HE 275/2010

Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi ulkomaalaislain muuttamisesta

ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi ulkomaalaislain viisumia koskevia säännöksiä vastaamaan Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta viisumisäännöstön laatimisesta. Asetuksessa säädetään viisumin myöntämistä koskevista menettelyistä ja edellytyksistä sekä viisumin mitätöinnistä ja kumoamisesta. Esityksessä ehdotetaan kumottavaksi ulkomaalaislaista asetuksen soveltamisen aloittamisen yhteydessä tarpeettomiksi jääneet säännökset. Samalla saatettaisiin asetuksen kanssa yhdenmukaisiksi viisumiasioiden toimivaltasäännökset. Esityksessä ehdotetaan säänneltäväksi asetusta täydentävästi myös tilannetta, jossa asetuksen mukaisesti osittain luovutetaan eräät viisumihakemuksiin liittyvät avustavat tehtävät kunniakonsulille tai ulkoiselle palveluntarjoajalle.

Otettaisiin myös käyttöön oikaisuvaatimusmenettely niissä tapauksissa, joissa viisumi evätään, mitätöidään tai kumotaan.

Esitykseen sisältyvät lisäksi ehdotukset päätöksen tiedoksiannosta eräissä tapauksissa sekä ulkomaalaislain 10 luvun soveltamisalaan kuuluvan perheenjäsenen viisumihakemuksen käsittelemisestä.

Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 5 päivänä huhtikuuta 2011.


sisällys
ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ 1
SISÄLLYS 2
YLEISPERUSTELUT 3
1 NYKYTILA 3
1.1 Lainsäädäntö ja käytäntö 3
1.2 Kansainvälinen kehitys ja ulkomaiden lainsäädäntö 11
2 ESITYKSEN TAVOITTEET JA KESKEISET EHDOTUKSET 12
3 ESITYKSEN VAIKUTUKSET 12
4 ASIAN VALMISTELU 14
YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT 16
1 Lakiehdotuksen perustelut 16
2 Voimaantulo 28
3 Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys 28
LAKIEHDOTUS 32
ulkomaalaislain muuttamisesta 32
LIITE
RINNAKKAISTEKSTI 36
ulkomaalaislain muuttamisesta 36

Yleisperustelut

1 Nykytila
1.1 Lainsäädäntö ja käytäntö
Ulkomaalaislaki

Ulkomaalaislain 3 §:n 4 kohdan mukaan viisumilla tarkoitetaan ulkomaalaislaissa lupaa, jonka perusteella ulkomaalaisen maahantulo ja lyhytaikainen oleskelu sallitaan muiden maahantulon edellytysten täyttyessä. Viisumia koskevat säännökset ovat pääosin voimassa olevan ulkomaalaislain 3 luvussa. Tämä sisältää pykälät, jotka koskevat viisumiasioiden käsittelyssä sovellettavia säännöksiä (17 §), viisumivapautta ja viisumivelvollisuutta (18 §), viisumivelvollisuutta viisumivapaan oleskeluajan päätyttyä (19 §), Schengen-viisumin lajeja (20 §), viisumin voimassaoloa (21 §), viisumihakemuksen vireillepanoa ja hakijan kuulemista (22 §), yleisiä edellytyksiä viisumin myöntämiselle (23 §), vakuutusvaatimusta (24 §), edellytyksiä alueellisesti rajoitetun Schengen-viisumin myöntämiselle (25 §), viisumin myöntämistä rajatarkastuksen yhteydessä (26 §), Schengen-viisumin pidentämistä (27 §), viisumin peruuttamista, voimassaoloajan lyhentämistä ja oleskelupäivien vähentämistä (28 §), viisumin mitätöimistä (29 §), toimivaltaa viisumin myöntämisessä ja pidentämisessä (30 §), toimivaltaa viisumin peruuttamisessa, viisumin voimassaoloajan lyhentämisessä, oleskelupäivien vähentämisessä ja viisumin mitätöimisessä (31 §) sekä ilmoitusta kielteisestä päätöksestä (32 §).

Yhteisön viisumisäännöstön laatimisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (2009/810/EY), jäljempänä viisumisäännöstö, soveltamisen päävaihe alkoi 5 päivänä huhtikuuta 2010. Siitä lähtien on sovellettu edellä mainittuja ulkomaalaislain 3 luvun viisumeita koskevia säännöksiä vain niissä tapauksissa, joissa kyseinen asia jää viisumisäännöstön 5 päivänä huhtikuuta 2010 alkaen sovellettavaksi tulleiden säännösten soveltamisalan ulkopuolelle, taikka kyseiset säännökset edellyttävät täydentävää kansallista sääntelyä. Tässä jaksossa käsiteltävien ulkomaalaislain säännösten osalta on erikseen mainittu kyseisen säännöksen suhteesta viisumisäännöstöön.

Viisumisäännöstön 51 artiklan mukaisesti on laadittu viisumisäännöstön käytännön soveltamista koskevat toimintaohjeet. Nämä sisältyvät komission 19 päivänä maaliskuuta 2010 antamaan päätökseen viisumihakemusten käsittelyä ja myönnettyjen viisumien muuttamista varten laaditusta käsikirjasta [K 2010/1620 lopullinen].

Esimerkkinä pääosin viisumisäännöstön soveltamisalan ulkopuolelle jäävästä ulkomaalaislain 3 lukuun sisältyvästä asiasta mainittakoon viisumivapaus ja viisumivelvollisuus. Näiden osalta viisumisäännöstössä säädetään vain lentokentän kauttakulkuviisumivelvollisuudesta. Näin ulkomaalaislain viisumivapautta ja viisumivelvollisuutta koskevaa 18 §:ää sovelletaan edelleen täysimääräisesti lukuun ottamatta sitä, että lentokentän kauttakulkuviisumivelvollisuus määräytyy viisumisäännöstön 3 artiklan ja viisumisäännöstön IV liitteen mukaisesti. Ulkomaalaislain 18 §:n 2 momenttiin sisältyvän viittaussäännöksen mukaisesti viisumivapautta ja viisumivelvollisuutta koskevana pääasiallisena säädöksenä säilyy luettelon vahvistamisesta kolmansista maista, joiden kansalaisilla on oltava viisumi ulkorajoja ylittäessään, ja niistä kolmansista maista, joiden kansalaisia tämä vaatimus ei koske annettu neuvoston asetus (2001/539/EY), jäljempänä viisumiasetus.

On mainittava, että viisumisäännöstön 58 artiklan 4 ja 5 kohdassa mainittuja säännöksiä aletaan soveltaa vasta myöhempinä ajankohtina. Näistä säännöksistä ovat keskeisimmät viisumisäännöstön 58 artiklan 5 kohdassa tarkoitetut viisumin epäämisestä, mitätöinnistä ja kumoamisesta ilmoittamiseen ja näitä koskevaan muutoksenhakumenettelyyn liittyvät säännökset, joita sovelletaan 5 päivästä huhtikuuta 2011 alkaen.

Viisumiasioissa sovelletaan myös ulkomaalaislain Euroopan unionin kansalaisen ja häneen rinnastettavan oleskelua koskevan 10 luvun säännöksiä unionin kansalaisen tai tähän rinnastettavan viisumivelvollisen perheenjäsenen liikkumisen osalta. Ulkomaalaislain 10 luvun soveltamisalaa koskevan 153 §:n 3 ja 4 momentteja muutettiin 1 päivänä heinäkuuta 2010 voimaan tulleella lailla 432/2010. Kyseinen muutos vastaa Euroopan unionin tuomioistuimen tulkintaa Euroopan parlamentin ja neuvoston Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella antaman direktiivin (2004/38/EY), jäljempänä vapaan liikkuvuuden direktiivi, soveltamisesta.

Myös ulkomaalaislain oikeusturvaa koskevan 13 luvun valitusta koskevassa 190 §:ssä ja valituskieltoja koskevassa 191 §:ssä on viisumipäätöksiä koskevat säännökset, joiden soveltaminen jatkuu nykyisellään siihen asti kunnes viisumisäännöstön 58 artiklan 5 kohdassa mainittuja viisumisäännöstön säännöksiä ryhdytään soveltamaan 5 päivänä huhtikuuta 2011.

Lisäksi oleskelua koskevassa ulkomaalaislain 4 luvussa on useita viisumivelvollisuuteen liittyviä säännöksiä. Viisumivelvollisuuteen viitataan myös maasta poistamista koskevan ulkomaalaislain 9 luvun käännyttämistä koskevissa säännöksissä sekä liikenteenharjoittajan velvollisuuksia ja seurausmaksua koskevan 11 luvun säännöksissä.

Schengenin säännöstö

Suomessa ja muissa Pohjoismaissa ryhdyttiin 25 päivänä maaliskuuta 2001 soveltamaan niin sanottua Schengenin säännöstöä, joka on osa Euroopan unionin oikeutta. Schengenin säännöstön osalta viisumiasioiden kannalta keskeisimmät oikeuslähteet olivat 4 päivään huhtikuuta 2010 asti tarkastusten asteittaisesta lakkauttamisesta yhteisillä rajoilla 14 päivänä kesäkuuta 1985 Benelux-talousliiton valtioiden, Saksan liittotasavallan ja Ranskan tasavallan hallitusten välillä tehdyn Schengenin sopimuksen soveltamisesta 19 päivänä kesäkuuta 1990 tehty yleissopimus, jäljempänä Schengenin yleissopimus, sekä diplomaatti- ja konsuliedustustoille annettu yhteinen konsuliohjeisto, jäljempänä yhteinen konsuliohjeisto.

Viisumisäännöstön 56 artiklan 1 kohdan, jonka soveltaminen alkoi 5 päivänä huhtikuuta 2010, mukaan kumottiin Schengenin yleissopimuksen viisumeita koskevat 9―17 artiklat. Myös yhteinen konsuliohjeisto kumottiin viisumisäännöstön 56 artiklan 2 kohdan a alakohdan, jonka soveltaminen alkoi 5 päivänä huhtikuuta 2010, mukaan. Viisumisäännöstön 56 artiklan 3 kohdan mukaan viittauksia viisumisäännöstöllä kumottuihin välineisiin pidetään viittauksina viisumisäännöstöön sen XIII liitteenä olevan vastavuoroisuustaulukon mukaisesti.

Viisumisäännöstöön liittyy kiinteästi viisumitietojärjestelmästä (VIS) ja lyhytaikaista oleskelua varten myönnettäviä viisumeja koskevasta jäsenvaltioiden tietojenvaihdosta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (2008/767/EY), jäljempänä VIS-asetus. Viisumisäännöstön 54 artiklassa on säädetty VIS-asetuksen muutoksista. On kuitenkin huomattava, että VIS-asetukseen perustuvaa yhteistä viisumitietojärjestelmää ei ole vielä otettu käyttöön viisumiasioita käsittelevissä viranomaisissa. VIS-asetuksen 51 artiklan 2 kohdan mukaan kyseistä asetusta sovelletaan asetuksen 48 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta komission määräämästä VIS:in käyttöönottopäivämäärästä lähtien. Kyseisen päivä liittyy muun ohella VIS-asetuksen 45 artiklan 2 kohdassa mainitun keskusviisumitietojärjestelmän ja jäsenvaltioiden kansallisten rajapintojen käyttövalmiuteen. Komissio julkaisee VIS-asetuksen 48 artiklan 5 kohdan mukaisesti kutakin erikseen määriteltävää maailman aluetta koskevat järjestelmän käyttöönottopäivät Euroopan unionin virallisessa lehdessä. Tässä vaiheessa jäsenvaltiot ovat toteuttaneet VIS-asetuksen 48 artiklan 3 kohdassa mainitun mukaisesti tarvittavat järjestelyt VIS-asetuksen 5 artiklan 1 kohdassa säädettyjen viisumihakemuksiin liittyvien tietojen keräämiseksi ja siirtämiseksi VIS:iin kaikkien kyseisen alueen hakemusten osalta.

VIS:iin liittyvään lainsäädännölliseen kokonaisuuteen kuuluu myös jäsenvaltioiden nimeämien viranomaisten ja Europolin pääsystä tekemään hakuja viisumitietojärjestelmästä (VIS) terrorismirikosten ja muiden vakavien rikosten torjumiseksi, havaitsemiseksi ja tutkimiseksi tehty neuvoston päätös (2008/633/YOS). Kyseisessä päätöksessä säädetään niistä edellytyksistä, joiden mukaisesti nimetyt jäsenvaltioiden viranomaiset ja Euroopan poliisivirasto (Europol) voivat päästä tekemään hakuja VIS:istä terrorismirikosten ja muiden vakavien rikosten torjuntaa, havaitsemista ja tutkintaa varten.

VIS:iin liittyy kiinteästi myös viisumisäännöstön biometrisia tunnisteita koskeva 13 artikla, jonka 2 kohdan mukaan viisuminhakijalta kerätään biometrisinä tunnisteina sekä valokuva että kymmenen sormenjälkeä. Viisumisäännöstön 13 artiklan mukaan kyseiset biometriset tunnisteet tallennetaan viisumitietojärjestelmään. Näin kyseisen artiklan soveltamisen aloittaminen kytkeytyy varsinkin viisuminhakijan sormenjälkien keräämisen osalta VIS:in alueelliseen käyttöönottoon, joka ei vielä ole tapahtunut. Toisena biometrisena tunnisteena mainittu viisuminhakijan valokuva on kerätty jo viisumisäännöstöä edeltävän lainsäädännön puitteissa.

Viisumiasioissa säilyy tärkeänä oikeuslähteenä myös henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta yhteisön säännöstöstä annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (2006/562/EY), jäljempänä Schengenin rajasäännöstö. Viisumivapaus ja viisumivelvollisuus määräytyvät pääsääntöisesti edellä mainitun viisumiasetuksen mukaisesti.

Edellä mainitun lainsäädännön perusteella Schengen-valtion edustusto tai muu viranomainen voi myöntää niin sanotun yhtenäisen viisumin, jota kutsutaan ulkomaalaislaissa Schengen-viisumiksi erotuksena Schengen-valtioiden pitkäaikaiseen oleskeluun tarkoitetuista viisumeista ja Schengenin säännöstöä kokonaisuudessaan tai täysimääräisesti soveltamattomien jäsenvaltioiden kansallisen lainsäädäntönsä mukaisesti myöntämistä viisumeista.

Muun muassa yhteiseen konsuliohjeistoon sisältyneiden yksityiskohtaisten määräysten vuoksi Schengen-valtioiden kansallinen liikkumavara mukauttaa Schengen-viisumiasioiden käsittelyä on ollut melko suppea jo ennen viisumisäännöstön soveltamisen aloittamista. Ulkomaalaislain viisumiasioita koskevat säännökset ovat kuitenkin olleet tarpeellisia unionisääntelyn jättäessä muun muassa tiettyjä hallinnollisia kysymyksiä kansallisesti ratkaistaviksi.

Suomen edustustot käsittelivät vuonna 2009 noin 796 000 viisumihakemusta, joista viisumi evättiin 1,4 prosentin osalta. Eniten päätöksiä, noin 546 000, teki Suomen Pietarin pääkonsulaatti. Tämä määrä oli noin 68 prosenttia kaikista Suomen edustustojen käsittelemistä viisumipäätöksistä. Myös viisumin epäämisten osuus vaihtelee edustustoittain, johtuen esimerkiksi laittoman maahanmuuton riskin suuresta alueellisesta vaihtelusta. Esimerkkinä mainittakoon, että Suomen Kairon suurlähetystö eväsi vuonna 2009 16,6 prosenttia haetuista viisumeista, kun taas Suomen Moskovan suurlähetystössä evättyjen viisumeiden osuus oli samana vuonna 1,2 prosenttia.

Viisumien lajit ja voimassaolo

Schengen-viisumin lajit ovat ulkomaalaislain 20 §:n 1 momentin mukaan kertaviisumi, toistuvaisviisumi, kauttakulkuviisumi ja lentokentän kauttakulkuviisumi sekä paluuviisumi. Kyseisen säännöksen sijaan on tullut viisumisäännöstön 24 artiklan 1 kohdan säännös, jonka mukaan viisumi voidaan myöntää yhtä, kahta tai useampaa maahantuloa varten. Yhtäjaksoinen oleskelu tai perättäisten oleskelujen yhteenlaskettu kokonaiskesto voi olla Schengenin rajasäännöstön 5 artiklan 1 kohdan mukaan enintään kolme kuukautta kuuden kuukauden aikana.

Viisumisäännöstö ei tunne kauttakulkuviisumia tai paluuviisumia, joiden myöntäminen lopetettiin 5 päivänä huhtikuuta 2010 viisumisäännöstön säännösten pääosan soveltamisen aloittamisen yhteydessä. Paluuviisumin aikaisempaa käyttöä vastaavia tilanteita varten voidaan hakea viisumisäännöstön mukaisesti edustustosta viisumia. Myös kauttakulkuviisumin aikaisempaa käyttöä vastaavissa tilanteissa voidaan hakea viisumia yhtä, kahta tai useampaa maahantuloa varten.

Viisumin myöntämisen edellytykset

Viisumin myöntämisen yleisistä edellytyksistä säädetään ulkomaalaislain 23 §:ssä. Lisäksi ulkomaalaislain 24 §:ssä on erillinen vakuutusvaatimusta koskeva säännös. Ulkomaalaislain 25 §:ssä on myös erikseen säädetty edellytyksistä alueellisesti rajoitetun viisumin myöntämiseksi. Kyseisten säännösten sijasta sovelletaan 5 päivästä huhtikuuta 2010 alkaen viisumisäännöstöä. Viisumisäännöstössä on eroteltu toisistaan säännökset, jotka koskevat viisumin myöntämistä ja säännökset, jotka koskevat viisumin epäämistä.

On mainittava, että sekä ulkomaalaislain että viisumisäännöstön viisumin myöntämistä koskevissa säännöksissä viitataan maahantulon edellytyksiin. Viisumisäännöstön maahantulon edellytyksiä koskeva viittaus kohdistuu luonnollisesti Schengenin rajasäännöstöön. Viisumisäännöstössä kiinnitetään erityistä huomiota hakijasta aiheutuvan laittoman maahanmuuton riskin arviointiin. Ulkomaalaislaissa väärinkäytöksiin viitataan nimityksellä maahantuloa tai maassa oleskelua koskevien säännösten kiertäminen.

Viisumisäännöstön 21 artiklassa on säädetty edustustossa tehtävistä tarkastuksista, joiden tarkoituksena on selvittää, voidaanko viisumi myöntää. Viisumisäännöstön 24 artiklassa säädetään muun muassa myönnettävän viisumin voimassaoloajan ja maahantulokertojen määräytymisestä. Viisumisäännöstön 25 artiklassa on säädetty alueellisesti rajoitetun viisumin myöntämisen edellytyksistä.

Viisumisäännöstön 32 artiklassa säädetään niistä tilanteista, joissa viisumi evätään. Säännökset vastaavat pitkälti sisällöltään sekä ulkomaalaislain että yhteisen konsuliohjeiston vastaavia säännöksiä. Laittoman maahanmuuton riskistä tehtyyn arvioon viitataan viisumisäännöstön 32 artiklan 1 kohdan b alakohdassa ilmaisulla, jonka mukaan on perustellut syyt epäillä hakijan aikomusta poistua jäsenvaltioiden alueelta ennen haetun viisumin voimassaolon päättymistä. Edustuston tulee evätä viisumi tällaisessa tapauksessa.

