HE 197/2010

Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi biopolttoaineiden käytön edistämisestä liikenteessä annetun lain muuttamisesta

ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ

Esityksessä ehdotetaan biopolttoaineiden käytön edistämisestä liikenteessä annetun lain muuttamista.

Jakelijalle säädettyä velvoitetta toimittaa vuosittain biopolttoaineita kulutukseen nostettaisiin siten, että se olisi 6 prosenttia vuosina 2011—2014. Sen jälkeen jakeluvelvoite nousisi vuosittain tasaisesti ja olisi 20 prosenttia vuodesta 2020 alkaen.

Laissa säädettäisiin myös biopolttoaineiden energiasisällön laskemisesta kaksinkertaisena, biopolttoaineiden kestävyyskriteerien mukaisuudesta ja jakeluvelvoitteen ylityksen huomioon ottamisesta seuraavan vuoden velvoitteessa. Lisäksi lakiin tehtäisiin joitakin teknisiä muutoksia.

Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2011.


ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ  1
SISÄLLYSLUETTELO 2
YLEISPERUSTELUT
1 JOHDANTO
2 NYKYTILA
2.1 Lainsäädäntö ja käytäntö
2.2 EU:n lainsäädäntö
2.3 Nykytilan arviointi
3 ESITYKSEN TAVOITTEET JA KESKEISET EHDOTUKSET
3.1 Tavoitteet
3.2 Keskeiset ehdotukset
4 ESITYKSEN VAIKUTUKSET
4.1 Taloudelliset vaikutukset
4.2 Ympäristövaikutukset
5 ASIAN VALMISTELU
6 RIIPPUVUUS MUISTA ESITYKSISTÄ
YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT
1 LAKIEHDOTUSTEN PERUSTELUT
2 VOIMAANTULO
LAKIEHDOTUS
Laki biopolttoaineiden käytön edistämisestä liikenteessä annetun lain muuttamisesta
RINNAKKAISTEKSTI
Laki biopolttoaineiden käytön edistämisestä liikenteessä annetun lain muuttamisesta

YLEISPERUSTELUT

1 Johdanto

Euroopan unionin (EU) tavoitteena on ilmaston lämpenemisen pysäyttäminen pitkällä aikavälillä kahteen asteeseen. Tavoitteen saavuttaminen edellyttää globaalin energia-järjestelmän muuttamista liki päästöttömäksi. EU:n vuoden 2020 välitavoitteena on vähentää kasvihuonekaasupäästöjä 20 prosentilla vuoden 1990 tasosta, lisätä uusiutuvien energialähteiden osuutta 20 prosenttiin ja parantaa energiatehokkuutta 20 prosentilla. Tavoitteet uusiutuvien energialähteiden käytön lisäämisestä ja kasvihuonekaasujen vähentämisestä ovat EU:n jäsenvaltioita oikeudellisesti sitovia.

Valtioneuvosto hyväksyi 6 päivänä marraskuuta 2008 kansallisen pitkän aikavälin ilmasto- ja energiastrategian (VNS 6/2008 vp), jäljempänä ilmasto- ja energiastrategia. Strategia pohjautuu EU:n ilmasto- ja energiapoliittisiin linjauksiin ja velvoitteisiin. Ilmasto- ja energiastrategian mukaan Suomi sitoutuu siihen, että biopohjaisten polttoaineiden osuus liikenteen polttoaineista on vähintään 10 prosenttia vuonna 2020.

Matti Vanhasen II hallituksen ohjelman mukaan hallitus nopeuttaa liikenteen päästöjä vähentävien biopohjaisten polttoaineiden käyttöä ensin lakisääteisesti ja myöhemmin markkinaehtoisin toimin niin nopeasti kuin alan teknologinen kehitys, kotimainen tuotanto ja biopolttoaineiden kohtuuhintaisuus sen sallivat. Hallituksen ohjelman mukaan on myös tärkeää huolehtia siitä, että liikenteen biopolttoaineen kotimainen kysyntä kyetään tyydyttämään pääsääntöisesti kotimaisella tuotannolla. Mari Kiviniemen hallitus jatkaa Matti Vanhasen II hallituksen ohjelman toteuttamista. Mari Kiviniemen hallituksen ohjelman mukaan uusiutuvien liikennepolttoaineiden käyttöön kannustetaan.

Ilmasto- ja energiapolitiikan ministerityö-ryhmä saavutti 20 päivänä huhtikuuta 2010 yksimielisyyden uusiutuvan energian edistämiskeinoista ja määristä Suomelle EU:ssa asetetun tavoitteen saavuttamiseksi vuonna 2020 (jäljempänä uusiutuvan energian velvoitepaketti). Liikenteen biopolttoaineita koskevana tavoitteena on nostaa uusiutuvan energian osuus liikenteessä 20 prosenttiin vuonna 2020, ja tärkein toteutuskeino olisi biopolttoaineita koskeva jakeluvelvoite.

Pääministerin 11 päivänä toukokuuta 2010 antamassa ilmoituksessa hallituksen energia-ratkaisuista (PI 2/2010 vp) käsiteltiin uusiutuvan energian velvoitepakettia osana energiaratkaisujen kokonaisuutta. Ilmoituksessa todetaan, että tuulivoiman ja metsähakkeen ohella uusiutuvien käyttöä lisättäisiin erityisesti liikenteen biopolttoaineissa sekä lämpö-pumppujen käyttöä lisäämällä. Liikenteen biopolttoaineilla tavoitellaan noin 7 terawattituntia. Liikenteen uusiutuvan energian edistäminen perustuisi liikennepolttoaineiden myyjille asetettavaan jakeluvelvoitteeseen.

