Lisäksi työttömyysturvalakia on muutettu väliaikaisesti siten, että säännöstä, joka koskee työttömyysetuuden menettämistä työllistymissuunnitelman toteuttamatta jättämisen perusteella, ei sovelleta.

Väliaikainen muutos on voimassa 31.7.2020 asti. Voimassaoloa jatkettaisiin 31.12.2020 asti (lakiehdotus 6).

2.4 Työllistymistä tukevan palvelun keskeyttäminen

Kieltäytyminen työttömyysturvalaissa määritellyistä työllistymistä edistävistä palveluista ja eräistä muista työvoimaviranomaisen järjestämistä palveluista ilman pätevää syytä johtaa 60 päivän korvauksettoman määräajan asettamiseen. Korvaukseton määräaika asetetaan myös silloin, kun työnhakija keskeyttää palveluun osallistumisen ilman pätevää syytä tai joutuu omasta syystään keskeyttämään palvelun.

Yksittäistapauksissa työnhakijan tilanteeseen voi liittyä seikkoja, joiden perusteella työnhakijalla tulisi olla mahdollisuus keskeyttää palvelu COVID-19-pandemian perusteella työttömyysturvaoikeutta menettämättä. Tästä syystä työttömyysturvalain 2 a luvun 13 §:ään on väliaikaisesti lisätty 4 momentti, jonka mukaan työnhakijalla on pätevä syy keskeyttää palvelu COVID-19-pandemiasta johtuvasta perustellusta syystä.

Väliaikainen muutos on voimassa 31.7.2020 asti. Voimassaoloa jatkettaisiin 31.12.2020 asti (lakiehdotus 6).

2.5 Työnhakijan haastattelut

Työ- ja elinkeinoviranomaisen tulee järjestää työnhakijalle ensimmäinen haastattelu kahden viikon kuluessa työnhaun alkamisesta, jollei se työnhakijan tilanne huomioon ottaen ole ilmeisen tarpeetonta. Lisäksi työnhakijalle tulee varata tilaisuus myöhempiin haastatteluihin määräajoin hänen palvelutarpeensa mukaisesti. Jos työnhakija on työtön, haastattelu tulee aina järjestää työttömyyden jatkuttua yhdenjaksoisesti kolmen kuukauden ajan ja sen jälkeen aina kolmen kuukauden yhdenjaksoisen työttömyyden jälkeen.

Lomautettujen ja muiden työttömien määrä on kasvanut COVID-19-pandemian takia voimakkaasti ja työ- ja elinkeinotoimistot ovat joutuneet järjestämään tehtäviensä hoitamista uudelleen. Lomautettujen ja muiden työttömäksi jäävien ja työnhakijaksi ilmoittautuvien henkilöiden kohdalla työ- ja elinkeinotoimistojen keskeinen tehtävä on huolehtia työnhaun voimassaolon alkamisesta ja työttömyysetuuden maksamisen niin sanottujen työvoimapoliittisten edellytysten ratkaisemisesta.

Työ- ja elinkeinotoimistoille on annettu väliaikaisesti harkintavaltaa työnhakijan haastattelujen järjestämiseen (HE 58/2020 vp). Väliaikaisesti voimassa olevan säännöksen mukaan työnhakijalle järjestetään ensimmäinen haastattelu kahden viikon kuluessa työnhaun alkamisesta vain silloin, kun se työ- ja elinkeinotoimiston arvion mukaan on tarkoituksenmukaista. Tarkoituksenmukaisuutta arvioitaessa otetaan säännöksen perustelujen mukaan huomioon esimerkiksi työnhakijan työkokemus, koulutus, alueen työmarkkinatilanne ja työ- ja elinkeinotoimiston resurssit.

Myös työ- ja elinkeinotoimiston ehdotonta velvollisuutta järjestää työttömälle työnhakijalle määräaikaishaastattelu kolmen kuukauden välein lievennettiin. Väliaikaisen säännöksen mukaan työ- ja elinkeinotoimiston tulee pyrkiä järjestämään määräaikaishaastattelu kolmen kuukauden välein. Arvioitaessa mahdollisuutta järjestää näitä haastatteluja voidaan perustelujen mukaan ottaa huomioon samoja seikkoja kuin niin sanottuja alkuhaastatteluja järjestettäessä. Väliaikainen muutos on voimassa 30.6.2020 asti.

Väliaikaisen muutoksen voimassaoloa jatkettaisiin vuoden 2020 loppuun (lakiehdotus 5). Samalla lakiin otettaisiin säännökset siitä, että tarkoituksenmukaisuusharkinnassa olisi huomioitava työnhakijan palvelutarve, alueen työmarkkinatilanne ja työ- ja elinkeinotoimiston tehtävien hoitaminen (lakiehdotus 2).

Työnhakijan palvelutarpeen osalta huomioitavia seikkoja olisivat muun muassa henkilön työkokemus, koulutus ja työllistymisvalmiudet. Työ- ja elinkeinotoimiston tehtävien hoitamisella viitataan siihen, että lomautettujen ja muiden työttömäksi jäävien ja työnhakijaksi ilmoittautuvien henkilöiden määrä vaihtelee eri puolilla maata, ja työ- ja elinkeinotoimistojen keskeinen tehtävä on huolehtia työnhaun voimassaolon alkamisesta ja työttömyysetuuden maksamisen niin sanottujen työvoimapoliittisten edellytysten ratkaisemisesta. Säännös mahdollistaisi eri alueiden resurssitilanteen huomioimisen. Myös työ- ja elinkeinotoimiston toimialueen työmarkkinatilanne tulisi mahdollisuuksien mukaan ottaa kokonaisuusharkinnassa huomioon esimerkiksi siten, että työnhakijan haastattelu järjestettäisiin niille hakijoille, jotka työkokemuksensa ja koulutuksensa puolesta voisivat työskennellä työvoimapulasta kärsivillä aloilla.

Vastaavia seikkoja on huomioitu työ- ja elinkeinotoimiston harkinnassa väliaikaisen säännöksen voimassaoloaikana. Säännöksen täydentämisen katsotaan kuitenkin olevan tarpeen väliaikaisen muutoksen voimassaolon jatkuessa. Tarkoitus on korostaa, että työnhakijalla olisi mahdollisuus haastatteluun, jos haastattelulla voidaan edistää hänen työllistymistään COVID-19 –pandemian aikana.

2.6 Verkkopalvelun käyttö ja työnhaun voimassaolo

Työnhakijaksi työ- ja elinkeinotoimistoon ilmoittaudutaan pääosin verkkopalvelun kautta. Verkkopalvelu ohjaa työnhakijaksi ilmoittautuvaa henkilöä antamaan määräajassa riittävät tiedot palvelutarpeen arvioimista varten sekä laatimaan luonnoksen työllistymissuunnitelmaksi. Jos työnhakija ei toteuta verkkopalvelussa edellytettyjä toimia määräajassa, työnhaun voimassaolo päättyy. Työnhaun voimassaolon päättyminen päättää myös henkilön oikeuden työttömyysetuuteen.

Verkkopalvelun käytössä tapahtuvien erehdysten ja niihin liittyvien työnhaun voimassaolon päättymisten välttämiseksi julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annettua lakia on muutettu väliaikaisesti siten, että verkkopalvelussa työnhaun käynnistämiseen liittyvien toimien yhteydessä edellytettävän palvelutarpeen arvioimiseksi tarpeellisten tietojen antamisen ja työllistymissuunnitelmaluonnoksen laatimisen laiminlyönti ei johda työnhaun voimassaolon päättymiseen. Säännöstä sovelletaan takautuvasti 16.3.2020 ja sen jälkeen verkkopalvelun kautta käynnistettyyn työnhakuun. Väliaikainen lainmuutos mahdollisti sen, että työnhaku voidaan manuaalisesti palauttaa tarvittaessa takautuvasti voimaan. Muutos on voimassa 30.6.2020 asti.

Verkkopalvelussa on käytössä sama menettely myös silloin, kun henkilö on ilmoittautunut työnhakijaksi aiemmin ja ilmoittaa sitten työnhaussaan tapahtuneesta tai tapahtuvasta muutoksesta työstä tai muusta tilanteesta työttömyyteen tai lomautukseen päin. Hänet ohjataan tällöin antamaan määräajassa riittävät tiedot palvelutarpeen arvioimista varten sekä laatimaan luonnos työllistymissuunnitelmaksi vastaavasti kuin työnhaun aloittaja. Muutoksesta ilmoittava työnhakija on siis palveluprosessin näkökulmasta samassa asemassa kuin työnhaun aloittaja.

Julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annettuun lakiin aiemmin tehdyssä väliaikaisessa muutoksessa ei huomioitu työnhaun muutostilanteita. Väliaikainen säännös koskee ainoastaan työnhaun käynnistämistilanteita, vaikka vastaava tarve olisi myös työnhaun muutostilanteissa.

Verkkopalvelua muutetiin väliaikaisen säännöksen johdosta siten, ettei palvelutarpeen arvioimiseksi tarpeellisten tietojen antamisen tai työllistymissuunnitelmaluonnoksen laatimisen laiminlyönti ole 28.4.2020 jälkeen johtanut työnhaun katkeamiseen. Verkkopalvelun muutos toteutettiin siten, että se koskee paitsi työnhaun aloittamistilanteita, myös työnhaun muutostilanteita.

