HE 116/2009

Hallituksen esitys Eduskunnalle Euroopan unionin ja Australian välillä lentoliikenteenharjoittajien Euroopan unionista peräisin olevien PNR- eli matkustajarekisteritietojen käsittelemisestä ja siirtämisestä Australian tullilaitokselle tehdyn sopimuksen hyväksymisestä sekä laiksi sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta ja sopimuksen soveltamisesta

Esityksen pääasiallinen sisältö

Esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväksyisi kesäkuussa 2008 Euroopan unionin ja Australian välillä tehdyn sopimuksen lentoliikenteenharjoittajien PNR- eli matkustajarekisteritietojen käsittelemisestä ja siirtämisestä Australian tullilaitokselle.

Sopimus koskee niitä edellytyksiä ja puitteita, joiden mukaisesti lentoliikenteenharjoittajat antavat Australian tullilaitoksen käyttöön Australian lainsäädännön edellyttämät matkustajarekisteritiedot Euroopan unionista Australiaan ja Australiasta Euroopan unioniin matkustavista henkilöistä. Sopimuksen tarkoituksena on estää ja torjua terrorismia ja siihen liittyvää rikollisuutta sekä muuta vakavaa kansainvälistä rikollisuutta, kunnioittaen samalla perusoikeuksia ja -vapauksia sekä erityisesti yksityisyyden suojaa ja tietosuojaa.

Esitykseen sisältyy lakiehdotus sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta ja sopimuksen soveltamisesta. Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan samanaikaisesti kuin sopimus tulee voimaan Euroopan unionin ja Australian välillä. Sopimus tulee voimaan seuraavan kuukauden ensimmäisenä päivänä sen jälkeen, kun sopimuspuolet ovat ilmoittaneet toisilleen saattaneensa voimaantulon edellyttämät sisäiset menettelynsä päätökseen. Sopimusta sovelletaan väliaikaisesti sen allekirjoittamisesta lähtien.


ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ  1
SISÄLLYS 2
YLEISPERUSTELUT 3
1 JOHDANTO 3
2 NYKYTILA 3
2.1 Kansainväliset sopimukset ja kansallinen lainsäädäntö 3
Euroopan neuvoston tietosuojasopimus 3
Tietosuojadirektiivi 4
Kolmannen pilarin tietosuojapuitepäätös 4
Ehdotus neuvoston puitepäätökseksi matkustajarekisterin käytöstä lainvalvontatarkoituksiin 4
Kansallinen lainsäädäntö 4
2.2 Käytäntö 5
3 EUROOPAN YHTEISÖN JA EUROOPAN UNIONIN TOIMIVALTA SOPIMUKSEN KATTAMALLA ALALLA
4 ESITYKSEN TAVOITTEET JA KESKEISET EHDOTUKSET 6
5 ESITYKSEN VAIKUTUKSET 7
6 ASIAN VALMISTELU 7
6.1 Sopimusneuvottelut 7
6.2 Esityksen valmistelu Suomessa 8
6.3 Väliaikainen soveltaminen 8
YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT 10
1 SOPIMUSVELVOITTEEN SISÄLTÖ 10
1.1 Sopimuksen johdanto ja artiklamääräykset 10
1.2 Sopimuksen liite 13
2 LAKIEHDOTUKSEN PERUSTELUT 16
3 VOIMAANTULO 17
4 EDUSKUNNAN SUOSTUMUKSEN TARPEELLISUUS JA KÄSITTELYJÄRJESTYS
LAKIEHDOTUS 20
Laki Euroopan unionin ja Australian välillä lentoliikenteenharjoittajien Euroopan unionista peräisin olevien PNR- eli matkustajarekisteritietojen käsittelemisestä ja siirtämisestä Australian tullilaitokselle tehdyn sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta ja sopimuksen soveltamisesta 20
SOPIMUSTEKSTI 21
LIITE 31

YLEISPERUSTELUT

1 Johdanto

Esitys sisältää ehdotuksen Euroopan unionin (EU) ja Australian välillä lentoliikenteenharjoittajien PNR- eli matkustajarekisteritietojen (PNR, Passenger name record) käsittelemisestä ja siirtämisestä Australian tullilaitokselle tehdyn sopimuksen hyväksymisestä. Sopimuksella (jäljempänä PNR-sopimus) lentoliikenteenharjoittajat velvoitetaan siirtämään Australian tullilaitokselle Australiaan, Australiasta tai Australian kautta matkustavien henkilöiden PNR-tietoja käytettäväksi terrorismin ja siihen liittyvän rikollisuuden sekä muun vakavan kansainvälisen rikollisuuden estämisessä ja torjunnassa. Australia sitoutuu takaamaan riittävän tietosuojan tason tullilaitokselle toimitetuille tiedoille.

EU on tehnyt PNR-sopimuksen myös Yhdysvaltojen kanssa (Euroopan unionin ja Amerikan yhdysvaltojen välinen sopimus lentoyhtiöiden PNR- eli matkustajarekisteritietojen käsittelemisestä ja siirtämisestä Yhdysvaltojen turvallisuusministeriölle, SopS 18 ja 19/2008), jota on sovellettu väliaikaisesti sen allekirjoittamisesta lukien. Euroopan yhteisö on puolestaan tehnyt matkustajatietojen ja matkustajarekisteritietojen käsittelemistä koskevan sopimuksen Kanadan kanssa (Euroopan yhteisön ja Kanadan hallituksen välinen sopimus ennalta annettavien matkustajatietojen ja matkustajaluettelotietojen käsittelystä, EUVL L 82 2006, 21.3.2006, s. 15).

EU:n ja Australian välinen PNR-sopimus allekirjoitettiin Brysselissä 30 päivänä kesäkuuta 2008. EU:n neuvosto teki päätöksen sopimuksen allekirjoittamisesta Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (jäljempänä EU-sopimus, SEU) 24 (yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka) ja 38 (poliisiyhteistyö ja oikeudellinen yhteistyö rikosasioissa) artiklan nojalla. Koska sopimus sisältää määräyksiä, jotka kuuluvat Suomessa lainsäädännön alaan, Suomi on antanut kymmenen muun EU:n jäsenvaltion tavoin SEU 24 artiklan 5 kohdan mukaisen ilmoituksen siitä, että Suomen on noudatettava valtiosääntönsä edellyttämiä menettelyjä ennen kuin sopimus voi tulla Suomea sitovaksi. Sopimus tulee voimaan seuraavan kuukauden ensimmäisenä päivänä sen jälkeen, kun sopimuspuolet ovat ilmoittaneet toisilleen saattaneensa voimaantulon edellyttämät sisäiset menettelynsä päätökseen. Sopimus on voimassa seitsemän vuotta ja sitä sovelletaan väliaikaisesti sen allekirjoittamisesta lukien.

Sopimus ehdotetaan saatettavaksi voimaan sekamuotoisella voimaansaattamislailla.

2 Nykytila
2.1 Kansainväliset sopimukset ja kansallinen lainsäädäntö
Euroopan neuvoston tietosuojasopimus

Euroopan neuvoston yleissopimuksessa yksilöiden suojelusta henkilötietojen automaattisessa tietojenkäsittelyssä vuodelta 1981 (SopS 35 ja 36/1992), jäljempänä tietosuojasopimus, määritellään ne tietosuojan perusperiaatteet, jotka sopimuspuolet sitoutuvat toteuttamaan lainsäädännössään yksityisyyden suojaamiseksi henkilötietojen automaattisessa tietojenkäsittelyssä. Kaikki EU:n jäsenvaltiot ovat sitoutuneet Euroopan neuvoston tietosuojasopimukseen. Sopimus tuli kansainvälisesti voimaan 1 päivänä lokakuuta 1985 ja Suomen osalta 1 päivänä huhtikuuta 1992. Sopimus ei sisällä määräyksiä henkilötietojen siirtämisestä valtioille, jotka eivät ole sen sopimuspuolia.

Tietosuojasopimuksen valvontaviranomaisia ja maan rajan yli tapahtuvaa tietojensiirtoa koskeva lisäpöytäkirja yksilöiden suojelusta henkilötietojen automaattisessa tietojenkäsittelyssä vuodelta 2001, jäljempänä lisäpöytäkirja, sisältää määräykset henkilötietojen luovuttamisesta sellaisille valtioille ja organisaatioille, joita tietosuojasopimuksen määräykset eivät koske.

Lisäpöytäkirja tuli kansainvälisesti voimaan 1 päivänä heinäkuuta 2004, mutta kaikki Euroopan neuvoston jäsenvaltiot eivät ole siihen vielä sitoutuneet. EU:n jäsenvaltioista 22 on allekirjoittanut lisäpöytäkirjan ja 15 on sitoutunut siihen. Suomi on allekirjoittanut lisäpöytäkirjan marraskuussa 2001, mutta ei ole siihen vielä sitoutunut. Lisäpöytäkirjan mukaan henkilötietoja voidaan siirtää valtiolle tai organisaatiolle, jota tietosuojasopimuksen määräykset eivät koske ainoastaan silloin, kun kyseinen valtio tai organisaatio takaa tietojen siirrolle riittävän tietosuojan tason.

Tietosuojadirektiivi

Euroopan parlamentti ja EU:n neuvosto antoivat lokakuussa 1995 direktiivin yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta (95/46/EY, EYVL N:o L 281, 23.11.1995, s. 31), jäljempänä tietosuojadirektiivi. Tietosuojadirektiivin pohjana on Euroopan neuvoston tietosuojasopimus, jota direktiivi täsmentää.

Tietosuojadirektiivi sisältää EU:n I pilarin puitteissa noudatettavat perussäännökset henkilötietojen käsittelystä. Direktiivi sisältää muun muassa säännökset henkilötietojen siirrosta EU:n ulkopuolelle. Useimmat EU:n jäsenvaltiot ovat noudattaneet direktiivin periaatteita myös muiden pilarien alalla tapahtuvassa henkilötietojen käsittelyssä soveltaen kuitenkin direktiivin mahdollistamia poikkeuksia.

Tietosuojadirektiivin mukaan henkilötietojen siirto EU:n ulkopuolelle, eli niin sanottuun kolmanteen maahan, on sallittu pääsääntöisesti ainoastaan, jos kyseisessä maassa taataan riittävä tietosuojan taso. Tietoja voidaan siirtää muun muassa myös, jos asianomainen on yksiselitteisesti antanut suostumuksensa tietojen siirtoon. Kolmannessa maassa taattavan tietosuojan tason riittävyyttä on arvioitava kaikkien tiettyyn siirtoon tai siirtojen ryhmään liittyvien olosuhteiden osalta. Erityisesti on otettava huomioon tietojen luonne, suunnitellun käsittelyn tai suunniteltujen käsittelyjen tarkoitus ja kestoaika, alkuperämaa ja lopullinen kohde, kyseisessä kolmannessa maassa voimassa olevat yleiset tai alakohtaiset oikeussäännöt sekä ammattisäännöt ja maassa noudatettavat turvatoimet.