2 Nykytila
2.1 Lainsäädäntö ja käytäntö

Biopolttoaineiden käytön edistämisestä liikenteessä annetun lain (446/2007) 5 §:ssä säädetään biopolttoaineiden kulutukseen toimittamista koskevasta velvoitteesta (jakeluvelvoitteesta) liikennepolttoaineiden jakelijoille. Lailla saatettiin voimaan Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi liikenteen biopolttoaineiden ja muiden uusiutuvien polttoaineiden käytön edistämisestä (2003/30/EY), jäljempänä biopolttoainedirektiivi. Jakeluvelvoite oli vuonna 2008 2 prosenttia tieliikenteen kokonaisenergian käytöstä ja vuodesta 2009 alkaen 4 prosenttia.

Jakeluvelvoite on ollut tärkein biopolttoaineiden käytön edistämiskeino. Sen lisäksi biopolttoaineiden käyttöä on edistetty tukemalla biopolttoaineiden tuotantoinvestointeja ja tutkimus- ja kehitystoimintaa. Biopolttoaineiden käyttökokeiluhankkeille on myönnetty määräaikaisia verohelpotuksia. Yleisesti liikenteen biopolttoaineille ei ole annettu verohelpotuksia, vaan niistä kannetaan vastaava litramääräinen valmistevero kuin tavanomaisesta bensiinistä ja dieselistä. Poikkeuksena on biokaasu, jonka liikennekäyttö on verotonta. Biokaasu ei kuitenkaan ole tullut laajempaan liikennekäyttöön.

Biopolttoaineiden käyttö on kasvanut Suomessa asetetun jakeluvelvoitteen mukaisesti. Vuoden 2007 lähes nollatasosta käyttö on kasvanut 4 prosentin energiaosuuteen. Energiamääränä tämä vastaa 159 000 öljyekvivalenttitonnia.

2.2 EU:n lainsäädäntö

Biopolttoainedirektiivi tuli voimaan 17 päivänä toukokuuta 2003. Direktiivillä pyritään edistämään biomassasta tuotettujen biopolttoaineiden ja muiden uusiutuvien polttoaineiden käyttöä dieselöljyn tai bensiinin korvaamiseksi jäsenvaltioiden tieliikenteessä. Direktiivi edellyttää jäsenmaiden varmistavan, että niiden markkinoille saatetaan vähimmäisosuus biopolttoaineita. Sitä varten niiden on asetettava ohjeellisia kansallisia tavoitteita, joille direktiivissä annetaan viitearvot. Vuodelle 2010 asetettu viitearvo on 5,75 prosenttia tieliikenteessä käytetyn bensiinin ja dieselin kokonaismäärästä.

Uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistämisestä sekä direktiivien 2001/77/EY ja 2003/30/EY muuttamisesta ja myöhemmästä kumoamisesta annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2009/28/EY (jäljempänä RES-direktiivi) kumotaan biopolttoainedirektiivi 1 päivä tammikuuta 2012 lukien. RES-direktiivin noudattamisen edellyttämä lainsäädäntö tulee saattaa kansallisesti voimaan 5 päivänä joulukuuta 2010.

RES-direktiivin mukaan vuonna 2020 uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian tulee kattaa 20 prosenttia energian kokonais-loppukulutuksesta yhteisössä. Kullekin jäsenmaalle on tämän perusteella asetettu oma sitova uusiutuvan energian tavoitteensa. Suomen tavoitteena on nostaa uusiutuvan energian osuus energian kokonaisloppukulutuksesta 38 prosenttiin vuonna 2020.

RES-direktiivissä säädetään erikseen kaikille jäsenmaille yhteinen sitova tavoite nostaa uusiutuvan energian osuus liikenteen energian loppukulutuksesta 10 prosenttiin vuonna 2020. Liikenteessä käytettävä uusiutuva energia koostuu nestemäisistä ja kaasusmaisista biopolttoaineista sekä sähköautoissa ja raideliikenteessä käytetystä uusiutuvista energianlähteistä tuotetusta sähköstä.

RES-direktiivissä on lisäksi asetettu kestävyyteen liittyviä vaatimuksia liikenteen bio-polttoaineille sekä lämmitykseen ja sähkön tuotantoon käytettäville bionesteille. Jotta biopolttoaineet ja bionesteet voidaan ottaa lukuun RES-direktiivin asettamissa kansallisissa tavoitteissa sekä uusiutuvan energian kansallisissa velvoite- ja tukijärjestelmissä, niiden tulee täyttää annetut kestävyyskriteerit. Kestävyyskriteerit koskevat niin EU:n alueella kuin sen ulkopuolellakin tuotettuja biopolttoaineita ja biopolttonesteitä. RES-direktiivin kestävyyskriteerit biopolttoaineille ja bionesteille voidaan jakaa kvalitatiivisiin ja kvantitatiivisiin kriteereihin. Osa kriteereistä rajoittaa biopolttoaineiden ja bionesteiden tuotannossa käytettyjen raaka-aineiden alkuperää ja osa biopolttoaineiden ja bionesteiden elinkaaren aikana aiheuttamia kasvi-huonekaasupäästöjä.

RES-direktiivi pyrkii myös edistämään uusien, ruoaksi kelpaamattomiin raaka-aineisiin perustuvien biopolttoaineiden markkinoille tuloa. Tämän vuoksi RES-direktiivin mukaan jätteistä, tähteistä, syötäväksi kelpaamattomasta selluloosasta ja lignoselluloosasta valmistettujen biopolttoaineiden energiasisältö tulee ottaa huomioon kaksinkertaisena (jäljempänä tuplalaskenta) direktiivin mukaisen liikenteen 10 prosentin uusiutuvan tavoitteen täyttämisessä sekä kansallisissa kiintiö- ja velvoitejärjestelmissä.