Väliaikaisesti voimassa olevan säännöksen sanamuoto ei kuitenkaan mahdollista muutoksesta ilmoittamisen yhteydessä edellytettyjen toimien laiminlyömisen johdosta katkenneen työnhaun korjaamista takautuvasti 16.3.2020 lähtien. Näin ollen työnhakijat, jotka ovat ilmoittaneet työnhaun muutoksesta 16.3.28.4.2020 ja joiden työnhaku on päättynyt palvelutarpeen arvioimiseen tai työllistymissuunnitelmaan liittyvän laiminlyönnin vuoksi, eivät ole tasavertaisessa asemassa työnhaun aloittaneiden kanssa.

Työnhaun voimassaoloa koskevan väliaikaisen säännöksen voimassaoloa jatkettaisiin vuoden 2020 loppuun (lakiehdotus 5). Säännöstä muutettaisiin lisäksi siten, että se koskisi myös tilanteita, joissa työnhakija on ilmoittanut muutoksesta tilanteessaan (lakiehdotus 2).

Työnhaun voimassaolon takautuva korjaaminen olisi mahdollista 16.3.2020 lähtien myös tilanteissa, joissa työnhaun muutoksesta ilmoittaneen henkilön työnhaku on katkennut hänen laiminlyötyään palvelutarpeen arvioimiseksi tarpeellisten tietojen antamisen tai työllistymissuunnitelmaluonnoksen laatimisen. Työ- ja elinkeinotoimistolla ei kuitenkaan ole keinoa selvittää niitä henkilöitä, joiden työnhaku ja oikeus työttömyysetuuteen tulisi palauttaa siirtymäsäännöksessä tarkoitetulla tavalla voimaan takautuvasti ennen lain voimaantuloa. Tästä syystä säännöksen takautuva soveltaminen edellyttää henkilön pyyntöä. Henkilön omaan pyyntöön rinnastettaisiin esimerkiksi työ- ja elinkeinotoimiston muun asian yhteydessä tekemä havainto työnhaun voimassaolon palauttamistarpeesta, asiaa koskeva muutoksenhaku sekä työttömyysetuuden maksajan pyyntö.

2.7 Työttömyysetuudella tuettu työnhakijan omaehtoinen opiskelu

Omaehtoisesti opiskelevalla 25 vuotta täyttäneellä työnhakijalla on oikeus työttömyysetuuteen, jos hänellä on työ- ja elinkeinotoimiston toteama koulutustarve ja toimisto arvioi, että omaehtoisen opiskelun tukeminen on työvoimapoliittisesti tarkoituksenmukaisin keino parantaa hänen ammattitaitoaan ja mahdollisuuksiaan saada työtä tai säilyttää työpaikkansa. Työttömyysetuuden maksaminen edellyttää lisäksi, että opiskelun katsotaan olennaisesti parantavan työnhakijan mahdollisuuksia työllistyä avoimille työmarkkinoille, opiskelusta on sovittu työllistymissuunnitelmassa tai sitä korvaavassa suunnitelmassa ja muut julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 6 luvussa säädetyt edellytykset täyttyvät. Vastaavan kaltaiset säännökset sisältyvät myös kotoutumisen edistämisestä annettuun lakiin (1386/2010).

Opintojen muodostamaa kokonaisuutta voidaan tukea enintään 24 kuukauden ajan tai enintään 48 kuukauden ajan, jos opintojen tavoitteena on perusopetuksen oppimäärän suorittaminen. Omaehtoisen opiskelun tukeminen työttömyysetuudella edellyttää sitä, että työnhakija etenee opinnoissaan. Korkeakouluopintojen katsotaan etenevän riittävästi, jos työnhakija saa tuettavaan opintokokonaisuuteen kuuluvia opintosuorituksia keskimäärin viisi opintopistettä opiskelukuukautta kohti. Muiden opintojen osalta edellytetään, että opinnot etenevät koulutus- tai opintosuunnitelmassa tarkoitetulla tavalla.

Työ- ja elinkeinotoimisto seuraa työnhakijan opintojen etenemistä työllistymissuunnitelmassa tai sitä korvaavassa suunnitelmassa sovitulla tavalla. Jos työnhakija ei etene opinnoissaan riittävästi tai laiminlyö ilmoittaa työ- ja elinkeinotoimistolle opintojen etenemisestä työllistymissuunnitelmassa tai sitä korvaavassa suunnitelmassa sovitulla tavalla, oikeus työttömyysetuuteen lakkaa ajankohdasta, josta työnhakijan opintojen ei voida katsoa edenneen riittävästi tai jona työnhakijan olisi tullut ilmoittaa työ- ja elinkeinotoimistolle opintojen etenemisestä. Mahdollinen perusteetta maksettu työttömyysetuus peritään lähtökohtaisesti takaisin.

Omaehtoista opiskelua voidaan tukea työttömyysetuudella myös kotoutumisen edistämisestä annetun lain nojalla. Kotoutumistoimenpiteiden piirissä olevan maahanmuuttajan työttömyysetuudella tuettavista omaehtoisista opinnoista ja tukemisen edellytyksistä säädetään erikseen kotoutumisen edistämisestä annetussa laissa, mutta muun muassa tukiaikaan, maahanmuuttajan velvollisuuksiin, opintojen seurantaan ja keskeytymiseen sovelletaan julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain säännöksiä.

COVID-19-pandemian aikana työnhakija ei välttämättä voi suorittaa opintojaan vaaditussa etenemisaikataulussa. Esimerkiksi läsnäoloa edellyttävä opetus on voinut olla keskeytyneenä tai opintoihin kuuluvien harjoittelujaksojen suorittaminen mahdotonta pandemiasta johtuen. Opintojen etenemisen viivästyminen COVID-19-pandemian vuoksi voi aiheuttaa myös sen, että opintoja ei ole mahdollista suorittaa loppuun tukemiselle säädetyssä enimmäisajassa, eli 24 tai 48 kuukaudessa. Opintojen pitkittyminen voi johtaa työttömyysturvaoikeuden menettämiseen tai opintojen keskeyttämiseen.

Julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annettua lakia muutettaisiin siten, että opintojen etenemistä koskevasta vaatimuksesta olisi mahdollista poiketa, jos opintojen eteneminen on viivästynyt COVID-19-pandemian vuoksi. Lisäksi työttömyysetuudella tuettujen omaehtoisten opintojen 24 tai 48 kuukauden enimmäistukiaikaa voitaisiin jatkaa enintään 31.12.2020 asti, jos opintojen eteneminen on viivästynyt COVID-19-pandemian vuoksi. Enimmäistukiaikaa koskeva muutos voisi siis koskea opintoja, joiden enimmäisaika olisi päättymässä ennen vuoden 2020 loppua. Muutoksella halutaan varmistaa, ettei pitkälle edenneiden opintojen loppuunsaattaminen esty COVID-19-pandemiasta johtuvan viivästyksen vuoksi. Työ- ja elinkeinotoimisto voisi ratkaista asian työnhakijan oman ilmoituksen perusteella. Oppilaitoksen selvitystä opintojen viivästymisen syystä tulisi pyytää vain yksittäistapauksessa, jossa selvityksen pyytämiseen on perusteltu syy. Kyseisiä julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain säännöksiä sovelletaan myös kotoutumisen edistämisestä annetussa laissa tarkoitettuun omaehtoiseen opiskeluun. (Lakiehdotus 2)

2.8 Starttirahan enimmäiskesto

Työ- ja elinkeinotoimisto voi myöntää starttirahaa henkilöasiakkaalle, joka aloittaa työttömyysturvalaissa tarkoitetun päätoimisen yritystoiminnan. Starttirahan tarkoituksena on turvata yrittäjän toimeentuloa yritystoiminnan käynnistämis- ja vakiinnuttamisvaiheessa. Starttirahaa voidaan myöntää enintään 12 kuukauden ajalle päätoimisen yritystoiminnan aloittamisesta lukien.

COVID-19-pandemia vaikuttaa taloudelliseen toimintaan ja saattaa hidastaa ja vaikeuttaa yrittäjien mahdollisuuksia käynnistää ja vakiinnuttaa yritystoiminta alun perin suunnitellulla tavalla ja aikataululla. Yritystoiminnan saaminen kannattavaksi ja yrittäjän toimeentuloa varten maksettavan tuen tarve voi pandemiasta johtuen kestää kauemmin kuin normaalisti. Koska starttiraha-aika kuluu myös ajalla, jolloin toimintaedellytykset ovat yrittäjästä riippumattomista syistä heikentyneet, niillä starttirahan turvin aloittaneilla yrittäjillä, jotka eivät voi harjoittaa toimintaansa päätoimisesti poikkeusolojen takia, on heikommat edellytykset vakiinnuttaa toiminta starttirahakauden aikana kuin normaalitilanteessa.

Starttirahan enimmäiskestoa on pidennetty väliaikaisesti kuudella kuukaudella. Starttirahaa voidaan väliaikaisesti voimassa olevan säännöksen mukaan myöntää yhteensä enintään 18 kuukauden ajalle. Väliaikainen muutos on voimassa 30.6.2021 asti. Starttiraha myönnetään enintään kuuden kuukauden jaksoissa, joten käytännössä starttirahakauden tulisi alkaa kesäkuun 2020 loppuun mennessä, jotta kolmas starttirahajakso voitaisiin myöntää väliaikaisen muutoksen voimassa ollessa.