Kolmannen pilarin tietosuojapuitepäätös

EU:n neuvoston 27 päivänä marraskuuta 2008 tehty puitepäätös rikosasioissa tehtävässä poliisi- ja oikeudellisessa yhteistyössä käsiteltävien henkilötietojen suojaamisesta (2008/977/YOS, EUVL N:o L 350, 30.12.2008, s. 60, jäljempänä III pilarin tietosuojapuitepäätös) ei sisällä säännöksiä yksityisten, kuten lentoliikenteenharjoittajien, oikeudesta tai velvollisuudesta luovuttaa henkilötietoja.

Ehdotus neuvoston puitepäätökseksi matkustajarekisterin käytöstä lainvalvontatarkoituksiin

EU:n komissio julkisti 6 päivänä marraskuuta 2007 ehdotuksensa neuvoston puitepäätökseksi matkustajarekisterin käytöstä lainvalvontatarkoituksiin (KOM (2007) 654 lopullinen). Ehdotuksessa säädetään lentoliikenteenharjoittajien velvollisuudesta asettaa kansainvälisten lentojen PNR-tiedot jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten saataville terrorismirikosten ja järjestäytyneen rikollisuuden estämiseksi ja torjumiseksi sekä siitä, miten nämä viranomaiset keräävät kyseisiä tietoja ja vaihtavat niitä keskenään. Komission ehdotus eurooppalaiseksi PNR-järjestelmäksi ei koske EU:n sisäisiä lentoja, ellei lento ole osa kansainvälistä lentoa.

Eduskuntaa informoitiin komission ehdotuksesta 14 päivänä helmikuuta 2008 U-kirjelmällä (U 3/2008 vp) sekä asian käsittelystä neuvostossa 16 päivänä lokakuuta 2008 ja 10 päivänä joulukuuta 2008 päivätyillä jatkokirjeillä.

Kansallinen lainsäädäntö

Suomen kansallinen lainsäädäntö on saatettu vastaamaan tietosuojadirektiiviä 1 päivänä kesäkuuta 1999 voimaan tulleella henkilötietolailla (523/1999). Henkilötietojen siirtoa koskevia säännöksiä on täydennetty vuonna 2000 henkilötietolain muutoksella (986/2000). Tietojen siirtoa kolmansiin maihin koskevat edellytykset ovat samat kuin tietosuojadirektiivissä.

Henkilötietolaki on yleislaki ja soveltamisalaltaan laajempi kuin tietosuojadirektiivi.

Lain 2 §:n 1 momentin mukaan henkilötietoja käsiteltäessä on noudatettava, mitä henkilötietolaissa säädetään, jollei muualla laissa toisin säädetä. Henkilötietolakia, mukaan lukien henkilötietojen siirtoa kolmansiin maihin koskevat säännökset, sovelletaan siten lähtökohtaisesti kaikessa toiminnassa tapahtuvaan henkilötietojen käsittelyyn riippumatta siitä, minkä pilarin alle toiminta EU:ssa kuuluu. Lähtökohtaisena edellytyksenä henkilötietojen siirrolle EU:n jäsenvaltioiden alueen tai Euroopan talousalueen ulkopuolelle on, että kyseisessä maassa taataan tietosuojan riittävä taso. Tietoja voidaan siirtää myös muun muassa silloin kun rekisteröity on antanut yksiselitteisen suostumuksensa siirtoon.

2.2 Käytäntö

Suomalaiset lentoliikenteenharjoittajat eivät tällä hetkellä tarjoa suoria lentoja Australiaan. Esimerkiksi Finnair myy yhteistyökumppaniensa operoimia jatkoyhteyksiä Australiaan, jolloin yhteistyökumppani toimittaa PNR-tiedot Australian viranomaisille.

3 Euroopan yhteisön ja Euroopan unionin toimivalta sopimuksen kattamalla alalla

Puheenjohtajalle annetun neuvottelumandaatin oikeusperustana käytettiin SEU 24 (yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka) ja 38 artiklaa (poliisiyhteistyö ja oikeudellinen yhteistyö rikosasioissa). SEU 24 artiklan mukaan EU:n neuvosto voi kyseisillä aloilla valtuuttaa puheenjohtajavaltion, tarvittaessa komission avustamana, neuvottelemaan sopimuksia yhden tai useamman valtion tai kansainvälisen järjestön kanssa. Tällaiset sopimukset tekee neuvosto puheenjohtajavaltion suosituksesta (1 kohta).

Yksimielisyyttä edellyttävissä asioissa SEU 24 artiklan perusteella tehdyt sopimukset tehdään yksimielisesti (2 kohta). Artiklan 3 kohdan mukaan päätökset yhteisen toiminnan tai yhteisen kannan täytäntöön panemiseksi tehdään määräenemmistöllä. Artiklan 4 kohdan mukaan samoja määräyksiä sovelletaan kuitenkin myös EU-sopimuksen VI osastossa (poliisiyhteistyö ja oikeudellinen yhteistyö rikosasioissa) määrättyihin asioihin. Artiklan 5 kohdan mukaan sopimus ei sido jäsenvaltiota, joka ilmoittaa neuvostossa, että sen on noudatettava valtiosääntönsä mukaisia menettelyjä. Muut jäsenvaltiot voivat kuitenkin sopia, että sopimusta sovelletaan väliaikaisesti. Artiklan 6 kohdassa määrätään, että artiklassa vahvistettujen edellytysten mukaisesti tehdyt sopimukset sitovat unionin toimielimiä.

SEU 24 artiklan perusteella unionille myönnetyn sopimuksentekovallan voidaan tulkita merkitsevän sitä, että unionille on neuvoston päätöksessä tarkoitetussa tapauksessa myönnetty kelpoisuus sopimuksen tekemiseen kyseessä olevan kolmannen valtion kanssa. Periaatteessa olisi siis ollut mahdollista sopia tietojen siirroista Australian kanssa tämän ja EU:n jäsenvaltioiden välisillä kahdenvälisillä sopimuksilla tai muuttamalla EU:n jäsenvaltioiden kansallista lainsäädäntöä. Tällöin vaarana olisi kuitenkin ollut, että Eurooppaan syntyisi useita PNR-tietojen luovutuksia koskevia, toisistaan poikkeavia tietosuojajärjestelyjä. Tästä syystä päätettiin pyrkiä unionin tasolla neuvoteltavaan sopimukseen.

SEU 38 artikla sisältää viittaussäännöksen, jonka mukaan SEU 24 artiklassa tarkoitettuihin sopimuksiin voi sisältyä määräyksiä EU-sopimuksen VI osastoon kuuluvista aloista. Jos SEU 24 artiklan mukaisesti neuvoteltuun sopimukseen sisältyy määräyksiä poliisiyhteistyöstä tai oikeudellisesta yhteistyöstä rikosasioissa, tarvitaan oikeusperustaksi myös SEU 38 artikla.

EU:n ja Australian välisen PNR-sopimuksen 11 artiklan 2 kohta sisältää viittauksen valmisteltavana olevaan Euroopan unionin omaan PNR-järjestelmään, joka on tarkoitus toteuttaa poliisi- ja oikeusviranomaisten välisen yhteistyön puitteissa. Kappaleen mukaan sopimuspuolet voivat tarkastella uudelleen sopimusehtoja, jos PNR-järjestelmä pannaan täytäntöön Euroopan unionissa ja jos ja kun uudelleentarkastelu edistää Euroopan unionin PNR-järjestelmän toimintaa. Lisäksi sopimuksen osana olevan liitteen 27 kohdassa on maininta poliisiyhteistyön ja oikeudellisen yhteistyön edistämisestä. Sopimuksen johdanto-osan kolmannessa kappaleessa osapuolet "tunnustavat, että yleisen turvallisuuden varmistamiseksi ja lainvalvontatarkoituksia varten olisi laadittava säännöt, jotka koskevat lentoliikenteenharjoittajien Euroopan unionista peräisin olevien PNR-tietojen siirtämistä Australian tullilaitokselle". Oikeusperusta-arvion kannalta ratkaisevaa on kuitenkin sopimuksen operatiivisten artiklojen sisältö. Sopimuksen operatiivisten artiklojen sisällön perusteella vaikuttaisi siltä, ettei SEU 38 artiklan käytölle päätöksen toisena oikeusperustana ole suoranaista tarvetta. Toisaalta oikeusperustan valinnalla ei sopimusneuvotteluissa ole vaikutusta sopimuksen neuvottelemisessa ja tekemisessä noudatettavaan menettelyyn. SEU 38 artiklan lisäämisellä voi kuitenkin olla vaikutuksia komission asemaan ja EY-tuomioistuimen toimivaltaan.

Tuomioistuimella ei lähtökohtaisesti ole unionin II pilarin alalla toimivaltaa. III pilarin alalla tuomioistuimella on rajattua toimivaltaa. SEU 35(6) artiklan mukaan yhteisön tuomioistuimella on toimivalta tutkia puitepäätöksen tai päätöksen laillisuus jäsenvaltion tai komission kanteesta, jonka perusteena on toimivallan puuttuminen, olennaisen menettelymääräyksen rikkominen, EU-sopimuksen tai sen soveltamista koskeva oikeussäännön rikkominen tai harkintavallan väärinkäyttö. Näin ollen voidaan katsoa, että jos sopimuksen hyväksymisen oikeusperustana käytetään SEU 24 artiklan lisäksi myös SEU 38 artiklaa, on mahdollista, että sopimuksen hyväksymiseen liittyvää neuvoston päätöstä vastaan voitaisiin nostaa kumoamiskanne. Kysymys tuomioistuimen toimivallasta EU-sopimuksen soveltamisalaan kuuluvien sopimusten tulkinnassa on kuitenkin tulkinnanvarainen, sillä silloinkin, kun oikeusperustana käytetään EU-sopimuksen VI osaston alaan liittyvää 38 artiklaa, toisena oikeusperustana on 24 artikla, joka sisältää neuvottelua koskevat menettelysäännöt.