Biopolttoainedirektiivin ja RES-direktiivin noudattamisen edellyttämä lainsäädäntö Ahvenanmaan maakunnassa kuuluvat Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1991) nojalla maakunnan toimivaltaan.

2.3 Nykytilan arviointi

Nykyinen biopolttoaineiden jakeluvelvoite-järjestelmä on toiminut odotusten mukaisesti, ja biopolttoaineiden käyttö on kasvanut velvoitteen edellyttämällä tavalla. Suomeen on syntynyt myös huomattavaa biopolttoaineiden tuotantokapasiteettia varsinkin kasviöljypohjaisen vetykäsitellyn dieselpolttoaineen tuotantoon sekä pienemmässä mitassa jäte-pohjaisen etanolin tuotantoon. Kotimaiseen raaka-aineeseen perustuvan biopolttoainetuotannon osuus biopolttoaineiden kokonaiskäytöstä on kuitenkin vielä hyvin vaatimatonta.

Koska liikenteen biopolttoaineiden tuotantokustannukset ovat korkeammat kuin perinteisten fossiilisten polttoaineiden jalostuskustannukset, ei niiden käytön kasvu markkinaehtoisesti ole todennäköistä lähitulevaisuudessa odotettavissa olevilla öljytuotteiden maailmanmarkkinahinnoilla. RES-direktiivin mukainen 10 prosentin uusiutuvan energian osuuden saavuttaminen liikenteessä vuoteen 2020 mennessä edellyttää uusia toimenpiteistä. Suomessa on suunnitteilla useita hankkeista uuteen teknologiaan perustuvien tuplalaskettavien biopolttoaineiden tuotannon aloittamiseksi. Volyymiltään merkittävimpiä ovat metsähakkeesta synteettistä dieselpolttoainetta tuottavat biojalostamot. Toteutuessaan nämä hankkeet voisivat tuplalaskenta huomioon ottaen yksinäänkin täyttää hallituksen uusiutuvan energian velvoitepaketissa asettaman tavoitteen.

Kansallisesti ei tällä hetkellä säädetä bio-polttoaineiden RES-direktiivin mukaisista kestävyyskriteereistä. Jakeluvelvoitteen toimeenpano edellyttää biopolttoaineilta kestävyyskriteerien mukaisuutta.

3 Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset
3.1 Tavoitteet

Esityksen tavoitteena on varmistaa, että uusiutuvan energian velvoitepaketissa tavoitteeksi asetettu uusiutuvan energian liikenteen 20 prosentin osuus vuonna 2020 toteutuu. Samalla toteutuisi myös RES-direktiivissä asetettu sitova tavoite nostaa uusiutuvan energian osuus liikenteessä 10 prosenttiin vuonna 2020, vaikka jakeluvelvoite ei kohdistukaan kaikkeen direktiivin mukaiseen liikenteen energian käyttöön.

Esitetyn mukainen jakeluvelvoite merkitsee, että biopolttoaineiden käyttö kasvaisi nykyisestä noin 160 000 öljyekvivalenttitonnista 730 000 öljyekvivalenttitonniin vuonna 2020, kun otetaan huomioon liikenteen energian käytön tehostaminen. Pyrkimyksenä on toteuttaa velvoite pääosin biopolttoaineilla, joihin sovelletaan tuplalaskentaa. Jos velvoite voitaisiin täyttää kokonaan näillä polttoaineilla, tarvittava todellinen biopolttoainemäärä olisi 365 000 öljyekvivalenttitonnia vuonna 2020.

Jakeluvelvoitteen avulla voidaan luoda varma ja ennustettava biopolttoaineiden kotimarkkina, joka rohkaisee yrityksiä toteuttamaan biopolttoaineiden tuotantoinvestointeja. Korkealla, EU:n vaatimukset ylittävällä velvoitetasolla halutaan erityisesti kannustaa investointeja toisen sukupolven teknologioihin, jotka hyödyntävät tuplalaskennan piirissä olevia kotimaisia raaka-ainelähteitä. Esityksen keskeisenä tavoitteena on myös jakeluvelvoitteen porrastaminen niin, että liikenteen biopolttoaineita koskeva tavoite saavutetaan mahdollisimman kustannustehokkaasti. Jakelijoiden tulee voida valita kustannuksiltaan edullisimmat tavat täyttää velvoitteensa. Jakeluvelvoitteen kokonaiskustannuksiin vaikuttaa olennaisesti velvoitetason vuotuinen kehitys.

Jakeluvelvoite ei välttämättä edellyttäisi muutoksia ajoneuvokalustoon, vaan 20 prosentin osuus on saavutettavissa nykyisen tyyppisellä kalustolla. Tällöin biopolttoaineiden käyttö painottuisi vahvasti dieselajoneuvoihin. Tilannetta voidaan tasapainottaa, jos käyttöön otetaan runsaasti etanolia sisältäviä polttoaineita, kuten E85-polttoainetta (85 prosenttia etanolia, 15 prosenttia bensiiniä). Tällaisen polttoaineen käyttö kuitenkin edellyttää sille sovitettuja niin sanottuja FFV-ajoneuvoja. Ne eivät kuitenkaan ole mainittavasti kalliimpia kuin tavanomaiset bensiinikäyttöiset ajoneuvot.

Esityksen tavoitteena on lisäksi RES-direktiivin mukaisten kestävyyskriteerien, laskentasääntöjen ja biopolttoaineiden ominaisuuksia koskevien säännösten kansallinen toimeenpano. Tarkemmin kestävyyskriteereistä ja niiden soveltamisessa käytettävistä menettelyistä olisi tarkoitus säätää, kun EU:n komission ohjeistus on tarkentunut.