Starttirahan enimmäiskeston väliaikaisen pidennyksen voimassaoloa jatkettaisiin vuoden 2021 loppuun asti. Starttirahaa voitaisiin siten myöntää yhteensä enintään 18 kuukauden ajalle, kun starttirahakausi on alkanut vuoden 2020 loppuun mennessä. (Lakiehdotus 5)

Väliaikaista säännöstä muutettaisiin siten, että siitä ilmenisi starttirahan myöntämisen jatkamisen 12 kuukauden jälkeen edellyttävän laajalle levinneestä vakavasta tartuntataudista johtuvaa perusteltua syytä. Tällaisen syyn olemassaolo olisi työ- ja elinkeinotoimiston arvioitava. Ehdotettu muutos vastaa voimassa olevan väliaikaisen säännöksen tarkoitusta ja soveltamiskäytäntöä. (Lakiehdotus 2)

Starttiraha myönnettäisiin nykyistä vastaavasti enintään kuuden kuukauden jaksoissa. Muutos mahdollistaa siis yhteensä kolmen jakson myöntämisen niin, että yhteen laskettu enimmäiskesto on yhteensä 18 kuukautta. Starttirahakausi ei siten jatkuisi automaattisesti, vaan yrittäjän tulisi hakea starttirahan jatkoa työ- ja elinkeinotoimistolta. Työ- ja elinkeinotoimisto harkitsisi starttirahan jatkon tarpeellisuuden ottaen huomioon COVID-19-pandemian vaikutuksen yritystoimintaan. Pandemian voidaan katsoa vaikuttavan erityisesti sellaisiin yrittäjiin, joiden toiminta pandemiaan liittyvien rajoitusten vuoksi on keskeytynyt tai toimintaa on normaalia vähemmän esimerkiksi asiakkaiden vähyyden vuoksi. Harkinnassa tulisi ottaa huomioon myös muun muassa se, että yritystoiminnalla arvioidaan olevan kannattavan liiketoiminnan edellytykset pandemian laantuessa ja että yrittäjän toimeentulo on edelleen riippuvainen starttirahasta. Starttirahakauden pidentämistä voidaan pitää perusteltuna, jos toiminnan haasteet ovat johtuneet suoraan tai välillisesti pandemiaan liittyvistä rajoitteista eivätkä sinällään kannattavan liiketoiminnan edellytysten puuttumisesta.

Mahdollisuus pidennettyyn starttirahakauteen koskisi niitä, joiden starttirahajakso on meneillään ehdotetun lain voimaan tullessa ja niitä, jotka aloittavat yritystoiminnan vuoden 2020 loppuun mennessä. Väliaikainen enimmäiskeston pidennys katsotaan tarkoituksenmukaiseksi ulottaa myös niihin, jotka aloittavat yritystoiminnan starttirahalla pandemian aikana, koska talouden elpyminen ja toimintaedellytysten palautuminen kestävät todennäköisesti jonkin aikaa pandemiaan liittyvien rajoitusten purkamisen jälkeen ja saattavat siten vaikuttaa myös poikkeusolojen aikana aloittaneiden yrittäjien toimintaedellytyksiin. Erityisesti näiden yrittäjien kohdalla tulisi arvioitavaksi viimeistä kuuden kuukauden jatkopäätöstä tehtäessä, häiriintyikö koronavirustilanteen aikana aloitettu yritystoiminta enemmän tai pidempikestoisesti kuin starttirahaa alun perin myönnettäessä arvioitiin, jolloin starttirahan myöntäminen pidempikestoisena olisi perusteltua.

3 Pääasialliset vaikutukset

Työ- ja elinkeinoministeriön ylläpitämän seurannan (https://tem.fi/koronaviruksen-vaikutukset-tyollisyystilanteeseen) mukaan 16.3. ja 25.5.2020 välisenä aikana työ- ja elinkeinotoimistoissa alkoi arviolta noin 222 000 uutta lomautukseen perustunutta työttömyysjaksoa. Lisäksi muita työttömyysjaksoja alkoi arviolta noin 21 000. Luvuissa ei ole huomioitu osa-aikaisia lomautuksia.

Lomautettuna seurannan mukaan 25.5.2020 oli noin 163 000 työtöntä työnhakijaa, joten osa COVID-19 –pandemian aikana alkaneista lomautuksista on päättynyt. Rajoitustoimien osittainen purkaminen johtanee siihen, että työttömien työnhakijoiden määrä laskee vähitellen. Koska uusien työnhakijaksi ilmoittautuvien työttömien määrä on tasaantumassa, työ- ja elinkeinotoimistoilla on paremmat mahdollisuudet esimerkiksi työnhakijan haastatteluiden järjestämiseen kuin COVID-19-pandemian alussa. Työttömien työnhakijoiden määrä, noin 430 000 henkilöä (27.5.2020), on kuitenkin edelleen korkea, ja aluekohtaiset erot ovat suuria.

Väliaikaisten muutosten jatkamisella parannettaisiin työ- ja elinkeinotoimistojen edellytyksiä huolehtia työnhakijaksi ilmoittautumiseen ja työttömyysetuuden työvoimapoliittisiin edellytyksiin liittyvistä tehtävistä ja siten turvattaisiin työttömien työnhakijoiden oikeutta perustoimeentulon turvaan. Muutosten jatkamisella parannettaisiin myös työ- ja elinkeinotoimistojen kykyä reagoida loppukesällä tai syksyllä 2020 mahdollisesti tulevaan COVID-19 –pandemian niin sanottuun toiseen aaltoon ja siihen mahdollisesti liittyviin rajoitustoimiin.

Yrittäjien väliaikaista työmarkkinatukea koskevan väliaikaisen muutoksen voimassaolon jatkamisen arvioidaan lisäävän valtiolle aiheutuvia työttömyysturvamenoja arviolta noin 43,5 miljoonaa euroa. Meno kohdistuisi sosiaali- ja terveysministeriön pääluokkaan momentille 33.20.52 Valtionosuus työttömyysetuuksien perusturvasta (arviomääräraha).

Edellä mainittu arvio perustuu siihen, että työmarkkinatukea maksettaisiin muutoksen perusteella noin 10 000 yrittäjälle vuonna 2020 heinäkuun alun ja joulukuun lopun välisenä aikana. Jos COVID-19 –pandemian tilanne muuttuu ja joudutaan asettamaan esimerkiksi uusia rajoituksia, työmarkkinatukea saavien yrittäjien määrä voi muuttua merkittävästi. Jos työmarkkinatukea maksettaisiin 20 000 yrittäjälle, etuusmenovaikutus olisi noin 87 miljoonaa euroa.

Starttirahaa koskeva muutos lisäisi valtiolle aiheutuvia menoja arviolta yhteensä noin 8,6 miljoonaa euroa vuosina 2021 ja 2022. Menot kohdistuisivat sosiaali- ja terveysministeriön ja työ- ja elinkeinoministeriön pääluokkiin siten, että arviolta noin 1,5 miljoonaa euroa kohdentuisi momentille 33.20.50 Valtionosuus työttömyysetuuksien ansioturvasta ja vuorottelukorvauksesta (arviomääräraha), noin 2,2 miljoonaa euroa momentille 33.20.52 Valtionosuus työttömyysetuuksien perusturvasta (arviomääräraha) ja noin 4,9 miljoonaa euroa momentille 32.30.51 Julkiset työvoima- ja yrityspalvelut (siirtomääräraha 2 v). Edellä mainitut enimmäismenolisäykset otettaisiin tarpeellisin osin huomioon budjetoitaessa tulevien vuosien määrärahoja.

Muilla muutoksilla ei arvioida olevan kuin vähäisiä taloudellisia vaikutuksia. Lisäksi verkkopalveluiden käyttöä ja työnhaun voimassaoloa koskeva muutos arvioidaan niin vähäiseksi, että sillä ei olisi vaikutusta kuin yksittäisten henkilöiden työnhaun voimassaoloon ja oikeuteen saada työttömyysetuutta. Muiden muutosten vaikutuksia on arvioitu tarkemmin jäljempänä.

3.1 Lomautettujen oikeus työttömyysetuuteen

Lomautettujen työttömyysturvaoikeutta koskevan muutoksen keskeisin vaikutus on ollut turvata työttömyysturva-asioiden sujuva käsittely työ- ja elinkeinotoimistoissa. Tältä osin voimassa oleva väliaikainen säännös on osoittautunut tarpeelliseksi ja toimivaksi. Säännöksen voimassaolon jatkaminen vaikuttaisi vastaavalla tavalla työ- ja elinkeinotoimistojen toimintaan myös jatkossa uusien lomautettujen ilmoittautuessa työnhakijaksi.

Lomautettujen työttömyysturvaoikeutta koskevan väliaikaisen säännöksen voimassaolon jatkaminen voi aiheuttaa sen, että työ- ja elinkeinotoimistot joutuvat antamaan lomautetuista uusia työvoimapoliittisia lausuntoja. Tämä johtuu siitä, että osa lausunnoista on annettu määräaikaisina väliaikaisen säännöksen voimassaolon päättymiseen asti. Vaikutus on ennakoitu jo aiemmin (HE 27/2020 vp). Uusia annettavia työvoimapoliittisia lausuntoja voi enimmillään olla useita kymmeniä tuhansia. Tarkka määrä ja tästä työ- ja elinkeinotoimistoille aiheutuva työmäärä ei ole arvioitavissa. Kansaneläkelaitos arvioi, että se tulisi säännöksen voimassaolon jatkumisen takia tarkistamaan noin 6 000 etuudensaajan päätöstä.