Yllä esitetyin perustein voidaan katsoa, ettei ole varsinaista estettä sille, että neuvoston hyväksymispäätöksen oikeusperustana käytetään SEU 24 ja 38 artiklaa aikaisempien neuvotteluvaltuuden antamista koskevien päätösten tavoin. Vaikka aiempi käytäntö ei EU-oikeuden mukaan riitä osoittamaan, että ehdotettu menettely olisi EU-oikeuden mukainen, on syytä todeta, että sopimuksen allekirjoittamista koskeva päätös on tehty neuvotteluvaltuutuksen tavoin molempien oikeusperustojen nojalla, kuten tehtiin EU:n ja Yhdysvaltojen PNR-sopimuksen osalta (Lentoyhtiöiden PNR-tietojen käsittelemisestä ja siirtämisestä Yhdysvaltojen sisäisen turvallisuuden ministeriölle tehdyn EU:n ja Yhdysvaltojen välisen sopimuksen allekirjoittamisesta tehty neuvoston päätös 2007/551/YUTP/YOS, EUVL N:o L 204, 4.8.2007, s. 16).

4 Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset

Esityksen tavoitteena on hankkia eduskunnan hyväksyminen EU:n ja Australian väliselle PNR-sopimukselle. Sopimus koskee niitä edellytyksiä ja puitteita, joiden mukaan sellaiset lentoliikenteenharjoittajat, joilla on varausjärjestelmiä EU:n jäsenvaltioiden alueella ja/tai joilla on siellä käsiteltyjä PNR-tietoja, antavat Australiasta, Australiaan tai Australian kautta matkustavien henkilöiden PNR-tietoja Australian tullilaitokselle. Sopimuksen tavoitteena on estää ja torjua terrorismia ja siihen liittyvää rikollisuutta sekä muuta vakavaa kansainvälistä rikollisuutta. Suomen kansallinen hyväksyminen on omalta osaltaan edellytys sille, että EU:n neuvosto voi tehdä SEU 24 ja 38 artiklaan perustuvan päätöksen sopimukseen sitoutumisesta.

Sopimuksessa EU sitoutuu varmistamaan, että lentoliikenteenharjoittajia ei estetä noudattamasta Australian lainsäädäntöä, joka liittyy sopimuksen mukaiseen EU:sta peräisin olevien PNR-tietojen siirtoon Australian tullilaitokselle. Australian lainsäädännön mukaan maan tullilla on oikeus kansainvälisten lentoliikenteenharjoittajien matkustajarekistereitä (PNR) koskevaan riskinarviointiin ennen matkustajan saapumista Australiaan. Lainsäädännön tavoitteena on parantaa turvallisuutta Australian rajoilla sekä kansallista turvallisuutta. Lentoliikenteenharjoittajilla on velvollisuus antaa tulliviranomaisille mahdollisuus tutustua tiettyihin PNR tietoihin, mikäli ne on kerätty ja tallennettu lentoliikenteenharjoittajien automaattisiin varausjärjestelmiin. Jos liikenteenharjoittajat jättävät tiedot toimittamatta Australian viranomaisille, niille voidaan määrätä seuraamuksia Australiassa.

Australia sitoutuu käsittelemään PNR-tietoja oikeudellisesti velvoittavalla tavalla ja noudattamaan yksityiskohtaisia tietosuojasääntöjä, joilla taataan riittävä tietosuojan taso EU:sta luovutettaville PNR-tiedoille. EU:ssa ja sen jäsenvaltioissa sovellettavan lainsäädännön mukaan henkilötietoja voidaan luovuttaa kolmanteen maahan lähtökohtaisesti vain, jos kyseinen kolmas maa takaa tietosuojan riittävän tason. Ilman sopimusta, jolla Australia takaa riittävän tietosuojan tason luovutettaville PNR-tiedoille, lentoliikenteenharjoittajat rikkoisivat tietoja luovuttaessaan EU:n jäsenvaltioiden tietosuojalainsäädäntöä, koska Australian yksityisyyden suojaa sääntelevä laki poikkeaa EU:ssa ja jäsenvaltioissa sovellettavasta henkilötietojen suojaa ja yksityisyyden suojaa koskevasta lainsäädännöstä.

Kyseessä on määräaikainen sopimus, joka on voimassa seitsemän vuotta sopimuksen allekirjoittamisesta, elleivät sopimuspuolet sovi sopimuksen korvaamisesta. Sopimuspuolilla on milloin tahansa oikeus päättää sopimus. Sopimusta voidaan tarkastella uudelleen neljän vuoden kuluttua.

Sopimuksen voimassaolon päättyessä tai kun sopimus muuten päätetään, EU:lta saatujen PNR-tietojen käsittelyä jatketaan sopimukseen sisältyvien tietosuojavaatimusten mukaisesti.

EU:n jäsenvaltioiden viranomaiset voivat keskeyttää PNR-tietojen siirron Australian tullilaitokselle, jos sopimuksen tietosuojavaatimuksia ei noudateta, tiedonsiirron jatkaminen aiheuttaa välittömän vaaran lentomatkustajille ja on perusteltua olettaa, ettei tullilaitos viipymättä ratkaise asiaa.

Tietojen siirrossa Australian tullilaitokselle siirrytään kahden vuoden siirtymäajan kuluttua käyttämään ns. push- eli tarjontajärjestelmää, mikä tarkoittaa sitä, että lentoliikenteenharjoittajat itse luovuttavat PNR-tiedot Australian tullilaitokselle.

Sopimuksella ei poiketa Australian tai EU:n tai sen jäsenvaltioiden lainsäädännöstä.

Sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset ehdotetaan saatettavaksi voimaan sekamuotoisella voimaansaattamislailla. Lakiin ehdotetaan otettavaksi asiasisältöinen säännös, jolla velvoitetaan lentoliikenteenharjoittajat käsittelemään ja siirtämään matkustajarekisteritietoja sopimuksen mukaisesti.

5 Esityksen vaikutukset

Suomessa toimivat lentoliikenteenharjoittajat eivät tällä hetkellä tarjoa suoria lentoja Suomen ja Australian välillä, vaan ainoastaan lentoja, joissa niiden ulkomaiset yhteistyökumppanit vastaavat Australian ja välilaskumaan välisestä lennosta. Koska sopimusta sovelletaan Australiaan, Australiasta tai Australian kautta matkustajalentoliikennettä harjoittavaan yhtiöön, ei PNR-sopimus aiheuta kustannuksia Suomessa toimiville lentoliikenteenharjoittajille. Taloudellisista kustannuksista voidaan tämän vuoksi esittää vain summittainen arvio. Kansainvälisen ilmakuljetusliiton IATA:n laskelmien mukaan PNR-tietojen lähettäminen yhdeltä matkustajalta maksaa 17 senttiä. Tätä lukua lentoliikenteenharjoittajat käyttävät laskiessaan tietojen lähettämisestä aiheutuvia kustannuksia. Tämä arvio kattaa vain tietojen lähettämisestä aiheutuvat kustannukset. PNR-järjestelmän rakentaminen, ohjelmointi ja ylläpitäminen aiheuttavat lentoliikenteenharjoittajille myös kustannuksia, joita on käytännössä mahdoton arvioida.

Ehdotuksella ei ole vaikutusta valtion talousarvioon.

6 Asian valmistelu
6.1 Sopimusneuvottelut

Komissio suositti 8 päivänä lokakuuta 2007, että neuvosto valtuuttaisi puheenjohtajansa neuvottelemaan komission avustamana Australian kanssa sopimuksen matkustajarekisteriin (PNR) sisältyvien tietojen käytöstä terrorismin ja siihen liittyvän kansainvälisen rikollisuuden sekä järjestäytyneen rikollisuuden ehkäisemisessä ja torjunnassa.

Neuvosto hyväksyi 28 päivänä helmikuuta 2008 neuvotteluohjeet, jotka pitäytyivät komission alun perin ehdottamien neuvotteluohjeiden puitteissa, mutta joita oli täydennetty muun muassa Suomen esittämillä tarkennuksilla ja lisäyksillä. Suomen aloitteesta neuvotteluohjeisiin oli otettu myös vaatimus siitä, että sopimukseen yksityisyyden suojaamiseksi otettavista suojatoimenpiteistä oli sopimuksessa määrättävä siten, että ne sitovat oikeudellisesti Australian viranomaisia.

Neuvosto hyväksyi EU:n puolesta sopimuksen allekirjoittamisen 30 päivänä kesäkuuta 2008, jolloin sopimus myös allekirjoitettiin EU:n ja Australian puolesta Brysselissä (EUVL N:o L 213, 8.8.2008, s. 47).

6.2 Esityksen valmistelu Suomessa

Eduskunnalle annettiin tietoja komission suosituksesta neuvottelumandaatiksi E-kirjelmällä (E 100/2007 vp). Hallintovaliokunta antoi asiasta lausunnon (HaVL 29/2007 vp).

Eduskuntaa informoitiin neuvottelutuloksesta 29 päivänä toukokuuta 2008 U-kirjelmällä (U 29/2008 vp) sekä samana päivänä annetulla U-jatkokirjelmällä. Valtioneuvoston mukaan neuvottelutulos oli hyväksyttävissä ja Suomen oli tarpeen antaa SEU 24 artiklan 5 kohdan mukainen ilmoitus siitä, että Suomen on noudatettava valtiosääntönsä edellyttämiä menettelyjä. Suuri valiokunta yhtyi 18 päivänä kesäkuuta 2008 antamassaan lausumassa hallintovaliokunnan lausunnon (HaVL 17/2008 vp) mukaisesti valtioneuvoston kantaan.

Ehdotus hallituksen esitykseksi on valmisteltu oikeusministeriössä yhdessä ulkoasiainministeriön, liikenne- ja viestintäministeriön ja valtioneuvoston kanslian kanssa.

Esitysluonnoksesta on pyydetty lausunnot sisäasiainministeriöltä, työ- ja elinkeinoministeriöltä, Ilmailuhallinnolta, Tietosuojavaltuutetulta, Finnair Oyj:ltä, Blue1 Oy:ltä, Finnish Commuter Airlines Oy:ltä sekä Oy Air Finland Ltd:ltä. Lausunnot on otettu huomioon hallituksen esityksen viimeistelyssä.

6.3 Väliaikainen soveltaminen

Sopimusta valmisteltaessa otettiin huomioon EU:n ja Yhdysvaltojen välisen PNR-sopimuksen (SopS 18 ja 19/2008) yhteydessä havaittu todennäköisyys, että osa jäsenvaltioista joutuu noudattamaan SEU 24 artiklan 5 kohdassa tarkoitettuja menettelyjä ennen kuin EU:n neuvosto voi tehdä päätöksen sopimukseen sitoutumisesta. SEU 24 artiklan 5 kohdan mukaan sopimus ei sido jäsenvaltiota, jonka edustaja ilmoittaa neuvostossa, että kyseisen jäsenvaltion on noudatettava valtiosääntönsä edellyttämiä menettelyjä. Muut neuvoston jäsenet voivat sopia, että sopimusta sovelletaan kuitenkin väliaikaisesti.