Esityksen tavoitteena on myös ottaa huomioon, että polttoaineiden jakelijoiden on hankalaa mitoittaa biopolttoaineen sekoitus muuhun polttoaineeseen tarkasti vuotuisen velvoitteensa mukaisesti, koska sekoitus vaihtelee ajallisesti ja paikallisesti. Käytännössä tämä johtaa velvoitteen ylittämiseen, kun halutaan varmistaa velvoitteen toteutuminen.

3.2 Keskeiset ehdotukset

Keskeisin muutosehdotus on liikennepolttoaineiden jakelijoille asetettavat uudet vuotuiset biopolttoaineiden vähimmäisosuudet. Jakeluvelvoite olisi 6,0 prosenttia vuosina 2011—2014, 8,0 prosenttia vuonna 2015, 10,0 prosenttia vuonna 2016, 12,0 prosenttia vuonna 2017, 15,0 prosenttia vuonna 2018, 18,0 prosenttia vuonna 2019 sekä 20,0 prosenttia vuonna 2020 ja sen jälkeen.

Jakeluvelvoite laskettaisiin edelleen kuten nykyisin. Kun kyseessä oleva biopolttoaine on tuotettu jätteistä tai tähteistä taikka syötäväksi kelpaamattomasta selluloosasta tai lignoselluloosasta, sen energiasisältö laskettaisiin kuitenkin kaksinkertaisena jakeluvelvoitteeseen.

Jakeluvelvoitetta täydentäisi vaatimus, jonka mukaan jakeluvelvoitteen täyttämiseen käytettävien biopolttoaineiden ja niiden raaka-aineiden tulisi olla RES-direktiivin kestävyyskriteerien mukaisia.

Lakia täydennettäisiin säännöksellä, joka mahdollistaisi jakeluvelvoitteen ylityksen huomioon ottamisen seuraavan vuoden jakeluvelvoitteessa.

Lakiin sisältyviä biopolttoaineiden lämpö-arvoja ja biopolttoaineiden merkitsemistä koskevia vaatimuksia muutettaisiin siten, että ne vastaisivat RES-direktiivin säännöksiä.

Lisäksi lakiin tehtäisiin joitakin lähinnä teknisiä tarkistuksia, jotka ovat seurausta muun lainsäädännön muuttumisesta.

4 Esityksen vaikutukset
4.1 Taloudelliset vaikutukset

Biopolttoaineiden käytön kasvun aiheuttamat lisäkustannukset riippuvat monista tekijöistä, joiden arviointiin liittyy huomattavia epävarmuuksia. Tärkeimmät lisäkustannuksiin vaikuttavat tekijät ovat raakaöljyn hinnan kehitys sekä uusien biopolttoaineiden tuotantokustannukset. Toisen sukupolven tuplalaskettavat biopolttoaineet ovat edelleen kehitysvaiheessa, ja niiden kaupallinen tuotanto alkanee laajassa mitassa vasta kuluvan vuosikymmenen jälkipuoliskolla. Jakeluvelvoitteen kustannuksiin vaikuttaa merkittävästi, kuinka suuri osa velvoitteesta voidaan täyttää tuplalaskettavilla polttoaineilla.

Kustannusten arvioinnissa on oletettu, että perinteisten biopolttoaineiden kustannuslisä fossiilisiin polttoaineisiin nähden laskee nykyisestä 0,3 eurosta öljyekvivalenttilitraa (loe) kohden noin puoleen eli 0,15 euroon/loe vuoteen 2020 mennessä. Lisäksi tuplalaskettavien biopolttoaineiden hinnan on arvioitu olevan 0,1 euroa/loe suurempi kuin perinteisten biopolttoaineiden.

Vuotuinen biopolttoaineista aiheutuva lisä-kustannus 6 prosentin velvoitetasolla olisi noin 65 miljoonaa euroa vuodessa verrattuna siihen, ettei biopolttoaineita käytetä lainkaan. Vuonna 2020 kustannus olisi noin 110 miljoonaa euroa, jos koko velvoite voitaisiin täyttää tuplalaskettavilla biopolttoaineilla. Pelkästään perinteisillä biopolttoaineilla kustannus olisi noin 20 miljoonaa euroa suurempi.

Kumulatiiviset kustannukset vuosina 2011—2020 olisivat vastaavasti 820—950 miljoonaa euroa riippuen siitä, käytetäänkö tuplalaskettavia biopolttoaineita vai ei.

Jakeluvelvoitteesta kuluttajille aiheutuvien kustannusten arviointi on mainituista syistä niin ikään epävarmaa. Jos raakaöljyn hinta nousisi vuoteen 2020 mennessä nykyarvioiden mukaisesti noin 50 prosenttia nyky-tasoon verrattuna ja biopolttoaineiden verotus toteutettaisiin hallituksen energiaverotuksen muuttamisesta annetun esityksen (147/2010 vp) mukaisesti, ei esitetty biopolttoaineiden lisääminen välttämättä toisi merkittäviä lisäkustannuksia kuluttajille.

Jakeluvelvoitteen ei arvioida edellyttävän merkittäviä investointeja polttoaineiden jakelujärjestelmiin tai ajoneuvokantaan. Velvoitteen mukainen biopolttoainemäärä voidaan toimittaa markkinoille sekoittamalla biopolttoaine kivennäisöljypohjaisiin polttoaineisiin nykyisten polttoaineiden laatuvaatimusten puitteissa siten, että pääosa olemassa olevasta autokalustosta voi sitä käyttää.

Jos yritykset kuitenkin haluavat tuoda bio-polttoainetta markkinoille esimerkiksi E85-tyyppisenä polttoaineena, vaatii se jakeluinvestointeja ja kyseiselle polttoaineelle sovitettuja ajoneuvoja. Tällaiset ajoneuvot eivät kuitenkaan ole mainittavasti tavanomaisia kalliimpia.