Lomautetuilla olisi edelleen oikeus työttömyysetuuteen opintojen estämättä. Tämä voi johtaa siihen, että työttömyysetuudella on henkilöitä, jotka muutoin hakisivat opintotukea. Kansaneläkelaitos lakkautti huhtitoukokuussa 2020 opintuen arviolta noin 300 opiskelijalta sen vuoksi, että opiskelija sai työttömyysetuutta. Osalla lomautetuista olisi kuitenkin joka tapauksessa oikeus työttömyysetuuteen opintojen estämättä sillä perusteella, että opintoja pidettäisiin sivutoimisena opintojen aikaisen työhistorian perusteella. Syyslukukauden 2020 alkaessa opinnot aloittavien lomautettujen määrä voi kasvaa.

Säännöksen voimassaolon jatkamisella ei arvioida olevan muita kuin vähäisiä taloudellisia vaikutuksia.

3.2 Yrittäjien oikeus työmarkkinatukeen

Yrittäjien työmarkkinatukioikeutta koskevalla muutoksella on pyritty turvaamaan niiden yrittäjien toimeentuloa, joiden päätoiminen työllistyminen yrityksessä on päättynyt COVID-19 –pandemian aiheuttaman äkillisen ja yllättävän kysynnän heikkenemisen vuoksi.

Työ- ja elinkeinotoimistoihin ilmoittautui työnhakijaksi ajalla 16.3.202026.5.2020 noin 35 200 sellaista henkilöä, joka ilmoitti olleensa ennen työnhaun alkamista yrittäjä. Tämän tiedon perusteella ei kuitenkaan voida arvioida luotettavasti, kuinka moni työnhakija hakee yrittäjän työmarkkinatukea ja kuinka monella yritystoimintaa harjoittavalla työnhakijalla täyttyvät muut työttömyysetuuden saamisen edellytykset.

Työ- ja elinkeinotoimistot ovat antaneet ajalla 8.4.202018.5.2020 yhteensä noin 37 000 yrittäjän työmarkkinatukea koskevaa työvoimapoliittista lausuntoa. Kansaneläkelaitokselle puolestaan oli 25.5.2020 mennessä saapunut noin 27 000 yrittäjän työmarkkinatukea koskevaa hakemusta.

Osa COVID19-pandemiasta johtuvista rajoituksia on jo purettu ja kuluttajakysyntä on alkanut jossain määrin elpyä. On mahdollista, että yrittäjien työmarkkinatuen tarve vähenee ja suuri osa yrittäjän työmarkkinatukea saavista palaa päätoimisiksi yrittäjiksi kesän aikana. Suurella osalla yrityksistä toimintaedellytykset eivät kuitenkaan ole vielä palautuneet normaaliksi.

Työmarkkinatukea väliaikaisen muutoksen perusteella hakevien yrittäjien määrä saattaa laskea loppuvuoden aikana varovaisen arvion mukaan keskimäärin noin 10 000 yrittäjän tasolle. On kuitenkin olemassa riski, että syksyllä tulee uusia rajoituksia tai kuluttajakysyntä heikkenee COVID-19 –pandemian mahdollisesti laajentuessa uudelleen. Tällöin osa yrittäjistä palaisi uudelleen työmarkkinatuen hakijoiksi, ja työmarkkinatukea saavien yrittäjien määrä pitäisi arvioida suuremmaksi.

Jos väliaikaista lakia yrittäjän työmarkkinatuesta jatkettaisiin ja yrittäjän työmarkkinatukea maksettaisiin noin 10 000 yrittäjälle ajalla 1.7.31.12.2020, etuusmenovaikutus valtiolle olisi noin 43,5 miljoonaa euroa. Jos taas syksyllä asetetaan pandemiasta johtuvia uusia rajoituksia ja kuluttajien kysyntä heikkenee, varovaisen arvion mukaan ajalla 1.7.31.12.2020 yrittäjän työmarkkinatukea saisi noin 20 000 yrittäjää ja etuusmenovaikutus olisi noin 87 miljoonaa euroa.

Etuusmenot voivat kasvaa jonkin verran myös sen vuoksi, että työmarkkinatukea saavalla yrittäjällä voi olla mahdollisuus osallistua työllistymistä edistäviin palveluihin ja saada tältä ajalta työmarkkinatukea määrältään korotettuna ja mahdollisesti kulukorvausta. Tämä vaikutus arvioidaan kuitenkin vähäiseksi.

Yrittäjien työmarkkinatuesta aiheutuvien kustannusten arviointi ei kuitenkaan ole yksiselitteistä. Koska yrittäjällä olisi vaihtoehtona koko yritystoiminnan lopettaminen, hänellä voisi tällä perusteella olla oikeus työttömyysetuuteen työttömyysturvalain toistaiseksi voimassa olevien säännösten perusteella. Tässä vaihtoehdossa työttömyydestä aiheutuvat kustannukset olisivat suurempia ja yritystoiminnan käynnistäminen myöhemmin olisi hankalampaa, mikä voisi osaltaan pitkittää työttömyyttä.

Koska yrittäjien työmarkkinatukea koskeva voimassa oleva muutos on määräaikainen, muutoksen voimassaolon jatkaminen voi aiheuttaa sen, että työ- ja elinkeinotoimistot joutuvat antamaan lomautetuista uusia työvoimapoliittisia lausuntoja. Tämä johtuu siitä, että osa lausunnoista on annettu määräaikaisina väliaikaisen säännöksen voimassaolon päättymiseen asti. Vaikutus on ennakoitu jo aiemmin (HE 35/2020 vp). Uusia annettavia työvoimapoliittisia lausuntoja voi enimmillään olla useita kymmeniä tuhansia. Tarkka määrä ja tästä työ- ja elinkeinotoimistoille aiheutuva työmäärä ei ole arvioitavissa. Voimassaolon jatkaminen lisäisi myös Kansaneläkelaitoksen työmäärää.

3.3 Työllistymissuunnitelman toteuttamisen laiminlyönti ja työllistymistä tukevan palvelun keskeyttäminen

Työllistymissuunnitelman toteuttamisen laiminlyöntiä koskevan muutoksen voimassaolon jatkaminen vaikuttaisi ainoastaan työllistymissuunnitelmien ja sitä korvaavien suunnitelmien velvoittavuuteen. Jos työnhakijan kanssa on laadittu suunnitelma, jonka toteuttaminen on mahdollista COVID-19 -pandemiasta huolimatta, mikään ei estä työnhakijaa toteuttamasta suunnitelmaa.

Pääosa työ- ja elinkeinotoimistojen järjestämistä työllistymistä tukevista palveluista sekä osallistuminen kuntouttavaan työtoimintaan velvoittavat työnhakijaa työttömyysetuuden jatkumisen edellytyksenä, vaikka osallistumisesta palveluun ei olisi sovittu suunnitelmassa.

Palveluun osallistumisen turvallisuus ja työnhakijan tosiasialliset mahdollisuudet osallistua palveluun tulisi ottaa huomioon jo palvelua järjestettäessä. Tämän vuoksi työllistymistä tukevan palvelun keskeyttämistä koskeva säännös tulisi jatkossakin sovellettavaksi vain yksittäistapauksissa.

Voimassa olevien väliaikaisten muutosten soveltamisesta ei ole saatavissa tilastotietoja. Väliaikaisten säännösten voimassaolon jatkamisen vaikutukset arvioidaan kuitenkin vähäisiksi.

3.4 Työnhakijan haastattelut

Työnhakijan haastattelujen vähentämisen keskeisin vaikutus on ollut se, että työ- ja elinkeinotoimistot ovat voineet järjestää toimintaansa joustavasti COVID-19 –pandemian aikana. Tämä vaikutus on edelleen olennainen, ja vaikutus voi kasvaa esimerkiksi pandemian laajentuessa uudelleen tai työllisyyskehityksen heikentyessä uusilla aloilla. Samalla joustava säännös kuitenkin mahdollistaisi sen, että kukin työ- ja elinkeinotoimisto voi mukauttaa toimintaansa toimialueensa pandemia- ja työllisyyskehityksen mukaisesti.

Huhtitoukokuussa 2019 työnhakijan ensimmäinen haastattelu järjestettiin kahden viikon kuluessa työnhaun alkamisesta arviolta noin 5060 prosentille työnhakijoista. Huhtitoukokuussa 2020 ensimmäinen haastattelu puolestaan järjestettiin kahden viikon kuluessa työnhaun alkamisesta arviolta noin 7080 prosentille työnhakijoista. Tammitoukokuussa 2019 kolmen kuukauden välein järjestettävä haastattelu oli toteutunut arviolta noin 7075 prosentilla työnhakijoista, kun tammitoukokuussa 2020 vastaava haastattelu oli voitu järjestää arviolta noin 6070 prosentille työnhakijoista. Lukuihin liittyy epävarmuuksia, mutta näyttää siltä, että työ- ja elinkeinotoimistot ovat kyenneet järjestämään määräaikaishaastatteluja melko hyvin huolimatta työnhakijoiden määrän kasvusta.