EU-sopimuksen kyseistä määräystä on muutettu viimeksi Nizzan sopimuksella (SopS 18 ja 19/2003). Sitä koskeneen hallituksen esityksen mukaan määräystä muutettiin siten, että muut neuvoston jäsenet voivat tällaisessa tilanteessa sopia, että sopimusta sovelletaan kuitenkin väliaikaisesti. Aikaisemman määräyksen mukaan muut neuvoston jäsenet voivat sopia, että sopimusta sovelletaan niihin väliaikaisesti. Muutoksen jälkeen soveltamista ei siten ole enää rajattu niihin jäsenvaltioihin, jotka eivät ole tehneet SEU 24 artiklan 5 kohdan mukaista ilmoitusta (HE 93/2001 vp – EV 214/2001 vp). Perustuslakivaliokunta katsoi, että tällainen järjestely on varsinkin laajentuneen unionin oloissa käytännön välttämättömyys. Valiokunta piti tämän järjestelyn mahdollistamaa täysivaltaisuuden rajoitusta unionin jäsenvaltiolle vaikutukseltaan sillä tavoin vähäisenä, että se on sopusoinnussa perustuslain täysivaltaisuussäännösten kanssa (PeVL 38/2001 vp). Koska jo etukäteen oli tiedossa, että osa jäsenvaltioista joutuu turvautumaan SEU 24 artiklan 5 kohdassa tarkoitettuun mahdollisuuteen noudattaa valtiosääntönsä edellyttämiä menettelyjä, sisällytettiin sopimuksen väliaikaisesta soveltamisesta määräys sopimuksen 15 artiklaan ja unionin neuvosto teki päätöksen väliaikaisesta soveltamisesta 30 päivänä kesäkuuta 2008. Neuvoston päätökseen liitettiin lisäksi julistus, jossa todetaan, että jäsenvaltiot soveltavat tätä sopimusta, joka ei poikkea EU:n tai sen jäsenvaltioiden lainsäädännöstä eikä muuta sitä, väliaikaisesti kunnes sopimus tulee voimaan, hyvässä uskossa sekä voimassa olevan kansallisen lainsäädäntönsä puitteissa. Vastaavatyyppinen julistus annettiin myös EU:n ja Yhdysvaltojen välisen PNR-sopimuksen allekirjoittamisen yhteydessä. Sopimusta on siten sovellettu väliaikaisesti 30 päivästä kesäkuuta 2008 lukien.

EU:n jäsenvaltioista Suomen lisäksi Belgia, Taekin tasavalta, Saksa, Espanja, Irlanti, Latvia, Unkari, Malta, Alankomaat ja Puola tekivät EU:n ja Australian PNR-sopimusta koskevan SEU 24 artiklan 5 kohdan mukaisen ilmoituksen.

YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT

1 Sopimusvelvoitteen sisältö
1.1 Sopimuksen johdanto ja artiklamääräykset

Johdanto. Sopimuksen johdannon 1 kappaleessa todetaan sopimuspuolten halu estää ja torjua tehokkaasti terrorismia ja siihen liittyvää rikollisuutta sekä muuta vakavaa, luonteeltaan kansainvälistä rikollisuutta mukaan lukien järjestäytynyt rikollisuus.

Sopimuksen johdannon 2 kappaleessa sopimuspuolet toteavat, että tietojenvaihto on olennainen osa terrorismin ja siihen liittyvän rikollisuuden sekä muun vakavan luonteeltaan kansainvälisen rikollisuuden, mukaan lukien järjestäytynyt rikollisuus, torjuntaa. Osapuolet toteavat myös PNR-tietojen käytön olevan tärkeä väline tässä yhteydessä.

Johdannon kolmannessa kappaleessa sopimuspuolet tunnustavat, että yleisen turvallisuuden varmistamiseksi ja lainvalvontatarkoituksia varten olisi laadittava säännöt, jotka koskevat lentoliikenteenharjoittajien EU:sta peräisin olevien PNR-tietojen siirtämistä Australian tullilaitokselle.

Neljännessä kappaleessa tunnustetaan, että on tärkeää estää ja torjua terrorismia ja siihen liittyvää rikollisuutta sekä muuta vakavaa, luonteeltaan kansainvälistä rikollisuutta, mukaan lukien järjestäytynyt rikollisuus, kunnioittaen samalla perusoikeuksia ja -vapauksia sekä erityisesti yksityisyyden suojaa ja tietosuojaa.

Johdannon viidennessä kappaleessa todetaan EU:n ja Australian tietosuojaa koskevan lainsäädännön sekä sitä koskevien menettelytapojen ja periaatteiden yhteinen perusta sekä se, että näiden periaatteiden täytäntöönpanossa mahdollisesti ilmenevien erojen ei pitäisi estää EU:n ja Australian välistä yhteistyötä käsillä olevan sopimuksen mukaisesti.

Johdannon kuudennessa kappaleessa sopimuspuolet ottavat huomioon kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen 17 artiklan, jossa määrätään oikeudesta yksityisyyteen ja seitsemännessä kappaleessa SEU 6 artiklan 2 kohdan, jossa määrätään perusoikeuksien arvossa pitämisestä ja erityisesti yksityisyyttä ja henkilötietojen suojaa koskevista perusoikeuksista.

Kahdeksannessa kappaleessa otetaan huomioon Australian asianomainen lainsäädäntö.

Yhdeksännessä kappaleessa sopimuspuolet panevat merkille EU:n sitoumuksen varmistaa, että varausjärjestelmiä, lähtöselvitysjärjestelmiä ja/tai EU:ssa käsiteltyjä PNR-tietoja käyttäviä lentoliikenteenharjoittajia ei estetä noudattamasta Australian lainsäädäntöä, joka liittyy sopimuksen mukaiseen EU:sta peräisin olevien PNR-tietojen siirtoon Australian tullilaitokselle.

Johdannon kymmenennessä kappaleessa vahvistetaan, että sopimus ei muodosta ennakkotapausta EU:n ja Australian välisille tai jommankumman sopimuspuolen ja jonkin toisen valtion välisille, EU:sta peräisin olevien PNR-tietojen tai muunlaisten tietojen käsittelemisestä ja siirtämisestä tulevaisuudessa käytäville keskusteluille tai neuvotteluille.

Johdannon yhdennessätoista kappaleessa sopimuspuolet ilmoittavat pyrkivänsä tehostamaan ja edistämään yhteistyötään EU-Australia-kumppanuuden hengessä.

1 artikla.Määritelmät. Artikla sisältää sopimuksessa käytettyjen käsitteiden määritelmät. ”Lentoliikenteenharjoittajilla” tarkoitetaan lentoliikenteenharjoittajia, joilla on varausjärjestelmiä EU:n jäsenvaltioiden alueella ja/tai siellä käsiteltyjä PNR-tietoja ja jotka harjoittavat kansainvälistä matkustajalentoliikennettä Australiaan, Australiasta tai Australian kautta. ”Matkustajarekisteritiedoilla” (PNR-tiedoilla) tarkoitetaan kunkin matkustajan matkustustiedot käsittävää rekisteriä, joka sisältää kaikki ne tiedot, jotka lippuvarauksia ja kuljetukseen osallistuvat lentoliikenteenharjoittajat tarvitsevat varausten käsittelyä ja valvontaa varten, sellaisina kun ne ovat lentoliikenteenharjoittajien varausjärjestelmissä. ”Vakavalla rikollisuudella” tarkoitetaan käyttäytymistä, joka täyttää sellaisen rikoksen tunnusmerkistön, josta langetettava enimmäisrangaistus on vähintään neljä vuotta vankeutta tai ankarampi rangaistus.

2 artikla.Soveltamisala. Artiklan 1 kohdassa Australia sitoutuu varmistamaan, että Australian tullilaitos käsittelee EU:sta peräisin olevia PNR-tietoja sopimuksen mukaisesti. Artiklan 2 kohdassa EU puolestaan sitoutuu varmistamaan, että lentoliikenteenharjoittajia ei estetä noudattamasta Australian lainsäädäntöä, joka liittyy sopimuksen mukaiseen EU:sta peräisin olevien PNR-tietojen siirtoon Australian tullilaitokselle.

3 artikla.Tietosuojan riittävyys. Artiklassa vahvistetaan että se, että Australian tullilaitos noudattaa sopimusta, tarkoittaa riittävän suojatason takaamista EU:n tietosuojalainsäädännössä tarkoitetulla tavalla EU:sta peräisin oleville PNR-tiedoille, jotka siirretään sopimuksen mukaisesti Australian tullilaitokselle. Artikla on tärkeä siksi, että tietosuojadirektiivin 25 artiklan mukaan henkilötietojen siirto kolmanteen maahan on lähtökohtaisesti mahdollista ainoastaan, jos kyseisessä maassa taataan tietosuojan riittävä taso. Useat jäsenvaltiot ovat tähän asti noudattaneet tietosuojadirektiivin periaatteita myös muilla kuin I pilarin tietosuojadirektiivin soveltamisalaan kuuluvilla aloilla. Näin ollen myös PNR-tietojen luovutuksiin olisi mainituissa jäsenvaltioissa sovellettu tietosuojadirektiivin periaatteita, vaikkei tähän olisi EY-oikeudesta seuraavaa velvoitetta. Myös III pilarin tietosuojapuitepäätöksessä on lähtökohtana, että kolmannen maan on taattava riittävä tietosuojan taso siirrettäville henkilötiedoille.

4 artikla.Tietoihin pääsyä koskeva menetelmä. Sopimuksen 4 artiklan 1 kappaleessa määrätään, että Australian tullilaitos siirtyy EU:sta peräisin olevien PNR-tietojen osalta australialaiseen PNR-järjestelmään kahden vuoden kuluessa sopimuksen allekirjoituspäivästä. Edellä mainitulla järjestelmällä tarkoitetaan 1 artiklan f kohdan mukaan järjestelmää, jota Australian tullilaitos käyttää siirtymäkauden päätyttyä käsitelläkseen EU:sta peräisin olevia tietoja, jotka lentoliikenteenharjoittajat ovat siirtäneet Australian tullilaitokselle liitteen 11 kohdassa täsmennetyllä tavalla. Liitteen 11 kohdan sisältöä selvitetään jäljempänä esityksen 1.2. jaksossa. Siirtymäkautena sopimuksen mukaiseen PNR-tietojen siirtoon katsotaan kuuluvan Australian tullilaitoksen pääsy PNR-tietoihin artiklan 2 kohdassa kuvatun nykyisen järjestelmän avulla.