Ehdotetun jakeluvelvoitteen yhtenä tavoitteena on kysynnän kautta lisätä kotimaista, kotimaisiin raaka-aineisiin perustuvaa bio-polttoainetuotantoa. Jos Suomeen syntyisi 2 tai jopa 3 metsätähteistä dieselpolttoainetta jalostavaa laitosta, jotka kykenisivät tuottamaan koko jakeluvelvoitteen edellyttämän biopolttoainemäärän, merkitsisi se noin 1 000 miljoonan euron laitosinvestointeja ja lisäksi investointeja raaka-aineen hankintaketjuun arviolta 150 miljoonaa euroa. Myös suorat ja välilliset työllisyysvaikutukset olisivat huomattavat.

Esityksellä ei ole valtiontaloudellisia vaikutuksia.

4.2 Ympäristövaikutukset

Biopolttoaineiden käytöllä voidaan merkittävästi vähentää liikenteen aiheuttamia hiili-dioksidipäästöjä. Koska biopolttoaineiden loppukäytöstä ajoneuvoissa ei lasketa syntyvän lainkaan hiilidioksidipäästöjä, vähenevät ajoneuvojen päästöt suoraan verrannollisesti biopolttoaineiden prosenttiosuuteen. Ehdotettu jakeluvelvoite vähentäisi tieliikenteen päästöjä riippuen tuplalaskettavien biopoltto-aineiden osuudesta noin 1—2 miljoonaa hiilidioksiditonnia vuonna 2020 verrattuna tilanteeseen, jossa biopolttoaineita ei käytettäisi. Absoluuttinen päästövähenemä on luonnollisesti riippuvainen liikenteen kokonais-energiankulutuksen kehityksestä.

Biopolttoaineiden tuotantoketjussa kuitenkin syntyy kasvihuonekaasupäästöjä, jotka vaihtelevat huomattavasti riippuen käytetystä raaka-aineesta, viljelyolosuhteista ja jalostusprosessista. RES-direktiivissä kestävältä biopolttoaineelta edellytetään 35 prosentin kasvihuonekaasupäästövähenemää fossiiliseen vertailupolttoaineeseen nähden, kun tarkastellaan polttoaineen koko elinkaarta. Vuonna 2017 tämä vaatimus nousee 50 prosenttiin.

Parhaita biopolttoaineita kasvihuonekaasu-päästöjen kannalta ovat jätteistä ja tähteistä sekä lignoselluloosasta valmistetut polttoaineet. RES-direktiivin mukaiset tyypilliset päästövähenemät ovat näillä polttoaineilla yli 80 prosenttia. Esimerkiksi metsätähdepohjaisella synteettisellä dieselpoltto-aineella saavutetaan 95 prosentin vähenemä. Perinteisillä viljelykasveihin perustuvilla biopolttoaineilla elinkaaren päästövähenemät jäävät 30—60 prosentin tasolle.

Jakeluvelvoitteen elinkaaritarkastelun mukainen kasvihuonekaasupäästövaikutus riippuu näin ollen siitä, millaisilla biopolttoaineilla velvoite täytetään. Parhaimmillaan päästövähenemä voi kuitenkin olla 90 prosentin tasolla, jos tuplalaskettavat biopoltto-aineet saadaan laajalti käyttöön.

RES-direktiivin mukaisten kestävyyskriteereiden noudattamisella varmistettaisiin kasvionekaasupäästövähenemien lisäksi muun muassa se, ettei biopolttoaineiden raaka-ainetuotanto vaikuta kielteisesti luonnon monimuotoisuuteen eikä raaka-ainetta tuoteta runsashiilisellä maapohjalla.

5 Asian valmistelu

Hallituksen esitystä on valmisteltu työ- ja elinkeinoministeriössä hallituksen linjausten mukaisesti.

Hallituksen esitysluonnoksesta pyydettiin lausunnot valtiovarainministeriöltä, maa- ja metsätalousministeriöltä, ympäristöministeriöltä, oikeusministeriöltä, liikenne- ja viestintäministeriöltä, Huoltovarmuuskeskukselta, Tullihallitukselta, Autotuojat ry:tä, Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry:ltä, Elinkeinoelämän keskusliitto EK:lta, FINBIO – Suomen Bioenergiayhdistys ry:ltä, Linja-autoliitolta, Suomen Bensiinikauppiaitten ja Liikennepalvelualojen Liitto SBL ry:ltä, Suomen Kuljetus ja Logistiikka SKAL ry:ltä, Suomen luonnonsuojeluliitto ry:ltä, Suomen Paikallisliikenneliitto r.y.:ltä ja Öljy- ja Kaasualan Keskusliitolta. Lausuntopyyntö lähetettiin 15 päivänä syyskuuta 2010, ja lausuntoaika päättyi 27 päivänä syyskuuta 2010. Lausuntoja annettiin yhteensä 13, ja niistä on laadittu tiivistelmä (www.tem.fi/).

Lausunnonantajat pitivät yleisesti biopolttoaineiden osuuden kasvattamista liikenteessä kannatettavana. Osa lausunnonantajista piti jakeluvelvoitteen noston aikataulua liian nopeana ja tavoitteita liian kunnianhimoisena.

Lausuntojen perusteella jakeluvelvoite nostoa on muokattu niin, että 8 prosentin jakelu-velvoite on vasta vuodesta 2015 alkaen. Lisäksi hallituksen esityksen perusteluita ja etenkin vaikutusarviointia koskevaa perustelujen jaksoa on täydennetty.

