HE 321/1993

1.Nykytila ja asian valmistelu

Kansainvälisen tavarakaupan vapautuminen, rajamuodollisuuksien väheneminen ja rajanylityksen nopeutuminen sekä henkilöliikenteen lisääntyminen ovat johtaneet kansainvälisen huume- ja talousrikollisuuden kasvuun. Tämä on ollut syynä eri valtioiden tulliviranomaisten yhteistyön kehittämiseen kansainvälisten sopimusten avulla. Sopimuksilla pyritään tehostamaan kansainväliseen kauppaan liittyvien tullimääräysten asianmukaista soveltamista sekä tullilakien vastaisten tekojen estämistä ja selvittämistä.

Suomi on tehnyt monenvälisen tulliyhteistyösopimuksen Pohjoismaiden (SopS 43―44/82) kanssa ja kahdenväliset sopimukset Puolan (SopS 33/73), Neuvostoliiton, nykyisin Venäjän (SopS 40/76), Saksan (SopS 57―58/76), Alankomaiden (SopS 30―31/85), Amerikan yhdysvaltojen (SopS 29―30/89), Ranskan (SopS 57―58/89), Italian (SopS 8―9/90) sekä Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneen kuningaskunnan (SopS 74―75/91) kanssa. Suomi ja Viro ovat sopineet tammikuussa 1992, että maidemme välillä sovelletaan väliaikaisesti Suomen ja Neuvostoliiton välillä tehtyä tulliyhteistyösopimusta 9.1.1995 saakka tai siihen asti, kunnes vastaava Suomen ja Viron välinen sopimus tulee voimaan.

Sopimuksiin on otettu määräykset yhteistyöstä tullivalvonnassa ja tullirikosten ehkäisemisessä sekä määräykset tietojen vaihdosta ja virka-avusta (oikeusavusta) tullirikosten tutkinnassa. Lisäksi muun muassa Saksan kanssa tehtyyn sopimukseen ja vuoden 1981 pohjoismaiseen sopimukseen sisältyy määräyksiä tullien ja maksujen perinnästä ja niiden täytäntöönpanokelpoisuuden tunnustamisesta.

Viime vuosien tapahtumat, joiden myötä entisen Neuvostoliiton tasavalloista on muodostunut itsenäisiä valtioita, ovat lisänneet merkittävästi Suomen ja Viron välistä henkilö- ja tavaraliikennettä. Tämä on lisännyt myös salakuljetusriskiä. Suomen ja Viron välinen kauppavaihto on lisäksi muuttunut luonteeltaan. Aikaisemmin maiden välinen kauppavaihto perustui Suomen ja Neuvostoliiton hallitusten välisiin keskitettyihin kauppasopimuksiin ja tavaranvaihtopöytäkirjoihin. Nykyään kauppaa voidaan käydä suoraan yritysten välillä. Tämä on lisännyt yksittäisiä kauppatapahtumia, jolloin myös virka-apuna annettavan ja ulkomailla tapahtuvan selvitystyön tarve maiden välisen kauppatilaston ja veronkannon oikeellisuuden varmistamiseksi on lisääntynyt.

Tulliyhteistyösopimukset mahdollistavat nopean ja aktiivisen tietojenvaihdon sopimuspuolten välillä. Myös Suomen ja Viron välinen yhteistyö tulliasioissa voidaan tarkoituksenmukaisimmin toteuttaa nyt tehdyllä kahdenvälisellä tulliyhteistyösopimuksella, jonka merkitys rikollisuuden sekä väärinkäytösten ehkäisemisessä korostuu maittemme maantieteellisestä läheisyydestä sekä kulttuurihistoriallisista perinteistä johtuen.

Sopimuksessa on voitu ottaa huomioon molempien sopimuspuolten erityistarpeet. Sopimus rakentuu keskinäistä avunantoa tulliasioissa koskeville Tulliyhteistyöneuvoston (Customs Co-operation Council) suosituksille ja mallisopimuksille ja niiden pohjalta syntyneelle sopimuskäytännölle. Sopimus on rakenteeltaan vastaavan kaltainen kuin uusimmat Suomen tekemät ja toimiviksi osoittautuneet tulliyhteistyösopimukset.