Artiklan 2 kohdan mukaan siirtymäkautena Australian tullilaitos käyttää nykyistä PNR-järjestelmäänsä, jossa PNR-tietoja tallennetaan ainoastaan sellaisissa tilanteissa, kun lentoasemalla suoritetaan tulotarkastuksia tai on havaittu rikos. Nykyisellä järjestelmällä päästään verkon välityksellä reaaliajassa liitteen 9 kohdassa tarkoitettuihin tietokenttiin, sellaisina kuin ne ovat lentoliikenteenharjoittajien varausjärjestelmissä. Liitteen 9 kohdassa luetellaan kerättävät EU:sta peräisin olevat PNR-tiedot.

5 artikla.EU:sta peräisin olevien PNR-tietojen käyttötarkoituksen rajoittaminen. Artiklan 1 kappaleessa määrätään, että Australian tullilaitos käsittelee EU:sta peräisin olevia PNR-tietoja ja niistä saatuja muita henkilötietoja ainoastaan estääkseen ja torjuakseen terrorismia ja siihen liittyviä rikoksia, vakavia ja luonteeltaan kansainvälisiä rikoksia, mukaan lukien järjestäytynyt rikollisuus sekä edellä mainituista rikoksista johtuvien pidätysmääräysten ja säilöönoton välttelyä.

Artiklan 2 kohdan mukaan EU:sta peräisin olevia PNR-tietoja voidaan käsitellä lisäksi tapauskohtaisesti, jos se on tarpeen rekisteröidyn henkilön tai muiden henkilöiden elintärkeiden etujen suojaamiseksi. Tällainen tilanne on käsillä erityisesti silloin, kun kyseessä on rekisteröidyn henkilön tai muiden henkilöiden kuoleman tai vakavan loukkaantumisen riski tai huomattava riski kansanterveydelle, erityisesti sellainen, jota tarkoitetaan kansainvälisesti tunnustetuissa normeissa, kuten Maailman terveysjärjestön kansainvälisissä terveyssäännöissä (2005).

Artiklan 3 kohdan mukaan EU:sta peräisin olevia PNR-tietoja voidaan käsitellä tapauskohtaisesti myös silloin, jos tuomioistuimen päätöksellä tai Australian lainsäädännössä sitä erityisesti vaaditaan julkishallinnon valvonnan ja vastuuvelvollisuuden vuoksi. Kappaleessa luetellaan ne Australian säädökset, jotka sisältävät asiaankuuluvia vaatimuksia. Jos tulevaisuudessa Australian lainsäädäntöön tehdyillä muutoksilla, joista Australia on ilmoittanut 6 artiklan nojalla, laajennetaan 5 artiklan 3 kohdan mukaisesti käsiteltävien EU:sta peräisin olevien PNR-tietojen alaa, EU voi vedota 10 (riitojen ratkaiseminen) ja 13 artiklan (sopimuksen päättäminen) määräyksiin.

6 artikla.Sopimusta koskevaan lainsäädäntöön liittyvät ilmoitukset. Artiklassa velvoitetaan Australian tullilaitos ilmoittamaan EU:lle kaikesta uudesta Australiassa annetusta lainsäädännöstä, joka on suorassa yhteydessä sopimuksen mukaiseen EU:sta peräisin olevien PNR-tietojen suojaan.

7 artikla.Luonnollisten henkilöiden henkilötietojen suojaaminen. Artiklan 1 kohdassa Australia sitoutuu laatimaan järjestelmän, jota voivat kansalaisuudestaan tai asuinvaltiostaan riippumatta käyttää henkilöt, jotka haluavat hakea tai oikaista omia henkilötietojaan. Australian valtion laitokset soveltavat tallentamiinsa EU:sta peräisin oleviin PNR-tietoihin yksityisyyden suojasta vuonna 1988 annetun lain (Privacy Act) mukaista suojaa henkilöiden kansalaisuudesta tai asuinvaltiosta riippumatta.

Artiklan 2 kohdan mukaan Australian tullilaitoksen on käsiteltävä saamiaan EU:sta peräisin olevia PNR-tietoja ja kohdeltava henkilöitä, joiden tietoja kyseinen käsittely koskee, sopimukseen sisältyvien tietosuojavaatimusten ja sovellettavan Australian lainsäädännön mukaisesti harjoittamatta etenkään kansalaisuuteen tai asuinvaltioon perustuvaa syrjintää.

8 artikla.Ilmoittaminen yksittäisille henkilöille ja yleisölle. Artiklassa määrätään, että Australian tullilaitoksen on saatettava julkisesti ja myös matkustavan yleisön saataville PNR-tietojen käsittelyä koskevat tiedot, mukaan lukien yleiset tiedot siitä, mikä viranomainen vastaa tietojen keruusta, tietojen keruun tarkoitus, tiedoille annettu tietosuoja, tietojen luovuttamisen tapa ja laajuus, käytettävissä olevat muutoksenhakukeinot sekä yhteystiedot tiedusteluja ja valituksia varten.

9 artikla.Täytäntöönpanon yleinen arviointi. Artiklassa määrätään sopimuksen täytäntöönpanon määräajoin suoritettavasta yhteisestä arvioinnista, johon kuuluvat tietosuoja- ja tietoturvallisuustakuut. Artiklassa todetaan arviointiin osallistuvat EU:n ja Australian edustajat. Arviointien suorittamisen yksityiskohdista sovitaan sopimuspuolten kesken.

10 artikla.Riitojen ratkaiseminen. Sopimuksesta johtuvat riidat ratkaistaan sopimuspuolia kuullen tai sopimuspuolten välisin neuvotteluin eikä niitä viedä kolmannen osapuolen tai tuomioistuimen ratkaistavaksi.

11 artikla.Sopimuksen muuttaminen ja uudelleentarkastelu. Artiklan 1 kohdan mukaan sopimuspuolet voivat kirjallisesti sopia sopimuksen muuttamisesta. Muutos tulee voimaan sen jälkeen, kun sopimuspuolet ovat täyttäneet kaikki tarvittavat sisäiset vaatimukset. Artiklan 2 kohdan mukaan sopimuspuolet voivat tarkastella uudelleen sopimusehtoja neljän vuoden kuluttua sopimuksen allekirjoittamisesta. Jos PNR-järjestelmä pannaan täytäntöön EU:ssa, sopimusta tarkastellaan mainitusta määräajasta huolimatta uudelleen, jos ja kun uudelleentarkastelu edistää EU:n PNR-järjestelmän toimintaa tai sopimuksen täytäntöönpanoa. Artiklan 3 kohdan mukaan Australia pyrkii parhaansa mukaan edistämään EU:n PNR-järjestelmän toimintaa uudelleentarkastelun yhteydessä.

12 artikla.Tietojensiirron keskeyttäminen. Artiklan 1 kohdan mukaan EU:n jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset voivat olemassa olevia valtuuksiaan käyttäen keskeyttää tullilaitokselle suunnatun tietojensiirron suojellakseen yksityishenkilöitä näiden henkilötietojen käsittelyssä, jos on erittäin todennäköistä, että sopimuksen mukaisia tietosuojavaatimuksia ei noudateta, ja on perusteltua olettaa, että tullilaitos ei parhaillaan tai vastaisuudessa viipymättä toteuta vaadittavia toimenpiteitä asian ratkaisemiseksi, ja tiedonsiirron jatkaminen aiheuttaisi välittömästi uhkaavan vakavan vaaran rekisteröidyille henkilöille.

Artiklan 2 kohdan mukaan EU:n jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten on olosuhteet huomioon ottaen toteutettava kohtuulliset toimet toimittaakseen Australian tullilaitokselle ilmoituksen keskeyttämisestä ja antaakseen sille mahdollisuuden vastata. Kaikkia keskeytyksiä tulee edeltää ilmoitus, jossa tullilaitokselle ja asiaankuuluville EU:n jäsenvaltioiden toimivaltaisille viranomaisille annetaan riittävästi aikaa pyrkiä pääsemään ratkaisuun. Jos ratkaisuun päästään, EU:n on ilmoitettava siitä Australialle. EU ilmoittaa Australialle kaikista päätöksistä turvautua tämän artiklan mukaisiin valtuuksiin.

Artiklan 3 kohdan mukaan tietojensiirron keskeyttäminen lakkaa heti, kun tietosuojavaatimukset on täytetty Australiaa ja asiaankuuluvia EU:n jäsenvaltioiden toimivaltaisia viranomaisia tyydyttävällä tavalla ja Australia tekee siitä ilmoituksen EU:lle.

13 artikla.Sopimuksen päättäminen. Artiklan 1 kohdassa sopimuspuolet pidättävät itsellään oikeuden milloin tahansa päättää sopimus ilmoittamalla asiasta diplomaattiteitse. Sopimuksen päättäminen tulee voimaan yhdeksänkymmenen päivän kuluttua siitä päivästä, jolloin asiasta on ilmoitettu toiselle sopimuspuolelle.

Artiklan 2 kohdan mukaan sopimuksen päättämisestä huolimatta kaikkien niiden EU:sta peräisin olevien PNR-tietojen käsittelyä, jotka Australian toimivaltaiset viranomaiset ovat saaneet sopimuksen mukaisesti, jatketaan sopimukseen sisältyvien tietosuojavaatimusten mukaisesti.

Artiklan 3 kohdan mukaan sopimuksen ja kaikkien sen mukaisten velvoitteiden voimassaolo, lukuun ottamatta 13 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua velvoitetta, päättyy eikä sopimusta ja sen mukaisia velvoitteita sovelleta enää seitsemän vuoden kuluttua allekirjoituspäivästä, jolleivät sopimuspuolet yhdessä sovi sopimuksen korvaamisesta.

14 artikla.Lainsäädännöstä poikkeamattomuus. Artiklan mukaan sopimuksella ei poiketa Australian tai EU:n tai sen jäsenvaltioiden lainsäädännöstä. Tämä tarkoittaa EU:n puolelta erityisesti sitä, että kansallisten tietosuojaviranomaisten toimivaltuudet pysyvät ennallaan. Tietosuojaviranomaiset voivat näin ollen estää tietojen siirrot, jos PNR-tietoja ei ole käsitelty kansallisten tietosuojasäännösten mukaisesti (esimerkiksi virheellisiä tietoja ei ole korjattu) ennen niiden siirtämistä Australian tullilaitokselle.

Sopimuksella ei luoda tai tarjota millekään yksityiselle tai julkiselle henkilölle taikka osapuolelle minkäänlaisia oikeuksia tai etuja eikä muita oikeuskeinoja kuin ne, jotka sopimuksessa nimenomaisesti mainitaan.