6 Riippuvuus muista esityksistä

Hallituksen esityksessä energiaverotusta koskevan lainsäädännön muuttamisesta (HE 147/2010 vp) on esitetty biopolttoaineiden verotukseen merkittäviä muutoksia, jotka johtaisivat biopolttoaineiden ympäristöominaisuudet paremmin huomioon ottavaan verotukseen. Uudella verorakenteella kannustettaisiin ympäristön kannalta parhaisiin ja erityisesti tuplalaskettaviin biopolttoaineisiin siirtymistä, mutta verotus ei kuitenkaan yleisesti antaisi riittävää kannustinta fossiilisten polttoaineiden korvaamiseen biopolttoaineilla. Hallituksen esitys sisältää myös ehdotuksen nestemäisten polttoaineiden valmisteverosta annetun lain muuttamisesta, jossa on vastaavat säännökset RES-direktiivin mukaisten kestävyyskriteerien noudattamisesta.

YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT

1 Lakiehdotusten perustelut

1 §. Lain tarkoitus. Lain tarkoituksena on osaltaan saattaa voimaan biopolttoaineita koskeva sovellettava EU:n lainsäädäntö. Pykälän 2 momentissa oleva informatiivinen viittaus biopolttoainedirektiiviin kumottaisiin tarpeettomana. Biopolttoainedirektiivi kumotaan RES-direktiivillä 1 päivästä tammikuuta 2012.

2 §. Määritelmät. Pykälän 1 momentin 4—6 kohdan määritelmät muutettaisiin.

Pykälän 1 momentin 4 kohdan jakelijaa koskevassa määritelmässä on viitattu valmisteverotuslakiin (1469/1994). Mainittu valmisteverotuslaki (jäljempänä vanha valmisteverotuslaki) kumottiin lain 66 ja 67 §:ää lukuun ottamatta valmisteverotuslailla (182/2010), joka tuli voimaan 1 päivänä huhtikuuta 2010. Määritelmässä on otettu valmisteverotuslain uudistuminen huomioon. Samoin 1 momentin 5 kohdan kulutukseen toimittamista koskevassa määritelmässä.

Pykälän 1 momentin 6 kohdassa oleva energiasisällön määritelmä muutettaisiin vastaamaan RES-direktiivin liitteen III mukaisia liikenteen biopolttoaineiden energiasisältöjä. Käytännössä muutokset olisivat vähäisiä. Energiasisällön määritelmää on myös täydennetty eräillä uusilla biopolttoaineilla, joita on tullut tai on tulossa markkinoille.

4 §.Toimivaltaiset viranomaiset ja tietojen salassapito. Pykälän 1 momentissa viitattaisiin valmisteverotuslain 15 ja 18 luvun säännösten sijasta voimassa olevan valmisteverotuslain 12 luvun säännöksiin.

Pykälän 2 momentissa viitattaisiin vanhan valmisteverotuslain 16 luvun säännösten sijasta vanhan valmisteverotuslain 66 ja 67 §:ään. Pykälän 2 momentissa säädettäisiin myös kauppa- ja teollisuusministeriön tiedonsaantioikeuden sijasta työ- ja elinkeino-ministeriön tiedonsaantioikeudesta. Lisäksi säännös kirjoitettaisiin yleisempään muotoon muun muassa ottaen huomioon, että biopolttoainedirektiivi on kumoutumassa RES-direktiivillä.

5 §.Biopolttoaineiden kulutukseen toimittaminen. Pykälän 1 momentissa määriteltäisiin jakeluvelvoite ja sen laskentatapa vastaavasti kuin nykyisessä 5 §:n 1 momentissa. Jakeluvelvoite laskettaisiin edelleen jakamalla kulutukseen toimitetun biopolttoaineen määrä (energiassa mitattuna) kulutukseen toimitettujen bensiinin, dieselöljyn ja bio-polttoaineen yhteismäärällä.

Pykälän 1 momentissa säädettäisiin myös jakeluvelvoitteesta vuodesta 2011 alkaen. Tavoitteeksi asetettu liikenteen 20 prosentin uusiutuvan energian osuus vuonna 2020 toteutettaisiin jakeluvelvoitteella. Käytännössä liikenteen uusiutuvan energian osuus olisi suurempi kuin 20 prosenttia, koska myös sähköajoneuvojen arvioidaan yleistyvän tie-liikenteessä vuoteen 2020 mennessä. Tällöin niiden käyttämän uusiutuvalla energialla tuotetun sähkön arvioidaan vastaavan noin yhden prosentin osuutta liikenteen energiasta.

Aluksi jakeluvelvoitetta nostettaisiin maltillisesti ja myöhemmin vuosittain, jotta järjestelmän kumulatiiviset kustannukset pysyisivät mahdollisimman pieninä. Kotimaisia tuplalaskennan piiriin kuuluvia biopolttoaineita ei arvioida tulevan markkinoille merkittäviä määriä ennen vuotta 2015. Siihen asti velvoite joudutaan pääosin täyttämään tuontibiopolttoaineilla ja tuontiraaka-aineisiin perustuvilla biopolttoaineilla.

Jakeluvelvoite vuosina 2011—2014 olisi 6,0 prosenttia, mikä ylittäisi biopolttoainedirektiivissä vuodelle 2010 asetetun tavoitetason (5,75 prosenttia). Vuoden 2014 jälkeen jakeluvelvoitetta nostettaisiin vuosittain tasaisesti. Vuonna 2020 ja sen jälkeen jakelu-velvoite olisi 20,0 prosenttia.

Pykälän 2 momentti vastaisi RES-direktiivin 21 artiklan 2 kohtaa. Jos biopolttoaine on tuotettu jätteistä tai tähteistä taikka syötäväksi kelpaamattomasta selluloosasta tai lignoselluloosasta, kerrottaisiin osoittajassa kyseisen biopolttoaineen energiamäärä kahdella. Saatu energiamäärä jaettaisiin kulutukseen toimitettujen bensiinin, dieselöljyn ja biopolttoaineen yhteismäärällä.