Viisumisäännöstön 32 artiklan 1 kohdan a alakohdan i kohdan mukaan viisumi evätään myös, jos hakija esittää virheellisen, väärän tai väärennetyn matkustusasiakirjan. Viisumisäännöstön 32 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaisesti viisumi evätään, jos on perustellut syyt epäillä liiteasiakirjojen aitoutta tai niiden sisällön todenmukaisuutta. Viisumisäännöstön 32 artiklan 1 kohdan a alakohdan ii kohdan mukaan viisumi evätään myös, jos hakija ei perustele suunnitellun oleskelun tarkoitusta ja olosuhteita. Viisumi evätään viisumisäännöstön 32 artiklan 1 kohdan a alakohdan iii mukaan, jos hakija ei esitä todisteita riittävistä varoista oleskelukustannusten kattamiseen. Viisumi evätään viisumisäännöstön 32 artiklan 1 kohdan a alakohdan iv kohdan mukaan tilanteessa, jossa hakija on jo oleskellut jäsenvaltioiden alueella kolme kuukautta kuluvien kuuden kuukauden aikana. Myös maahantulokielto on viisumisäännöstön 32 artiklan 1 kohdan a alakohdan v kohdan mukaan peruste viisumin epäämiselle. Viisumisäännöstön 32 artiklan 1 kohdan a alakohdan v kohdan mukaan viisumi on evättävä, jos viisumin hakija saattaa muodostaa uhan, jonkun jäsenvaltion yleiselle järjestykselle, sisäiselle turvallisuudelle tai kansanterveydelle. Viisumisäännöstön 32 artiklan 1 kohdan a alakohdan vii kohdan mukaan myös vaaditun matkasairausvakuutuksen puuttuminen on peruste viisumin epäämiselle.

Rajalla myönnettävät viisumit

Ulkomaalaislain 26 §:ssä säädetään viisumin myöntämisestä rajatarkastuksen yhteydessä. Siinä viitataan viisumien myöntämisestä rajalla, mukaan lukien tällaisten viisumien myöntäminen kauttakulkumatkalla oleville merimiehille annettuun neuvoston asetukseen (2003/415/EY), joka on kumottu viisumisäännöstön mukaisesti. Kyseinen asetus kumottiin viisumisäännöstön 56 artiklan 2 kohdan f alakohdan mukaisesti, jonka soveltaminen alkoi 5 päivänä huhtikuuta 2010. Viisumisäännöstön 56 artiklan 3 kohdan mukaan viittauksia viisumisäännöstöllä kumottuihin välineisiin pidetään viittauksina viisumisäännöstöön sen XIII liitteenä olevan vastavuoroisuustaulukon mukaisesti. Ulkorajalla haettavista viisumeista säädetään viisumisäännöstön 35 artiklassa, jonka säännökset vastaavat pitkälti edellä mainitun asetuksen 1 artiklan säännöksiä.

Viisumin myöntäminen ulkorajalla edellyttää viisumisäännöstön 35 artiklan 1 kohdan mukaan ensinnäkin, että hakija täyttää Schengenin rajasäännöstön 5 artiklan 1 kohdan a, c, d ja e alakohdassa säädetyt maahantulon edellytykset. Toiseksi edellytetään, että hakija ei ole pystynyt hakemaan viisumia etukäteen ja esittää vaadittaessa perusteeksi asiakirjoja, joista ilmenee ennalta arvaamaton ja pakottava maahantulon syy. Kolmanneksi viisumin myöntäminen ulkorajalla edellyttää, että katsotaan hakijan paluun hänen alkuperä- tai asuin- taikka kauttakulkumaahan olevan taattu muiden kuin Schengenin säännöstöä täysimääräisesti soveltavien jäsenvaltioiden kautta. Viisumisäännöstön 35 artiklan 2 kohdan mukaan matkasairausvakuutusta koskevaa vaatimusta ei tarvitse soveltaa, jos matkasairausvakuutusta ei ole saatavilla kyseisellä rajanylityspaikalla tai soveltamatta jättämiselle on humanitaarisia syitä.

Ulkorajalla myönnettävä viisumi oikeuttaa sen haltijan enintään 15 päivän oleskeluun riippuen suunnitellun oleskelun tarkoituksesta ja edellytyksistä. Viisumi evätään viisumisäännöstön 35 artiklan 6 kohdan mukaan ulkorajalla viisumisäännöstön 32 artiklan 1 kohdassa säädetyissä tilanteissa sekä, jos katsotaan viisumisäännöstön 35 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaisesti, että hakija olisi pystynyt hakemaan viisumia myös etukäteen, eikä hakija esitä vaadittaessa asiakirjoja, joista ilmenee ennalta arvaamaton ja pakottava maahantulon syy.

Myönnettyjen viisumien muuttaminen

Ulkomaalaislain 27 §:ssä säädetään Schengen-viisumin pidentämisestä. Kyseistä säännöstä muutettiin lailla 323/2009 siten, että mahdollistettiin Schengenin säännöstön asettamien vaatimusten mukaisesti myös viisumin voimassaoloajan pidentäminen. Kyseisen ulkomaalaislain säännöksen sijasta on sovellettu 5 päivästä huhtikuuta 2010 alkaen viisumisäännöstön 33 artiklan säännöstä. Viisuminsäännöstön 33 artiklan 1 kohdan mukaan viisumin voimassaoloajan ja/tai sallitun oleskelun keston jatkaminen on mahdollista, jos toimivaltainen viranomainen katsoo viisuminhaltijan osoittaneen, että jäsenvaltioiden alueelta lähteminen ei ole ylivoimaisen esteen vuoksi tai humanitaarisista syistä mahdollista ennen myönnetyn viisumin voimassaoloajan ja/tai sallitun oleskelun keston päättymistä. Tällainen viisumin jatkaminen myönnetään viisumisäännöstön 33 artiklan 1 kohdan mukaan maksutta. Viisumisäännöstön 33 artiklan 2 kohdan mukaan viisumin voimassaoloaikaa ja/tai sallitun oleskelun kestoa voidaan jatkaa, jos viisumin haltija voi osoittaa, että voimassaolon tai oleskelun keston jatkaminen on tarpeen vakavista henkilökohtaisista syistä. Tällaisesta viisumin jatkamisesta peritään viisumisäännöstön 33 artiklan 2 kohdan mukaan 30 euron maksu.

Viisumin jatkamisen edellytysten osalta ulkomaalaislain ja viisumisäännöstön säännökset vastaavat pitkälle toisiaan, joten viranomaiskäytäntö ei ole muuttunut merkittävästi viisumisäännöstön soveltamisen aloittamisen jälkeen. On kuitenkin mainittava, ettei viisumisäännöstön 33 artiklassa ole mainittu ulkomaalaislain 27 §:n säännöstä vastaavaa kieltoa jatkaa viisumia siten, että oleskelun yhteenlaskettu kesto ylittää kolme kuukautta puolen vuoden aikana ensimmäisestä Schengen-alueelle tulosta.

Mitä tulee viisumin mitätöinnin ja kumoamisen edellytyksiin ja näissä tapauksissa noudatettaviin menettelyihin, on sovellettu 5 päivästä huhtikuuta 2010 alkaen ulkomaalaislain 28 ja 29 §:ssä olevien säännösten sijasta viisumisäännöstön 34 artiklaa. Viisumisäännöstö ei tunne ulkomaalaislain 28 §:ssä säädettyä viisumin voimassaoloajan lyhentämistä tai oleskelupäivien vähentämistä. Kyseisiä viisumin voimassaoloajan lyhentämistä tai oleskelupäivien vähentämistä koskevia säännöksiä ei näin ollen voida enää soveltaa. Viisumisäännöstön 34 artiklan 1 kohdassa tarkoitetaan viisumin mitätöinnillä tilannetta, jossa käy ilmi, että viisumin myöntämistä koskevat edellytykset eivät täyttyneet sen myöntämisajankohtana. Viisumin kumoamisella taas tarkoitetaan viisumisäännöstön 34 artiklan 2 kohdassa tilannetta, jossa viisumin myöntämisen edellytykset eivät enää täyty, vaikka ne alun perin viisumia myönnettäessä täyttyivätkin.

Ulkomaalaislain 28 §:n 2 momentissa säädetään mahdollisuudesta peruuttaa viisumi myös silloin, kun ulkomaalainen käännytetään lain 148 §:ssä mainitulla perusteella. Viisumisäännöstössä säädetään tyhjentävästi viisumin mitätöinnin ja kumoamisen edellytyksistä, minkä johdosta viisumin mahdollisesta mitätöinnistä tai kumoamisesta on 5 päivästä huhtikuuta 2010 alkaen päätetty itsenäisesti myös mahdollisessa ulkomaalaislain 148 §:n mukaisessa käännytystilanteessa.

Viisumisäännöstö jättää Suomelle mahdollisuuden järjestää viisumin mitätöintiä ja kumoamista koskevat toimivaltuudet siten, kuin ulkomaalaislain 31 §:ssä on säädetty. Viisumin mitätöinti- tai kumoamispäätöksen tekee viisumin myöntänyt edustusto silloin, kun ulkomaalainen oleskelee Schengen-alueen ulkopuolella. Rajatarkastuksen yhteydessä tapahtuvasta viisumin mitätöinnistä tai kumoamisesta päättää rajatarkastusviranomainen. Viisumin mitätöinnistä tai kumoamisesta maahantulon jälkeen päättää Maahanmuuttovirasto, poliisi tai rajatarkastusviranomainen.

Toimivaltasäännökset

Ulkomaalaislain 30 §:ssä säädetään viranomaisten toimivallasta viisumin myöntämisessä ja pidentämisessä. Kyseisen lainkohdan säännökset ovat pitkälti yhdenmukaisia 5 päivästä huhtikuuta 2010 alkaen sovelletun viisumisäännöstön 4 artiklan kanssa. Suurin viisumisäännöstöön liittyvä muutos on se edellä viisumien lajeja ja voimassa oloa koskevassa kappaleessa mainittu seikka, ettei paluuviisumeita enää myönnetä.

Schengen-valtioiden konsulaatit käsittelevät viisumihakemukset ja tekevät niihin päätökset viisumisäännöstön 4 artiklan 1 kohdan mukaisesti. Kyseeseen voi myös tulla viisumisäännöstön 4 artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltioiden merentakaisilla alueilla oleva muu nimetty viranomainen. Lisäksi on viisumisäännöstön 4 artiklan 4 kohdan mukaisesti mahdollista, että jäsenvaltion päätöksen mukaan joku muu viranomainen osallistuu hakemusten käsittelyyn ja niitä koskevien päätösten tekemiseen.

Viisumin myöntää Schengen-alueen ulkorajalla viisumisäännöstön 4 artiklan 2 kohdan mukaan henkilötarkastuksista vastaava viranomainen. Sama viranomainen myöntää myös kyseisen lainkohdan mukaan viisumin kauttakulkumatkalle olevalle merimiehelle viisumisäännöstön 36 artiklan mukaisesti. Viisumisäännöstössä ei käytetä enää nimitystä ryhmäviisumi, vaikka viisumisäännöstön IX liitteessä olevien viisumin myöntämisestä viisumipakon alaisille kauttakulkumatkalla oleville merimiehille koskevien sääntöjen mukaan varustamo tai laivameklari ilmoittaakin yhdellä ilmoituksella jäsenvaltion toimivaltaisille viranomaisille niistä merimiehistä, jotka ovat maa- tai merirajan kautta tulossa kyseisen jäsenvaltion satamassa olevaan alukseen tai satamaan saapuvaksi odotettavaan alukseen.

Poliisilaitos on myös viisumisäännöstöä sovellettaessa ulkomaalaislain 30 §:n 3 momentin mukaan Suomessa se viranomainen, joka päättää viisumin jatkamisesta joko jatkaen myönnetyn viisumin voimassaoloaikaa ja/tai sallitun oleskelun kestoa. Viisumisäännöstön 33 artiklassa käytetään käsitettä jatkaminen, kun taas ulkomaalaislain 30 §:n 3 momentissa on käytetty käsitteitä pidentäminen ja lisäys.

Edellä mainitun mukaisesti paluuviisumin käytöstä luovuttiin 5 päivänä huhtikuuta 2010, koska kyseisestä viisumilajista ei säädetä viisumisäännöstössä. Näin paluuviisumin myöntämistä koskeva, ulkomaalaislain 30 §:n 3 momentissa oleva, toimivaltasäännös jäi tarpeettomaksi 5 päivästä huhtikuuta 2010 alkaen.

Ulkomaalaislain 31 §:ssä säädetään toimivallasta niissä tapauksissa, joissa viisumin myöntämisen jälkeen puututaan viisumiin esimerkiksi siten, että siitä tulee kokonaan mitätön. Kyseisessä lainkohdassa olevat toimivallat ovat yhteensopivat viisumisäännöstön 34 artiklan 1 ja 2 kohdan kanssa, joiden mukaan viisumin mitätöinnistä tai kumoamisesta vastaavat joko viisumin myöntäneen jäsenvaltion viranomaiset tai toisen jäsenvaltion viranomaiset. Viisumin mitätöinti- tai kumoamispäätöksen tekee ulkomaalaislain 31 §:n 1 momentin ja viisumisäännöstön 34 artiklan 1 tai 2 kohdan mukaan viisumin myöntänyt edustusto silloin, kun ulkomaalainen oleskelee Schengen-alueen ulkopuolella. Rajatarkastuksen yhteydessä tapahtuvasta viisumin mitätöinnistä tai kumoamisesta päättää ulkomaalaislain 31 §:n 2 momentin ja viisumisäännöstön 34 artiklan 1 tai 2 kohdan mukaisesti rajatarkastusviranomainen. Viisuminhaltijan maahantulon jälkeen viisumin mitätöinnistä tai kumoamisesta päättää ulkomaalaislain 31 §:n 3 momentin ja viisumisäännöstön 34 artiklan 1 tai 2 kohdan mukaisesti Maahanmuuttovirasto, poliisi tai rajatarkastusviranomainen.

Yhteistyömuodot

Ulkomaalaislain 30 §:n 1 momentissa viitataan ulkomailla viisumin myöntämiseen toimivaltaisina tahoina ensinnäkin Schengen-valtion diplomaatti- ja konsuliedustustoihin. Tämän ohella kyseisessä lainkohdassa viitataan viisumisäännöstön 56 artiklan 1 kohdan mukaisesti 5 päivänä huhtikuuta 2010 kumottuun Schengenin yleissopimuksen 17 artiklaan, jossa on säädetty mahdollisuudesta antaa viisumin myöntämistä koskevia tehtäviä nimetyille Schengen-valtioiden toimielimille. Ulkomaalaislakiin ei sisälly edellä mainitun lainkohdan lisäksi muita säännöksiä viisumihakemuksiin liittyvien menettelyjen järjestämisestä yhteistyössä toisten jäsenvaltioiden viranomaisten, muiden toimielinten tai yksityisten organisaatioiden kanssa.

Schengen-valtiot voivat tehdä viisumisäännöstön 8 artiklan mukaisesti kahdenvälisiä sopimuksia siitä, että toinen Schengen-valtio edustaa toista Schengen-valtiota, joka on toimivaltainen käsittelemään viisumihakemuksen viisumisäännöstön 5 artiklan mukaisesti. Viisumisäännöstön säännöksiä pitkälti vastaavia edustamisjärjestelyitä sovellettiin jo aikaisemmin, viisumisäännöstöä edeltävän unionin sääntelyn mukaisesti.

Viisumisäännöstön 40 artiklassa säädetään niistä tavoista, joilla jäsenvaltiot voivat huolehtia viisumihakemuksiin liittyvien menettelyiden järjestämisestä. Kyseisen artiklan 2 kohdassa säädetään biometristen tunnisteiden keräämiseen tarvittavien välineiden hankkimisesta sekä viitataan Schengen-valtioiden velvollisuuteen tehdä yhteistyötä keskenään niin sanotun paikallisen Schengen-yhteistyön puitteissa. Schengen-valtioiden yhteistyö voidaan järjestää 40 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaisesti myös niin sanotun rajoitetun edustuksen, yhteisten tilojen tai yhteisten viisumikeskusten muodossa. Nämä yhteistyömuodot määritellään tarkemmin viisumisäännöstön 41 artiklassa. Rajoitetulla viisumiedustuksella tarkoitetaan biometristen tunnisteiden keräämistä toisen jäsenvaltion puolesta.

Viisumisäännöstön 43 artiklassa säädetään yhteistyöstä ulkoisten palveluntarjoajien kanssa. Yhteistyö perustuu käytännössä jäsenvaltion ja ulkoisen palveluntarjoajan väliseen sopimukseen, jonka vähimmäisvaatimukset on lueteltu viisumisäännöstön liitteessä X. Jäsenvaltiot on velvoitettu viisumisäännöstön 43 artiklan 8 kohdassa valvomaan edellä mainittujen vaatimusten täytäntöönpanoa. Viisumisäännöstön 43 artiklan 4 kohdassa määritellään ne tehtävät, jotka ainoastaan Schengen-valtion edustusto voi suorittaa. Vain edustusto voi tutkia hakemukset ja tarvittaessa haastatella hakijoita, tehdä viisumien myöntämistä koskevat päätökset sekä tulostaa viisumitarrat ja kiinnittää ne. Myös pääsy viisumitietojärjestelmiin on vain edustustojen asianmukaisesti valtuutetulla henkilökunnalla.

Viisumisäännöstön 43 artiklan 6 kohdassa luetellaan ne tehtävät, joista yksi tai useampia voidaan antaa ulkoiselle palveluntarjoajalle. Nämä ovat viisumivaatimuksia ja hakemuslomakkeita koskevien yleisten tietojen antaminen, tietojen antaminen hakijalle vaadituista asiakirjoista tarkistusluettelon perusteella, tietojen ja hakemusten keruu (myös biometristen tunnisteiden kerääminen) ja hakemusten toimittaminen edustustolle, viisumimaksun periminen, ajanvarausten hoitaminen henkilökohtaista käyntiä varten edustustossa tai ulkoisen palveluntarjoajan luona sekä matkustusasiakirjojen, tarvittaessa myös viisumin epäämistä koskevien ilmoitusten, kerääminen edustustosta ja niiden toimittaminen hakijoille.

Vaikka Schengen-valtio aloittaa yhteistyön ulkoisen palveluntarjoajan kanssa, kaikille viisuminhakijoille on varattava viisumisäännöstön 17 artiklan 5 kohdan mukaisesti mahdollisuus jättää viisumihakemuksensa myös suoraan edustustoon.

Myös kunniakonsulit voidaan viisumisäännöstön 42 artiklan mukaan valtuuttaa suorittamaan samoja tehtäviä kuin ulkoinen palveluntarjoaja. Kyseisen artiklan 2 kohdassa säädetään tilanteesta, jossa kunniakonsuli ei ole jäsenvaltion virkamies. Tässä tilanteessa kunniakonsulille annettujen tehtävien suorittamisessa on noudatettava viisumisäännöstön liitteessä X annettuja vaatimuksia lukuun ottamatta kyseisen liitteen D kohdan c alakohdassa olevia määräyksiä. Suomen osalta kunniakonsuleista säädetään muun ohella ulkoasiainhallintolaissa. Sen 7 §:n 2 momentin mukaan kunniakonsulaatit eivät ole valtion hallintoviranomaisia, eikä virkamiehen virkapaikkana voi olla kunniakonsulaatti. Näin Suomen osalta ei tule sovellettavaksi viisumisäännöstön 42 artiklan 3 kohdan säännös, joka koskee tilanteita, joissa kunniakonsuli on jäsenvaltion virkamies. Tämän tilanteen osalta tehtävien suorittamiseen sovelletaan viisumisäännöstön 42 artiklan 3 kohdan mukaan vastaavia vaatimuksia kuin ne, joita sovellettaisiin, jos tehtävät suorittaisi sen edustusto.

Edellä käsiteltyjen yhteistyömuotojen valinta ei viisumisäännöstön 40 artiklan 4 kohdan mukaan saa johtaa siihen, että viisuminhakijaa vaaditaan käymään henkilökohtaisesti useammassa kuin yhdessä toimipaikassa hakemuksen jättämiseksi. Edustustolla on kuitenkin aina oikeus kutsua hakija henkilökohtaiseen haastatteluun viisumisäännöstön 21 artiklan 8 kohdan mukaisesti.