Haastattelujen järjestämisen tarkempi määrittely julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetussa laissa tukisi sitä, että työ- ja elinkeinotoimiston yhteydenotto työnhakijaan voi vaikuttaa myönteisesti hakijan työllistymiseen joko suoraan tai työllistämistä tukevien palveluiden kautta, jos palveluja kulloinkin on mahdollista järjestää. Haastattelujen määrän lisääminen silloin, kun se on mahdollista, parantaisi myös työ- ja elinkeinotoimiston tietoja työnhakijan ajantasaisesta tilanteesta.

Työnhakijan haastatteluja koskevilla muutoksilla ei arvioida olevan välittömiä taloudellisia vaikutuksia. Joustomahdollisuuden säilyttäminen haastattelujen järjestämisessä voi kuitenkin vähentää tarvetta lisähenkilöstön palkkaamiseen. Toisaalta työ- ja elinkeinotoimiston harkinnan rajaaminen lainsäädännössä varmistaisi, että haastattelulla tuetaan hakijan työllistymistä silloin, kun se on tarpeen ja mahdollista.

3.5 Työttömyysetuudella tuettu työnhakijan omaehtoinen opiskelu

Korkeakoulujen ja opetus- ja kulttuuriministeriön toteuttamassa korkeakoulujen opintopisteseurannassa on havaittavissa, että tammihuhtikuussa 2020 suoritettujen opinopisteiden määrä on vähäisempi kuin vastaavana aikana vuosina 2018 ja 2019. Opintojen suorittamisessa on alakohtaisia eroja, mutta kaikilla aloilla on vaikeuksia opintoihin kuuluvien harjoittelujaksojen suorittamisessa.

Ammatillisten opintojen osalta Suomen Ammattiin Opiskelevien Liitto – SAKKI ry:n ja Suomen Opiskelija-Allianssi – OSKU ry:n toteuttaman ammatillisen koulutuksen opiskelijoille maalishuhtikuussa suunnatun kyselyn mukaan muiden kuin valmistumisvaiheessa olevien opiskelijoiden opinnot myöhästyvät erityisesti näyttöjen toteuttamisen kannalta ongelmallisilla aloilla alun perin tavoitellusta ajasta arviolta noin 13 kuukautta.

Työmarkkinatilanteeseen ja opinnoissa mahdollisesti tapahtuneisiin viivästyksiin vastaamiseksi ainakin yliopistot ja ammattikorkeakoulut ovat lisänneet kesällä tapahtuvaa opetusta sekä avoimen korkeakouluopetuksen tarjontaa.

Sitä ei voida arvioida luotettavasti, kuinka monen työnhakijan kohdalla työttömyysetuudella tuetut omaehtoiset opinnot viivästyvät COVID-19 –pandemian takia. Osa viivästymiseen liittyvistä haasteista on voitu ratkaista työ- ja elinkeinotoimistoissa esimerkiksi jaksottamalla opiskelun tukemista työttömyysetuudella siten, että työnhakija saa jaksojen välissä työttömyyden perusteella maksettavaa työttömyysetuutta.

Kaikissa tilanteissa opintojen tai opiskelun tukemiseksi maksettavan työttömyysetuuden jaksottaminen ei kuitenkaan ole mahdollista esimerkiksi sen vuoksi, että työnhakija opiskelee koko ajan, mutta opintoja ei COVID-19 –pandemian takia voida järjestää aiotulla tavalla. Kokonaisuutta ajatellen on tarkoituksenmukaisempaa, että opintojen etenemistä ja tukemisen enimmäisaikaa koskevat edellytykset olisivat joustavia, jos vaihtoehtona olisi opintojen keskeyttäminen.

Jos työnhakija ei ilmoita työ- ja elinkeinotoimistolle riittävän aikaisin opiskelun edistymiseen liittyvistä vaikeuksista, seurauksena voi olla perusteetta maksetun etuuden periminen takaisin. Takaisinperittävä määrä voi olla melko suuri verrattuna työnhakijan käytettävissä oleviin tuloihin. Lainsäädäntöön esitetyt joustomahdollisuudet ehkäisisivät myös näitä tilanteita.

Muutosten taloudelliset vaikutukset liittyvät siihen, että opintojen pitkittyessä työnhakijalle maksetaan työttömyysetuuden korotusosaa tai korotettua ansio-osaa sekä kotoutumisen edistämisestä annetussa laissa tarkoitettujen omaehtoisten opintojen osalta kulukorvausta. Näitä ei maksettaisi, jos opinnot päättyvät ja henkilön työttömyys jatkuu. Muutosten taloudelliset vaikutukset arvioidaan tältä osin kuitenkin vähäisiksi. Koska loppuun suoritetut opinnot parantavat työnhakijan työllistymismahdollisuuksia, pitkällä aikavälillä muutokset voivat vähentää työttömyysturvamenoja.

3.6 Starttirahan enimmäiskesto

Starttirahaan ehdotettu muutos koskisi niitä starttirahayrittäjiä, jotka aloittaisivat yritystoiminnan 1.7 ja 31.12.2020 välisenä aikana. Jos COVID-19 –pandemiaan liittyviä rajoitustoimia ei olisi, starttirahalla yritystoiminnan aloittavia olisi tänä aikana arviolta noin 2 800. Rajoitustoimien arvioidaan tähän mennessä kertyneiden tilastotietojen perusteella vähentävän aloitusten määrää noin 30 prosenttia.

Koska mahdollinen pitempikestoinen starttiraha liittyisi tilanteeseen, jossa yritystoiminta on kärsinyt COVID-19 –pandemiasta, starttirahalla aloittavien yrittäjien määrän on perusteltua olettaa olevan tavallista vähäisempi, noin 2 000 alkavaa starttirahajaksoa. Mikäli näille kaikille yrittäjille myönnettäisiin starttirahaa ylimääräinen kuuden kuukauden jakso, käytettäisiin näiden starttirahaan arviolta noin 8,6 miljoonaa euroa enemmän kuin muutoin käytettäisiin. Lisääntynyt käyttö kohdentuisi arviolta puoliksi vuosien 2021 ja 2022 aikana maksettaviin starttirahoihin.

Starttirahaa rahoitetaan osin sosiaali- ja terveysministeriön työttömyysetuusmäärärahoista ja osin työ- ja elinkeinoministeriön työllisyysmäärärahoista. Arviolta noin 1,5 miljoonaa euroa kohdentuisi momentille 33.20.50 Valtionosuus työttömyysetuuksien ansioturvasta ja vuorottelukorvauksesta (arviomääräraha), noin 2,2 miljoonaa euroa momentille 33.20.52 Valtionosuus työttömyysetuuksien perusturvasta (arviomääräraha) ja noin 4,9 miljoonaa euroa momentille 32.30.51 Julkiset työvoima- ja yrityspalvelut (siirtomääräraha 2 v). Edellä mainitut enimmäismenolisäykset otettaisiin tarpeellisin osin huomioon budjetoitaessa tulevien vuosien määrärahoja.

Ehdotettu starttirahan enimmäiskestoa koskeva muutos lisää jonkin verran työ- ja elinkeinotoimistojen hallinnollista työtä. Työmäärä jakaantuu kuitenkin eri työ- ja elinkeinotoimistoihin. Lisäksi starttirahajaksojen pidentäminen lisäisi jonkin verran myös KEHA-keskuksen työtä. Kuuden kuukauden pidennys starttirahajaksoon aiheuttaa KEHA-keskukselle kuusi maksatushakemusta lisää yhtä starttirahayrittäjää kohden. Jos starttirahaa myönnettäisiin ehdotetun muutoksen perusteella noin 2 000 starttirahan saajalle kuusi kuukautta pidemmäksi ajaksi, lisäisi muutos maksatushakemusten määrää noin 12 000:lla. Lisäksi voidaan olettaa, että myös maksatuksen valvontaan ja takaisinperintään liittyvät toimet lisääntyisivät jonkin verran.

Mahdollisuus saada starttirahaa pidempään voi lisätä yrittäjien mahdollisuuksia jatkaa yritystoimintaa tilapäisistä vaikeuksista huolimatta ja näin työllistää itsensä. Muutoksen myötä yrittäjä voi keskittyä yritystoiminnan pitkäjänteisempään kehittämiseen COVID-19 -pandemian aikana, kun mahdollisuus toimeentulon turvaan on pidempikestoisempi.

4 Muut toteuttamisvaihtoehdot

Valmistelussa arvioitiin voimassaolon jatkamisen tarpeellisuutta kunkin väliaikaisesti voimassa olevan muutoksen osalta ja voimassaolon jatkon kestoa. Voimassaolon keston osalta vaihtoehtona oli jatkaa väliaikaisten muutosten voimassaoloa lyhyemmäksi aikaa kuin nyt on esitetty.

Edellä Nykytila ja keskeiset ehdotukset -kohdassa on esitetty huomioituja näkökohtia. Kokonaisuutena arvioiden voimassaolon jatkamista vuoden 2020 loppuun pidettiin perusteltuna.

5 Voimaantulo

Lakiehdotukset 2, 4, 5 ja 6 tulisivat voimaan 1.7.2020. Lakiehdotukset 1 ja 3 tulisivat voimaan 1.8.2020. Lait olisivat voimassa 31.12.2020 asti lukuun ottamatta 2 lakiehdotukseen sisältyvää starttirahan enimmäiskestoa koskevaa muutosta, joka olisi voimassa 31.12.2021 asti.