Esitys on valmisteltu virkatyönä ulkoasiainministeriössä ja tullihallituksessa.

2.Sopimuksen suhde eräisiin kansallisiin lainsäännöksiin

Laki kansainvälisestä oikeusavusta rikosasioissa (4/94) sisältää osittain sopimuksen kanssa yhteneviä säännöksiä. Sopimuksen mukaan sopimuspuolet antavat tulliviranomaisten välityksellä toisilleen apua muun muassa tullilakiensa vastaisten tekojen ehkäisemiseksi ja tutkimiseksi. Myös mainittuun lakiin sisältyy erityiset säännökset tapauksista, joissa Suomi antaa oikeusapua. Lain soveltaminen ei edellytä vastavuoroisuutta, ja sitä sovelletaan tapauksissa, joissa kysymys on oikeusavusta yksittäisen, konkreettisen rikosasian käsittelyä varten. Näin ollen esimerkiksi tullirikosten torjuntaan ja tullivalvontaan liittyvä sellainen tietojen vaihto, joka ei liity yksittäisen rikosasian käsittelyyn, jää lain soveltamisen ulkopuolelle, samoin kuin yksittäistä rikosasiaa tai tullirikoksen valmistelua koskevat tiedonannot, joissa tietoja ei toimiteta vieraan valtion viranomaisen pyynnöstä. Huomattava myös on, että vain sopimuksella voidaan vaikuttaa siihen virka-apuun, jota annetaan Suomen tulliviranomaisille.

Tulliyhteistyösopimuksen mukaista virka-apua annettaessa noudatettava menettely ja ulkomaille toimitettavien tietojen laatu ja laajuus määritellään ensisijaisesti itse sopimuksessa. Sikäli kuin toimitettavat tiedot kuuluvat kansainvälistä oikeusapua rikosasioissa koskevan lain piiriin, voidaan virka-apua antaa mainitun lain mukaisesti ja siten mahdollisesti sopimuksessa edellytettyä laajemmin. Sopimuksen mukaan virka-apua annetaan pyynnön saaneen valtion säännösten ja määräysten mukaisesti, joten virka-avun antamisessa Suomesta Viroon noudatetaan siten Suomen lainsäädännön menettelysäännöksiä siltä osin kuin asiasta ei ole sopimuksessa nimenomaisia määräyksiä.

Suomen tekemissä tulliyhteistyösopimuksissa keskeisenä määräyksenä on erilaisten tietojen luovuttaminen ulkomaille. Suomi on liittynyt yksilöiden suojelua henkilötietojen automaattisessa tietojenkäsittelyssä koskevaan Euroopan neuvoston yleissopimukseen (SopS 35―36/92). Kansallisessa lainsäädännössä henkilötietojen luovuttamista ulkomaille sääntelee myös henkilörekisterilaki, jossa yleissopimuksen vaatimukset on otettu huomioon. Lain mukaisesti henkilötietojen luovuttaminen massaluovutuksena tai arkaluonteisena otantana ulkomaille on mahdollista vain sellaiseen maahan, jonka lainsäädäntö vastaa henkilörekisterilain säännöksiä. Tulliyhteistyösopimuksen perusteella Suomesta ulkomaille luovutettaviin tietoihin kuuluu myös henkilötietoja, jotka voivat olla arkaluonteisia, mutta tulliyhteistyösopimuksen perusteella tietoja ei kuitenkaan luovuteta massaluovutuksena tai arkaluonteisena otantana, vaan ainoastaan yksittäisissä tapauksissa.

3.Sopimuksen suhde Euroopan talousaluetta koskevaan sopimukseen ja Euroopan yhteisön tulliyhteistyöhön

Euroopan talousaluetta koskevan sopimuksen 11. pöytäkirjassa on sovittu keskinäisestä avunannosta tulliasioissa. Tämä ei kuitenkaan estä osapuolia tekemästä kahdenvälisiä tulliyhteistyösopimuksia kolmansien maiden kanssa. Pöytäkirjassa ei myöskään edellytetä kolmansien maiden kanssa tehtyjen kahdenvälisten sopimusten perusteella saatujen tietojen luovuttamista ETA-sopimuksen sopimuspuolille.