Oma yhteistyömuotonsa on hallinnollisia asioita hoitavien yksityisten toimistojen, matkatoimistojen ja matkanjärjestäjien kanssa tehtävä yhteistyö. Tästä oli ohjeet viisumisäännöstön 56 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaisesti kumotun yhteisen konsuliohjeiston VIII osan 5 kohdassa. Viisumisäännöstön 45 artiklassa säädetään jäsenvaltioiden yhteistyöstä kaupallisten organisaatioiden kanssa. Edustustojen yhteistyö kaupallisten organisaatioiden kanssa perustuu viisumisäännöstön 45 artiklan 2 kohdan mukaan edustuston kaupalliselle organisaatiolle myöntämään akkreditointiin. Viisumisäännöstön 45 artiklan 1 kohdassa on mainittu, ettei kaupallinen organisaatio voi kerätä biometrisiä tunnisteita. Kaupallisilla organisaatioilla tarkoitetaan samanlaisia toimijoita kuin yhteisen konsuliohjeiston VIII osan 5 kohdassa kuten esimerkiksi matkanjärjestäjiä, joiden palveluja viisuminhakijat voivat käyttää viisuminhakijan ja matkanjärjestäjän keskinäisen sopimussuhteen perusteella.

Viisumisäännöstön 45 artiklassa tarkoitettu yhteistyö ei täysin rinnastu esimerkiksi viisumisäännöstön 43 artiklan mukaiseen yhteistyöhön ulkoisten palveluntarjoajien kanssa. Keskeinen ero on se, että viisumisäännöstön 43 artiklan mukaisessa yhteistyössä sopimussuhteessa keskenään ovat jäsenvaltio ja ulkoinen palveluntarjoaja kun taas viisumisäännöstön 45 artiklan osalta palvelua koskeva sopimus tehdään viisuminhakijan ja matkanjärjestäjän välillä. Lisäksi on mainittava, että 45 artiklan mukaisissa tilanteissa viisuminhakijan vapaasti valittavissa on tavallisesti lukuisia kaupallisia organisaatioita.

Viisumin epääminen

Viisumin epäämiseen ja päätökseen jättää viisumihakemus tutkimatta sovelletaan 4 päivään huhtikuuta 2011 saakka viisumisäännöstön sijasta kansallista lainsäädäntöä. Ulkomaalaislaissa käytetään viisumin epäämisestä käsitettä kielteinen päätös. Kielteisen päätöksen perusteet ilmoitetaan ulkomaalaislain 32 §:n 1 ja 2 momentin mukaisesti viisuminhakijalle kirjallisella ilmoituksella, jota koskeva vakiolomake on 5 päivänä huhtikuuta 2010 päivitetty vastaamaan viisumisäännöstöä. Perusteita ei ilmoiteta, jos kielteinen päätös perustuu toisen Schengen-valtion tai kolmannen maan viranomaiselta saatuun hakijaa koskevaan tietoon tai oletukseen siitä, että hakija saattaa vaarantaa Schengen-valtion yleistä järjestystä tai turvallisuutta, kansallista turvallisuutta tai suhteita vieraaseen valtioon.

Edustustot saavat usein viisumihakemusten käsittelyn yhteydessä yksittäistä hakijaa koskevia luottamuksellisia tietoja toisilta Schengen-valtioilta tai kolmansilta mailta. Näitä käytetään kielteisen päätöksen perusteena silloin, kun tiedot ovat luonteeltaan sellaisia, että niiden johdosta viisumisäännöstön 32 artiklan mukaiset viisumin epäämisen edellytykset täyttyvät. Päätöksen perusteleminen viranomaisyhteistyön puitteissa saaduilla tiedoilla voisi vaarantaa tietojen vaihtoa koskevan järjestelmän. Tämän vuoksi poikkeaminen hallintolain päätöksen perustelemista koskevista säännöksistä on tältä osin perusteltua.

Jos kyseessä on sellainen unionin tai Suomen kansalaisen perheenjäsen, joka kuuluu ulkomaalaislain 10 luvun soveltamisalaan, kielteinen päätös annetaan 155 a §:n 3 momentin mukaisesti hakijalle kirjallisesti ja se on perusteltava, jollei tämä ole vastoin Suomen tai unionin muun jäsenvaltion turvallisuusetuja. Käytännössä myös tällainen päätös annetaan hakijalle edellä mainitulla vakiolomakkeella, mutta tämän lisäksi hakijalle annetaan erillinen perustelulomake.

Viisumiviranomaiset ottavat huomioon ulkomaalaislain 10 luvun säännökset viran puolesta kyseisen luvun soveltamisalaan kuuluvissa tapauksissa riippumatta siitä, onko asianosainen viisuminhakija vedonnut niihin. Koska ulkomaalaislain 10 lukuun kiinteästi liittyvästä vapaan liikkuvuuden direktiivistä on saatavilla runsaasti tietoa esimerkiksi tietoverkoista, on esiintynyt joitakin tapauksia, joissa Suomessa asuvan Suomen kansalaisen viisumivelvolliset perheenjäsenet ovat pyytäneet soveltamaan viisumihakemustensa käsittelyyn ulkomaalaislain 10 luvun mukaisia menettelyitä. Kyseessä ovat olleet tilanteet, jotka eivät selvästi ole kuuluneet ulkomaalaislain 10 luvun soveltamisalaan, koska kyseisillä Suomen kansalaisilla ei ole ollut sellaista liittymää toiseen Euroopan unionin jäsenvaltioon kuin 10 luvun soveltamisalaa koskevassa 153 §:ssä ja vapaan liikkuvuuden direktiivin 3 artiklassa edellytetään.

Valituskielto

Viisumiasioita koskevasta valituskiellosta säädetään ulkomaalaislain 191 §:n 1 momentin 1 kohdassa. Sen mukaan viisumin myöntämistä, viisumin voimassaoloajan tai viisumiin merkittyjen oleskelupäivien muuttamista, viisumin peruuttamista taikka viisumipäätöksen perustelujen ilmoittamista koskevaan päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla, jollei kyse ole sellaisen unionin tai Suomen kansalaisen perheenjäsentä koskevasta kielteisestä viisumipäätöksestä, johon sovelletaan 10 luvun säännöksiä unionin kansalaisen ja hänen perheenjäsentensä oikeudesta liikkua vapaasti.

Nykyisen, 1 päivänä huhtikuuta 2004 voimaan tulleen, ulkomaalaislain alkuperäisessä 191 §:n 1 momentin 1 kohdassa ollutta laajaa valituskieltoa supistettiin vuonna 2007 edellä mainitulla viittauksella ulkomaalaislain 10 lukuun. Kyseinen lailla 360/2007 tehty muutos perustui vapaan liikkuvuuden direktiivin asettamiin velvoitteisiin ja se tuli voimaan 30 päivänä huhtikuuta 2007. Kyseisen direktiivin 31 artiklan 1 kohdan mukaan henkilöllä, jonka osalta on tehty päätös yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen taikka kansanterveyteen liittyvistä syistä, on oltava vastaanottavassa jäsenvaltiossa mahdollisuus hakea siihen muutosta tuomioistuimessa tai soveltuvissa tapauksissa hallinnollisella muutoksenhakumenettelyllä. Kyseisen säännöksen soveltaminen edellyttää henkilön kuulumista vapaan liikkuvuuden direktiivin soveltamisalaan. Edellä, viisumin epäämistä koskevien päätösten yhteydessä, on käsitelty kyseiseen direktiivin soveltamisalaan liittyviä väärinkäsityksiä.

1.2 Kansainvälinen kehitys ja ulkomaiden lainsäädäntö

Useissa Schengen-valtioissa on käynnissä viisumisäännöstön soveltamisen asteittaiseen aloittamiseen mahdollisesti liittyvien lainmuutostarpeiden arviointi. Kansallisen lainsäädäntönsä tarkastelua ovat joutuneet tekemään erityisesti sellaiset Schengen-valtiot, joiden lainsäädäntö on sisältänyt viisumin epäämistä koskevan valituskiellon. Osassa Schengen-valtioita on ollut mahdollista valittaa kielteisistä viisumipäätöksistä jo ennen viisumisäännöstön säätämistä, joten viisumisäännöstö ei aiheuta suurempia muutoksia kyseisten valtioiden ulkomaalaislainsäädäntöihin ottaen huomioon, että Schengenin säännöstöä koskevia muutoksia on tehty jo aikaisemmin, esimerkiksi säännöstön soveltamisen aloittamisen yhteydessä.

Ruotsin hallituksen Viseringsutredning-komitea julkaisi syyskuussa 2009 viisumisäännöstöä koskevan osamietinnön (SOU 2009:77), joka sisälsi myös luonnoksen säädökseksi, jolla Ruotsin ulkomaalaisasioita koskevaa lakia (utlänningslag) muutettaisiin. Kyseisessä osamietinnössä päädyttiin siihen, että muutoksenhaku ohjautuisi maahanmuuttotuomioistuimeen (migrationsdomstol). Tällainen on yleisten hallintotuomioistuinten (förvaltningsrätt) yhteydessä Tukholmassa, Göteborgissa ja Malmössä.

Saksassa Schengen-viisumia hakeneilla ei ole ollut muutoksenhakuoikeutta viisumin epäämistilanteissa. Saksan liittohallitus valmistelee lakiehdotusta, jossa pantaisiin kansallisesti voimaan useita Euroopan unionin lainsäädäntöön kuuluvia säädöksiä. Tähän ehdotukseen liitetään myös säännös, joka poistaisi Schengen-viisumipäätöksiä koskevan valituskiellon. Belgiassa viisuminhakija, jonka viisumi on evätty, voi uuden viisumihakemuksen jättämisen lisäksi valittaa ulkomaalaisten riita-asioita käsittelevään oikeusasteeseen (Conseil du Contentieux des Etrangers). Toisena oikeusasteena valituspäätösten käsittelyssä toimii korkein hallintotuomioistuin.

Norjassa viisumin epäämiseen liittyvä muutoksenhaku on kolmiportainen. Ensimmäisessä vaiheessa on mahdollisuus jättää oikaisuvaatimus viisumipäätöksen tehneeseen edustustoon. Edustuston päätöksestä oikaisuvaatimukseen voi hakea muutosta ulkomaalaisasioista vastaavalta virastolta. Ulkomaalaisasioiden lautakunta toimii viimeisenä muutoksenhakuasteena. Käytännössä kyseinen Norjan hallinnollinen muutoksenhaku ei yleensä etene edustuston päätöstä pidemmälle. Viisumin epäämisestä voi valittaa myös suoraan tavalliseen tuomioistuimeen, mutta tätä mahdollisuutta käytetään erittäin harvoin.

Itävallassa viisumin epäämisestä voi valittaa hallinto-oikeuteen tai perustuslakituomioistuimeen. Perustuslakituomioistuimen on mahdollista kumota viisumin epääminen, jos sillä on rikottu hakijan perustuslaillisia oikeuksia. Kyseisessä tapauksessa viranomaisen on tehtävä uusi päätös, jossa on otettu huomioon perustuslakituomioistuimen tuomio.

2 Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi ulkomaalaislain viisumia koskevia säännöksiä vastaamaan viisumisäännöstöä. Ehdotetaan kumottavaksi ulkomaalaislaista viisumisäännöstön soveltamisen aloittamisen yhteydessä tarpeettomiksi jääneet säännökset, joita on käsitelty edellä lainsäädännön ja käytännön yhteydessä.

Viisumisäännöstön kanssa saatettaisiin yhdenmukaisiksi myös viisumiasioiden toimivaltasäännökset. Viisumisäännöstön mukaisesti kansallisesti säänneltäviksi jäävät tältä osin lähinnä vain jäsenvaltion oman alueen sisäpuolella viisumiasioita käsittelevät viranomaiset. Esityksen mukaan viisumin jatkamisesta päättäisi poliisilaitos.

Esityksessä ehdotetaan säänneltäväksi asetusta täydentävästi myös tilannetta, jossa asetuksen mukaisesti osittain luovutetaan eräät viisumihakemuksiin liittyvät avustavat tehtävät kunniakonsulille tai ulkoiselle palveluntarjoajalle. Tältä osin ehdotetut säännökset täydentävät viisumisäännöstön hyvin yksityiskohtaista sääntelyä muun muassa säätämällä toimivaltaisista viranomaisista tehtävien luovuttamisen ja tehtävien suorittamiseen liittyvän valvonnan osalta.

Otettaisiin myös käyttöön oikaisuvaatimusmenettely niissä tapauksissa, joissa viisumi evätään, mitätöidään tai kumotaan. Oikaisuvaatimusmenettelyä ei sovellettaisi sellaiseen unionin kansalaisen tai häneen rinnastettavan perheenjäsentä koskevaan viisumin epäämis-, mitätöinti- tai kumoamispäätökseen, johon sovelletaan 10 luvun säännöksiä.

Esitykseen sisältyvät myös ehdotukset päätöksen tiedoksiannosta liittyen viisumin epäämis-, mitätöinti- ja kumoamispäätöksiin sekä oikaisuvaatimukseen tehtyihin päätöksiin.

Lisäksi esitykseen sisältyy ehdotus ulkomaalaislain 10 luvun soveltamisalaan kuuluvan perheenjäsenen viisumihakemuksen käsittelemisestä, joka liittyy muun ohella viisumisäännöstön ja vapaan liikkuvuuden direktiivin sääntelyn yhteensovittamiseen.

3 Esityksen vaikutukset

Viisumihakemuksien määrä Suomen ulkomaanedustustoissa on kasvanut 2000-luvun aikana räjähdysmäisesti. Kun Suomen edustustoissa käsiteltiin vuonna 1999 noin 326 000 viisumihakemusta, oli määrä vuonna 2009 jo noin 800 000 kappaletta. Samaan aikaan evättyjen viisumihakemusten absoluuttinen määrä on luonnollisesti myös kasvanut. Vuonna 2009 epäämisiä tehtiin noin 11 000 kappaletta, mikä tarkoitti suhteellisesti, että 1,4 prosenttia hakemuksista evättiin.

Suurin osa Suomen edustustoihin jätetyistä viisumihakemuksista, noin 90 prosenttia, käsitellään Suomen neljässä edustustossa Venäjällä. Kaikista Suomen edustustojen tekemistä epäämispäätöksistä 5730, yli puolet, tehtiin vuonna 2009 näissä neljässä Venäjällä sijaitsevassa Suomen ulkomaanedustustossa. Muut yli 5000 epäämispäätöstä tehtiin muissa Suomen viisumihakemuksia käsittelevissä ulkomaanedustustoissa, joita kesällä 2010 oli yhteensä 91 kappaletta. Viisumipäätösten määrät vaihtelevat edustustokohtaisesti. Esimerkiksi Schengen-alueen sisäpuolella on edustustoja, joissa tehdään vuosittain vain yksittäisiä viisumipäätöksiä.

Myös epäävien päätösten suhteellinen osuus vaihtelee suuresti. Vaikean laittoman maahantulon lähtömaissa sijaitsevissa edustustoissa, kuten esimerkiksi Suomen Abujan-suurlähetystössä Nigeriassa, epäämisprosentti vuonna 2009 oli noin 70, evättyjen hakemusten lukumäärän ollessa 507. Toisaalta esimerkiksi Murmanskin-konsulitoimipisteessä ja New Yorkin-pääkonsulaatissa alle puoli prosenttia hakemuksista evättiin.

Huomionarvoista on myös se, että Suomen ulkomaanedustustojen viisumihenkilökunnan määrä vaihtelee erittäin voimakkaasti edustustojen kesken. Kun Suomen pääkonsulaatissa Pietarissa työskentelee enimmillään jopa reilusti yli sata viisumivirkailijaa, voi samanaikaisesti pienemmän edustuston henkilökunnasta yksi henkilö useiden muiden tehtäviensä ohella hoitaa myös viisumivirkailijan tehtäviä.

Suomen ulkomaanedustustojen asiakaspalvelutiloja ei pääsääntöisesti ole suunniteltu niin, että ne voitaisiin sopeuttaa nopeastikin muuttuviin hakijamääriin. Myös ulkomaanedustustoverkostoon ja sen laajuuteen kohdistuu muutospaineita. Viisumisäännöstön mukaisesti jäsenvaltio voikin viisumipalvelujen järjestämisessä turvautua yhteistyöhön ulkoisen palveluntarjoajan kanssa silloin, kun se on erityisesti tarpeen hakijoiden suuren määrän vuoksi taikka viisumipalvelun maantieteellisen kattavuuden varmistamiseksi. Viisuminhakijalle tämä merkitsee parempaa ja nopeampaa viisumiasiointia. Suomelle ja edustustoverkostolle se antaa mahdollisuuksia joustavampaan ja tehokkaampaan viisumipalveluiden antamiseen.

Oikaisuvaatimuksen käsittely on edustustoille uusi, vaativa ja osaavaa henkilöstöä vaativa työprosessi. Vaikutus ulottuu myös ulkoasiainministeriön passi- ja viisumiyksikköön, joka huolehtii edustustojen viisumivirkailijoiden koulutuksesta sekä edustustojen neuvonnasta ja ohjeistamisesta. Yksikkö vastaa jo nyt sekä ministeriöön että edustustoihin tulleisiin viisumiasioita koskeviin hallintokanteluihin.

Voidaan arvioida, että esityksen mukaisen lain voimaantullessa oikaisuvaatimuksia esitettäisiin edustustoille niiden tekemien epäämis- ja mitätöintipäätösten sekä sellaisten viisumin kumoamispäätösten, joita ei ole tehty viisuminhaltijoiden pyynnöstä, perusteella vuosittain jopa tuhansia. Mahdollisesti jopa puolet edellä mainituista päätöksistä voisi johtaa oikaisuvaatimukseen. Kun yhden oikaisuvaatimuksen käsittelyyn arvioidaan kuluvan keskimäärin vähintään kolme työtuntia, olisi näiden käsittelystä johtuva kokonaiskustannus 1,1 miljoonaa euroa ja henkilöstövaikutus 12 henkilötyövuotta, jos oikaisua haettaisiin noin 50 prosenttiin kyseisistä päätöksistä.

Edellä mainittujen tehtävien hoitaminen edellyttää ulkoasiainministeriön passi- ja viisumiyksikön henkilöstövoimavarojen lisäämistä yhdellä lakimiehellä. Edustustoihin ei kuitenkaan tässä vaiheessa esitetä lisäystä lähetettyihin henkilöstövoimavaroihin, vaikka muutokset tulevat edellä mainituin tavoin lisäämään edustustojen työtä.

Oikaisuvaatimusmenettely työllistäisi Suomen ulkomaanedustustoverkkoa edellä mainittu huomioiden epätasaisesti. Ulkoasiainhallinto joutuu henkilöstösiirroissaan huomioimaan tiettyihin edustustoihin ja yksittäisiin viisumivirkailijoihin kohdistuvan paineen, joka oikaisuvaatimusmenettelystä työn lisääntymisenä syntyy. Erityistä huomiota asetetaan henkilöstön niin ulkoasiainministeriössä kuin edustustoissakin tapahtuvaan lisäkoulutukseen, joka oikaisuvaatimusten käsittelyn osalta luonnollisesti jatkossa tulee osaksi normaalia viisumiasiain koulutusta.

Ulkoasiainhallintoa koskevat keskeiset suorat taloudelliset vaikutukset syntyisivät siis yhden lisäviran sekä koulutuksen aiheuttamista menoista. Joissakin edustustoissa jouduttaneen lisäämään edustustoon työsuhteessa olevan, niin sanotun paikalta palkatun, henkilöstön määrää. Yhteistyöllä ulkoisen palveluntarjoajan kanssa voidaan tarvittaessa lisäksi entistä paremmin hallita yksittäisten edustustojen henkilöstövoimavarojen ja toimitilojen lisäämisen tarvetta.

