HE 377/1992

1.Nykyinen tilanne ja ehdotetut muutokset

Yksityisten, valtion rahoitusta saavien yhteisöjen ja laitosten henkilöstö on yksityisoikeudellisessa työsopimussuhteessa työnantajaansa ja palvelussuhteisiin sovelletaan yleistä työlainsäädäntöä sillä poikkeuksella, että yksityisten valtionapulaitosten toimiehtosopimuslain (238/79) , jäljempänä toimiehtosopimuslaki, soveltamisalaan kuuluviin yhteisöihin ja laitoksiin sovelletaan työehtosopimuslain (436/46) sijasta toimiehtosopimuslakia. Näiden toimintayksiköiden palveluksessa olevan henkilöstön palvelussuhteen ehdoista on voimassa, mitä niistä toimiehtosopimuksilla määrätään. Toimiehtosopimuslaki perustuu valtion ja kunnan virkaehtosopimusjärjestelmien mukaisesti keskitettyyn neuvottelu- ja sopimustoimintaan. Käytännön neuvottelutoiminta on yksityisten valtionapulaitosten sopimusvaltuuskunnasta annetussa laissa (239/79) säädetty valtiovarainministeriön tehtäväksi. Yhteisöjä ja laitoksia sitovasta toimiehtosopimuksesta päättää yksityisten valtionapulaitosten sopimusvaltuuskunta. Sopimusvaltuuskunnan jäsenet nimittää valtioneuvosto.

Toimiehtosopimus sitoo toimiehtosopimuslain soveltamisalaan kuuluvia työnantajia ja toimiehtosopimuksessa osallisena olevia toimihenkilöyhdistyksiä sekä näiden jäseniä, ei sen sijaan valtiota. Oikeudesta valtionavun saamiseen on voimassa, mitä siitä on asianomaisessa valtionapusäännöksessä säädetty tai muuten päätetty. Toimiehtosopimuksen vaikutuksesta valtionapuun annetun lain (240/79) mukaan eduskunnan valtiovarainvaliokunta päättää toimiehtosopimuksesta aiheutuvan valtionavun lisäyksen perusteesta siinä tapauksessa, että yhteisöllä tai laitoksella on lain nojalla oikeus valtionavun lisäyksen saamiseen. Laki ei näin ollen vaikuta valtionosuusuudistuksen mukaisen laskennallisen valtionosuuden eikä harkinnanvaraisen valtionavun suuruuteen.

Toimiehtosopimuslain 2 §:n 1 ja 2 momentin mukaan lain soveltamisalaan kuuluvat ne yksityiset yhteisöt ja laitokset, jotka ovat lain nojalla oikeutettuja saamaan palkkausmenoihinsa valtionapua, sekä ne harkinnanvaraista valtionapua saavat yksityiset yhteisöt ja laitokset, joiden saama valtionapu on vähintään puolet niiden palkkaus- ja eläkemenojen yhteismäärästä ja joiden palveluksessa on vähintään viisikymmentä päätoimista toimihenkilöä. Jos eri valtionapulaitoksina pidettävien harkinnanvaraista valtionapua saavien yksityisten yhteisöjen ja laitosten muodostaman järjestön yhteensä saama valtionapu on vähintään puolet palkkaus- ja eläkemenojen yhteismäärästä ja sen palveluksessa on vähintään viisikymmentä päätoimista toimihenkilöä, lakia sovelletaan järjestöön kokonaisuudessaan.

Edellä mainittujen yksityisten yhteisöjen tai laitosten kuuluminen toimiehtosopimusjärjestelmään ja siten toimiehtosopimuksen piiriin on säädetty lailla. Sopimusvapauteen perustuvan työehtosopimuslain mukaan palvelussuhteen ehtojen sopimistavasta ja muusta järjestämisestä päättää työnantaja ottaen huomioon työlainsäädännöstä johtuvat velvoitteet. Toinen merkittävä eroavuus yleisiin työmarkkinoihin verrattuna on se, että toimiehtosopimuksella sovittavien asioiden piiriä on lailla oleellisesti rajoitettu. Yleiseen työlainsäädäntöön verrattuna toimiehtosopimuslaki rajoittaa näin ollen merkittävästi edellä mainittujen yhteisöjen ja laitosten oikeutta päättää palveluksessaan olevan henkilöstön palvelussuhteen ehtojen järjestämisestä. Tällainen yksityisen yhteisön tai laitoksen päätösvallan olennainen rajoittaminen nähtiin toimiehtosopimuslakia säädettäessä perusteltuna kuitenkin silloin, kun yhteisön tai laitoksen oikeudesta valtion rahoituksen saamiseen on säädetty lailla ja silloin kun harkinnanvarainen valtionapu nousee määrältään tasolle, joka tekee valtiosta kyseisen toiminnan pääasiallisen rahoittajan.