EY:ssä tulliyhteistyöstä on omat määräykset. Komissiolla ei ole toimivaltaa rikosasioissa, joten EY-jäsenvaltiot ovat tehneet vuonna 1967 sopimuksen tullihallintojen keskinäisestä avusta (Convention between the EEC Member States on the Provision of Mutual Assistance by Customs Administrations). Yhteisömaiden muuta tullihallinnollista yhteistyötä sääntelee neuvoston asetus jäsenvaltioiden hallinnollisten viranomaisten keskinäisestä avunannosta sekä viimemainittujen ja komission välisestä yhteistyöstä tulli- ja maatalousasioita koskevan lainsäädännön oikean soveltamisen varmistamiseksi (Council Regulation EEC no 1468/81 of 19 May 1981 on mutual assistance between the administrative authorities of the member States and cooperation between the latter and the Commission to ensure the correct application of the law on customs or agricultural matters). Tämä asetus korvataan uudella asetuksella, joka vahvistaa komission asemaa.

Kukin yhteisön jäsenvaltio voi tehdä kahdenvälisiä tullivalvontaa ja rikostutkintaa koskevia tulliyhteistyö-sopimuksia. Nämä sopimukset eivät kuitenkaan saa olla vastoin yhteisösäädöksiä. Huomioon on myös otettava, että tällaisten sopimusten perusteella saadut tiedot on luovutettava tietyin edellytyksin muille yhteisömaille rikosasioissa saatuja tietoja lukuunottamatta. EY-jäsenyyskään ei siten estäisi Suomea edelleen tekemästä kahdenvälisiä tulliyhteistyösopimuksia. Komissio on jäsenyysneuvotteluissa ilmoittanut, että Suomen yhteisön jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden kanssa tekemät kahdenväliset tulliyhteistyösopimukset olisivat voimassa myöskin sen jälkeen kun Suomi olisi liittynyt EY:n jäseneksi.

4.Esityksen taloudelliset ja organisatoriset vaikutukset

Sopimuksella ei ole välittömiä taloudellisia tai organisatorisia vaikutuksia.

1.Sopimuksen sisältö

1 artikla sisältää sopimuksen soveltamisen kannalta keskeiset määritelmät. Tullilait on määritelty laajasti ja määritelmä kattaa käytännössä kaikki tullilaitoksen toimialaan liittyvät säännökset.

2 artiklan 1 kappaleessa määritellään sopimuksen soveltamisala. Sopimuspuolten valtioiden tulliviranomaiset antavat toisilleen keskinäistä apua tullilakien asianmukaisen noudattamisen varmistamiseksi, tullilakien vastaisten tekojen ehkäisemiseksi ja tutkimiseksi, niistä seuraaviin syytetoimiin ryhtymiseksi sekä asiakirjojen tiedoksi antamiseksi. Sopimus ei koske tullien, verojen ja muiden maksujen perintää toisen sopimuspuolen pyynnöstä.

Artiklan 2 kappaleen mukaan sopimuksessa tarkoitettua virka-apua annetaan pyynnön saaneen valtion säännösten ja määräysten mukaisesti. Täten virka-apua valvontaan, rikosten ehkäisemiseen tai esitutkintaan annetaan sopimuksen tarkoittamassa laajuudessa ja menettelyin, mutta siltä osin kuin sopimuksessa asiasta ei ole tarkemmin säännelty, virka-avun antamisessa on otettava huomioon muiden kansallisten lakien säännökset ja määräykset. Sikäli kuin virka-apu kuuluu kansainvälistä oikeusapua rikosasioissa koskevan lain piiriin, voidaan virka-apua aina antaa tämän lain määrittelemässä laajuudessa.