15 artikla.Voimaantulo – Väliaikainen soveltaminen – Kielet. Artikla sisältää sopimuksen voimaantulomääräyksen sekä määräykset sen väliaikaisesta soveltamisesta ja sopimuskielistä.

Artiklan 1 kohdan määräyksen mukaisesti sopimus tulee voimaan sitä päivää seuraavan kuukauden ensimmäisenä päivänä, jona sopimuspuolet ovat ilmoittaneet toisilleen asiaa koskevien sisäisten menettelyjensä päättämisestä.

Artiklan 2 kohdan mukaan sopimusta sovelletaan väliaikaisesti sen allekirjoittamisesta lähtien. Sopimus on allekirjoitettu 30 päivänä kesäkuuta 2008.

Artiklan 3 kohdassa todetaan, että sopimus on tehty kahtena alkuperäiskappaleena englannin kielellä. Tämän lisäksi se laaditaan kaikilla Euroopan unionin virallisilla kielillä. Sopimuspuolten hyväksyttyä kaikki viralliset kielitoisinnot, ne ovat kaikki yhtä todistusvoimaisia kuin englanninkieliset alkuperäiskappaleet. Koska hallituksen esitystä kirjoitettaessa molempien sopimuspuolten hyväksyntää suomen- ja ruotsinkielisille toisinnoille ei ole vielä saatu, esityksen liitteenä on näiden kielitoisintojen lisäksi myös todistusvoimainen englanninkielinen sopimusteksti.

1.2 Sopimuksen liite

Sopimuksen 1 artiklan b kohdan määritelmän mukaan sopimuksella tarkoitetaan sopimusta ja sen liitettä sekä niihin ajoittain tehtäviä muutoksia, joista sopimuspuolet ovat sopineet.

EU:sta peräisin olevien PNR- eli matkustajarekisteritietojen käsittely Australiassa

1 kohta. Kohdan mukaan Australian tullilaitos vaatii EU:sta peräisin olevia PNR-tietoja vain niiden matkustajien osalta, jotka matkustavat Australiaan, Australiasta tai Australian kautta. Tähän sisältyvät matkustajat, jotka kulkevat Australian kautta viisumin kanssa tai ilman viisumia. EU:sta peräisin olevat PNR-tiedot ovat tullilaitoksen käytettävissä aina, kun kyseisen matkustajan matkareitin tai tietyn lennon tavanomaisen reitin määränpää tai välilasku on Australiassa.

EU:sta peräisin olevien PNR-tietojen luovuttaminen

2 kohta. Kohdassa määrätään, että Australian tullilaitos voi luovuttaa EU:sta peräisin olevia PNR-tietoja ainoastaan sopimuksen 5 artiklan 1 kohdan mukaisiin tarkoituksiin Australiassa liitteessä olevassa luettelossa mainituille Australian viranomaisille tai virastoille, joiden tehtävät liittyvät suoraan sopimuksen 5 artiklaan.

3 kohta. Liitteen 3 kohdan mukaan sopimuspuolet voivat muuttaa 2 kohdassa tarkoitettua luetteloa vaihtamalla diplomaattisia nootteja.

4 kohta. Kohdan mukaan EU:sta peräisin olevia PNR-tietoja luovutetaan luettelossa mainituille viranomaisille ainoastaan tarvittaessa ja tapauskohtaisesti erityisen kirjallisen pyynnön perusteella. Australian tullilaitos luovuttaa liitteen 7 ja 8 kohdan mukaisesti EU:sta peräisin olevia PNR-tietoja vasta sen jälkeen, kun se on arvioinut yksittäisen pyynnön aiheellisuuden sopimuksen tarkoitusten kannalta. Australian tullilaitos pitää rekisteriä tällaisista luovuttamisista.

5 kohta. Liitteen 5 kohdan mukaan Australian tullilaitos ei saa luovuttaa massaluovutuksena luettelossa mainituille viranomaisille muita kuin sellaisia EU:sta peräisin olevia PNR-tietoja, jotka on tehty tunnistamattomiksi siten, ettei rekisteröityä voida enää tunnistaa. Luettelossa mainitut viranomaiset käsittelevät tällaisia tunnistamattomiksi tehtyjä tietoja ainoastaan sellaisten tilastojen, syvä- ja kehitysanalyysien, pitkäaikaistutkimuksien ja profiilien laatimiseen, jotka liittyvät sopimuksen 5 artiklan 1 kappaleessa mainittuun tarkoitukseen. Joka tapauksessa tullilaitos ei saa luovuttaa massaluovutuksena kohdassa erikseen lueteltuja EU:sta peräisin olevia PNR-tietoja luettelossa mainituille viranomaisille.

6 kohta. Kohdassa määrätään, että Australian tullilaitos saa luovuttaa EU:sta peräisin olevia PNR-tietoja ainoastaan tietyille kolmansien maiden hallitusten viranomaisille, joiden tehtävät liittyvät suoraan tämän sopimuksen 5 artiklan 1 kohdassa mainittuun tarkoitukseen. Tällainen luovuttaminen tapahtuu tarvittaessa ja tapauskohtaisesti sopimuksen 5 artiklan 1 kohdassa lueteltujen rikosten estämiseksi tai torjumiseksi. Tullilaitos pitää rekisteriä tällaisista luovuttamisista.

7 kohta. Kohdan mukaan liitteen 2—6 kohdan mukaisen luovuttamisen on oltava myös Australian vuoden 1985 tullihallintolain 16 pykälän ja vuoden 1988 yksityisyydensuojalain mukainen. Näissä yhdessä säädetään, että henkilö, elin tai virasto, jolle henkilötiedot luovutetaan, saa käyttää tai luovuttaa tietoja ainoastaan siihen tarkoitukseen, johon tiedot annettiin henkilölle, elimelle tai virastolle.

8 kohta. Kohdassa määrätään niistä luovuttamisen ehdoista, joista Australian tullilaitos ilmoittaa vastaanottajalle luovuttaessaan EU:sta peräisin olevia PNR-tietoja Australian viranomaisille tai kolmansien maiden viranomaisille 1985 tullihallintolain 16 jakson mukaisesti.

Kerättävät tiedot

9 kohta. Liitteen 9 kohdassa luetellaan kerättävät EU:sta peräisin olevat PNR-tiedot.

10 kohta. Kohdan mukaan Australian tullilaitoksen tulee suodattaa kohdassa esitetyn kaltaiset arkaluonteiset EU:sta peräisin olevat tiedot ja poistaa ne viipymättä ilman edelleenkäsittelyä.

EU:sta peräisin olevien PNR-tietojen siirtäminen

11 kohta. Kohdan mukaan Australian tullilaitos tekee yhteistyötä yksittäisten lentoyhtiöiden kanssa varmistaakseen, että EU:sta peräisin olevien PNR-tietojen siirtämistä koskevat vaatimukset ovat asianmukaisia ja oikeasuhteisia sekä vastaavat tarvetta varmistaa EU:sta peräisin olevien PNR-tietojen ajantasaisuus, tarkkuus ja täydellisyys.

Normaaleissa olosuhteissa tullilaitos vaatii EU:sta peräisin olevien PNR-tietojen alustavaa siirtoa 72 tuntia ennen lennon suunniteltua lähtöaikaa ja voi vaatia ainoastaan enintään viisi EU:sta peräisin olevien PNR-tietojen rutiinisiirtoa yksittäisen lennon osalta. Tullilaitos voi lisäksi vaatia 72 tunnin määräajasta riippumatta tarvittaessa ad hoc -työntösiirtoja, jotta voidaan auttaa vastaamaan lentoon, lentojen sarjaan tai reittiin kohdistuviin erityisiin uhkiin tai tämän sopimuksen 5 artiklan 1 kohdassa mainittuihin tarkoituksiin liittyviin muihin olosuhteisiin. Tullilaitos toimii kyseistä harkintavaltaa käyttäessään harkitusti ja oikeasuhteisesti.

Tietojen säilyttäminen

12 kohta. Kohdassa määrätään, että Australian tullilaitos voi säilyttää EU:sta peräisin olevia PNR-tietoja enintään kolme ja puoli vuotta tietojen vastaanottopäivästä, minkä ajan jälkeen ne voidaan arkistoida vielä kahdeksi vuodeksi. Arkistoituihin tietoihin sallitaan pääsy ainoastaan tapauskohtaisesti tutkintatarkoituksiin.

13 kohta. Sen estämättä, mitä 12 kohdassa määrätään, Australian tullilaitoksen tunnistamattomiksi tekemiä EU:sta peräisin olevia PNR-tietoja ei tarvitse arkistoida, mutta joka tapauksessa tullilaitos tai muut virastot saavat säilyttää niitä enintään viisi ja puoli vuotta siitä, kun tullilaitos vastaanotti ne.

14 kohta. Kohdan määräyksen mukaan Australian tullilaitoksen on poistettava EU:sta peräisin olevat PNR-tiedot tämän määräajan päätyttyä, paitsi 15 kohdassa tarkoitetuissa tapauksissa.

15 kohta. Käynnissä olevaan oikeudelliseen menettelyyn tai rikostutkintaan liittyvät tiedot voidaan säilyttää, kunnes menettely tai tutkinta on saatu päätökseen. Tietojen säilyttämistä koskevaa kysymystä tutkitaan sopimuksen 11 artiklan mukaisesti suoritettavassa uudelleentarkastelussa.

Pääsy tietoihin ja muutoksenhaku

16 kohta. Kohdassa todetaan, että Australian vuoden 1988 yksityisyydensuojalaki sääntelee Australian useimpien viranomaisten ja virastojen hallussa olevien henkilötietojen keruuta, käyttöä, tallennusta ja luovuttamista, turvallisuutta ja niihin pääsyä sekä niiden muuttamista. Tullilaitos on yksityisyydensuojalain alainen, ja sen on käsiteltävä EU:sta peräisin olevia PNR-tietoja mainitun lain mukaisesti.

17 kohta. Kohdan mukaan henkilön toimittamat tai hänen puolestaan toimitetut PNR-tiedot luovutetaan henkilölle yksityisyydensuojalain ja vuoden 1982 tiedonvälityksen vapautta koskevan lain mukaisesti pyynnöstä. Tullilaitos ei luovuta PNR-tietoja yleisölle, paitsi rekisteröidyille tai heidän edustajilleen Australian lainsäädännön mukaisesti. Tullilaitokselle voidaan esittää pyyntö tutustua henkilötietoihin, jotka sisältyvät pyytäjän toimittamiin PNR-tietoihin.