Esityksellä ei ole merkittäviä vaikutuksia viisumiasioissa toimivaltaisten kotimaan viranomaisten tehtäviin. Poliisilaitoksille aiheutuisi hieman lisätyötä ehdotetun ulkomaalaislain 155 a §:n 3 momentin mukaisista sellaisista suullisista kuulemisista, joissa kuultava henkilö oleskelisi Suomessa. Ehdotetun muutoksen merkitystä vähentäisi se, että kuulemisia tehtäisiin vain perustelluissa tapauksissa, kun esimerkiksi on syytä epäillä, että ulkomaalaislain 10 luvun soveltamisalaan kuuluvan viisumivelvollisen henkilön ja Suomessa oleskelevan unionin kansalaisen tai tähän rinnastettavan välillä on solmittu niin sanottu lumeavioliitto. Muutoksen merkittävyyttä poliisilaitosten kannalta arvioitaessa on otettava huomioon myös ulkomaalaislain 10 luvun soveltamisalaan kuuluvien viisuminhakijoiden rajoitettu määrä sekä paluuviisumin poistumisen aiheuttama poliisilaitosten viisumitehtävien vähentyminen. Edellä mainitun mukaisesti myöskään poliisilaitosten tehtävät eivät lisääntyisi merkittävissä määrin ehdotuksen johdosta.

4 Asian valmistelu

Esitys on valmisteltu ulkoasiainministeriössä. Lain muuttamista koskevista tarpeista keskusteltiin kansallisen viisumisäännöstötyöryhmän 5 päivänä toukokuuta 2010 pidetyssä kokouksessa. Työryhmään on kutsuttu jäsenet ulkoasiainministeriöstä, oikeusministeriöstä, sisäasiainministeriön maahanmuutto-osastolta, sisäasiainministeriön poliisiosastolta, sisäasiainministeriön rajavartio-osastolta, valtiovarainministeriöstä, Poliisihallituksesta, Tullihallituksesta ja Maahanmuuttovirastosta.

Luonnoksesta hallituksen esitykseksi ulkomaalaislain muuttamiseksi pyydettiin lausuntoa valtioneuvoston kanslialta, oikeuskanslerinvirastolta, oikeusministeriöltä, sisäasianministeriöltä, sisäasiainministeriön maahanmuutto-osastolta, sisäasiainministeriön poliisiosastolta, sisäasiainministeriön rajavartio-osastolta, työ- ja elinkeinoministeriöltä, valtiovarainministeriöltä, eduskunnan oikeusasiamiehen kanslialta, vähemmistövaltuutetun toimistolta, Poliisihallitukselta, Tullihallitukselta, Maahanmuuttovirastolta, Suomen Punaiselta Ristiltä (SPR), Pakolaisneuvonnalta, Amnesty Internationalin Suomen osastolta, Ihmisoikeusliitolta, korkeimmalta hallinto-oikeudelta ja Helsingin hallinto-oikeudelta.

Lausunnon antoivat valtioneuvoston kanslia, oikeusministeriö, sisäasianministeriö, sisäasiainministeriön rajavartio-osasto, valtiovarainministeriö, eduskunnan oikeusasiamiehen kanslia, oikeuskanslerinvirasto, vähemmistövaltuutetun toimisto, Helsingin hallinto-oikeus, Poliisihallitus, Maahanmuuttovirasto, Suomen Punainen Risti (SPR), Pakolaisneuvonta, Amnesty Internationalin Suomen osasto. Sisäasiainministeriön rajavartio-osaston lausunto oli myös liitetty sisäasiainministeriön lausuntoon.

Ehdotettua ulkomaalaislain muutosta pidettiin yleisesti tarpeellisena. Lausunnoissa nostettiin esiin muutama keskeinen muutosehdotus hallituksen esitystä koskevaan luonnokseen. Lausunnoissa esitettiin näkemyksiä oikaisuvaatimusmenettelystä ja sen kiireellisyydestä. Osassa lausuntoja suhtauduttiin kriittisesti ehdotukseen säilyttää valituskielto voimassa. Lausunnoissa esitettiin myös joitakin tarkentavia lisäyksiä perusteluihin.

Oikaisuvaatimusmenettelyn käyttöönottoa kannatettiin useissa lausunnoissa ja sen todettiin olevan parannus viisuminhakijan oikeusturvaan ja yhdenmukaistavan viisumikäytäntöjä. Joissain lausunnoissa todettiin, että ehdotettu muutos hakea oikaisua ei olisi riittävän tehokas keino yksilön oikeusturvan takaamiseksi.

Oikaisuvaatimuksen kiireellisyyden osalta joissakin lausunnoissa todettiin, että hallintolain 49 e §:n mukaisesta oikaisuvaatimuksen kiireellisestä käsittelystä poikkeavaa sääntelyä olisi syytä jatkovalmisteluissa harkita vielä uudelleen.

Joissakin lausunnoissa toivottiin sääntelyn muuttamista siten, että viisumin epäämisen, mitätöinnin ja kumoamisen osalta tulisi säätää valitusoikeus hallinto-oikeuteen. Tätä perusteltiin muun muassa asianosaisen oikeusturvan takaamisen näkökulmasta. Esitettiin myös tarkennuksia luonnoksessa muutettavaksi kaavailtuihin valituskieltoja koskevien 191 §:n 1 momentin kohtien perusteluihin.

Lausunnoissa kiinnitettiin huomiota myös edustustojen voimavarojen riittävyyteen ja esitettiin huoli siitä, ettei muutoksenhaun myötä viisumiasioiden henkilöstöä kuitenkaan aiota lisätä. Lausunnoissa tuotiin esille, että edustustojen tehtävä laittoman maahantulon ennaltaehkäisyssä on Suomen sisäisen turvallisuuden ja järjestyksen sekä turvallisuuden säilymisen kannalta olennaista, eikä tämä työ saisi kärsiä oikaisuvaatimusten käsittelyn aiheuttamasta lisääntyvästä työmäärästä. Lausunnoissa kiinnitettiin huomiota myös siihen, että viisumisäännöstö mahdollistaa eräiden viisumitoimintojen luovuttamisen ulkoiselle palveluntarjoajalle. Tämän osalta toivottiin ehdotusta koskevan luonnosten perusteluiden parantamista.

Jatkovalmistelun aikana esitysluonnosta muokattiin ja perusteluja täsmennettiin lausuntokierroksella saadun palautteen perusteella. Lisättiin säännökset liittyen tilanteisiin, joissa luovutetaan eräät viisumihakemuksiin liittyvät avustavat tehtävät kunniakonsulille tai ulkoiselle palveluntarjoajalle. Lisättiin myös ehdotus, jonka mukaan oikaisuvaatimukseen annettua päätöstä ei olisi velvollisuutta perustella eräissä tapauksissa. Muutettiin luonnoksessa ollutta ehdotusta viisumin epäämis-, mitätöinti- ja kumoamispäätösten tiedoksiannosta. Myös eräitä esityksessä käytettyjä käsitteitä tarkennettiin. Perusteluja lisättiin muun muassa viisumia haettaessa kerättävien biometristen tunnisteiden osalta.

Yksityiskohtaiset perustelut

1 Lakiehdotuksen perustelut

3 §. Määritelmät. Pykälän 4 kohdan ruotsinkielisessä sanamuodossa käytetään viisumista ilmaisua visum. Kohtaa ehdotetaan tarkistettavaksi siten, että siinä käytetään viisumista ilmaisuja visum ja visering. Ehdotettu muutos johtuu siitä, että Euroopan unionin viisumeita koskevassa lainsäädännössä käytetään nykyisin viisumista ruotsiksi ilmaisua visering. Koska monissa ulkomaalaislain säännöksissä ja muuallakin lainsäädännössä viitataan viisumiin, ehdotetaan lainsäädännön ymmärrettävyyden turvaamiseksi säilytettäväksi 3 §:n 1 momentin 4 kohdan ruotsinkielisessä sanamuodossa myös ilmaisu visum.

17 §. Viisumiasioiden käsittelyssä sovellettavat säännökset. Pykälässä säädettäisiin viisumiasioiden käsittelyssä sovellettavista säännöksistä. Pykälään tulisi viisumisäännöstöön viittaava säännös, jossa käydään läpi ne viisumeihin liittyvät toimet, joiden osalta sovelletaan viisumisäännöstöä. Tällaisia olisivat seuraavat viisumiasioihin liittyvät toimet: viisumihakemuksen jättäminen, edustuston toimivallan tutkiminen, hakemuksen tutkittavaksi ottaminen, hakemuksen käsittely, hakemuksen käsittelyn keskeyttäminen, hakemuksen siirtäminen edustetun Schengen-valtion viranomaisille, viisumin myöntäminen, viisumin epääminen, viisumin jatkaminen, viisumin mitätöinti, viisumin kumoaminen, päätöksentekomenettely, päätöksen perustelu, päätöksen sisältö ja päätöksestä ilmoittaminen.

Viisumihakemuksen jättämisellä viitataan erityisesti viisumisäännöstön 10 artiklan 3 kohdassa mainittuihin toimiin, joihin kuuluvat hakemuslomakkeen, matkustusasiakirjan ja valokuvan esittäminen, sormenjälkien ottamisen salliminen tarvittaessa, viisumimaksun maksaminen, viisumihakemuksen liiteasiakirjojen toimittaminen sekä tarvittaessa sen todistaminen, että viisuminhakijalla on riittävä ja voimassa oleva matkasairausvakuutus. Viisumisäännöstön 13 artiklan mukaan sormenjäljet tallennetaan viisumitietojärjestelmään. Koska kyseisen tietojärjestelmän alueellinen käyttöönotto ei ole alkanut, sormenjälkiä ei vielä oteta missään Suomen edustustossa.

Kyseinen luettelo muistuttaa valituskieltoa koskevaan 191 §:n 1 momenttiin ehdotettua luetteloa, mutta on eräiltä osin yleisluontoisempi ottaen huomioon, että 191 §:n 1 momenttiin ehdotettu luettelo koskee nimenomaan sellaisia päätöksiä, joiden osalta tulee harkittavaksi mahdollinen valituskelpoisuus.

Säädettäisiin myös, ettei edellä lueteltuihin toimiin sovellettaisi hallintolain säännöksiä. Tällainen säännös on tarpeen ottaen huomioon se, miten täydellisesti viisumimenettelystä on säädetty viisumisäännöstössä. Schengen-viisumeita myöntävät edustustot toimivat monasti eurooppalaisesta keskitasosta poikkeavissa olosuhteissa. Tämän vuoksi viisumisäännöstön mukaiset menettelyt ovat hyvin selkeitä ja yksinkertaisia jättäen myös edustustoille mahdollisuuden sopeuttaa toimintansa paikallisiin olosuhteisiin.

Kaikissa jäsenvaltioiden edustustoissa noudatetaan viisumisäännöstön mukaisesti samankaltaisia hallinnollisia menettelyitä, joiden noudattamista valvotaan Euroopan unionin komission johdolla tehtävissä tarkastuksissa. Viisumisäännöstön johdanto-osan 6 kohdassa mainitaan, että viisumihakemusten käsittelyn tulisi tapahtua ammatillisesti, kunnioittavasti ja sen tulisi olla oikeassa suhteessa toiminnan tavoitteisiin. Viisumisäännöstön 39 artiklassa säädetään jäsenvaltioiden edustustojen henkilöstön käyttäytymisestä.

Jos kyseessä on joku muu kuin ehdotetussa säännöksessä lueteltu viisumeihin liittyvä asia, jota ei säännellä viisumisäännöstössä, edustustot ja muut viisumiasioita käsittelevät viranomaiset toimivat hallintolain ja muun Suomen lainsäädännön mukaisesti.

18 §. Viisumivapaus ja viisumivelvollisuus. Pykälään lisättäisiin uusi 3 momentti, joka sisältäisi viisumisäännöstöön kohdistuvan viittaussäännöksen. Sen mukaan viisumisäännöstön 3 artiklassa säädetään niistä kolmansien maiden kansalaisista, joilta vaaditaan lentokentän kauttakulkuviisumi. Kyseisessä 3 artiklassa puolestaan viitataan muun ohella viisumisäännöstön IV liitteenä olevaan luetteloon niistä kolmansista maista, joiden kansalaisilta vaaditaan lentokentän kauttakulkuviisumi. Tämän lisäksi viisumisäännöstön 3 artiklassa on myös muita säännöksiä lentokentän kauttakulkuviisumivelvollisuudessa. Vaikka viisumivapautta ja -velvollisuutta koskeva säännös onkin sijoitettu viisumisäännöstöön, säilyy viisumivapautta ja viisumivelvollisuutta koskevana yleissäädöksenä ulkomaalaislain 18 §:n 2 momenttiin sisältyvän viittaussäännöksen mukaisesti Euroopan unionin neuvoston viisumiasetus.

Viisumisäännöstön 3 artiklan 2 kohdan mukaan yksittäiset jäsenvaltiot voivat laittomien maahantulijoiden äkillisen joukoittaisen maahantulon yhteydessä edellyttää muilta kuin viisumisäännöstön IV liitteessä tarkoitettujen maiden kansalaisilta lentokentän kauttakulkuviisumin silloin kun kyseiset henkilöt kulkevat tällaisten yksittäisten jäsenvaltioiden alueella sijaitsevien lentokenttien kansainvälisen alueen kautta. Käytännössä on mahdollista, että tällaisessa tilanteessa jopa kaikki jäsenvaltiot päättävät ottaa käyttöön lentokentän kauttakulkuviisumivelvollisuuden. Edellä selostetun viisumisäännöstön 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn johdosta tehdyt ilmoitukset yksittäisten jäsenvaltioiden päätöksistä tarkastetaan vuosittain viisumisäännöstön 3 artiklan 3 kohdan mukaisesti viisumikomiteassa kyseessä olevan valtion lisäämiseksi viisumisäännöstön IV liitteessä olevaan luetteloon. Viisumikomitea on komissiota viisumisäännöstön 52 artiklan 1 kohdan mukaisesti avustava komitea.

Jos sellaista kolmatta maata, jonka kansalaisia koskevasta jäsenvaltiokohtaisesta lentokentän kauttakulkuviisumivelvollisuudesta on tehty edellä mainittu ilmoitus, ei lisätä IV liitteessä olevaan luetteloon, asianomainen jäsenvaltio voi viisumisäännöstön 3 artiklan 4 kohdan mukaan peruuttaa lentokentän kauttakulkuviisumia koskevan vaatimuksensa tai pitää sen edelleen voimassa. Velvollisuuden voimassa pitäminen edellyttää, että on katsottava olevan kyseessä viisumisäännöstön 3 artiklan 2 kohdan mukainen tilanne, jossa laittomat maahantulijat tulevat joukoittain äkillisesti maahan.

27 §. Kunniakonsulin käyttö. Pykälän otsikko ehdotetaan muutettavaksi viittamaan kunniakonsulin käyttöön.

Pykälän 1 momenttiin ehdotetaan otettavaksi viittaus viisumisäännöstön 42 artiklaan, jonka mukaan ulkoasiainministeriö antaa kunniakonsulille valtuutuksen suorittaa yksi tai useampi viisumisäännöstön 43 artiklan 6 kohdassa tarkoitettu tehtävä ja huolehtia näihin tehtäviin liittyvistä toimenpiteistä turvallisuuden ja tietosuojan takaamiseksi. Valtuutuksen antaminen edellytyksenä on, että kunniakonsulin käyttö on tarpeellista palvelujen saatavuuden, toiminnan tehokkuuden tai muun vastaavan erityisen syyn vuoksi.

Viisumisäännöstön 43 artiklan 6 kohdassa on rajattu tarkoin ne viisumihakemuksia käsittelevää edustustoa avustavat tukitehtävät, joiden suorittaminen voidaan 42 artiklan mukaisesti antaa kunniakonsulille. Nämä tukitehtävät ovat viisumivaatimuksia ja hakemuslomakkeita koskevien yleisten tietojen antaminen, tietojen antaminen hakijalle vaadituista asiakirjoista tarkistusluettelon perusteella, tietojen ja hakemusten keruu (myös biometristen tunnisteiden kerääminen) ja hakemusten toimittaminen edustustolle, viisumimaksun periminen, ajanvarausten hoitaminen henkilökohtaista käyntiä varten edustustossa tai ulkoisen palveluntarjoajan luona sekä matkustusasiakirjojen, tarvittaessa myös viisumin epäämistä koskevien ilmoitusten, kerääminen edustustosta ja niiden toimittaminen hakijoille.

Kaikille viisuminhakijoille on varattava viisumisäännöstön 17 artiklan 5 kohdan mukaisesti mahdollisuus jättää viisumihakemuksensa myös suoraan edustustoon, vaikka Schengen-valtio valtuuttaisikin kunniakonsulin suorittamaan yhden tai useamman edellä mainitun tehtävän. Näin kyseessä olisi vain tehtävien osittainen luovuttaminen kunniakonsulille.

Viisumisäännöstön 42 artiklan mukainen mahdollisuus antaa edellä mainittuja tehtäviä kunniakonsulille on vaihtoehto viisumisäännöstön 43 artiklassa säädetylle yhteistyölle ulkoisen palveluntarjoajan kanssa. Kunniakonsulin käyttämisen mahdollisuuden edellytyksistä ei kuitenkaan nimenomaisesti säädetä viisumisäännöstössä. Näin ehdotetaan määriteltäväksi ne edellytykset, joiden täyttyessä ulkoasiainministeriö antaa kunniakonsulille valtuutuksen suorittaa yhden tai useamman viisumisäännöstön 43 artiklan 6 kohdassa tarkoitetun tehtävän. Näitä palvelujen saatavuutta, toiminnan tehokkuutta tai muuta vastaavaa erityistä syytä koskevia edellytyksiä sovellettaessa tulee kuitenkin ottaa soveltuvin osin huomioon myös viisumisäännöstön 40 artiklan mukaiset edellytykset turvautumiselle yhteistyöhön ulkoiseen palveluntarjoajan kanssa.

Pykälän 2 momentissa ehdotetaan viitattavaksi viisumisäännöstön 42 artiklassa säädettyihin vaatimuksiin, joita kunniakonsulin on noudatettava viisumisäännöstön 43 artiklan 6 kohdassa tarkoitettujen tehtävien suorittamisessa.

Viisumisäännöstön 42 artiklan 2 kohdassa säädetään tilanteesta, jossa kunniakonsuli ei ole jäsenvaltion virkamies. Tässä tapauksessa kunniakonsulille annettujen tehtävien suorittamisessa on noudatettava viisumisäännöstön liitteessä X annettuja vaatimuksia lukuun ottamatta kyseisen liitteen D kohdan c alakohdassa olevia määräyksiä. Suomen osalta kunniakonsuleista säädetään muun ohella ulkoasiainhallintolaissa, jonka 7 §:n 2 momentin mukaan kunniakonsulaatit eivät ole valtion hallintoviranomaisia, eikä virkamiehen virkapaikkana voi olla kunniakonsulaatti. Viisumisäännöstön 42 artiklan 2 kohdasta käy ilmi, että kohdan soveltamisalaan kuuluvissa tilanteissa kunniakonsulin vastuu toimistaan on viisumisäännöstön liitteen X mukaisiin vaatimuksiin perustuvaa vastuuta.