3 artikla velvoittaa tulliviranomaisia valvomaan oma-aloitteisesti tai toisen sopimuspuolen pyynnöstä sellaisia henkilöitä, tavaroita, kulkuneuvoja ja paikkoja, joiden tiedetään tai epäillään liittyvän tullilakien vastaisiin tekoihin. Artiklassa on myös säännelty sopimuspuolen tulliviranomaisen valtuudesta estää sellaisten tavaroiden vienti toisen sopimuspuolen alueelle, joiden tuonti on siellä kielletty tai joita tiedetään tai epäillään käytettävän siellä muuhun tarkoitukseen kuin sopimuspuolten lailliseen kaupankäyntiin. Valtuuden käyttäminen edellyttää kuitenkin, että tällaisen tavaran vientiä on vielä erillisen kansallisen säännöksen nojalla rajoitettu.

4 artiklassa säännellään huumausaineiden ja psykotrooppisten aineiden valvotun läpilaskun menetelmää, joka perustuu Wienissä vuonna 1988 huumausaineiden ja psykotrooppisten aineiden laitonta kauppaa vastaan tehtyyn Yhdistyneiden Kansakuntien yleissopimukseen.

Suomen ja Viron tulliviranomaiset voivat kansallisen oikeusjärjestelmän periaatteiden sallimissa rajoissa yhteisellä sopimuksella ja järjestelyllä huumausaineiden ja psykotrooppisten aineiden kauppaan sekaantuneiden henkilöiden tunnistamiseksi soveltaa kansainvälisellä tasolla valvotun läpilaskun menetelmää. Laittomat lähetykset, joiden valvotusta läpilaskusta on tapauskohtaisesti sovittu, voidaan maahan tuotaessa pysäyttää rajalla ja laskea eteenpäin joko koskematta lähetykseen tai sitten, kun lähetys on poistettu tai korvattu kokonaan tai osaksi.

Kansainvälisestä oikeusavusta rikosasioissa annettua lakia koskevassa lakivaliokunnan mietinnössä (25/1993) todetaan, että valvotun läpilaskun menetelmä kuuluu lain 1 §:n 2 momentin 6 kohdassa tarkoitetun muun oikeusavun piiriin.

5 artiklassa säännellään sopimuspuolten keskinäistä tietojen välittämistä. Sopimuspuolten tulliviranomaisten on joko oma-aloitteisesti tai pyynnöstä toimitettava toisilleen tietoja, jotka helpottavat tullien tai muiden maksujen kantamista, tullausarvon ja tariffinimikkeen määritystä ja kieltojen, rajoitusten tai muihin esimerkiksi vapaakauppajärjestelyihin kuulumattomien alkuperäsääntöjen soveltamista.

6 artiklan mukaan tulliviranomaiset vaihtavat myös tietoja, jotka ovat tarpeen tavaraerän maastaviennin ja maahantuonnin laillisuuden varmistamiseksi.

7 artiklan mukaan tietojenvaihtovelvollisuus koskee kaikkia tietoja tullilakien vastaisista teoista ja erityisesti tietoja sellaisista henkilöistä, tavaroista, kulkuneuvoista, tavoista ja menetelmistä, joiden tiedetään tai epäillään liittyvän tullilakien vastaisiin tekoihin. Tietoja voidaan antaa myös oma-aloitteisesti.

8 artiklan mukaan tullilakien vastaisia tekoja koskevia tietoja voidaan toimittaa selontekojen, pöytäkirjatun todistusaineiston tai oikeaksi todistettujen asiakirjajäljennösten muodossa.

9 artiklan mukaan sopimuksessa tarkoitetut asiakirjat voidaan korvata tietokoneella tuotetulla tiedolla. Tällöin tiedon käyttöä koskevat samat määräykset kuin asiakirjamuodossakin annettua tietoa.

10 artiklan mukaan alkuperäisiä asiakirjoja saa pyytää vain, jos oikeaksi todistetut jäljennökset ovat riittämättömiä. Lähetetyt alkuperäiset asiakirjat on palautettava mahdollisimman pian.