18 kohta. Kohdassa määrätään, että Australian tullilaitoksen hallussa olevien henkilötietojen, jotka ovat yksityisyydensuojalaissa tarkoitettuja ja sen soveltamiseksi määriteltyjä "henkilötietoja", on täytettävä Australian yksityisyydensuojalain vaatimukset kyseisten tietojen suojaamisesta. Tullilaitoksen on käsiteltävä PNR-tietoja yksityisyydensuojalain mukaisesti, erityisesti tällaisten tietojen keruun, käytön, tallennuksen, turvallisuuden, tietoihin pääsyn ja niiden muuttamisen sekä luovuttamisen osalta.

19 kohta. Kohdan mukaan henkilöt voivat tehdä valituksen PNR-tietojen käsittelystä tullilaitoksessa suoraan tullilaitokselle ja sitten yksityisyydensuojalain nojalla yksityisyydensuojavaltuutetulle.

20 kohta. Kohdan mukaan Australian riippumaton yksityisyydensuojavaltuutettu voi tutkia yksityisyydensuojalain noudattamista virastoissa sekä seurata ja tutkia, noudattaako tullilaitos sitä.

21 kohta. Kohdassa todetaan Australian tullilaitoksen toteuttaneen yksityisyydensuojalain nojalla järjestelyjä, joiden ansiosta yksityisyydensuojavaltuutetetun toimisto voi suorittaa säännöllisiä virallisia tarkastuksia, jotka koskevat tullilaitoksen politiikan ja menettelyjen kaikkia näkökohtia EU:sta peräisin olevien PNR-tietojen käytön ja käsittelyn sekä niihin pääsyn osalta. Lisäksi tullilaitoksella on oma sisäisen tarkastuksen ohjelma, jonka tavoitteena on varmistaa mahdollisimman korkeatasoinen matkustajatietojen ja EU:sta peräisin olevien PNR-tietojen suoja.

22 kohta. Kohdassa todetaan, että Australian tullilaitos on Australian tiedonvälityksen vapautta koskevan lain alainen. Kyseisen lain nojalla Australian tullilaitoksen on luovutettava asiakirjoja niitä pyytäville henkilöille tietyin poikkeuksin. Poikkeuksia koskevat päätökset on tehtävä tapauskohtaisesti. Laissa on joukko poikkeuksia arkaluonteisten tietojen suojelemiseksi luovuttamiselta, mukaan lukien poikkeukset sellaisten asiakirjojen luovuttamisen osalta, jotka koskevat kansallista turvallisuutta, puolustusta, kansainvälisiä suhteita, lainvalvontaa, yleisen turvallisuuden suojelemista ja yksityisyyttä. Tullilaitoksen on ilmoitettava EU:lle kaikista päätöksistään luovuttaa yleisölle mainitun lain mukaisesti EU:sta peräisin olevia PNR-tietoja kuukauden kuluessa päätöksen tekemisestä.

23 kohta. Kohdan mukaan pyynnöt Australian tullilaitoksen tietokannassa olevien PNR-tietojen oikaisemisesta voidaan tehdä suoraan tullilaitokselle tiedonvälityksen vapautta koskevan lain tai yksityisyydensuojalain nojalla.

24 kohta. Kohdassa todetaan lentomatkustajien oikeus tehdä vuoden 1976 oikeusasiamieslain nojalla valitus Kansainyhteisön oikeusasiamiehelle siitä, miten tullilaitos on kohdellut heitä rajanylityksen yhteydessä.

25 kohta. Kohdassa määrätään tietoturvatoimista, joita Australian tullilaitoksen on sovellettava PNR-tietoihin. Tullilaitoksen on rajoitettava PNR-tietoihin pääsy vähäiseen määrään tullilaitoksen virkailijoita, jotka tullilaitoksen pääjohtaja on erityisesti valtuuttanut vuoden 1901 tullilain mukaisesti käsittelemään PNR-tietoja, ja käytettävä kohdassa erikseen määriteltyä kattavaa fyysistä ja sähköistä PNR-tietoja koskevaa turvallisuusjärjestelmää eli tietokone- ja verkkojärjestelmää.

Täytäntöönpano

26 kohta. Kohdassa todetaan, että Australian lainsäädännössä säädetään hallinnollisista, siviili- ja rikosoikeudellisista täytäntöönpanotoimenpiteistä, mukaan lukien rekisteröityjen oikeus hallinnolliseen muutoksenhakuun tai oikeussuojakeinoihin, jotka ovat käytettävissä tapauksissa, joissa Australian yksityisyyden suojaa koskevia lakeja ja määräyksiä on rikottu tai tietoja on luovutettu luvattomasti. Kohdassa esitetään esimerkkejä tällaisesta lainsäädännöstä.

Yhteistyö

27 kohta. Kohdan mukaan poliisiyhteistyön ja oikeudellisen yhteistyön edistämiseksi tullilaitos kannustaa Australian toimivaltaisia viranomaisia toimittamaan PNR-tiedoista peräisin olevaa analyyttista tietoa asianomaisten EU:n jäsenvaltioiden poliisi- ja oikeusviranomaisille ja tarvittaessa Europolille ja Eurojustille ottaen huomioon Australian hallituksen arvion EU:n oikeusjärjestelmissä käytettävissä olevien tietosuojatoimenpiteiden riittävyydestä.

Liitteen luettelo

Luettelossa mainitaan ne Australian viranomaiset ja virastot, joille Australian tullilaitos voi luovuttaa EU:sta peräisin olevia PNR-tietoja liitteen 2 kohdan mukaisesti.

2 Lakiehdotuksen perustelut

Laki Euroopan unionin ja Australian välillä lentoliikenteenharjoittajien Euroopan unionista peräisin olevien PNR- eli matkustajarekisteritietojen käsittelemisestä ja siirtämisestä Australian tullilaitokselle tehdyn sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta ja sopimuksen soveltamisesta

1 §. Pykälä sisältää säännöksen siitä, että sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset ovat lakina voimassa sellaisina kuin ne sitovat Suomea Euroopan unionin jäsenvaltiona.

2 §. Pykälä sisältää asiasisältöisen toimeenpanosäännöksen, jolla velvoitetaan kansainvälistä matkustajalentoliikennettä Australiaan, Australiasta tai Australian kautta harjoittavat lentoliikenteenharjoittajat käsittelemään ja siirtämään varausjärjestelmissään olevia PNR- eli matkustajarekisteritietoja 1 §:ssä mainitun sopimuksen määräysten mukaisesti.

3 §. Pykälän mukaan lain voimaantulosta säädettäisiin valtioneuvoston asetuksella. Koska voimaansaatettavana on sopimus, jossa EU on sopimuspuolena, lain täytäntöönpanoa on pidettävä EU:ssa tehtyyn päätökseen liittyvänä Suomen toimenpiteenä, jolloin lain voimaantulosta säädetään perustuslain 93 §:n 2 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella (PeVL 49/2001 vp). Sopimusta sovelletaan sen määräysten mukaisesti väliaikaisesti sopimuksen allekirjoittamisesta lukien. Pykälään sisältyy sen vuoksi säännös, jonka mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää, että lakia sovelletaan ennen sopimuksen kansainvälistä voimaantuloa sopimuksen allekirjoituspäivästä lukien.

3 Voimaantulo

EU:n neuvosto tekee päätöksen sopimukseen sitoutumisesta EU:n puolesta sen jälkeen kun se on vastaanottanut ilmoitukset valtionsäännön edellyttämien menettelyjen loppuun saattamisesta niiltä jäsenvaltioilta, jotka ovat tehneet SEU 24 artiklan 5 kohdan mukaisen ilmoituksen. Sopimus tulee voimaan sitä päivää seuraavan kuukauden ensimmäisenä päivänä, jona sopimuspuolet ovat ilmoittaneet toisilleen saattaneensa sisäiset menettelynsä päätökseen. Sopimusta sovelletaan väliaikaisesti sen allekirjoittamisesta lähtien.

Ehdotettu sekamuotoinen voimaansaattamislaki on tarkoitus saattaa voimaan valtioneuvoston asetuksella samanaikaisesti kuin itse sopimus tulee voimaan. Valtioneuvoston asetuksella voidaan kuitenkin säätää, että lakia sovelletaan ennen sopimuksen kansainvälistä voimaantuloa sopimuksen allekirjoituspäivästä lukien.

4 Eduskunnan suostumuksen tarpeellisuus ja käsittelyjärjestys

EU:n ja Australian välinen PNR-sopimus on tehty EU-sopimuksen 24 ja 38 artiklan nojalla. SEU 24 artiklan mukaan tehdyt sopimukset sitovat unionia ja sen sopimuskumppaneita. Artiklan 6 kohdan mukaan artiklan nojalla tehdyt sopimukset sitovat unionin toimielimiä. Tällaiset sopimukset velvoittavat myös unionin jäsenvaltioita. SEU 24 artiklan 5 kohdan mukaan sopimus ei kuitenkaan sido jäsenvaltiota, joka ilmoittaa neuvostossa, että sen on noudatettava valtiosääntönsä edellyttämiä menettelyjä. Suomi on antanut sopimuksen allekirjoittamista koskevan unionin neuvoston päätöksen yhteydessä tällaisen ilmoituksen. Ilmoitus merkitsee sitä, että sopimus ei voi tulla Suomea sitovaksi ennen kuin eduskunta on käsitellyt sopimuksen Suomen perustuslain edellyttämällä tavalla ja tästä on ilmoitettu neuvoston sihteeristölle.

Eduskunnan käsiteltäväksi on annettu tähän mennessä neljä sopimusta, joissa Suomi vetoaa valtiosääntönsä edellyttämiin menettelyihin. Eduskunnan hyväksymistä on pyydetty rikoksen johdosta tapahtuvasta luovuttamisesta ja keskinäisestä oikeusavusta Euroopan unionin ja Amerikan yhdysvaltojen välillä tehdyille sopimuksille (HE 86/2005 vp – EV 126/2007 vp). Tämän lisäksi eduskunnan hyväksymistä on pyydetty Euroopan unionin ja Yhdysvaltojen välisiille PNR-sopimuksille (HE 260/2006 vp – EV 317/2006 vp ja HE 143/2007 vp – EV 104/2007 vp). Esityksiin on sovellettu perustuslain 94 ja 95 §:ää.