Viisumisäännöstön 42 artiklan 3 kohdan mukaan kunniakonsulin toiminnassa sovelletaan kyseisen Schengen-valtion edustustojen toiminnalle asetettuja vaatimuksia, jos kunniakonsuli on jäsenvaltion virkamies. Tämä tarkoittaa kyseisen jäsenvaltion lainsäädännön soveltamista kunniakonsulin toimintaan. Ulkoasiainhallintolain 7 §:n 2 momentin mukaan virkamiehen virkapaikkana ei voi olla kunniakonsulaatti. Näin Suomen osalta ei tule kyseeseen viisumisäännöstön 42 artiklan 3 kohdassa mainittu tilanne, jossa kunniakonsulin viisumisäännöstön 42 artiklan mukaisten tehtävien hoitamiseen sovellettaisiin viisumisäännöstön liitteen X mukaisten vaatimusten sijasta kansallisen lainsäädännön vaatimuksia.

28 §. Ulkoinen palveluntarjoaja. Pykälän otsikko ehdotetaan muutettavaksi viittaamaan ulkoiseen palveluntarjoajaan.

Pykälän 1 momentissa ehdotetaan säädettäväksi, että ulkoasiainministeriö voi päättää viisumisäännöstön 40 artiklan 3 kohdassa säädetyissä tilanteissa yhden tai useamman viisumisäännöstön 43 artiklan 6 kohdassa luetellun viisumiasioihin liittyvän tehtävän antamisesta ulkoisen palveluntarjoajan suoritettavaksi. Lisäksi ehdotetaan säädettäväksi, että ulkoasiainministeriön edellä mainittu päätös voi koskea yhtä tai useampaa edustustoa.

Viisumisäännöstö antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden sopia yhteistyöstä ulkoisen palveluntarjoajan kanssa, mutta viisumisäännöstön 43 artiklan 6 kohta rajoittaa yhteistyön yhteen tai useampaan kohdassa mainituista tehtävistä.

Näitä viisumihakemuksia käsittelevää edustustoa avustavia tukitehtäviä, joita ulkoisen palveluntarjoajan voi antaa oikeuden suorittaa, ovat viisumivaatimuksia ja hakemuslomakkeita koskevien yleisten tietojen antaminen, tietojen antaminen hakijalle vaadituista asiakirjoista tarkistusluettelon perusteella, tietojen ja hakemusten keruu (myös biometristen tunnisteiden kerääminen) ja hakemusten toimittaminen edustustolle, viisumimaksun periminen, ajanvarausten hoitaminen henkilökohtaista käyntiä varten edustustossa tai ulkoisen palveluntarjoajan luona sekä matkustusasiakirjojen, tarvittaessa myös viisumin epäämistä koskevien ilmoitusten, kerääminen edustustosta ja niiden toimittaminen hakijoille.

Käytännössä ulkoisen palveluntarjoajan edustustoa avustava toiminta on viisumisäännöstön X liitteeseen perustuvien vähimmäisehtojen mukaisesti teknisluonteista ja epäitsenäistä. Näin esimerkiksi ulkoisen palveluntarjoajan viisuminhakijoille antama tarkasti rajattuja kysymyksiä koskeva neuvonta ei voi perustua ulkoisen palveluntarjoajan henkilöstön itsenäisesti tekemiin viisumeita koskevan Euroopan unionin lainsäädännön tulkintoihin, vaan kyseeseen tulee ainoastaan edustuston ulkoiselle palveluntarjoajalle toimittamien vakiomuotoisten vastaustekstien välittäminen viisuminhakijoille. Ulkoinen palveluntarjoaja joutuukin viisumisäännöstön 43 artiklan 6 kohdan mukaisia neuvontatehtäviä suorittaessaan käytännössä ohjaamaan muut kuin aivan yksinkertaiset kysymykset edustuston vastattaviksi. Vastaava epäitsenäisyys koskee myös viisumisäännöstön mukaisesti myöhempänä ajankohtana aloitettavaa sormenjälkien keräämistä sikäli, kun ulkoiselle palveluntarjoajalle annetaan myös tämä viisumisäännöstön 43 artiklan 6 kohdassa säädetty tehtävä. Ulkoinen palveluntarjoaja vain välittää edustustolle viisuminhakijan sille antamat sormenjäljet, eikä se voi esimerkiksi tehdä viisumisäännöstön 13 artiklan 7 kohdan edellyttämää päätöstä viisuminhakijan vapauttamisesta velvollisuudesta antaa sormenjäljet.

Kaikille viisuminhakijoille on varattava viisumisäännöstön 17 artiklan 5 kohdan mukaisesti mahdollisuus jättää viisumihakemuksensa myös suoraan edustustoon, vaikka Schengen-valtio aloittaakin yhteistyön ulkoisen palveluntarjoajan kanssa edellä selostettujen rajattujen tukitehtävien osalta. Näin kyseessä olisi, vastaavasti kuin on edellä 27 §:n yhteydessä kunniakonsulin käytön osalta mainittu, vain tehtävien osittainen luovuttaminen.

Viisumisäännöstön 43 artiklan 2 kohdan mukaan ulkoisen palveluntarjoajan kanssa tehtävän yhteistyön on perustuttava viisumisäännöstön liitteessä X säädettyjen vaatimusten mukaiseen oikeudelliseen välineeseen. Viisumisäännöstön 43 artiklan kyseiseen liitteen X mukaiseen oikeudelliseen välineeseen kohdistuvien viittausten perusteella voidaan selkeästi sulkea pois se mahdollisuus, että ulkoisen palveluntarjoajan toimintaan sovellettaisiin liitteen X mukaisten vaatimusten lisäksi kunkin Schengen-valtion kansallisen lainsäädännön vaatimuksia. Tätä tulkintaa tukee myös edellä ehdotetun 27 §:n osalta tehty viisumisäännöstön 42 artiklan 2 ja 3 momenttien säännösten vertailu. Ottaen huomioon liitteessä X olevien vähimmäisehtojen luonne ulkoisen palveluntarjoajan viisumisäännöstön liitteen X mukaiseen oikeudelliseen välineeseen perustuvaa vastuuta ja sitä koskevaa valvontaa voidaan luonnehtia sopimusperusteiseksi. Vastuun sopimusperusteisuutta tukee myös se, ettei viisumisäännöstön 43 artiklassa suoraan säädetä ulkoisen palveluntarjoajan velvollisuuksista.

Pykälän 2 momentissa ehdotetaan säädettäväksi siitä, että ulkoasiainministeriö voi päättää viisumisäännöstön 40 artiklan 3 kohdassa säädetyissä tilanteissa yhden tai useamman viisumisäännöstön 43 artiklan 6 kohdassa luetellun tehtävän antamisesta ulkoisen palveluntarjoajan suoritettavaksi. Momentissa säädettäisiin myös siitä, että ulkoasiainministeriön ulkoisen palveluntarjoajan käyttöä koskeva päätös voisi koskea yhtä tai useampaa edustustoa. Ehdotettu säännös on yhdensopiva sen kanssa, mitä valtioneuvoston ohjesäännössä säädetään ulkoasiainministeriön tehtävistä.

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin siitä, että ulkoisen palveluntarjoajan kanssa tehtävään sopimukseen otetaan viisumisäännöstön 43 artiklan mukaiset ehdot sekä määräykset sopimuksen voimassaolosta ja purkamisesta. Ehdotettu momentin sopimusehtoja koskeva ensimmäinen virke täsmentää viisumisäännöstön 43 artiklan 2 kohdassa ulkoisen palveluntarjoajan kanssa tehtävän yhteistyön perustasta säädettyä. Ehdotettu säännös liittyy sopimuksen voimassaoloa ja purkamista koskevalta osaltaan viisumisäännöstön X liitteen D kohdan c alakohdassa olevaan ehtoon soveltamisen keskeyttämistä tai päättymistä koskevan lausekkeen sisällyttämisestä oikeudelliseen välineeseen.

29 §. Ulkoisen palveluntarjoajan toiminta. Pykälän otsikko ehdotetaan muutettavaksi viittaamaan ulkoisen palveluntarjoajan toimintaan.

Pykälän 1 momentissa viitattaisiin viisumisäännöstön 17 artiklan mukaiseen ulkoisen palveluntarjoajan oikeuteen periä viisuminhakijalta palvelumaksu. Kyseisessä artiklassa todetaan, että palvelumaksun on oltava oikeassa suhteessa todellisiin kustannuksiin. Artiklassa määritellään myös maksun enimmäismäärä, joka on tällä hetkellä 30 euroa. Viisumisäännöstön 17 artiklan 5 kohdan mukaisesti kaikille viisuminhakijoille varataan lisäksi mahdollisuus jättää viisumihakemuksensa myös suoraan konsulaattiin, jolloin palvelumaksua ei peritä.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin, että ulkoisen palveluntarjoajan toiminnassa noudatetaan hyvän hallinnon perusteita sekä suojataan henkilötiedot vahingossa tapahtuvalta ja laittomalta tuhoamiselta sekä vahingossa tapahtuvalta hävittämiseltä, muuttamiselta, luvattomalta luovuttamiselta ja käytöltä. Kyseinen säännös viittaisi yleisesti palveluntarjoajan viisumisäännöstön liitteeseen X perustuvan oikeudellisen välineen mukaisiin velvoitteisiin noudattaa hyvän hallinnon perusteita ja suojata sen välittämät henkilötiedot. Edellä 28 §:n 1 momentin yhteydessä mainittujen syiden johdosta ei ole myöskään mahdollista säätää kansallisesti esimerkiksi siitä, että ulkoisen palveluntarjoajan toiminnassa noudatettaisiin Schengen-valtion kansallista lainsäädäntöä. Tällainen viisumisäännöstön mukainen sopimusperusteinen ratkaisu on myös tarkoituksenmukainen ottaen huomioon se, että ulkoisen palveluntarjoajan toiminta sijoittuu tavallisesti niin sanotun kolmannen maan alueelle. Sen sijaan ulkoisen palveluntarjoajan kanssa tehtävässä sopimuksessa voidaan luonnollisesti määritellä sen valtion laki, jota kyseiseen sopimukseen sovelletaan sekä sopimuksen oikeuspaikka.

Pykälän 3 momentin mukaan ulkoasiainministeriö ja asianomainen Suomen edustusto valvovat ulkoisen palveluntarjoajan toimintaa viisumisäännöstön 43 artiklan mukaisesti. Ulkoisen palveluntarjoajan päivittäistä toimintaa ohjaa edustusto, jonka on myös viisumisäännöstön 43 artiklan 3 kohdan mukaisesti paikallisen Schengen-yhteistyön puitteissa vaihdettava tietoja ulkoisista palveluntarjoajista toisten jäsenvaltioiden edustustojen kanssa. Ulkoasiainministeriö ja edustusto voivat esimerkiksi tehdä ulkoisen palveluntarjoajan tiloissa viisumisäännöstön 43 artiklan 11 kohdassa mainittuja satunnaistarkistuksia.

30 §. Toimivalta käsitellä viisumihakemus ja tehdä sitä koskeva päätös sekä jatkaa viisumia. Pykälän otsikko ehdotetaan muutettavaksi viittaamaan toimivaltaan käsitellä viisumihakemus ja tehdä sitä koskeva päätös sekä jatkaa viisumia.

Pykälän 1 momentissa ehdotetaan viitattavaksi viisumisäännöstön 4 artiklan 1―4 kohtaan, joissa säädetään niistä Schengen-valtioiden viranomaisista, jotka käsittelevät viisumihakemukset ja tekevät niistä päätökset. Näitä viranomaisia koskeva toimivalta on säädetty viisumisäännöstössä siten, ettei Suomen osalta tarvita täydentävää kansallista lainsäädäntöä.

Viisumisäännöstön 4 artiklan 1 kohdan mukaan konsulaatit käsittelevät hakemukset ja tekevät niiden johdosta päätökset. Ulkomaalaislaissa käytetään tällaisista viranomaisista nimitystä Suomen edustusto.

Viisumisäännöstön 4 artiklan 2 kohdan mukaan henkilötarkastuksista vastaavat jäsenvaltioiden viranomaiset voivat käsitellä hakemuksia ja tehdä niistä päätöksiä ulkorajoilla 35 ja 36 artiklan mukaisesti. Viisumisäännöstön 4 artiklan 2 kohdan viittaus henkilötarkastuksista vastaaviin viranomaisiin vastaa asiallisesti voimassa olevan ulkomaalaislain 30 §:n 2 momentissa olevaa viittausta maahantulopaikan rajatarkastusviranomaisiin.

Viisumisäännöstön 4 artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltioiden Euroopan ulkopuolisilla merentakaisilla alueilla asianomaisten jäsenvaltioiden nimeämät viranomaiset voivat käsitellä hakemuksia ja tehdä niistä päätöksiä.

Viisumisäännöstön 4 artiklan 4 kohdan mukaan jäsenvaltio voi vaatia, että muut kuin 1 ja 2 kohdassa nimetyt viranomaiset osallistuvat hakemusten käsittelyyn ja niitä koskevien päätösten tekemiseen. Suomella, toisin kuin eräillä muilla jäsenvaltioilla, ei ole käytössä sellaista järjestelyä, jossa viisumiasioista vastaava keskusviranomainen osallistuisi viisumipäätösten tekemiseen siten, että keskusviranomainen tekisi itse viisumipäätöksen viisumisäännöstön 4 artiklan 1 ja 2 kohdassa tarkoitetun edustuston tai henkilötarkastuksista vastaavan viranomaisen sijasta.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin, että poliisilaitos päättää viisumin jatkamisesta viisumisäännöstön 33 artiklan mukaisesti. Kyseinen säännös on tarpeen, koska viisumisäännöstön 33 artiklassa ei määritellä viisumin jatkamiseen oikeutettuja jäsenvaltioiden viranomaisia.

31 §. Toimivalta mitätöidä ja kumota viisumi. Pykälän otsikko ehdotetaan muutettavaksi viittaamaan toimivaltaan mitätöidä ja kumota viisumi.

Pykälän 1 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että siinä säädettävä toimivalta koskisi viisumisäännöstön 34 §:n mukaista viisumin mitätöintiä ja kumoamista. Muutos ei vaikuttaisi siihen, mikä viranomainen on toimivaltainen mitätöimään tai kumoamaan viisumin. Lisäksi muutettaisiin viittaus ulkomaalaisen oleskelusta Schengen-alueen ulkopuolella viittaukseksi ulkomailla oleskeluun. Ulkomaalainen, jonka viisumi mitätöidään tai kumotaan voi oleskella viisumillaan myös muissa Schengen-valtioissa.

Viisumisäännöstön 34 artiklan 1 kohdan mukaan viisumin mitätöivät periaatteessa sen myöntäneen jäsenvaltion viranomaiset. Viisumisäännöstön 34 artiklan 2 kohdan mukaan viisumin kumoavat periaatteessa sen myöntäneen jäsenvaltion toimivaltaiset viranomaiset. Sekä mitätöinnin että kumoamisen osalta myös toisen kuin viisumin myöntävän jäsenvaltion viranomaiset voivat mitätöidä tai kumota viisumin. Tällöin viisumin mitätöinnistä tai kumoamisesta on ilmoitettava viisumin myöntäneen jäsenvaltion toimivaltaisille viranomaisille.

Pykälän 2 momentissa ehdotetaan säädettäväksi, että rajatarkastuksen yhteydessä viisumin mitätöi tai kumoaa rajatarkastusviranomainen. Viisumisäännöstössä ei ole säädetty erikseen voimassa olevan ulkomaalaislain 29 §:n mukaisesta sellaisesta mitätöinnistä, joka tarkoittaa yksinomaan viisumitarraan tehtävää merkintää. Viisumisäännöstön 34 artiklan mukainen mitätöinti tarkoittaa toimen ja sen toteuttamistavan sisältävää kokonaisuutta.

Pykälän 3 momentissa ehdotetaan säädettäväksi, että Maahanmuuttovirasto, poliisilaitos tai rajatarkastusviranomainen mitätöi tai kumoaa viisumin, jos ulkomaalainen oleskelee Suomen alueella.

Ilmaisu poliisilaitos on yhdenmukainen voimassa olevan poliisia koskevan lainsäädännön kanssa.

155 a §. Unionin kansalaisen perheenjäsenen maahantulo. Esityksessä ei ehdoteta muutoksia pykälän 1 ja 2 momenttiin, jotka eivät koske viisumimenettelyä.

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin, että unionin kansalaisen perheenjäsenen viisumihakemus käsitellään maksutta, mahdollisimman pian ja nopeutettua menettelyä noudattaen. Lisäksi momentissa säädettäisiin, että viisuminhakijaa tai hänen perheenjäsentään voidaan kuulla suullisesti viisumin myöntämistä harkittaessa. Kuulemiseen liittyvän toimivallan osalta momentissa säädettäisiin, että kuulemisen suorittaa Suomen edustusto, jos kuultava oleskelee ulkomailla ja poliisilaitos, jos tämä oleskelee Suomessa. Lisäksi säädettäisiin, että Suomessa oleskelevan kuulemisen voi suorittaa kuulemiseen liittyvää viisumihakemusta käsittelevän Suomen edustuston virkamies, jos viisumiasian selvittäminen sitä edellyttää.

Ehdotettu 3 momentin säännös perustuu viisumihakemuksen käsittelyn maksuttomuuden ja nopeuden osalta vapaan liikkuvuuden direktiivin 5 artiklan 2 kohtaan. Vaikka viisumisäännöstön 1 artiklan 2 kohdassa mainitaankin vapaan liikkuvuuden oikeudet, komissio ei kuitenkaan ehdottanut viisumisäännöstöön säännöstä perheenjäsenten viisumimenettelystä. Koska Euroopan unioni ei ole käyttänyt asiassa lainsäädäntövaltaansa, asiasta tulee säätää jäsenvaltioiden kansallisessa lainsäädännössä. On kuitenkin huomattava, että myös vapaan liikkuvuuden direktiivin soveltamisalaan kuuluvan viisumivelvollisen henkilön viisumimenettelyyn sovelletaan viisumisäännöstöä, jollei erikseen ole toisin säädetty.

Vapaan liikkuvuuden piiriin kuuluvan viisuminhakijan tai hänen perheenjäsenensä suullisesta kuulemisesta säätämisen tarpeellisuutta arvioitaessa on kiinnitettävä ensinnäkin huomiota siihen, että viisumisäännöstön soveltamisessa on viisumisäännöstön 1 artiklan 2 kohdan mukaan otettava huomioon oikeus vapaaseen liikkuvuuteen. Toiseksi on mainittava, ettei kyseisen säännöksen johdosta voida pitää täysin selvänä, voidaanko vapaan liikkuvuuden piiriin kuuluvan unionin kansalaisen perheenjäsenen suulliseen kuulemiseen soveltaa viisumisäännöstön 21 artiklan 8 kohdan haastattelua koskevaa säännöstä. Viisumisäännöstön 21 artiklan säännöksessä ei myöskään mainita viisuminhakijan perheenjäsenen haastattelemista, mikä on omiaan vahvistamaan sitä käsitystä, että vapaan liikkuvuuden piiriin kuuluvien viisuminhakijoiden hakemuksiin liittyvät selvitykset on ainakin haastattelemisen osalta ollut tarkoitus jättää vapaan liikkuvuuden direktiivin asettamissa puitteissa jäsenvaltioiden lainsäädännössä säädettäväksi. Edellä mainittujen seikkojen johdosta kuulemista koskeva säännös on ehdottomasti tarpeellinen.

Momentin mukaisen viisuminhakijan tai perheenjäsenen suullisen kuulemisen tarve jäisi viisumihakemuksen käsittelystä vastaavan viranomaisen harkintaan. Tässä harkinnassa tulee ottaa huomioon muun ohella myös edellä mainittu viisumisäännöstön 21 artiklan 8 kohdan säännös, jonka mukaan viisuminhakijan haastattelun tulee tapahtua perustelluissa tapauksissa. Tällainen perusteltu syy kuulemiselle on esimerkiksi silloin, jos viisumisäännöstön 21 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukaisessa tarkastuksessa ilmenee aihetta epäillä viisuminhakijan suunnitellun oleskelun tarkoituksesta ja olosuhteista annettuja tietoja.