11 artiklan mukaan tulliviranomainen on toisen sopimuspuolen tulliviranomaisen pyynnöstä velvollinen ryhtymään tullilakien vastaisia tekoja koskeviin tutkimuksiin ja ilmoittamaan näiden tutkimusten tuloksista pyynnön esittäneelle viranomaiselle. Artiklassa mainittuja toimenpiteitä suorittava viranomainen voi suostua siihen, että toisen sopimuspuolen tullilaitoksen virkamiehet ovat läsnä toimenpiteitä suoritettaessa. Tutkimuksissa läsnä olevat toisen sopimuspuolen tullivirkamiehet eivät kuitenkaan saa itse osallistua toimenpiteisiin. Tutkimuksissa on noudatettava pyynnön saaneen sopimuspuolen lainsäädännön mukaista menettelyä.

12 artiklan mukaan asianmukaisesti valtuutettu sopimuspuolen tullilaitoksen virkamies voi pyynnöstä toimia todistajana tai asiantuntijana tulliasioissa toisessa sopimusvaltiossa vireille pannussa oikeudenkäynnissä tai hallinnollisessa menettelyssä vireillä olevassa asiassa. Virkamiehellä on kuitenkin oikeus kieltäytyä todistamasta tai antamasta lausuntoa, jos hänellä on tähän oikeus tai velvollisuus oman valtionsa tai pyynnön esittäneen sopimuspuolen lainsäädännön mukaan. Vastaavanlainen säännös sisältyy ETA-sopimuksen 11 pöytäkirjan 12 artiklaan.

13 artiklan mukaan toisen sopimuspuolen virkamiesten ollessa läsnä toisen valtion alueella heidän on aina todistettava virka-asemansa. Virkamiehiä kohdellaan samoin kuin isäntämaan viranomaisia, mutta he eivät saa käyttää virkapukua eivätkä kantaa asetta. Määräyksellä korostetaan sopimuspuolen suvereniteettia.

14 artiklan mukaan sopimuksen perusteella saatuja tietoja ja asiakirjoja voidaan käyttää yksinomaan sopimuksen edellyttämiin tarkoituksiin. Määräystä ei kuitenkaan sovelleta tietoihin, jotka koskevat huumausaineisiin tai psykotrooppisiin aineisiin liittyviä rikoksia. Tällaisia tietoja saadaan luovuttaa muille sellaisille viranomaisille, jotka ovat suoranaisesti mukana laittoman huumausainekaupan vastustamisessa. Suomessa näitä viranomaisia ovat erityisesti poliisit ja rajavartioviranomaiset, jotka yhdessä tullilaitoksen kanssa ns. PTR-yhteistyöviranomaisina suorittavat yhteistoimin tai toistensa lukuun muun muassa valvontatehtäviä.

Kaikki sopimuksen perusteella saadut tiedot ja asiakirjat ovat vastaanottavassa valtiossa saman salassapitosuojan alaisia kuin samanlaiset asiakirjat ja tiedot kyseisen valtion kansallisen lainsäädännön mukaan.

15 artiklan mukaan sopimuksen perusteella saatuja tietoja ja asiakirjoja voidaan käyttää todistusaineistona, selonteoissa, todistajanlausunnoissa ja tuomioistuimissa ne vastaanottaneen sopimuspuolen kansallisen lainsäädännön mukaisesti.

16 artikla sisältää poikkeuksia avunantovelvollisuudesta. Sopimuspuoli voi kieltäytyä avunannosta tai se voi antaa sitä vain tietyin ehdoin, jos avun antaminen saattaisi vahingoittaa valtion täysivaltaisuutta, turvallisuutta, yleistä järjestystä tai muita olennaisia etuja. Jos toinen sopimuspuoli pyytää sellaista apua, jota se ei itse voisi antaa, on tästä huomautettava pyynnössä. Avunpyyntöön suostuminen on tällöin pyynnön saaneen tulliviranomaisen harkinnassa.

17 artiklassa on säännelty hallinnollisten viranomaisten toimenpiteiden ja päätösten tiedoksiantamisesta asianosaisille. Tiedoksiannot toimitetaan pyynnön saaneen sopimuspuolen lainsäädännön mukaisesti, mutta menettelyssä voidaan kuitenkin noudattaa pyynnössä esitettyä erityistä muotoa, jos tätä ei voida pitää pyynnön saaneen sopimuspuolen lainsäädännön vastaisena.