Lakiehdotukseen 1 sisältyvät lomautettujen työttömyysturvaoikeutta ja yrittäjien työmarkkinatukioikeutta koskevat sisällölliset muutokset työttömyysturvalain väliaikaisiin säännöksiin tulisivat voimaan 1.8.2020. Tämä tarkoittaa sitä, että yrittäjien työmarkkinatukea koskeva väliaikainen muutos olisi voimassa sisällöltään muuttamattomana 31.7.2020 asti ja sisällöltään muutettuna 1.8.31.12.2020. Selkeyden vuoksi on tarkoituksenmukaista, että säännösten sisältöön esitetyt muutokset tulisivat voimaan samanaikaisesti.

Hallitus pitää lakien kiireellistä voimaantuloa tärkeänä erityisesti esitettyjen työnhakijoiden ja yrittäjien toimeentuloon vaikuttavien työttömyysturvalain muutosten takia. Lisäksi uhkana on, että lomautettujen ja muiden työnhakijoiden työttömyysturvaoikeuden selvittäminen hidastuisi työ- ja elinkeinotoimistoissa, jos muutosten voimassaoloa ei jatkettaisi.

6 Toimeenpano ja seuranta

Hallitus seuraa COVID-19-pandemiaa sekä sen vaikutuksia yritystoiminnan harjoittamisen edellytyksiin, lomautusten määrään ja jatkumiseen, työ- ja elinkeinotoimistojen toimintaan ja työnhakijoiden toimeentuloon. Hallitus varautuu tarvittaessa esittämään eduskunnalle väliaikaisiksi tarkoitettujen muutosten voimassaolon jatkamista.

7 Suhde muihin esityksiin
7.1 Esityksen riippuvuus muista esityksistä

Hallitus on päättänyt jatkaa muun muassa työlainsäädännön ja työttömyysturvalainsäädännön väliaikaisten COVID-19-pandemiaan liittyvien muutosten voimassaoloa. Tämä työttömyysetuuden niin sanottuja työvoimapoliittisia edellytyksiä koskevan hallituksen esityksen lisäksi on tarkoitus antaa erilliset hallituksen esitykset työttömyysturvalainsäädännön ja työlainsäädännön muutoksista.

7.2 Suhde talousarvioesitykseen

Esitys liittyy valtion vuoden 2020 neljänteen lisätalousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.

8 Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys

Esityksessä on kyse eräiden väliaikaisesti voimassa olevien työttömyysturvalain ja julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain säännösten voimassaolon jatkamisesta vuoden 2020 loppuun. Näiden säännösten suhteesta perustuslakiin on esitetty arviot niitä koskevissa hallituksen esityksissä (HE 27, 35 ja 58/2020 vp). Osaan julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain väliaikaisista säännöksistä, joiden voimassaoloa esitetään jatkettavaksi, tehtäisiin korjauksia tai täsmennyksiä. Lisäksi esityksessä ehdotetaan julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annettuun lakiin uusia väliaikaisia muutoksia, joiden perusteella työnhakijan omaehtoisen opiskelun tukemista työttömyysetuudella voidaan jatkaa, jos opinnot viivästyvät COVID-19 –pandemian takia. Tämän esityksen suhdetta perustuslakiin käsitellään aiempien esitysten pohjalta täydentäen arviointia tarvittavilta osin.

Esitystä valtiosääntöoikeudellisesti arvioitaessa merkityksellisiä ovat perustuslain 18 §:ssä säädetty julkisen vallan velvollisuus edistää työllisyyttä ja 19 §:ssä säädetty oikeus sosiaaliturvaan. Lomautettujen oikeutta työttömyysturvaan, yrittäjien oikeutta työmarkkinatukeen ja starttirahan enimmäiskeston pidentämistä koskevilla ehdotuksilla on myös liittymä perustuslain 6 §:ssä turvattuun yhdenvertaisuuteen.

Perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Säännös ilmaisee vaatimuksen oikeudellisesta yhdenvertaisuudesta ja tosiasiallisesta tasa-arvosta. Siihen sisältyy mielivallan kielto ja vaatimus samanlaisesta kohtelusta samanlaisissa tapauksissa (HE 309/1993 vp, s. 42). Yhdenvertaisuussäännös kohdistuu myös lainsäätäjään. Lailla ei voida mielivaltaisesti asettaa ihmisiä tai ihmisryhmiä toisia edullisempaan tai epäedullisempaan asemaan.

Yhdenvertaisuussäännös ei edellytä kaikkien ihmisten kaikissa suhteissa samanlaista kohtelua, elleivät asiaan vaikuttavat olosuhteet ole samanlaisia. Yhdenvertaisuusnäkökohdilla on merkitystä sekä myönnettäessä lailla etuja ja oikeuksia, että asetettaessa heille velvollisuuksia. Toisaalta lainsäädännölle on ominaista, että se kohtelee tietyn hyväksyttävän yhteiskunnallisen intressin vuoksi ihmisiä eri tavoin edistääkseen muun muassa tosiasiallista tasa-arvoa (HE 309/1993 vp, s. 42—43, ks. myös PeVL 31/2014 vp, s. 3/I). Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti katsonut lausuntokäytännössään, ettei yhdenvertaisuusperiaatteesta voi johtua tiukkoja rajoja lainsäätäjän harkinnalle pyrittäessä kulloisenkin yhteiskuntakehityksen vaatimaan sääntelyyn (ks. esim. PeVL 28/2009 vp, s. 2/II, PeVL 21/2007 vp, s. 2/I, PeVL 38/2006 vp, s. 2/I, PeVL 1/2006 vp, s. 2/I).

Perustuslakivaliokunta on pitänyt mahdollisena, ettei kaikkien toimeentuloa ole välttämätöntä turvata samalla tavoin edes silloin, kun on kyse työttömiin kohdistuvista erottelevista tekijöistä. Erottelujen tulee kuitenkin olla hyväksyttäviä perusoikeusjärjestelmän kannalta (PeVL 46/2002 vp, s. 5—6, PeVL 42/2004 vp, s. 2/II, PeVL 27/2009 vp).

Perustuslain 18 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus lain mukaan hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla. Pykälän 2 momentin mukaan julkisen vallan on edistettävä työllisyyttä ja pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus työhön. Mainitun säännöksen perustelujen (HE 309/1993 vp, s. 68/II) mukaan työllisyyden hoidossa on myös julkisen vallan yhteistoiminta elinkeinoelämän kanssa tärkeää. Työllisyyden edistäminen merkitsee säännöksen perustelujen mukaan samalla sitä, että julkinen valta pyrkii turvaamaan jokaiselle oikeuden työhön.

Perustuslain 19 §:n 1 momentin mukaan jokaisella, joka ei kykene hankkimaan ihmisarvoisen elämän edellyttämää turvaa, on oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon. Pykälän 2 momentin mukaan lailla taataan jokaiselle oikeus perustoimeentulon turvaan muun muassa työttömyyden perusteella.

Perustuslakivaliokunnan perusoikeusuudistukseen johtaneesta hallituksen esityksestä antaman mietinnön mukaan (PeVM 25/1994 vp, s. 10/II) 2 momentin säännös asettaa lainsäätäjälle velvoitteen taata jokaiselle perustoimeentuloturvaa tarvitsevalle subjektiivinen oikeus tällaiseen laissa säädettävään julkisen vallan järjestämään turvaan. Valiokunta totesi, että turva olisi yhteydessä säännöksessä lueteltuihin sosiaalisiin riskitilanteisiin ja lailla kulloinkin annettaviin säännöksiin saamisedellytyksistä ja tarveharkinnasta sekä menettelymuodoista. Perusoikeusuudistuksen säätämisasiakirjojen perusteella (HE 309/1993 vp, s. 70/I) 2 momentin mukainen perustoimeentulon turva merkitsee pidemmälle menevää turvan tasoa kuin 1 momentin mukainen oikeus. Perustuslakivaliokunta tähdensi (PeVM 25/1994 vp), että pykälän 2 momentissa mainituissa tilanteissa yksilön perustoimeentuloturvajärjestelmä ei voi muodostua 1 momentin mukaisesta viimesijaisesta turvasta.

COVID-19-pandemian seuraukset ovat monilla toimialoilla heikentäneet merkittävällä ja poikkeuksellisella tavalla yrittäjien toimintamahdollisuuksia. Pandemiasta johtuvien rajoitusten ja ihmisten käyttäytymisen muutoksen jatkumisen vuoksi yritysten toimintamahdollisuudet eivät vielä ole paranemassa. Lomautusten määrä on pandemian aikana kasvanut nopeasti, ja vaikka lomautusten määrän kasvu on hidastunut ja osa alkaneista lomautuksista on päättynyt, lomautettuna on 25.5.2020 tarkistetun tiedon mukaan yli 160 000 työtöntä työnhakijaa.

Lomautettujen työttömyysturvan saamisen helpottamista ja yrittäjän oikeutta työmarkkinatukeen koskevien ehdotusten tarkoitus on ollut turvata lomautetuksi tulevan henkilön ja yrittäjän perustuslain 19 §:n 2 momentissa turvattua perustoimeentuloa. Starttirahan enimmäiskeston pidennystä koskevan ehdotuksen tarkoitus puolestaan on ollut perustuslain 18 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla edistää työllisyyttä turvaamalla niiden starttirahayrittäjien mahdollisuuksia yritystoiminnan vakiinnuttamiseen ja itsensä työllistämiseen, joiden toimintaedellytyksiin pandemia vaikuttaa heikentävästi. Ehdotuksilla on siten ollut ja niiden voimassaolon jatkamisella on perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävät perusteet.