EU-sopimuksen 24 artiklan 5 kohdassa tarkoitetuista valtiosäännön mukaisista menettelyistä on esitetty erilaisia tulkintoja, mukaan luettuna näkemykset, joiden mukaan ne eivät merkitse samanlaisen ratifiointimenettelyn noudattamista kuin kyseisen jäsenvaltion tehdessä yksin tai yhdessä yhteisön kanssa kansainvälisen sopimuksen. Tämän näkemyksen tueksi on todettu, että jos jäsenvaltioiden ratifiointia (tai hyväksymistä) olisi pidetty tarpeellisena tämän artiklan nojalla tehtyjen sopimusten osalta, olisi sopimukseen sisällytetty nimenomainen määräys, jonka mukaan sopimukset olisi ollut tehtävä jäsenvaltioiden puolesta. Tämän johdosta on katsottu, että silloin, kun jäsenvaltio käyttää tätä mahdollisuutta hyväkseen, neuvosto voi sitoutua sopimukseen unionin puolesta vasta, kun kyseinen jäsenvaltio on saanut sisäiset menettelynsä päätökseen. Sopimusta sovelletaan kuitenkin väliaikaisesti sen allekirjoittamisesta lähtien.

Perustuslakivaliokunta on nimenomaisesti todennut käsitellessään edellä mainittua EU:n ja Yhdysvaltojen välisiä luovuttamis- ja oikeusapusopimuksia koskevaa hallituksen esitystä, että eduskunta ei tällaisten sopimusten hyväksymisestä päättäessään päätä suostumuksen antamisesta Suomen erilliseen sitoutumiseen näihin sopimuksiin. Sen sijaan eduskunta päättää siitä, onko Suomen puolelta estettä Euroopan unionin neuvostossa tehtävälle, SEU 24 ja 38 artiklaan perustuvalle päätökselle sopimuksiin sitoutumisesta (PeVL 5/2007 vp).

Perustuslakivaliokunta totesi edelleen, että perustuslain valtiosopimuksia ja muita kansainvälisiä velvoitteita koskevat säännökset eivät välttämättä edellytä valtionsisäisiä toimia Euroopan unionin tekemien kansainvälisten sopimusten voimaansaattamiseksi. Valiokunta kuitenkin katsoi, että poliisi- ja rikosoikeusyhteistyön alalla tehtyjen sopimusten asema osana EU:n jäsenvaltioissa sovellettavaa unionin oikeutta on nykyisin jossain määrin epäselvä, eikä yksilön oikeusasemaa koskevien velvoitteiden voimassaoloperusteiden jättäminen oikeudellisesti epäselväksi olisi asianmukaista. Valtionsisäisistä voimaansaattamistoimista luopuminen olisi näin ollen ongelmallista. Unionin oikeudesta ei valiokunnan mielestä johdu estettä SEU 24 ja 38 artiklan perusteella tehtyjen sopimusten voimaansaattamiselle jäsenvaltioiden kansallisella lailla (PeVL 5/2007 vp).

Aikanaan tehtäväksi tulevan neuvoston päätöksen kansallinen valmistelu toteutetaan Suomessa perustuslain 93 §:n 2 momentin ja 96 §:n säännösten takia vielä erikseen (PeVL 5/2007 vp).

Perustuslain 94 §:n 1 momentin mukaisesti eduskunta hyväksyy sellaiset valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoitteet, jotka sisältävät lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä tai ovat muutoin merkitykseltään huomattavia taikka vaativat perustuslain mukaan muusta syystä eduskunnan hyväksymisen (PeVL 11/2000 vp, 12/2000 vp ja PeVL 48/2004 vp). Perustuslain 95 §:n 1 momentin mukaan sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset saatetaan voimaan lailla. Perustuslakivaliokunta katsoi käsitellessään edellä mainittuja EU:n ja Yhdysvaltojen välisiä sopimuksia koskevaa hallituksen esitystä, että eduskunnan hyväksyminen on Suomessa valtiosäännön mukainen menettely päätettäessä sitoutumisesta perustuslain 94 §:n 1 momentissa tarkoitettuihin velvoitteisiin tapauksissa, joissa Suomi on tehnyt SEU 24 artiklan 5 kohdassa tarkoitetun ilmoituksen (PeVL 5/2007 vp).

Valtiosopimuksen tai muun kansainvälisen velvoitteen määräys kuuluu perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön mukaan lainsäädännön alaan 1) jos määräys koskee jonkin perustuslaissa turvatun perusoikeuden käyttämistä tai rajoittamista, 2) jos määräys muutoin koskee yksilön oikeuksien tai velvollisuuksien perusteita, 3) jos määräyksen tarkoittamasta asiasta on perustuslain mukaan säädettävä lailla, 4) jos määräyksen tarkoittamasta asiasta on voimassa lain säännöksiä tai 5) siitä on Suomessa vallitsevan käsityksen mukaan säädettävä lailla. Kansainvälisen velvoitteen määräys kuuluu näiden perusteiden mukaan lainsäädännön alaan siitä riippumatta, onko määräys ristiriidassa vai sopusoinnussa Suomessa lailla annetun säännöksen kanssa (PeVL 11/2000 vp ja 12/2000 vp).

Sopimuksessa määrätään henkilötietojen käsittelemisestä ja siirtämisestä Euroopan unionin jäsenvaltioiden alueella sijaitsevista varusjärjestelmistä.

Perustuslain 10 §:n mukaan jokaisen yksityiselämä on turvattu. Henkilötietojen suojasta säädetään tarkemmin lailla. Perustuslain lakiviittaus edellyttää lainsäätäjän säätävän tästä oikeudesta (PeVM 25/1994 vp), mutta jättää sääntelyn yksityiskohdat lainsäätäjän harkintaan. Tällainen perusoikeussäännös sitoo lainsäätäjän sisällöllistä harkintaa vähemmän kuin sen tapainen sääntelyvarauksen sisältävä säännös, jossa perusoikeuden todetaan olevan olemassa sen mukaan kuin lailla säädetään (PeVL 51/2002 vp ja PeVL 35/2004 vp).

Perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön (esimerkiksi PeVL 14/2002 vp) mukaan lainsäätäjän liikkuma-alaa rajoittaa kuitenkin se, että henkilötietojen suoja osittain sisältyy samassa momentissa turvatun yksityiselämän piiriin. Kysymys on kaiken kaikkiaan siitä, että lainsäätäjän tulee turvata tämä oikeus tavalla, jota voidaan pitää hyväksyttävänä perusoikeusjärjestelmän kokonaisuudessa. Lainsäätäjän harkintaa sitoo se, että henkilötietojen suojan kannalta tärkeitä sääntelykohteita rekisteröinnissä ovat ainakin rekisteröinnin tavoite, rekisteröitävien henkilötietojen sisältö, niiden sallitut käyttötarkoitukset tietojen luovutettavuus mukaan luettuna sekä tietojen säilytysaika henkilörekisterissä ja rekisteröidyn oikeusturva, minkä lisäksi näiden seikkojen sääntelyn lain tasolla tulee olla kattavaa ja yksityiskohtaista (esimerkiksi PeVL 51/2002 vp ja PeVL 35/2004 vp).

Sopimus sisältää määräyksiä useista edellä mainituista seikoista, joita perustuslakivaliokunta on pitänyt henkilötietojen suojan kannalta tärkeinä sääntelykohteina. Myös sopimuksessa lentoliikenteen harjoittajille asetetusta velvoitteesta käsitellä PNR-tietoja on Suomessa vallitsevan käsityksen mukaan säädettävä lailla.

Henkilötietolain (523/1999) 22 §:n mukaan henkilötietoja voidaan siirtää Euroopan unionin jäsenvaltioiden alueen tai Euroopan talousalueen ulkopuolelle ainoastaan, jos kyseisessä maassa taataan tietosuojan riittävä taso. Sopimuksen 3 artiklan mukaan se, että Australian tullilaitos noudattaa sopimusta, takaa riittävän tietosuojan tason EU:sta peräisin oleville PNR-tiedoille.

Sopimus sisältää edellä mainituilla perusteilla lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä ja vaatii perustuslain 94 §:n mukaan eduskunnan hyväksymisen.

Sopimus ei edellä olevin perustein koske perustuslakia sen 94 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla, eikä esitykseen sisältyvä lakiehdotus koske perustuslakia sen 95 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla. Sopimus voidaan näin ollen hyväksyä äänten enemmistöllä ja ehdotus sen voimaansaattamislaiksi voidaan hyväksyä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Edellä olevan perusteella ja perustuslain 94 §:n mukaisesti esitetään, että

Eduskunta hyväksyisi Brysselissä 30 päivänä kesäkuuta 2008 Euroopan unionin ja Australian välillä lentoliikenteenharjoittajien Euroopan unionista peräisin olevien PNR- eli matkustajarekisteritietojen käsittelemisestä ja siirtämisestä Australian tullilaitokselle tehdyn sopimuksen.

Koska sopimus sisältää määräyksiä, jotka kuuluvat lainsäädännön alaan, annetaan samalla Eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

Lakiehdotus

Laki Euroopan unionin ja Australian välillä lentoliikenteenharjoittajien Euroopan unionista peräisin olevien PNR- eli matkustajarekisteritietojen käsittelemisestä ja siirtämisestä Australian tullilaitokselle tehdyn sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta ja sopimuksen soveltamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti säädetään:

1 §

Euroopan unionin ja Australian välillä lentoliikenteenharjoittajien Euroopan unionista peräisin olevien PNR- eli matkustajarekisteritietojen käsittelemisestä ja siirtämisestä Australian tullilaitokselle Brysselissä 30 päivänä kesäkuuta 2008 tehdyn sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset ovat lakina voimassa sellaisina kuin ne sitovat Suomea Euroopan unionin jäsenvaltiona.

2 §

Kansainvälistä matkustajalentoliikennettä Australiaan, Australiasta tai Australian kautta harjoittavien lentoliikenteenharjoittajien on käsiteltävä ja siirrettävä varausjärjestelmissään olevia PNR- eli matkustajarekisteritietoja 1 §:ssä mainitun sopimuksen määräysten mukaisesti.

3 §

Tämän lain voimaantulosta säädetään valtioneuvoston asetuksella. Valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää, että tätä lakia sovelletaan ennen sopimuksen kansainvälistä voimaantuloa sopimuksen allekirjoituspäivästä lukien.


Helsingissä 21 päivänä elokuuta 2009

Tasavallan Presidentti
TARJA HALONEN

Oikeusministeri
Tuija Brax

Finlex ® on oikeusministeriön omistama oikeudellisen aineiston julkinen ja maksuton Internet-palvelu.
Finlexin sisällön tuottaa ja sitä ylläpitää Edita Publishing Oy. Oikeusministeriö tai Edita eivät vastaa tietokantojen sisällössä mahdollisesti esiintyvistä virheistä, niiden käytöstä käyttäjälle aiheutuvista välittömistä tai välillisistä vahingoista tai Internet-tietoverkossa esiintyvistä käyttökatkoista tai muista häiriöistä.