5 a §.Biopolttoaineiden kestävyyskriteerien mukaisuus. Pykälän 1 momentin nojalla edellytettäisiin, että 5 §:ssä säädettyjen bio-polttoaineiden ja niiden raaka-aineiden tulee täyttää RES-direktiivissä säädetyt kestävyys-kriteerit. Pykälän 2 momentissa säädettäisiin velvollisuudeksi noudattaa kestävyyskriteerien valvonnassa RES-direktiivin mukaisia menetelmiä ja pitää yllä järjestelmää, jolla ainetasemenetelmään perustuen varmistettaisiin raaka-ainetuotannon ja kasvihuonekaasupäästövähenemän vaatimustenmukaisuus.

RES-direktiviin 17 artiklassa säädetään biopolttoaineiden kasvihuonekaasujen vähennysvaatimuksista sekä biopolttoaineiden ja niiden raaka-aineiden alueellisista vaatimuksista. RES-direktiviin 18 artiklassa säädetään ainetasemenetelmästä ja muusta kestävyyskriteerien noudattamisen todentamisesta. RES-direktiivin 19 artiklassa ja liitteessä IV säädetään kasvihuonekaasuvaikutusten laskemisesta.

5 b §.Jakeluvelvoitteen ylittäminen. Pykälässä säädettäisiin jakelijoiden mahdollisuudesta siirtää jakeluvelvoitteen yli menevä biopolttoainemäärä otettavaksi huomioon seuraavan vuoden jakeluvelvoitteen laskennassa. Jakelijat eivät käytännössä pysty ennakolta säätelemään kulutukseen toimittamiensa biopolttoaineiden määrää täsmälleen jakeluvelvoitteen edellyttämään tasoon, vaan kulutukseen toimitetaan yleensä hieman enemmän biopolttoainetta, jotta voidaan varmistaa velvoitteen täyttyminen. Aiheutuvien ylimääräisten kustannusten välttämiseksi jakelijoilla olisi oikeus ottaa ylimäärä huomioon seuraavan vuoden velvoitteessa.

9 §.Jakelijan ja sivullisen tietojenantovelvollisuus. Pykälässä viitattaisiin vanhan valmisteverotuslain 15 luvun säännösten sijasta uuden valmisteverotuslain 12 luvun säännöksiin.

10 §.Ylivoimainen este. Pykälässä viitattaisiin kauppa- ja teollisuusministeriön sijasta työ- ja elinkeinoministeriöön.

13 §.Muutoksenhaku. Pykälässä viitattaisiin kauppa- ja teollisuusministeriön sijasta työ- ja elinkeinoministeriöön.

14 §. Liikennepolttoaineiden laatuvaatimukset ja tiedottaminen myyntipisteissä. Pykälän otsikko muutettaisiin vastaamaan 2 momenttiin tehtyä muutosta. Pykälän 2 momentti muutettaisiin vastaamaan RES-direktiivin 21 artiklan 1 kohdan säännöstä.

2 Voimaantulo

Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan 1 päivänä tammikuuta 2011.

Edellä esitetyn perusteella annetaan Edus-kunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

Lakiehdotus

Laki biopolttoaineiden käytön edistämisestä liikenteessä annetun lain muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

kumotaan biopolttoaineiden käytön edistämisestä liikenteessä annetun lain (446/2007) 1 §:n 2 momentti,

muutetaan 2 §:n 1 momentin 4—6 kohta, 4, 5, 9, 10 ja 13 § sekä 14 §:n otsikko ja 2 momentti, sellaisena kuin niistä on 5 § osaksi laissa 1056/2009, ja

lisätään lakiin uusi 5 a ja 5 b § seuraavasti:

2 §
Määritelmät

Tässä laissa tarkoitetaan:


4) jakelijalla liikennepolttoaineiden jakelijaa, joka on valmisteverotuslain (182/2010) 12 §:n 1 momentin 1 tai 2 kohdan mukaisesti verovelvollinen;

5) kulutukseen toimittamisella moottoribensiinin, dieselöljyn ja biopolttoaineiden toimittamista kulutukseen valmisteverotuslaissa tarkoitetusta väliaikaisen verottomuuden järjestelmästä;

6) energiasisällöllä polttoaineen alempaa lämpöarvoa, jota määritettäessä polttoaine katsotaan toimitetuksi 15 celsiusasteen lämpötilassa; polttoaineiden lämpöarvot ilmoitettuina megajouleina litralta (MJ/l) tai kilo-grammalta (MJ/kg) ovat:

a) moottoribensiini 32 MJ/l;

b) dieselöljy 36 MJ/l;

c) biobensiini 32 MJ/l;

d) bioetanoli 21 MJ/l;

e) biodiesel (FAME) 33 MJ/l;

f) synteettinen biodiesel (BTL) ja vastaava 34 MJ/l;

g) bio-ETBE 27 MJ/l, josta biopoltto-aineosuudeksi katsotaan 37 prosenttia;

h) bio-MTBE 26 MJ/l, josta biopoltto-aineosuudeksi katsotaan 22 prosenttia;

i) bio-TAEE 29 MJ/l, josta biopoltto-aineosuudeksi katsotaan 29 prosenttia;

j) bio-TAME 28 MJ/l, josta biopoltto-aineosuudeksi katsotaan 18 prosenttia;

k) biometanoli 18 MJ/l;

l) biokaasu 50 MJ/kg.


4 §
Toimivaltaiset viranomaiset ja tietojen salassapito

Tullilaitos valvoo tämän lain ja sen nojalla annettujen säännösten noudattamista sekä huolehtii lain täytäntöönpanosta. Tulliviran-omaisen toimivaltuuksiin sovelletaan, mitä valmisteverotuslain 12 luvussa säädetään.