Pykälän 3 momentissa ehdotetaan ulkomaalaislain käsitteistön yhtenäisyyden säilyttämiseksi käytettäväksi käsitettä suullinen kuuleminen. Myös ulkomaalaislain 64 §:ssä käytetään vastaavasta puhuttelusta nimitystä suullinen kuuleminen. Suullisella kuulemisella tarkoitetaan ehdotetussa 3 momentissa henkilön puhuttelua viisumihakemukseen liittyvän oleskelun tarkoituksesta ja olosuhteista. Tämän puhuttelun sisältö voidaan viranomaisen harkinnan mukaan kirjata pöytäkirjaan, jonka sisällön vahvistavat sekä puhutettu henkilö että puhuttelun järjestänyt Suomen edustuston tai poliisilaitoksen virkamies. Puhuttelu voidaan myös tallentaa teknisin välinein.

Ehdotetussa säännöksessä ei velvoiteta viisuminhakijaa tai tämän perheenjäsentään osallistumaan puhutteluun. Tavallisesti lienee kuitenkin viisuminhakijan ja hänen perheenjäsenensä edun mukaista osallistua puhutteluun, jonka tavoitteena on hakijan oleskelun tarkoituksesta ja olosuhteista antamien ilmoitusten totuudenmukaisuuden ja luotettavuuden arviointi. Näitä seikkoja koskeva arvio on viisumisäännöstön 21 artiklan 7 kohdan mukaisesti asiakirojen aitouden tutkinnan ohella viisumihakemuksen tutkinnan perusta.

Vapaan liikkuvuuden direktiivin 35 artiklan mukaisesti jäsenvaltiot voivat toteuttaa tarpeelliset toimenpiteet evätäkseen, lopettaakseen tai peruttaakseen kyseisessä direktiivissä tarkoitetut oikeudet, jos ne on saatu oikeuksien väärinkäytöllä tai petoksella, kuten lumeavioliitolla. Viisumisäännöstön viisumin epäämistä koskevan 32 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaan viisumi on evättävä muun muassa silloin, jos on perustellut syyt epäillä viisuminhakijan esittämien ilmoitusten luotettavuutta. Myös ulkomaalaislain 172 a §:ssä on oikeuksien väärinkäyttöä koskeva säännös, jonka mukaan ulkomaalaislain 10 luvun mukaiset oikeudet voidaan evätä, lopettaa tai peruuttaa, jos ne on saatu antamalla tietoisesti hakijan henkilöllisyyttä koskevia taikka muita asiaan vaikuttavia vääriä tietoja tai salaamalla tällaisia tietoja taikka muutoin oikeuksien väärinkäytöllä, kuten avioliitolla, joka on solmittu yksinomaan tässä luvussa säädettyjen oikeuksien saamiseksi.

On erittäin tärkeää, että vapaan liikkuvuuden direktiiviin liittyviin väärinkäytösyrityksiin, kuten esimerkiksi maahantuloa ja maassa oleskelua koskevien säännösten kiertämistarkoituksessa tehtyihin viisumihakemuksiin, puututaan viranomaisten toimesta. Asian selvittäminen edellyttää varsinkin epäillyissä lumeavioliittotapauksissa usein viisuminhakijan ja tämän puolison puhuttelua.

Suomessa oleskelevan kuultavan osalta olisi pääsääntönä, että poliisilaitos suorittaisi kuulemisen. Tämä ratkaisu vastaisi voimassa olevassa 30 §:ssä omaksuttua järjestelyä viranomaisten tehtävien jakautumista Suomessa, maahantulopaikalla ja ulkomailla toimivien viranomaisten kesken.

Kuulemiseen liittyvää viisumihakemusta käsittelevän Suomen edustuston virkamies voisi ehdotetun säännöksen mukaan suorittaa Suomen alueella oleskelevan henkilön kuulemisen, jos viisumiasian selvittäminen sitä edellyttää. Näin edustuston virkamies voisi jatkossa tarvittaessa kuulla Suomessa olevaa henkilöä esimerkiksi niin sanotun videoneuvotteluyhteyden avulla. Vastaavanlainen ratkaisu, jossa suullisesta kuulemisesta voi vaihtoehtoisesti vastata useampi viranomainen, on omaksuttu myös ulkomaalaislain 64 §:n 2 momentissa. Sen mukaan perhesiteen perusteella tehtyyn oleskelulupahakemukseen Suomessa päätöksen tekevä Maahanmuuttovirasto voi kuulla myös ulkomailla olevaa hakijaa, jos asian selvittäminen sitä edellyttää.

Ehdotetun 3 momentin mukaista menettelyä sovelletaan vain niissä tapauksissa, joissa kyseinen perheenjäsen kuuluu ulkomaalaislain 10 luvun soveltamisalaan 153 §:n mukaisesti. Ulkomaalaislain 10 luvun soveltamisalaan ei tavallisesti kuulu esimerkiksi Suomessa asuvan Suomen kansalaisen perheenjäsen.

Pykälän 4 momenttiin ehdotetaan sijoitettavaksi voimassa olevan lain saman pykälän 3 momentissa tarkoitettuihin tilanteisiin liittyvä säännös, jonka mukaan viisumin epäämis-, mitätöinti- ja kumoamispäätös on annettava viisuminhakijalle kirjallisesti, ja se on perusteltava, jollei tämä ole vastoin Suomen tai unionin muun jäsenvaltion turvallisuusetuja. Ehdotettu säännös on muotoiltu siten, että voimassa olevan 3 momentin käsitteen kielteinen päätös sijasta käytettäisiin viisumisäännöstön 32 artiklan mukaista käsitettä viisumin epääminen. Viisumisäännöstön viisumin mitätöintiä ja kumoamista koskevan menettelyn soveltaminen edellyttää vapaan liikkuvuuden direktiivin soveltamisalaan kuuluvan viisuminhaltijan osalta menettelyn tarkempaa sääntelyä myös kyseisten päätösten osalta. Myös ehdotetun 4 momentin soveltaminen edellyttää, että perheenjäsen kuuluu ulkomaalaislain 10 luvun soveltamisalaan.

191 §. Valituskiellot. Viisumiasioihin liittyvistä valituskielloista säädettäisiin pykälän 1 momentin 1 ja 6 kohdassa. Kyseinen 6 kohdan säännös on uusi ja liittyy edellä selostettuun hallintolain 7 a luvun mukaisen oikaisuvaatimusmenettelyn käyttöönottoon.

Pykälän 1 momentin 1 kohdan mukaan ei saisi hakea valittamalla muutosta päätöksiin, jotka koskevat viisumisäännöstön mukaista viisumihakemuksen jättämiseen liittyvää velvollisuutta, Suomen edustuston toimivaltaa, viisumihakemuksen tutkittavaksi ottamista, hakemuksen käsittelyn keskeyttämistä, hakemuksen siirtämistä edustetun Schengen-valtion viranomaiselle, viisumin myöntämistä, viisumin epäämistä, viisumin jatkamista, viisumin mitätöintiä ja viisumin kumoamista, jollei kyse ole sellaista unionin kansalaisen tai häneen rinnastettavan perheenjäsentä koskevasta viisumin epäämis-, mitätöinti- tai kumoamispäätöksestä, johon sovelletaan 10 luvun säännöksiä.

Ehdotetussa 1 kohdassa luetellaan ne viisumisäännöstön mukaan viisumiasiaan liittyvät ratkaisut, joiden voidaan katsoa olevan sellaisia toimenpiteitä, joilla asia on ratkaistu tai jätetty tutkimatta. Luettelo sisältää tyhjentävästi sellaiset viisumisäännöstön mukaisesti tehtävät päätökset, joita voidaan pitää hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentissa tarkoitettuina valituskelpoisina päätöksinä.

Ehdotetun kohdan valituskieltoja koskeva luettelo osoittaa, että viisumisäännöstön mukainen viisumihakemusta koskeva päätöksenteko käsittää useita vaiheita, jossa tehdään viisuminhakijan oikeusasemaan vaikuttavia päätöksiä. Näitä ovat viisumihakemuksen jättämiseen liittyvää velvollisuutta koskevat päätökset, edustuston toimivaltaa koskeva päätös, viisumihakemuksen tutkittavaksi ottamista koskeva päätös, hakemuksen käsittelyn keskeyttäminen ja hakemuksen siirtäminen edustetun Schengen-valtion viranomaiselle. Viisumisäännöstössä on näiden osalta käytetty yleensä käsitettä päätös tai muuta sellaista sanamuotoa, joka viittaa edustuston päättävän kyseisestä seikasta.

Ehdotetussa kohdassa tarkoitetaan viisumihakemuksen jättämiseen liittyvällä velvollisuudella viisumisäännöstön 10 artiklan 3 kohdassa mainittuja viisuminhakijan velvollisuuksia. Näihin kuuluvat hakemuslomakkeen, matkustusasiakirjan ja valokuvan esittäminen, sormenjälkien ottamisen salliminen tarvittaessa, viisumimaksun maksaminen, viisumihakemuksen liiteasiakirjojen toimittaminen sekä tarvittaessa sen todistaminen, että viisuminhakijalla on riittävä ja voimassa oleva matkasairausvakuutus. Viisumisäännöstön 13 artiklan mukaan sormenjäljet tallennetaan viisumitietojärjestelmään. Koska kyseisen tietojärjestelmän alueellinen käyttöönotto ei ole alkanut, sormenjälkiä ei vielä oteta viisuminhakijalta missään Suomen edustustossa.

Viisumihakemuksen jättämisen jälkeen on viisumisäännöstön mukaisesti kaksi toisiaan seuraavaa vaihetta, joista molemmat voivat johtaa siihen, että hakemuksen tutkiminen loppuu ja hakemuslomake, sen liiteasiakirjat sekä viisumimaksu palautetaan hakijalle. Nämä vaiheet ovat edustuston toimivallan tutkiminen ja viisumihakemuksen tutkivaksi ottamisen edellytysten tarkistaminen.

Edustuston toimivallan tutkimisesta säädetään viisumisäännöstön 18 artiklassa. Jos tässä viisumisäännöstön 5 ja 6 artiklaan perustuvassa arviossa päädytään siihen, että edustusto ei ole toimivaltainen viisumihakemuksen käsittely päättyy edellä mainitun mukaisesti ja muun muassa hakijan mahdollisesti maksama viisumimaksu palautetaan.

Viisumihakemuksen tutkittavaksi ottamisesta säädetään viisumisäännöstön 19 artiklassa. Tähän liittyen tarkastetaan, että viisumihakemus on jätetty liittäen siihen viisumisäännöstön edellyttämät selvitykset ja viisumimaksu on peritty. Jos tutkittavaksi ottamisen edellytykset eivät täyty, hakemus voidaan kuitenkin ottaa viisumisäännöstön 19 artiklan 4 kohdan mukaan tutkittavaksi humanitaarisista syistä tai kansallisen edun perusteella. Jos päätetään, että hakemusta ei oteta tutkittavaksi, sen käsittely päättyy siten, että muun muassa viisumimaksu palautetaan. Jos viisumihakemus otetaan tutkittavaksi, hakijan matkustusasiakirjaan merkitään viisumisäännöstön 20 artiklan mukaisesti leima.

Viisumihakemuksen käsittely keskeytetään esimerkiksi silloin, kun viisuminhakija peruuttaa hakemuksensa viisumisäännöstön 23 artiklan 4 kohdan mukaisesti. Viisumihakemus siirretään edustetun valtion viranomaisille niissä viisumisäännöstön 8 artiklassa määritellyissä tilanteissa, joissa edustavan valtion edustusto ei voi tehdä asiassa päätöstä. Viisumisäännöstön 8 artiklan 2 kohdan mukaan edustavan valtion edustuston on toimitettava viisumihakemus edustetun valtion asiaan kuuluville viranomaisille, jos edustava valtio harkitsee viisumin epäämistä. Tässä tapauksessa edustettavan valtion viranomaiset tekevät hakemukseen lopullisen päätöksen. Viisumisäännöstön 8 artiklan 4 kohdan d alakohdan mukaan on kuitenkin mahdollista, että edustavan valtion edustusto valtuutetaan epäämään viisumihakemus käsittelyn jälkeen.

Yhtenäisen viisumin myöntämistä koskeva viisumisäännöstön 24 artikla jättää myös viranomaiselle harkintavaltaa sen osalta, millaisia rajoituksia viisumiin liitetään. Viisumisäännöstön 11 artiklan mukaisella, viisumisäännöstön I liitteenä olevalla yhdenmukaisella viisumihakemuslomakkeella annettaviin tietoihin sisältyy hakijan pyytämien maahantulokertojen lukumäärä ja hakijan suunnitteleman oleskelun tai kauttakulun kesto. Viisumisäännöstön 24 artiklan 1 kohdan mukaan viisumin myöntävä viranomainen päättää myönnetäänkö viisumi yhtä, kahta tai useampaa maahantuloa varten ja kuinka pitkä viisumin voimassaoloaika on. Viisumin enimmäisvoimassaoloaika on viisi vuotta. Lisäksi 24 artiklan 1 kohdan mukaisesti voidaan päättää olla myöntämättä tavallisesti viisumin voimassaoloaikaan sisällytettävää 15 päivän lisäaikaa yleisen järjestyksen tai jonkin jäsenvaltion kansainvälisten suhteiden vuoksi.

Viisumin epäämisellä tarkoitetaan viisumisäännöstön 32 artiklassa tilannetta, jossa hakijalle ei lainkaan myönnetä viisumia. Viisumin mitätöinnistä ja kumoamisesta säädetään viisumisäännöstön 34 artiklassa. Viisumisäännöstön 34 artiklan 1 kohdassa tarkoitetaan viisumin mitätöinnillä tilannetta, jossa käy ilmi, että viisumin myöntämistä koskevat edellytykset eivät täyttyneet sen myöntämisajankohtana. Viisumin kumoamisella tarkoitetaan viisumisäännöstön 34 artiklan 2 kohdassa tilannetta, jossa viisumin myöntämisen edellytykset eivät enää täyty, vaikka ne alun perin viisumia myönnettäessä täyttyivätkin.

Viisumipäätöstä koskeva mahdollinen valitusmenettely sopisi huonosti yhteen sen kanssa, että viisumipäätöksen katsotaan sisältävän valtiosuvereenisuuden käyttämistä yksittäistapauksissa. On myös otettava huomioon, että viisumipäätöksiä tehdään vuosittain suuria määriä. Esimerkiksi vuonna 2009 käsiteltiin Suomen ulkomaanedustustoissa noin 796 000 viisumihakemusta, joista noin 11 000 osalta viisumi evättiin. Viisumisäännöstön 23 artiklan mukainen, tavallisesti 15 kalenteripäivän pituinen, käsittelyaika on hyvin lyhyt verrattuna esimerkiksi viisumeihin rinnastuviin oleskelulupahakemuksiin, joita koskeva päätöksenteko voi kestää kokonaisuudessaan useita kuukausia.

Yksi mahdollisen valitusmenettelyn osalta merkille pantava seikka on myös se, että viisumeita haetaan lyhyeen oleskeluun, johon liittyvä matkustamisen tarve on yleensä ajallisesti lyhytaikainen. Näin viisuminhakijan mahdolliseen oikeusturvan tarpeeseen ei useinkaan voitaisi vastata hallintolainkäytön keinoin. Edellä mainitun perusteella on todettava, etteivät viisumisäännöstön mukaisessa menettelyssä tehdyt valtiosuvereenisuuden käyttöön liittyvät viisumipäätökset ole soveltuvia käsiteltäväksi valitusmenettelyssä. Ehdotettujen valituskieltojen suhdetta perus- ja ihmisoikeuksiin on käsitelty tämän esityksen suhdetta perustuslakiin ja säätämisjärjestystä koskevassa jaksossa.

Pykälän 1 momentin 6 kohdassa säädettäisiin 191 a §:n mukaiseen oikaisuvaatimukseen tehtyä päätöstä koskevasta valituskiellosta. Viisumin epäämistä, mitätöintiä ja kumoamista koskevaan oikaisuvaatimukseen liitettäväksi ehdotettua valituskieltoa tulee arvioida samoin kuin valitusmahdollisuutta viisumin epäämistä, mitätöintiä ja kumoamista viisumiasiaa koskevaan päätökseen. Ehdotetun oikaisuvaatimukseen tehtyä päätöstä koskevan valituskiellon perusteet ovat samat kuin edellä pykälän 1 momentin 1 kohdan osalta on esitetty.

Ulkomaalaisen maasta poistamista koskevalla ratkaisulla, kuten esimerkiksi lain 148 §:n mukaisella käännyttämisellä, ei ole viisumisäännöstön mukaan enää yhteyttä viisumia koskevaan päätökseen. Tämän vuoksi ehdotetaan kumottavaksi pykälän 2 momentin säännös, jonka mukaan tuomioistuin voi 1 momentin 1 kohdan estämättä maasta poistamisesta tehtyä valitusta käsitellessään ottaa käsiteltäväkseen pääasiaan liitännäisenä kysymyksenä valituksenalaiseen päätökseen sisältyvän viisumia koskevan ratkaisun. Näin esimerkiksi ulkomaalaislain 148 §:n mukaisessa käännytystilanteessa viisumin osalta mahdollisesti tehtyä mitätöinti- tai kumoamispäätöstä koskeva muutoksenhaku tapahtuu siinä järjestyksessä kuin viisumipäätösten osalta säädetään.

191 a §. Oikaisuvaatimusmenettely viisumiasioissa. Lakiin lisättäisiin uusi pykälä, joka koskisi oikaisuvaatimusmenettelyä. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin hallintolain 7 a luvun mukaisen oikaisuvaatimusmenettelyn käytöstä viisumin epäämis- ja mitätöintipäätösten sekä sellaisten viisumin kumoamispäätösten, joita ei ole tehty viisuminhaltijoiden pyynnöstä, osalta.

Viisumisäännöstön 32 artiklan 3 kohdan mukaan viisuminhakijalla on oikeus hakea muutosta viisumin epäämispäätökseen siltä jäsenvaltiolta, joka on tehnyt hakemusta koskevan lopullisen päätöksen. Muutoksenhaussa menetellään kyseisen jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön mukaisesti.

Viisumisäännöstön 32 artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on myös annettava hakijoille tiedot muutoksenhaun yhteydessä noudatettavasta menettelystä viisumisäännöstön VI liitteen mukaisesti. Kyseistä liitettä käytetään viisumin epäämisestä, mitätöinnistä tai kumoamisesta ilmoittamiseen. Liitteen selvitysosassa olevan tekstin mukaan kunkin jäsenvaltion on ilmoitettava viittaukset muutoksenhakua koskevaan kansalliseen lainsäädäntöön ja menettelyyn sekä myös viittaus toimivaltaiseen viranomaiseen, jolle muutoksenhaku voidaan osoittaa sekä muutoksenhaun määräaika.

Viisumisäännöstön 32 artiklan 3 kohdan mukaista menettelyä noudatetaan viisumisäännöstön 34 artiklan 7 kohdan mukaan myös viisumia mitätöidessä ja kumottaessa, jollei viisumi ole kumottu hakijan omasta pyynnöstä, sekä viisumisäännöstön 35 artiklan 7 kohdan mukaisesti viisumia evättäessä, kun sitä on haettu ulkorajalla. Ulkomaalaislaissa ei ole eroteltu viisumin hakemista edustustoissa viisumin hakemisesta ulkorajalla, joten erillistä viittausta siihen, että viisumin epääminen voi tapahtua myös ulkorajalla, ei tarvita ehdotettuun ulkomaalaislain 191 a §:ään. Viisumisäännöstössä ei ole säädetty muutoksenhakuoikeudesta muiden sen mukaisesti tehtävien päätösten kuin edellä mainittujen viisumin epäämisen, mitätöinnin ja kumoamisen osalta.