Lomautettujen oikeutta työttömyysturvaan koskevien väliaikaisten säännösten ei niitä koskevassa esityksessä (HE 27/2020 vp) katsottu tarkoittavan sitä, että lomautetut olisivat tosiasiallisesti koronavirustilanteen aikana paremmassa asemassa työttömyysetuuden saamisen edellytysten osalta kuin muut työttömyysetuuden hakijat. Tässä esityksessä ei esitetä jatkettavaksi lomautetun oikeutta työttömyysetuuteen yli kaksi viikkoa kestävän kokoaikatyön estämättä, koska tämän muutoksen voimassaoloa COVID-19-pandemian pitkittyessä ei pidetä välttämättömänä ja täysin ongelmattomana yhdenvertaisuuden kannalta. Tämä muutos huomioon ottaen lomautettujen ei katsota olevan tosiasiallisesti koronavirustilanteen aikana paremmassa asemassa työttömyysetuuden saamisen edellytysten osalta kuin muut etuuden hakijat.

Vaikka työnhakijaksi ilmoittautumisten määrän jyrkkä kasvu on tällä hetkellä tasaantunut, on edelleen epätodennäköistä, että koronavirustilanteen jatkuessa työ- ja elinkeinotoimisto tarjoaisi työnhakijoille palvelua tai työtä taikka lomautettu aloittaisi yritystoiminnan. Työnantajan lomautetulle yksilöidysti tarjoamasta työstä kieltäytymiseen sovellettaisiin edelleen työttömyysturvalain 2 a luvun säännöksiä työstä kieltäytymisestä. Työn ohessa harjoitetun yritystoiminnan arvioiminen sivutoimiseksi ei asettaisi työnhakijoita eriarvoiseen asemaan. Yritystoiminnasta saatu tulo otettaisiin soviteltua työttömyysetuutta varten huomioon tasavertaisesti kaikilta työnhakijoilta.

Työttömyysturvaan oikeutettujen yrittäjien piirin laajentaminen jatkuisi väliaikaisesti vuoden 2020 loppuun yrittäjien oikeutta työmarkkinatukeen koskevien väliaikaisten muutosten voimassaolon jatkamisen johdosta. Kuitenkaan yrittäjän oikeutta työmarkkinatukeen yli kaksi viikkoa kestävän kokoaikatyön estämättä ei esitetä jatkettavaksi, koska tämän muutoksen voimassaoloa COVID-19-pandemian pitkittyessä ei pidetä välttämättömänä ja täysin ongelmattomana yhdenvertaisuuden kannalta. Ottaen huomioon nämä muutokset yrittäjien ei katsota olevan muutosten johdosta paremmassa asemassa kuin muut työttömyysetuuden hakijat.

Kuten väliaikaisia muutoksia koskevassa esityksessä (HE 35/2020 vp) todettiin, COVID-19-pandemiasta aiheutuva ennakoimaton toimintamahdollisuuksien heikkeneminen ja siten toimeentulon tarve ei johdu yrittäjästä itsestään. Työmarkkinatuen suuruisen työttömyysetuuden maksaminen yrittäjälle, jolla voisi työttömyysturvalain pysyvien säännösten perusteella olla oikeus työttömyyspäivärahaan työttömyyden perusteella, jos hän lopettaisi yritystoimintansa, ei katsota vaarantavan yhdenvertaisuutta niihin etuudensaajiin nähden, jotka saavat työttömyyspäivärahaa työttömyyden perusteella.

Vastaavasti kuin väliaikaisia muutoksia koskevassa esityksessä todettiin, esityksen ei katsota vaarantavan yhdenvertaisuutta myöskään yrittäjien kesken, koska esitys ei vaikuta niihin yrittäjiin, joilla on oikeus pysyvien työttömyysturvalain säännösten perusteella saada työttömyysetuutta, kun yritystoiminta lopetetaan. Jos pandemian vaikutukset johtavat yritystoiminnan lopettamiseen, oikeus työttömyysetuuteen ratkaistaan pysyvien yritystoiminnan lopettamista koskevien työttömyysturvalain säännösten perusteella. Siinä tapauksessa, että yritystoimintaa voitaisiin jatkaa, mutta päätoimiselle työskentelylle ei enää olisi edellytyksiä vakavan tartuntataudin vuoksi, yrittäjälle maksettaisiin työmarkkinatukea muutoksen johdosta. Ehdotettu työmarkkinatuen maksaminen kohdentuisi niille yrittäjille, joiden toimeentuloa on tarkoituksenmukaista turvata vakavan tartuntataudin aiheuttaman äkillisen ja yllättävän kysynnän heikkenemisen vuoksi. Esitetyt muutokset pienentävät riskiä siitä, että työtön menettää oikeutensa perustuslain 19 §:n 2 momentissa tarkoitettuun ensisijaiseen syyperusteiseen sosiaaliturvaan ja joutuu turvautumaan perustuslain 19 §:n 1 momentissa tarkoitettuun viimesijaiseen toimeentulon turvaan eli toimeentulotukeen.

Starttirahan enimmäiskeston väliaikaisen pidentämisen jatkamisen ei katsota olevan ristiriidassa yhdenvertaisuusperiaatteen kanssa. Muutos edistäisi starttirahayrittäjien tasavertaisia mahdollisuuksia toimintansa vakiinnuttamiseen siitä huolimatta, että starttirahakaudelle sattuu yrittäjästä itsestään riippumaton syy, joka saattaa hidastaa toiminnan vakiinnuttamista. Pandemia-aikana starttirahakauden aloittaneiden yrittäjien kohdalla viimeistä kuuden kuukauden jatkopäätöstä tehtäessä olisi arvioitava, häiriintyikö koronavirustilanteen aikana aloitettu yritystoiminta enemmän tai pidempikestoisesti kuin starttirahaa alun perin myönnettäessä arvioitiin, jolloin starttirahan myöntäminen pidempikestoisena olisi perusteltua.

Mahdollisuus arvioida työnhakijan haastattelun järjestämisen tarkoituksenmukaisuus ja jättää arvion perusteella haastattelu järjestämättä vaikuttaa julkisen vallan tukeen lomautetuille ja muille työttömille, kuten väliaikaista säännöstä koskeneessa esityksessä (HE 58/2020 vp) todettiin. Haastattelun järjestämättä jättämisen olisi perustuttava kokonaisharkintaan, jossa otetaan huomioon työ- ja elinkeinotoimiston resurssien lisäksi työnhakijan palvelutarve ja alueen työmarkkinatilanne. Erityisesti lomautettujen kohdalla tuen tarve on ainakin lähtökohtaisesti vähäinen, koska oletuksena on, että työnhakijan työ tulee jatkumaan myöhemmin. Työ- ja elinkeinotoimistojen mahdollisuudet tukea erilaisia palveluja järjestämällä sekä lomautettujen että muiden työttömien työllistymistä ovat COVID-19-pandemian aikana rajalliset, mutta ne voivat vaihdella eri alueilla, mikä on säännöksessä otettu huomioon. Haastattelun järjestämättä jättäminen ei vaikuttaisi työnhakijan työttömyysturvaoikeuteen.

Ottaen huomioon muutosten väliaikaisuus ja työ- ja elinkeinotoimiston pandemian aikana työnhakijalle järjestämän haastattelun lähtökohtaisesti melko vähäinen merkitys, työnhakijoiden työttömyysturva-asioiden hoitamista voidaan pitää merkityksellisempänä ja työ- ja elinkeinotoimistojen resurssien suuntaamista näiden tehtävien hoitamiseen hyväksyttävänä. Samalla perusteella haastatteluja koskevaa muutosta voidaan pitää vallitsevassa työllisyystilanteessa välttämättömänä, ellei työ- ja elinkeinotoimistojen resursseja lisättäisi merkittävästi. Uuden henkilöstön perehdyttämiseen kuluu kuitenkin aikaa erityisesti silloin, kun perehdyttäminen jouduttaisiin käytännössä hoitamaan etäyhteyksiä käyttämällä. Työ- ja elinkeinotoimistojen ruuhkautumista ei sen vuoksi voida ratkaista pelkästään resursseja lisäämällä, vaan jousto haastattelujen järjestämisessä on tarpeen.

Mahdollisuus poiketa työnhakijan työttömyysetuudella tuetun omaehtoisen opiskelun etenemisvaatimuksista ja antaa lisäaikaa omaehtoisen opiskelun enimmäiskestoihin COVID-19-pandemian vuoksi vuoden 2020 loppuun asti ennaltaehkäisevät sellaisen tilanteen syntymistä, jossa etenemisen viivästyminen ilmenisi jälkikäteen ja jo maksetut etuudet olisi perittävä takaisin. Henkilön ei tällöin olisi myöskään mahdollista saada vastaavalta ajalta takautuvasti toimeentulotukea tai opintotukea. Mahdollisuus tukea työnhakijan omaehtoista opiskelua työttömyysetuudella on alun perinkin tarkoitettu tukemaan kouluttautumista silloin, kun se ei muutoin olisi taloudellisista syistä mahdollista. Nämä muutokset turvaavat siten omaehtoisesti opiskelevien työnhakijoiden oikeutta perustuslain 19 §:n 2 momentissa turvattuun perustoimeentuloon.