18 artiklan mukaan sopimuksessa tarkoitettu tietojenvaihto tapahtuu suoraan sopimuspuolten tulliviranomaisten välillä. Sopimuksen 1 artiklan mukaan tulliviranomaisella tarkoitetaan Suomessa tullihallitusta ja Virossa sen tullilaitosta. Virka-apua ei kuitenkaan voida aina antaa keskushallintojen välityksellä riittävän nopeasti. Suomen ja Viron maantieteellisen läheisyyden ja hyvien liikenneyhteyksien vuoksi artiklassa on määrätty, että sopimuspuolten tulliviranomaiset voivat myös erikseen sovittavalla tavalla valtuuttaa paikallishallinnon viranomaiset olemaan suoraan yhteydessä keskenään sopimuksen mainitsemissa asioissa.

19 artiklan mukaan kumpikin sopimuspuoli vastaa itse sille sopimuksen täytäntöönpanosta aiheutuvista kustannuksista lukuun ottamatta 12 artiklassa tarkoitetuista asiantuntijoista tai todistajista aiheutuneita kustannuksia.

20 artiklassa määrätään sopimuksen soveltamisalueesta, täytäntöönpanosta ja tulkinnasta. Sopimus ei estä sopimuspuolia antamasta toisilleen virka-apua sopimuksessa määriteltyä laajemmalti muun sopimuksen tai kansallisen lainsäädännön perusteella.

21 artikla sisältää sopimuksen voimaantuloa ja päättymistä koskevat määräykset. Sopimus tulee voimaan kolmantenakymmenentenä päivänä siitä, kun sopimuspuolet ovat vaihtaneet valtionsisäistä hyväksymistä koskevat ilmoitukset. Irtisanomisaika on kuusi kuukautta.

2.Voimaantulo

Sopimus tulee voimaan 30 päivän kuluttua siitä, kun sopimuspuolet ovat ilmoittaneet toisilleen valtiosäännön mukaisten edellytysten täyttymisestä. Esitykseen sisältyvä laki on tarkoitettu tulemaan voimaan samanaikaisesti sopimuksen kanssa.

3.Eduskunnan suostumuksen tarpeellisuus

Suomen viranomaiset voivat luovuttaa tietoja ja asiakirjoja vieraan valtion viranomaisen pyynnöstä kansainvälistä oikeusapua rikosasioissa koskevan lain (4/94) mukaisesti yksittäisen rikosasian käsittelyä varten. Tämä koskee myös salassapidettäviä tietoja ja asiakirjoja. Sopimuksen 5―8 artiklan tietojenvaihtoa koskevien määräysten mukaan toimivaltaiset viranomaiset voivat kuitenkin luovuttaa tietoja ja asiakirjoja myös oma-aloitteisesti sekä muuten kuin yksittäiseen rikosasiaan liittyen. Nämä määräykset kuuluvat lainsäädännön alaan siltä osin, kun niiden perusteella voidaan luovuttaa salassapidettäviä asiakirjoja muissa kuin edellä mainitun lain tarkoittamissa tapauksissa.

Edellä olevan perusteella ja hallitusmuodon 33 §:n mukaisesti esitetään,

että Eduskunta hyväksyisi ne Tallinnassa 27 päivänä syyskuuta 1993 keskinäisestä avunannosta tulliasioissa tehdyn sopimuksen määräykset, jotka vaativat Eduskunnan suostumuksen.

Koska sopimus sisältää määräyksiä, jotka kuuluvat lainsäädännön alaan, annetaan samalla Eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

Tallinnassa 27 päivänä elokuuta 1993 Suomen ja Viron välillä keskinäisestä avunannosta tulliasioissa tehdyn sopimuksen määräykset ovat, mikäli ne kuuluvat lainsäädänön alaan, voimassa niin kuin siitä on sovittu.

Tarkempia säännöksiä tämän lain täytäntöönpanosta annetaan tarvittaessa asetuksella.

Tämä laki tulee voimaan asetuksella säädettävänä ajankohtana.