Lailla 581/2010 on lisätty hallintolakiin 7 a luku, joka ohjaa oikaisuvaatimuksen käsittelyä yleislain tasoisesti. Lain tavoitteena on hallituksen esityksen 226/2009 vp mukaan muun ohella selkeyttää oikaisuvaatimuksen asemaa ja luonnetta oikeussuojakeinona sekä lisätä tämän menettelyn ennustettavuutta. Hallintolain 7 a luvun mukainen menettely on muutoksenhakua. Kyseinen menettely täyttää viisumisäännöstön 32, 34 ja 37 artiklan vaatimukset muutoksenhakuoikeudesta viisumin epäämiseen, mitätöintiin ja kumoamiseen.

Hallintolain 7 a luvun mukaista oikaisuvaatimusmenettelyä sovellettaisiin ehdotetun 1 momentin mukaisesti myös niissä tapauksissa, jossa Suomen ja toisen Schengen-valtion välillä on sovittu viisumisäännöstön 8 artiklan 4 kohdan d alakohdan mukaan mahdollisuudesta evätä viisumi Suomen edustustoissa, kun Suomi edustaa jossain kolmannessa maassa viisumien myöntämisessä kyseistä toista Schengen-valtiota.

Suomen edustustossa tapahtuva oikaisuvaatimusmenettely on kaikissa tapauksissa viisuminhakijan osalta toimivin muutoksenhakumenettely, kun viisumin epäämistä koskeva oikaisuvaatimus käsitellään hakijan lähialueella sijaitsevassa viranomaisessa.

Suomeen matkustamista varten haettua evättyä viisumia koskevamuutoksenhaku tapahtuu viisumisäännöstön 8 artiklan 4 kohdan d alakohdan mukaan Suomea edustavan toisen Schengen-valtion muutoksenhakuviranomaisissa, jos tämän valtion kanssa on sovittu mahdollisuudesta viisumin epäämiseen Suomea edustettaessa. Tällöin noudatetaan kyseisen toisen Schengen-valtion muutoksenhakumenettelyä. Kyseessä voi olla tällöin tässä ehdotettua oikaisuvaatimusmenettelyä vastaava hallinnollinen muutoksenhaku tai hallinto-oikeudellinen valitusmenettely.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin, että viisumin epäämis-, mitätöinti- ja kumoamispäätöstä koskeva oikaisuvaatimus on käsiteltävä ilman aiheetonta viivytystä. Lisäksi säädettäisiin, että oikaisuvaatimusta koskevan asian saa ratkaista asianosaista kuulematta, jollei kuuleminen ole erityisestä syystä tarpeen.

Oikaisuvaatimuksen käsittelyajan osalta olisi kyseessä poikkeus hallintolain 49 e §:ssä säädettyyn, jonka mukaan oikaisuvaatimus on käsiteltävä kiireellisenä. Edellä mainitusta hallituksen esityksestä 226/2009 vp sekä tätä esitystä koskevasta eduskunnan hallintovaliokunnan mietinnöstä (HaVM 3/2010 vp) käy ilmi, että hallintolain 49 e §:n säännös oikaisuvaatimuksen käsittelyn kiireellisyydestä perustuu pyrkimykseen, ettei muutoksenhaun kokonaiskäsittelyaika hallinto-oikeuskäsittelyineen kasva liian pitkäksi. Koska tässä esityksessä ehdotetun mukaisesti viisumiasiassa ei olisi mahdollista valittaa oikaisuvaatimukseen tehdystä päätöksestä ja muutosta haettaisiin näin vain yhdeltä viranomaiselta, kokonaiskäsittelyaikaa koskeva tavoitteet eivät olisi tältä osin merkityksellisiä. On myös otettava huomioon ne olosuhteet, joissa Suomen ulkomaan edustustot toimivat. Esimerkiksi pienissä edustustoissa ei ole esimerkiksi vakinaisen henkilöstön vuosiloman aikana yleensä käytettävissä viisumikysymyksiin syvällisesti perehtynyttä virkamiestä. Tällaisissa olosuhteissa oikaisuvaatimuksen käsittelylle on voitava varata enemmän aikaa kuin hallintolain 49 e §:ssä säädetty edellyttäisi. On näin perusteltua, että viisumiasioita koskevien oikaisuvaatimusten osalta ei sovelleta hallintolain 49 e §:ssä säädettyä erityistä käsittelyaikaa. Ehdotettua ilmaisua "ilman aiheetonta viivästystä" käytetään myös perustuslain 21 §:n 1 momentin ja hallintolain 23 §:n 1 momentin säännöksissä.

Ehdotuksessa on otettu kuulemisen osalta huomioon viisumiasioita koskevien oikaisuvaatimusten erityisluonne, jonka mukaisesti viisumin epäämis-, mitätöinti- ja kumoamispäätöksen saanut tavallisesti selvittänee kaikki omalta puoleltaan merkitykselliset seikat jo oikaisuvaatimuksessaan. Erillinen kuuleminen, joka saattaisi myös viivästyttää oikaisuvaatimuksen käsittelyä, olisi tarpeen ainoastaan erityisten syiden vuoksi. Tällainen erityinen syy voisi olla esimerkiksi se, että viranomaisen tietoon olisi tullut viisumia koskevan päätöksen jälkeen oikaisuvaatimuksen ratkaisemiseen vaikuttavia seikkoja.

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin, että oikaisuvaatimukseen tehtävän päätöksen perustelut voidaan jättää esittämättä siltä osin kuin kyse on viisumin epäämis-, mitätöinti- tai kumoamispäätöksen perustana olevasta toisen Schengen-valtion tai kolmannen maan viranomaiselta saadusta viisuminhakijaa koskevasta tiedosta taikka tiedosta, jonka mukaan viisuminhakija saattaa vaarantaa Schengen-valtion yleistä järjestystä tai turvallisuutta taikka kansallista turvallisuutta tai suhteita vieraaseen valtioon. Ehdotettu säännös vastaisi kumottavaksi ehdotetun 32 §:n 2 momentin säännöstä siitä, missä tapauksissa kielteisen päätöksen perusteita ei ilmoiteta. Koska viisumisäännöstön mukaisesti viisumin epäämis-, mitätöinti- tai kumoamispäätökset ilmoitettaisiin vakiomuotoisesti viisumisäännöstön VI liitteen mukaisella lomakkeella, päätöksen perusteiden yksityiskohtaisempi ilmoittaminen siirtyisi mahdollisen oikaisuvaatimukseen annettavassa päätöksessä tehtäväksi. Tältä osin ei esitetä muutoksia siihen, millaiset seikat jäävät perusteluvelvollisuuden ulkopuolelle.

Viisumiasioita käsittelevät viranomaiset saavat usein viisumihakemusten käsittelyn sekä viisumin mitätöintiä tai kumoamista koskevan päätöksen valmistelun yhteydessä toisilta Schengen-valtioilta tai kolmansilta mailta yksittäistä hakijaa koskevia luottamuksellisia tietoja. Näitä käytetään päätöksen perusteena silloin, kun tiedot ovat luonteeltaan sellaisia, että niiden johdosta viisumi olisi evättävä, mitätöitävä tai kumottava viisumisäännöstön mukaisesti. Päätöksen perusteleminen viranomaisyhteistyön puitteissa saaduilla tiedoilla voi saattaa tietolähteen huonoon valoon ja vaarantaa tietojen vaihtoa koskevan järjestelmän. Tämän vuoksi poikkeaminen hallintolain päätöksentekoa koskevista säännöistä on tältä osin perusteltua.

Pykälän 4 momentissa säädettäisiin, ettei oikaisua saa hakea sellaiseen unionin kansalaisen tai häneen rinnastettavan perheenjäsentä koskevaan viisumin epäämis-, mitätöinti- tai kumoamispäätökseen, johon sovelletaan 10 luvun säännöksiä. Ehdotetun säännöksen tarkoituksena on säilyttää ulkomaalaislain 10 luvun piiriin kuuluvien perheenjäsenten viisumin epäämis-, mitätöinti- tai kumoamispäätöksiä koskevan valitusasian käsittely mahdollisimman nopeana ja yksinkertaisena, ottaen huomioon muun muassa se, että kyseiset päätökset annetaan ehdotetun 155 a §:n 4 momentin mukaan viisuminhakijalle tai -haltijalle kirjallisesti perusteltuina. Ehdotetussa erityisessä menettelyssä viisumipäätös annetaan siten jo niin täydellisesti perusteltuna, että erillinen oikaisuvaatimusvaihe ennen asian mahdollista käsittelemistä toimivaltaisessa hallinto-oikeudessa olisi asian selvittämisen kannalta tarpeeton.

204 a §. Tiedoksianto viisumiasiassa. Lakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi pykälä, joka koskisi tiedoksiantoa viisumiasiassa.

Pykälän 1 momentissa säädettäisiin, että viisumisäännöstön mukaisesti ilmoitettu viisumin epäämis-, mitätöinti- tai kumoamispäätös katsotaan annetuksi tiedoksi seitsemäntenä päivänä viisumisäännöstön VI liitteen mukaiseen vakiolomakkeeseen merkitystä päiväyksestä, jollei muuta näytetä.

Hallintolain 7 a luvun mukaisen oikaisuvaatimusmenettelyn soveltamisesta eräisiin viisumipäätöksiin ehdotetaan säädettävän uudessa 191 a §:ssä. Ehdotettu 204 a §:n säännös on tarpeen erityisesti sen vuoksi, että voidaan määritellä, mistä hallintolain 49 c §:ssä säädetty oikaisuvaatimusaika alkaa.

Viisumisäännöstössä ei ole tarkemmin säädetty viisumipäätöksen tiedoksiantoajankohdasta. On myös otettava huomioon, että viisumisäännöstön 43 artiklan 6 kohdan f alakohdan mukaisesti viisumin epäämispäätös voidaan luovuttaa viisuminhakijalle tai tämän edustajalle ulkoisen palveluntarjoajan toimesta, jos Schengen-valtio on päättänyt luovuttaa kyseisen 43 artiklassa säädetyn tehtävän ulkoiselle palveluntarjoajalle. Hakemus voidaan luovuttaa myös viisumisäännöstön 42 artiklan mukaisesti kunniakonsulin kautta, mikäli Schengen-valtio on päättänyt tällaisesta menettelystä. Viisumisäännöstön 45 artiklan mukaan edustustot voivat tehdä yhteistyötä hakemusten jättämistä varten myös muiden kaupallisten organisaatioiden kuten esimerkiksi matkatoimistojen kanssa. Matkatoimisto yleensä sekä jättää viisumihakemuksen hakijan puolesta että välittää hakijalle päätöksen. Viisumihakemusten käsittelyn erityisluonteen vuoksi esiintyy monia tilanteita, joissa viisuminhakija ei asioi henkilökohtaisesti edustustossa viisumipäätöksen vastaanottamista varten.

Koska edellä mainitun johdosta ei ole mahdollista mukauttaa viisumisäännöstön mukaan määräytyvää viisumihakemusten käsittelyä yhteensopivaksi voimassa olevassa Suomen lainsäädännössä säädettyjen tiedoksiantotapojen kanssa, on perusteltua säätää erikseen kyseisten viisumipäätösten tiedoksiannosta. Muiden viisumiasiassa tehtävien päätösten osalta ei toimitettaisi erillistä Suomen kansallisen lainsäädännön mukaista tiedoksiantoa vaan noudatettaisiin päätöksiä annettaessa viisumisäännöstön mukaisia menettelyitä.

Ehdotettu 1 momentin säännös sisältäisi oletuksen päätöksen tiedoksiannosta seitsemäntenä päivänä viisumisäännöstön VI liitteen mukaiseen vakiolomakkeeseen merkitystä päiväyksestä. Kyseinen päiväys kirjoitetaan edustustossa VI liitteen mukaiseen lomakkeeseen lomakkeen tulostamisen yhteydessä. Määräajan alkupiste, kyseiseen lomakkeeseen merkittävä päiväys, on ainoa viisumisäännöstön mukaisesti kirjattava viisumipäätöksen tekemiseen ja luovuttamiseen liittyvä ajankohta.

Edellä mainitun lomakkeen tulostamisen jälkeen lomake joko luovutetaan edustustossa asioivalle viisuminhakijalle tai toimitetaan hakijalle esimerkiksi edellä mainitun ulkoisen palveluntarjoajan, kunniakonsulin tai hakijan valitseman matkatoimiston kautta. Koska viisumipäätökset tehdään ja luovutetaan suhteellisen nopeassa aikataulussa, esiintyy käytännössä hyvin harvoin tilanteita, että hakija saisi viisumipäätöksen esimerkiksi vasta viikon kuluessa lomakkeeseen merkitystä päiväyksestä. Ehdotettu säännös, jonka mukaan viisumin epäämis-, mitätöinti-, tai kumoamispäätös katsotaan annetuksi tiedoksi seitsemäntenä päivänä vakiolomakkeeseen merkitystä päiväyksestä, jollei muuta näytetä, vastaisi hallintolain 59 §:n 2 momentissa postitse toimitetun tavallisen tiedoksiannon tiedoksi antamisesta säädettyä.

Pykälän 2 momentin mukaan 191 a §:ssä tarkoitettuun oikaisuvaatimukseen tehtyä päätöstä koskeva tiedoksianto saadaan toimittaa lähettämällä päätös postitse ulkomaalaisen ilmoittamaan osoitteeseen taikka luovuttamalla päätös ulkomaalaiselle päätöksen tehneen viranomaisen luona. Päätös katsotaan annetuksi tiedoksi seitsemäntenä päivänä päätökseen merkitystä päiväyksestä, jollei muuta näytetä.

Ehdotettu säännös on tarpeen muun ohella sen vuoksi, että ulkomaalaislain ulkomaille suunnattua tiedoksiantoa koskeva 206 §:n säännös jättää epäselväksi, miten on arvioitava ulkomailla tehdyn päätöksen ulkomailla tapahtuvaa tiedoksiantoa. Ehdotettu säännös on myös omiaan turvaamaan oikaisuvaatimukseen tehdyn päätöksen tehokkaan tiedoksiannon ottaen huomioon, että tällainen päätös koskee suurimmassa osassa tapauksia ulkomailla oleskelevaa henkilöä. Ehdotettu oletus päätöksen tiedoksiannosta seitsemäntenä päivänä päätökseen merkitystä päiväyksestä vastaisi hallintolain 59 §:n 2 momentissa postitse toimitetun tavallisen tiedoksiannon tiedoksi antamisesta säädettyä.

2 Voimaantulo

Laki ehdotetaan tulemaan voimaan 5 päivänä huhtikuuta 2011. Ehdotetun 191 a §:n mukaista oikaisuvaatimusmenettelyä sovellettaisiin vain lain voimaantulon jälkeen tehtyihin päätöksiin.

Edellä mainittuna päivänä tulevat sovellettaviksi viisumisäännöstön viisumin epäämisestä, mitätöinnistä ja kumoamisesta ilmoittamista sekä näihin päätöksiin liittyvää muutoksenhakua koskevat säännökset. Viisumisäännöstön muutoksenhakua koskevien säännösten mukaan muutoksenhaku määräytyy kunkin Schengen-valtion kansallisen lainsäädännön mukaisesti. Viisumisäännöstön muutoksenhakua koskevien säännösten soveltaminen edellyttää, että tässä esityksessä ehdotettujen oikaisuvaatimusmenettelyä koskevien säännösten soveltaminen voi alkaa viisumisäännöstön 58 artiklan 5 kohdassa tarkoitettuna ajankohtana, 5 päivänä huhtikuuta 2011.

3 Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys

Ehdotus ei sisällä merkittäviä sisällöllisiä muutoksia perus- ja ihmisoikeuksien kannalta. Perustuslakivaliokunta on käsitellyt viisumiasioihin liittyviä perusoikeuskysymyksiä useissa lausunnoissaan. Ehdotettu oikaisuvaatimusmenettelyn käyttöönotto lisäisi viisuminhakijan oikeusturvaa luomatta kuitenkaan turhan raskasta menettelyä viisumin epäämistä, mitätöintiä ja kumoamista koskevaan muutoksenhakuun. On tärkeää, että oikeusturvan lisääminen ei muodostuisi useinkin haastavissa olosuhteissa ja rajoitetuin henkilöstövoimavaroin toimiville Suomen ulkomaan edustustoille hallinnollisesti niin raskaaksi, että esimerkiksi viisumihakemusten käsittely hidastuisi.

Perustuslain 21 § koskee oikeusturvaa. Pykälän 1 momentissa turvataan yhtäältä yksilön oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa. Toiseksi kyseisessä momentissa turvataan yksilön oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Pykälän 2 momentin mukaan siinä erikseen mainitut oikeus tulla kuulluksi, oikeus saada perusteltu päätös ja oikeus hakea muutosta sekä muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla.

Voimassa olevan ulkomaalaislain 191 §:n 1 momenttiin sisältyy viisumiasioita koskevan rajatun valituskiellon lisäksi muun muassa eräitä oleskelulupa-asioita ja raukeamisia koskevat valituskiellot. Perustuslakivaliokunta on katsonut viisumiasioita koskevan valituskiellon perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaiseksi lausunnossaan PeVL 4/2004 vp viitaten myös aiempaan lausuntoonsa (PeVL 23/1998 vp).

Perustuslakivaliokunta on tuonut lausunnoissaan PeVL 23/1998 vp ja PeVL 13/1998 vp esiin valituskiellon liittyvän niin kutsuttuun valtiosuvereenisuuteen. Suvereenin valtion harkintavaltaan kuuluu päättää, ketkä ulkomaalaiset se päästää alueelleen. Lausunnossaan PeVL 13/1998 perustuslakivaliokunta on todennut, että viisumin myöntäminen tai myöntämättä jättäminen sisältää valtiosuvereenisuuden käyttämistä yksittäistapauksessa. Kyseisessä lausunnossa on myös todettu se myös kansainvälisesti vakiintunut tulkinta, että ulkomaalaisella ei ole oikeudellista vaadetta esimerkiksi viisumin saamiseen.

Viisumisäännöstön johdanto-osan 29 kohdan mukaan viisumisäännössä noudatetaan perusoikeuksia ja otetaan huomioon erityisesti ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyssä Euroopan neuvoston yleissopimuksessa sekä Euroopan unionin perusoikeuskirjassa tunnustetut periaatteet.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä on nimenomaisesti katsottu, että ulkomaalaisten maahantuloa ja maassaoloa koskevat kysymykset eivät kuulu Euroopan ihmisoikeussopimuksen 1 artiklassa tarkoitettuihin oikeuksiin ja vapauksiin. Tämä kanta on ilmaistu oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin koskevan 6 artiklan 1 kohdan tulkintaa koskevassa asiassa (Maaouia v. Ranska (2000), 33―38 kohdat). Asiaa on myös käsitelty oikeuskirjallisuudessa (Pellonpää: Euroopan ihmisoikeussopimus 2005, sivu 348). Nämä kannanotot vastaavat edellä käsiteltyjen perustuslakivaliokunnan lausuntojen perusteluja.

Oikeudesta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin säädetään myös Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklassa. Sen 1 kohdan mukaan jokaisella, jonka unionin oikeudessa taattuja oikeuksia ja vapauksia on loukattu, on oltava kyseisessä artiklassa määrättyjen edellytysten mukaisesti käytettävissään tehokkaat oikeussuojakeinot tuomioistuimessa. Tältä osin on otettava huomioon, että perusoikeuskirjan tulkinta on sen 52 artiklan 3 kohdan mukaisesti sidottu Euroopan ihmisoikeussopimuksen tulkintoihin sikäli, kun näissä turvattujen oikeuksien merkitys ja ulottuvuus ovat samat. Euroopan ihmisoikeussopimuksen ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan oikeussuojakeinoja koskevien säännösten on katsottava olevan tässä käsiteltävältä osaltaan samansisältöisiä ottaen huomioon myös perusoikeuskirjan valmistelukunnan julkaistut selitykset perusoikeuskirjaan. Näin ollen on selvää, että perusoikeuskirjan 47 artiklan 1 kohdan mukaista oikeutta tehokkaaseen oikeussuojakeinoon ei sovelleta viisumiasioissa, koska viisumin saaminen ei ole Euroopan unionin perustamissopimuksissa, perusoikeuskirjassa tai muussa lainsäädännössä taattu oikeus.