Hallitus katsoo, että esityksessä ei ehdoteta sellaisia muutoksia, joiden vuoksi esitystä ei voitaisi käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.

Ponsi

Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdotukset:

1.

Laki työttömyysturvalain 11 luvun 4 b ja 4 c §:n muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan työttömyysturvalain (1290/2002) 11 luvun 4 c §:n 3 momentti, sellaisena kuin se on laissa 192/2020, ja

lisätään 11 luvun 4 b §:ään, sellaisena kuin se on laissa 172/2020, uusi 3 momentti seuraavasti:

11 luku

Toimeenpanoa koskevat säännökset

4 b §
Lain väliaikainen soveltaminen lomautettuihin

Edellä 1 momentissa säädetystä poiketen työnhakijalla ei ole oikeutta työttömyysetuuteen, jos hän työllistyy kokoaikatyössä yli kahden viikon ajan.

4 c §
Lain väliaikainen soveltaminen yrittäjiin

Edellä 1 momentissa tarkoitetun työnhakijan oikeuteen saada työmarkkinatukea ei sovelleta 2 luvun 1 ja 4 §:ää, mitä 5 ja 5 a §:ssä säädetään työllistymisestä omassa työssä, 916 §:ää, 2 a luvun 47 §:ää, mitä 2 a luvun 8 §:ssä säädetään työstä kieltäytymisestä, eikä 2 a luvun 914 §:ää. Työnhakijan oikeuteen saada työmarkkinatukea sovelletaan kuitenkin, mitä 2 luvun 1 §:ssä säädetään työnhakijana olemisesta ja 2 a luvussa työstä kieltäytymisestä, jos hän kieltäytyy työnantajan hänelle yksilöidysti tarjoamasta työstä. Työnhakijalla ei ole oikeutta työttömyysetuuteen, jos hän työllistyy kokoaikatyössä yli kahden viikon ajan.



Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .


2.

Laki julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain muuttamisesta ja väliaikaisesta muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain (916/2012) 2 luvun 1 §:n 4 momentti ja 4 § sekä 8 luvun 1 §, sellaisina kuin ne ovat laissa 295/2020, ja

lisätään 6 luvun 5 §:ään, sellaisena kuin se on laissa 1456/2016, väliaikaisesti uusi 5 momentti ja 6 §:ään väliaikaisesti uusi 3 momentti seuraavasti:

2 luku

Työnhakija

1 §
Työnhaun käynnistäminen ja voimassaolo

Edellä 2 momentin 2 kohdassa säädettyä ei sovelleta verkkopalvelussa työnhaun käynnistämiseen liittyvien toimien ja työnhakijan ilmoittamien muutosten yhteydessä edellytettävään palvelutarpeen arvioimiseksi tarpeellisten tietojen antamiseen tai työllistymissuunnitelmaluonnoksen laatimiseen.

4 §
Työnhakijan haastattelun järjestäminen

Työ- ja elinkeinotoimisto järjestää työnhakijalle ensimmäisen haastattelun kahden viikon kuluessa työnhaun alkamisesta, jos haastattelun järjestäminen on työnhakijan palvelutarve, alueen työmarkkinatilanne ja työ- ja elinkeinotoimiston tehtävien hoitaminen huomioon ottaen työ- ja elinkeinotoimiston arvion mukaan tarkoituksenmukaista.

Työ- ja elinkeinotoimiston tulee varata työnhakijalle tilaisuus myöhempiin haastatteluihin määräajoin työnhakijan palvelutarpeen mukaisesti. Työttömän työnhakijan haastattelu tulee kuitenkin pyrkiä järjestämään työttömyyden jatkuttua yhdenjaksoisesti kolmen kuukauden ajan ja sen jälkeen aina kolmen kuukauden yhdenjaksoisen työttömyyden jälkeen.

6 luku

Työttömyysetuudella tuettu työnhakijan omaehtoinen opiskelu

5 §
Tukiaika

Jos työttömyysetuudella tuettujen omaehtoisten opintojen eteneminen on viivästynyt laajalle levinneen vakavan tartuntataudin vuoksi, 1 ja 2 momentissa tarkoitettua enimmäisaikaa voidaan jatkaa enintään 31 päivään joulukuuta 2020 asti.

6 §
Työnhakijan velvollisuudet

Edellä 2 momentissa tarkoitetuista etenemisvaatimuksista voidaan poiketa, jos opintojen eteneminen on viivästynyt hyvin laajalle levinneen vakavan tartuntataudin vuoksi.

8 luku

Yritystoiminnan käynnistämis- ja kehittämispalvelut

1 §
Starttiraha

Työ- ja elinkeinotoimisto voi myöntää työttömyysturvalain 2 luvun 5 §:ssä tarkoitetun päätoimisen yritystoiminnan aloittavalle henkilöasiakkaalle starttirahaa toimeentulon turvaamiseksi. Starttiraha myönnetään enintään 12 kuukaudeksi. Työ- ja elinkeinotoimisto voi jatkaa starttirahaa enintään kuudella kuukaudella hyvin laajalle levinneestä vakavasta tartuntataudista johtuvasta perustellusta syystä.


Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 . Lain 6 luvun 5 §:n 5 momentti ja 6 §:n 3 momentti ovat voimassa 31 päivään joulukuuta 2020.

Tämän lain 2 luvun 1 §:n 4 momenttia sovelletaan henkilön pyynnöstä hänen työnhakunsa voimassaoloon 16 päivästä maaliskuuta 2020.


Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .


3.

Laki työttömyysturvalain 11 luvun väliaikaisesta muuttamisesta annetun lain voimaantulosäännöksen muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan työttömyysturvalain 11 luvun väliaikaisesta muuttamisesta annetun lain (172/2020) voimaantulosäännös seuraavasti:

Tämä laki tulee voimaan 1 päivänä huhtikuuta 2020 ja on voimassa 31 päivään joulukuuta 2020.

Tätä lakia sovelletaan 16 päivästä maaliskuuta 2020.


Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .


4.

Laki työttömyysturvalain 11 luvun väliaikaisesta muuttamisesta annetun lain voimaantulosäännöksen muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan työttömyysturvalain 11 luvun väliaikaisesta muuttamisesta annetun lain (192/2020) voimaantulosäännös seuraavasti:

Tämä laki tulee voimaan 8 päivänä huhtikuuta 2020 ja on voimassa 31 päivään joulukuuta 2020.

Lakia sovelletaan työmarkkinatukeen, jota maksetaan 16 päivänä maaliskuuta 2020 ja 31 päivänä joulukuuta 2020 väliseltä ajalta.

Jos työnhaku työ- ja elinkeinotoimistossa on käynnistynyt viimeistään 15 päivänä huhtikuuta 2020, työnhakijalla on oikeus työmarkkinatukeen työnhaun käynnistymistä edeltävältä ajalta sen estämättä, mitä 2 luvun 1 §:ssä säädetään työnhakijana olemisesta.


Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .


5.

Laki julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 2 ja 8 luvun väliaikaisesta muuttamisesta annetun lain voimaantulosäännöksen muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 2 ja 8 luvun väliaikaisesta muuttamisesta annetun lain (295/2020) voimaantulosäännös seuraavasti:

Tämä laki tulee voimaan 1 päivänä toukokuuta 2020. Lain 2 luvun 1 §:n 4 momentti ja 4 § ovat voimassa 31 päivään joulukuuta 2020 ja 8 luvun 1 §:n 1 momentti 31 päivään joulukuuta 2021.

Tämän lain 2 luvun 1 §:n 4 momenttia sovelletaan henkilön pyynnöstä hänen työnhakunsa voimassaoloon 16 päivästä maaliskuuta 2020. Tämän lain 8 luvun 1 §:n 1 momenttia sovelletaan niihin starttirahan saajiin, jotka ovat aloittaneet päätoimisen yritystoiminnan starttirahalla viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2020.


Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .


6.

Laki työttömyysturvalain 2 a luvun 13 §:n ja 11 luvun väliaikaisesta muuttamisesta annetun lain voimaantulosäännöksen muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan työttömyysturvalain 2 a luvun 13 §:n ja 11 luvun väliaikaisesta muuttamisesta annetun lain (296/2020) voimaantulosäännös seuraavasti:

Tämä laki tulee voimaan 1 päivänä toukokuuta 2020 ja on voimassa 31 päivään joulukuuta 2020.

Lakia sovelletaan työnhakijan oikeuteen saada työttömyysetuutta 16 päivästä maaliskuuta 2020.


Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .


Helsingissä 5.6.2020

Pääministeri
Sanna Marin

Työministeri
Tuula Haatainen

Finlex ® on oikeusministeriön omistama oikeudellisen aineiston julkinen ja maksuton Internet-palvelu.
Finlexin sisällön tuottaa ja sitä ylläpitää Edita Publishing Oy. Oikeusministeriö tai Edita eivät vastaa tietokantojen sisällössä mahdollisesti esiintyvistä virheistä, niiden käytöstä käyttäjälle aiheutuvista välittömistä tai välillisistä vahingoista tai Internet-tietoverkossa esiintyvistä käyttökatkoista tai muista häiriöistä.