Tulliviranomaisen tämän lain nojalla saamien tietojen ja asiakirjojen salassapitoon sovelletaan 29 päivänä joulukuuta 1994 annetun valmisteverotuslain (1469/1994) 66 ja 67 §:ää. Tulli-viranomainen voi kuitenkin sen lisäksi, mitä mainitun lain 66 §:n 2 momentissa säädetään, antaa salassapitosäännösten estämättä tietoja ja asiakirjoja työ- ja elinkeinoministeriölle sen tässä laissa tarkoitettujen tehtävien hoitamiseksi sekä toimitettavaksi edelleen toimivaltaiselle Euroopan unionin toimielimelle tai unionin muulle elimelle, jos Euroopan unionin lainsäädännössä tai muussa Suomen jäsenyyteen Euroopan unionissa liittyvässä velvoitteessa sitä edellytetään.

5 §
Biopolttoaineiden kulutukseen toimittaminen

Jakelija on velvollinen toimittamaan biopolttoaineita kulutukseen. Biopolttoaineiden energiasisällön osuus jakelijan kulutukseen toimittamien moottoribensiinin, dieselöljyn ja biopolttoaineiden energiasisällön kokonaismäärästä (jakeluvelvoite) tulee olla vähintään:

1) 6,0 prosenttia vuosina 2011—2014;

2) 8,0 prosenttia vuonna 2015;

3) 10,0 prosenttia vuonna 2016;

4) 12,0 prosenttia vuonna 2017;

5) 15,0 prosenttia vuonna 2018;

6) 18,0 prosenttia vuonna 2019;

7) 20,0 prosenttia vuonna 2020 ja sen jälkeen.

Jos biopolttoaine on tuotettu jätteistä tai tähteistä taikka syötäväksi kelpaamattomasta selluloosasta tai lignoselluloosasta, sen energiasisällön lasketaan täyttävän jakeluvelvoitetta kaksinkertaisena.

5 a §
Biopolttoaineiden kestävyyskriteerien mukaisuus

Edellä 5 §:ssä tarkoitettujen biopolttoaineiden ja niiden raaka-aineiden tulee täyttää uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistämisestä sekä direktiivien 2001/77/EY ja 2003/30/EY muuttamisesta ja myöhemmästä kumoamisesta annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2009/28/EY säädetyt kestävyyskriteerit.

Jakelijan tulee käyttää kestävyyskriteerien valvonnassa 1 momentissa mainitun direktiivin mukaisia menetelmiä. Jakelijalla tulee myös olla järjestelmä, jolla ainetasemenetelmään perustuen varmistetaan raaka-ainetuotannon ja kasvihuonekaasupäästövähenemän vaatimustenmukaisuus.

5 b §
Jakeluvelvoitteen ylittäminen

Jos jakelija on kalenterivuonna toimittanut kulutukseen enemmän biopolttoainetta kuin 5 § 1 momentissa säädetään, jakelija saa ottaa ylimenevän osuuden huomioon seuraavan kalenterivuoden jakeluvelvoitetta laskettaessa.

9 §
Jakelijan ja sivullisen tietojenantovelvollisuus

Jakelijan ja sivullisen velvollisuuteen antaa tietoja tämän lain ja sen nojalla annettujen säännösten valvontaa ja täytäntöönpanon seurantaa varten sovelletaan, mitä valmisteverotuslain 12 luvussa säädetään.

10 §
Ylivoimainen este

Jos jakelija ei biopolttoaineiden saatavuudessa tapahtuneiden poikkeuksellisten ja ennakoimattomien muutosten tai muun vastaavan ylivoimaiseksi esteeksi katsottavan syyn vuoksi kykene täyttämään jakeluvelvoitettaan, työ- ja elinkeinoministeriö voi jakelijan hakemuksesta alentaa 5 §:ssä säädettyä prosenttiosuutta tai poistaa jakeluvelvoitteen hakemuksessa tarkoitetun kalenterivuoden osalta.

Velvoitteen alentamista tai poistamista koskeva hakemus on toimitettava työ- ja elinkeinoministeriölle 7 §:n 3 momentissa säädetyssä määräajassa sekä jäljennös hakemuksesta tulliviranomaiselle 7 §:ssä tarkoitetun ilmoituksen yhteydessä.

13 §
Muutoksenhaku

Tulliviranomaisen ja työ- ja elinkeinoministeriön tämän lain nojalla antamiin päätöksiin haetaan muutosta valittamalla siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.

14 §
Liikennepolttoaineiden laatuvaatimukset ja tiedottaminen myyntipisteissä

Kun kivennäisöljyjohdannaisiin sekoitettujen biopolttoaineiden prosenttisosuudet tilavuudesta laskettuina ovat yli 10 prosenttia, tästä on tiedotettava myyntipisteissä.


Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta

Ennen tämän lain voimaantuloa voidaan ryhtyä lain täytäntöönpanon edellyttämiin toimenpiteisiin.


Helsingissä 15 päivänä lokakuuta

Tasavallan Presidentti
TARJA HALONEN

Ministeri
Tapani Tölli

Finlex ® on oikeusministeriön omistama oikeudellisen aineiston julkinen ja maksuton Internet-palvelu.
Finlexin sisällön tuottaa ja sitä ylläpitää Edita Publishing Oy. Oikeusministeriö tai Edita eivät vastaa tietokantojen sisällössä mahdollisesti esiintyvistä virheistä, niiden käytöstä käyttäjälle aiheutuvista välittömistä tai välillisistä vahingoista tai Internet-tietoverkossa esiintyvistä käyttökatkoista tai muista häiriöistä.