Ehdotukseen sisältyy viisumisäännöstöön viittaavat säännökset mahdollisuudesta luovuttaa eräät viisumihakemuksiin liittyvät avustavat tehtävät kunniakonsulille tai ulkoiselle palveluntarjoajalle. Kaikille viisuminhakijoille on varattava viisumisäännöstön 17 artiklan 5 kohdan mukaisesti mahdollisuus jättää viisumihakemuksensa myös suoraan edustustoon. Näin kyseessä olisi vain tehtävien osittainen luovuttaminen.

Ehdotetut kunniakonsulia ja ulkoista palveluntarjoajaa koskevat säännökset ovat luonteeltaan viisumisäännöstön säännöksistä tietoa antavia ja vain osittain viisumisäännöstön sääntelyä täydentäviä. Kyseisen viisumisäännöstöön viittaavan sääntelyn osalta on keskeistä se, että mahdollisuus käyttää edustustoa avustavissa epäitsenäisissä tukitehtävissä kunniakonsulia tai ulkoista palveluntarjoajaa on säännelty kattavasti viisumisäännöstössä. Viisumisäännöstön, joka on Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksena suoraan sovellettavaa Euroopan unionin oikeutta, säätäminen perustui Euroopan unionin perustamissopimuksen sisältämään Euroopan unionin yksinomaiseen viisumeita koskevaan toimivaltaan. Tämä yksinomainen toimivalta on myös kirjattu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 77 artiklaan.

Ulkomaalaislain 27―29 pykälään ehdotettujen, viisumisäännöstön kunniakonsulin ja ulkoisen palveluntarjoajan käyttöä koskevista säännöksistä tietoa antavien ja näitä viisumisäännöstön säännöksiä täydentävien, säännösten on katsottava olevan sopusoinnussa Suomen perustuslain kanssa. Perustuslain 124 § mukaisesti ehdotettuja säännöksiä arvioitaessa on ensinnäkin kiinnitettävä huomiota siihen, että viisumisäännöstö on Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksena kaikilta osiltaan velvoittava säännös, jota sovelletaan suoraan Euroopan unionin jäsenvaltioissa. Toiseksi tulee kiinnittää huomiota kunniakonsulille tai ulkoiselle palveluntarjoajalle viisumisäännöstön 42 ja 43 artiklan nojalla suoritettavaksi annettavien avustavien tehtävien tekniseen ja epäitsenäiseen luonteeseen.

Esimerkiksi kunniakonsulin tai ulkoisen palveluntarjoajan viisuminhakijoille antama, tarkasti rajattuja kysymyksiä koskeva, neuvonta ei voi perustua ulkoisen palveluntarjoajan henkilöstön itsenäisesti tekemiin viisumeita koskevan Euroopan unionin lainsäädännön tulkintoihin, vaan kyseeseen tulee vain edustuston ulkoiselle palveluntarjoajalle toimittamien vakiomuotoisten vastaustekstien välittäminen viisuminhakijoille. Näin muut kuin aivan yksinkertaiset kysymykset joudutaan ohjaamaan edustuston vastattaviksi. Vastaava tekninen ja epäitsenäinen luonne koskee myös myöhempänä ajankohtana viisumisäännöstön mukaisesti aloitettavaa sormenjälkien keräämistä sikäli, kun kunniakonsulille tai ulkoiselle palveluntarjoajalle annetaan myös tämä viisumisäännöstön 43 artiklan 6 kohdassa säädetty tehtävä. Kunniakonsuli tai ulkoinen palveluntarjoaja vain välittää viisuminhakijan sille antamat sormenjäljet, eikä se voi esimerkiksi tehdä viisumisäännöstön 13 artiklan 7 kohdan edellyttämää päätöstä viisuminhakijan vapauttamisesta velvollisuudesta antaa sormenjäljet.

Hallintotehtävän antamista muulle kuin viranomaiselle koskevan eduskunnan perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännön osalta ehdotetut kunniakonsulia ja ulkoista palveluntarjoajaa koskevat viisumisäännöstöön viittaavat säännökset rinnastuvat jossain määrin tapauksiin, joissa muulle kuin viranomaiselle on luovutettu tehtävä, johon ei liity päätöksentekoa. Esimerkkinä mainittakoon perustuslakivaliokunnan lausunto PeVL 33/2004 vp, jossa on katsottu, ettei sellainen tietojen kokoamis- ja välityspalvelutoiminta, johon ei liity päätöksentekoa, ollut perustuslain 124 §:ssä tarkoitettu julkinen hallintotehtävä. Toisenlaiseen lopputulokseen on julkisen hallintotehtävän käsitteen osalta päädytty esimerkiksi perustuslakivaliokunnan mietinnössä PeVM 8/2002 vp, jossa arvioitiin tilannetta, jossa kunniakonsulaatissa oli ehdotettu suoritettavan Suomen muiden edustustojen tavalla Suomen kansalaisuuteen liittyvien hakemusten ja ilmoitusten vastaanottamista, hakemuksen ja ilmoituksen jättäjän henkilöllisyyden tarkastamista sekä hakemuksen ja ilmoituksen alustavasta tarkistamista koskevia tehtäviä. Kyseisessä mietinnössä todettiin edellä mainitun tehtäväkokonaisuuden olevan perustuslain 124 §:ssä tarkoitettu julkinen hallintotehtävä.

Mietinnössä PeVM 8/2002 vp tarkoitettu tehtäväkokonaisuus eroaa kuitenkin viisumisäännöstön mukaisesti kunniakonsulille tai ulkoiselle palveluntarjoajalle suoritettavaksi enimmillään annettavasta tehtäväkokonaisuudesta esimerkiksi siten, että kunniakonsuli ja ulkoinen palveluntarjoaja ovat kyseisiä viisumisäännöstön mukaisia tehtäviä suorittaessaan epäitsenäisessä asemassa. Näin kunniakonsulin tai ulkoisen palveluntarjoajan toiminta ei rinnastu mietinnössä PeVM 8/2002 vp viitatulla tavalla Suomen edustuston toimintaan.

Perustuslain 124 §:ään liittyvän arvioinnin osalta on mainittava myös, että viisumisäännöstön 19 artiklan mukaisesti ainoastaan edustustolla on toimivalta todeta otetaanko viisumihakemus tutkittavaksi. Viisumisäännöstön 19 artiklan 1 kohdassa säädetään niistä tarkastuksista, joita toimivaltainen edustusto tekee tarkistaessaan, voidaanko viisumihakemus ottaa tutkittavaksi. Kyseinen säännös on yhdenmukainen sen kanssa, että viisumisäännöstön 43 artiklan 6 kohdan mukaan kunniakonsulille tai ulkoiselle palveluntarjoajalle voidaan antaa tietojen ja hakemusten keruu ja hakemusten toimittaminen edustustolle. Viisumisäännöstön mukaan 20 artiklan mukaan toimivaltainen edustusto merkitsee leiman hakijan matkustusasiakirjaan, kun viisumihakemus otetaan tutkittavaksi. Näin kunniakonsulille tai ulkoiselle palveluntarjoajalle ei voida viisumisäännöstön mukaisesti antaa sellaisia viranomaiselle kuuluvia hakemuksen tarkistamiseen liittyviä tehtäviä, joihin perustuslakivaliokunnan mietinnössä PeVM 8/2002 vp on viitattu.

Edellä mainitun mukaisesti ehdotettu laki ei sisältäisi perustuslain kannalta ongelmallisia perusoikeusrajoituksia. Ehdotettuun lakiin sisältyvät tehtävien luovuttamista muulle kuin viranomaiselle koskevat säännökset ovat myös yhteensopivia perustuslain kanssa. Näin on perusteltua katsoa, että esitykseen sisältyvät lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa säätämisjärjestyksessä. Koska esityksessä kuitenkin ehdotetaan perustuslaillisiin kysymyksiin liittyvää lainsäädäntöä, pidetään suotavana, että esityksestä pyydettäisiin perustuslakivaliokunnan lausunto.

Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

Lakiehdotus

Laki ulkomaalaislain muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

kumotaan ulkomaalaislain (301/2004) 20―26 ja 32 § sekä 191 §:n 2 momentti, sellaisena kuin niistä on 32 § osaksi laissa 360/2007,

muutetaan 3 §:n 4 kohdan ruotsinkielinen sanamuoto sekä 17, 27―31 ja 155 a § sekä 191 §:n 1 momentin 1 kohta, sellaisina kuin niistä ovat 27 § ja 30 § laissa 323/2009, 31 § osaksi laissa 973/2007, 32 § osaksi laissa 360/2007 sekä 155 a § ja 191 §:n 1 momentin 1 kohta laissa 360/2007, sekä

lisätään 18 §:ään uusi 3 momentti, jolloin nykyinen 3 momentti siirtyy 4 momentiksi, 191 §:n 1 momenttiin, sellaisena kuin se on osaksi laeissa 581/2005, 619/2006, ja 360/2007, siitä lailla 581/2005 kumotun 6 kohdan tilalle uusi 6 kohta sekä lakiin uusi 191 a ja 204 a § seuraavasti:

17 §
Viisumiasioiden käsittelyssä sovellettavat säännökset

Yhteisön viisumisäännöstön laatimisesta annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta (viisumisäännöstö) 2009/810/EY, jäljempänä viisumisäännöstö, sovelletaan hallintolain sijasta:

1) viisumihakemuksen jättämiseen;

2) edustuston toimivallan tutkimiseen;

3) hakemuksen tutkittavaksi ottamiseen;

4) hakemuksen käsittelyyn;

5) hakemuksen käsittelyn keskeyttämiseen;

6) hakemuksen siirtämiseen edustetun Schengen-valtion viranomaisille;

7) viisumin myöntämiseen;

8) viisumin epäämiseen;

9) viisumin jatkamiseen;

10) viisumin mitätöintiin;

11) viisumin kumoamiseen;

12) päätöksentekomenettelyyn;

13) päätöksen perusteluun;

14) päätöksen sisältöön;

15) päätöksestä ilmoittamiseen.

18 §
Viisumivapaus ja viisumivelvollisuus

Viisumisäännöstön 3 artiklassa säädetään niistä kolmansien maiden kansalaisista, joilta vaaditaan lentokentän kauttakulkuviisumi.


27 §
Kunniakonsulin käyttö

Viisumisäännöstön 42 artiklassa tarkoitetun kunniakonsulin valtuutuksen suorittaa yksi tai useampi viisumisäännöstön 43 artiklan 6 kohdassa tarkoitettu tehtävä ja huolehtia näihin tehtäviin liittyvistä toimenpiteistä turvallisuuden ja tietosuojan takaamiseksi antaa ulkoasiainministeriö, jos se on tarpeellista palvelujen saatavuuden, toiminnan tehokkuuden tai muun vastaavan erityisen syyn vuoksi.

Viisumisäännöstön 42 artiklassa säädetään kunniakonsulille asetetuista vaatimuksista tämän hoitaessa 1 momentissa tarkoitettuja tehtäviä.

28 §
Ulkoinen palveluntarjoaja

Ulkoasiainministeriö voi päättää viisumisäännöstön 40 artiklan 3 kohdassa säädetyissä tilanteissa yhden tai useamman viisumisäännöstön 43 artiklan 6 kohdassa luetellun viisumiasioihin liittyvän tehtävän antamisesta ulkoisen palveluntarjoajan suoritettavaksi. Ulkoasiainministeriön päätös voi koskea yhtä tai useampaa edustustoa.

Ulkoisen palveluntarjoajan kanssa tehtävään sopimukseen otetaan viisumisäännöstön 43 artiklan mukaiset ehdot sekä määräykset sopimuksen voimassaolosta ja purkamisesta.

29 §
Ulkoisen palveluntarjoajan toiminta

Viisumisäännöstön 17 artiklassa säädetään ulkoisen palveluntarjoajan oikeudesta periä viisuminhakijalta palvelumaksu.

Ulkoisen palveluntarjoajan toiminnassa noudatetaan hyvän hallinnon perusteita sekä suojataan henkilötiedot vahingossa tapahtuvalta ja laittomalta tuhoamiselta sekä vahingossa tapahtuvalta hävittämiseltä, muuttamiselta, luvattomalta luovuttamiselta ja käytöltä.

Ulkoisen palveluntarjoajan toimintaa valvovat viisumisäännöstön 43 artiklan mukaisesti ulkoasiainministeriö ja asianomainen Suomen diplomaatti- tai konsuliedustusto, jäljempänä Suomen edustusto.

30 §
Toimivalta käsitellä viisumihakemus ja tehdä sitä koskeva päätös sekä jatkaa viisumia

Viisumisäännöstön 4 artiklan 1―4 kohdassa säädetään niistä Schengen-valtioiden viranomaisista, jotka käsittelevät viisumihakemukset ja tekevät niistä päätökset.

Viisumin jatkamisesta viisumisäännöstön 33 artiklan mukaisesti päättää poliisilaitos.

31 §
Toimivalta mitätöidä ja kumota viisumi

Viisumin mitätöi tai kumoaa viisumisäännöstön 34 artiklan mukaisesti Suomen edustusto, jos ulkomaalainen oleskelee ulkomailla.

Rajatarkastuksen yhteydessä viisumin mitätöi tai kumoaa rajatarkastusviranomainen.

Maahanmuuttovirasto, poliisilaitos tai rajatarkastusviranomainen mitätöi tai kumoaa viisumin, jos ulkomaalainen oleskelee Suomen alueella.

155 a §
Unionin kansalaisen perheenjäsenen maahantulo

Jos unionin kansalaisen perheenjäsen ei ole unionin kansalainen, hänen maahantulonsa ja oleskelunsa edellytyksenä on voimassa oleva passi. Tällaiselta perheenjäseneltä voidaan vaatia viisumi, jos perheenjäsen on sellaisen valtion kansalainen, jolta neuvoston asetuksen mukaan vaaditaan viisumi.

Perheenjäseneltä, jolla on voimassa oleva vapaan liikkuvuuden direktiivissä tarkoitettu oleskelukortti, ei edellytetä viisumia, eikä hänen passiinsa merkitä maahantulo- tai maastapoistumisleimoja. Oleskelukortti on esitettävä saavuttaessa maahan Schengen-alueen ulkopuolelta.

Unionin kansalaisen perheenjäsenen viisumihakemus käsitellään maksutta, mahdollisimman pian ja nopeutettua menettelyä noudattaen. Viisuminhakijaa tai hänen perheenjäsentään voidaan kuulla suullisesti viisumin myöntämistä harkittaessa. Kuulemisen suorittaa Suomen edustusto, jos kuultava oleskelee ulkomailla ja poliisilaitos, jos tämä oleskelee Suomessa. Suomessa oleskelevan kuulemisen voi suorittaa kuulemiseen liittyvää viisumihakemusta käsittelevän Suomen edustuston virkamies, jos viisumiasian selvittäminen sitä edellyttää.

Viisumin epäämis-, mitätöinti- ja kumoamispäätös on annettava viisuminhakijalle kirjallisesti, ja se on perusteltava, jollei tämä ole vastoin Suomen tai unionin muun jäsenvaltion turvallisuusetuja.

191 §
Valituskiellot

Seuraaviin tämän lain nojalla tehtyihin päätöksiin ei saa hakea muutosta valittamalla:

1) viisumisäännöstön mukaista viisumihakemuksen jättämiseen liittyvää velvollisuutta, Suomen edustuston toimivaltaa, viisumihakemuksen tutkittavaksi ottamista, hakemuksen käsittelyn keskeyttämistä, hakemuksen siirtämistä edustetun Schengen-valtion viranomaiselle, viisumin myöntämistä, viisumin epäämistä, viisumin jatkamista, viisumin mitätöintiä ja viisumin kumoamista koskeva päätös, jollei kyse ole sellaista unionin kansalaisen tai häneen rinnastet-tavan perheenjäsentä koskevasta viisumin epäämis-, mitätöinti- tai kumoamispäätöksestä, johon sovelletaan 10 luvun säännöksiä;


6) 191 a §:n mukaiseen oikaisuvaatimukseen tehty päätös;


191 a §
Oikaisuvaatimusmenettely viisumiasioissa

Viisumisäännöstön mukaiseen viisumin epäämis- ja mitätöintipäätökseen sekä sellaiseen viisumin kumoamispäätökseen, jota ei ole tehty viisuminhaltijan pyynnöstä, haetaan oikaisua päätöksen tehneeltä viranomaiselta siten kuin hallintolain 7 a luvussa säädetään.

Viisumin epäämis-, mitätöinti- ja kumoamispäätöstä koskeva oikaisuvaatimus on käsiteltävä ilman aiheetonta viivytystä. Oikaisuvaatimusta koskevan asian saa ratkaista asianosaista kuulematta, jollei kuuleminen ole erityisestä syystä tarpeen.

Oikaisuvaatimukseen tehtävän päätöksen perustelut voidaan jättää esittämättä siltä osin kuin kyse on viisumin epäämis-, mitätöinti- tai kumoamispäätöksen perustana olevasta toisen Schengen-valtion tai kolmannen maan viranomaiselta saadusta viisuminhakijaa koskevasta tiedosta taikka tiedosta, jonka mukaan viisuminhakija saattaa vaarantaa Schengen-valtion yleistä järjestystä tai turvallisuutta taikka kansallista turvallisuutta tai suhteita vieraaseen valtioon.

Oikaisua ei saa hakea sellaiseen unionin kansalaisen tai häneen rinnastettavan perheenjäsentä koskevaan viisumin epäämis-, mitätöinti- tai kumoamispäätökseen, johon sovelletaan 10 luvun säännöksiä.

204 a §
Tiedoksianto viisumiasiassa

Viisumisäännöstön mukaisesti ilmoitettu viisumin epäämis-, mitätöinti- tai kumoamispäätös katsotaan annetuksi tiedoksi seitsemäntenä päivänä viisumisäännöstön VI liitteen mukaiseen vakiolomakkeeseen merkitystä päiväyksestä, jollei muuta näytetä.

Edellä 191 a §:ssä tarkoitettuun oikaisuvaatimukseen tehtyä päätöstä koskeva tiedoksianto saadaan toimittaa lähettämällä päätös postitse ulkomaalaisen ilmoittamaan osoitteeseen taikka luovuttamalla päätös ulkomaalaiselle päätöksen tehneen viranomaisen luona. Päätös katsotaan annetuksi tiedoksi seitsemäntenä päivänä päätökseen merkitystä päiväyksestä, jollei muuta näytetä.


Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .

Edellä 191 a §:ssä säädettyä oikaisuvaatimusmenettelyä sovelletaan vain lain voimaantulon jälkeen tehtyihin päätöksiin.


Helsingissä 3 päivänä joulukuuta 2010

Tasavallan Presidentti
TARJA HALONEN

Ulkoasiainministeri
Alexander Stubb

Finlex ® on oikeusministeriön omistama oikeudellisen aineiston julkinen ja maksuton Internet-palvelu.
Finlexin sisällön tuottaa ja sitä ylläpitää Edita Publishing Oy. Oikeusministeriö tai Edita eivät vastaa tietokantojen sisällössä mahdollisesti esiintyvistä virheistä, niiden käytöstä käyttäjälle aiheutuvista välittömistä tai välillisistä vahingoista tai Internet-tietoverkossa esiintyvistä käyttökatkoista tai muista häiriöistä.