Vuoden 1993 alusta pääosiltaan kumoutunut menoperusteinen valtionosuusjärjestelmä on merkinnyt valtiovallalle keskeistä roolia tuettavan toiminnan yleisessä ohjauksessa sekä erityisesti kaikessa sellaisessa ratkaisunteossa, jolla on ollut vaikusta valtion menojen toteutuvaan kehitykseen. Valtiontalouden kannalta on ollut tärkeää kyetä vaikuttamaan kunnallisen ja yksityisen valtionapukentän palkkauksia ja muita palvelussuhteen ehtoja koskeviin ratkaisuihin ja sitä kautta valtiontalouden tavoitteiden saavuttamiseen. Toimiehtosopimusjärjestelmä luotiin palkkauksen ja muiden palvelussuhteen ehtojen valtionapuperusteiden vahvistamismenettelyn perustalle, jossa valtiovarainministeriöllä oli keskeinen asema. Vuoden 1993 alusta voimaan tullut valtionosuusuudistus muuttaa olennaisilta osiltaan valtiovallan ohjaustarpeita ja roolia sekä suhteessa kuntiin että suhteessa yksityiseen valtionapukenttään. Uudistus koskee tuolloin kuntien ohella muun muassa yksityisiä lukioita, ammatillisia oppilaitoksia, kansalaisopistoja ja musiikkioppilaitoksia.

Valtionosuusuudistuksen keskeisenä tavoitteena on kunnallisen itsehallinnon vahvistaminen ja valtion rahoituksen piirissä olevien yksityisten toimintayksiköiden toiminnan ja päätöksenteon itsenäisyyden toteuttaminen. Tämä toteutetaan purkamalla toiminnan järjestämistä rajoittavia säädöksiä ja normeja. Samalla kun valtionosuuden saamisen peruste muuttuu menoperusteisesta laskennalliseksi, valtiovallan ohjausta ja osallistumista rahoituksen saajan päätöksentekoon on mahdollista vähentää olennaisesti tai jopa luopua siitä. Valtionosuuden perusteen muuttuessa laskennalliseksi palvelussuhteen ehtojen taso ja kehitys muun muassa eivät enää ole yhteisön tai laitoksen saaman valtionosuuden perusteena. Kuntien ja kuntainliittojen valtionosuuksista ja -avustuksista annetun lain 15 §:n säännökset kunnallisten virka- ja työehtosopimusten käsittelemisestä valtionosuuden perusteena on kumottu vuoden 1993 alusta.

Opetus- ja kulttuuritoimen valtion rahoitusta koskevan uudistuksen yhteydessä yksityiset teatterit ja orkesterit tulivat vuoden 1993 alusta lakisääteisen laskennallisen valtionosuuden piiriin. Valtionosuuden saaminen lain perusteella olisi johtanut siihen, että teatterit ja orkesterit olisivat tulleet toimiehtosopimuslain soveltamisalaan. Teatteri- ja orkesterilain (730/92) säätämisen yhteydessä muutettiin myös toimiehtosopimuslain soveltamisalaa koskevia säännöksiä niin, että valtionosuuden lakisääteisyydestä huolimatta yksityiset teatterit ja orkesterit säädettiin toimiehtosopimuslain soveltamisalan ulkopuolelle ja siten työehtosopimuslain piiriin.

Valtionosuusuudistuksen toteuduttua ei ole enää perustetta eikä tarvetta siihen, että toimiehtosopimuslailla tai muulla erityislainsäädännöllä rajoitettaisiin lain nojalla laskennallisen perusteen mukaan valtionosuutta saavien toimintayksiköiden oikeutta päättää henkilöstönsä palvelussuhteen ehtojen järjestämisestä yleisillä työmarkkinoilla sovellettavan lainsäädännön mukaisesti. Myös toimintaan kohdistuva uusi kilpailutilanne korostaa vaatimusta järjestää palvelussuhteen ehdot yleisen lainsäädännön ja yleisten työmarkkinoiden käytännön mukaisesti.

Esityksessä ehdotetaan, että yksityisten valtionapulaitosten toimiehtosopimuslakia ei 1 päivästä heinäkuuta 1993 sovelleta niihin yksityisiin yhteisöihin tai laitoksiin, jotka saavat lain nojalla laskennallisen perusteen mukaan määräytyvää valtionosuutta. Sen sijaan lakia sovellettaisiin edelleen niihin yhteisöihin tai laitoksiin, jotka lain nojalla ovat oikeutettuja saamaan palkkausmenoihin ja niiden lisäyksiin valtionapua.

Harkinnanvaraisella valtionavulla tarkoitetaan sellaista valtion toiminta-avustusta, jonka myöntämisestä päättää valtionapuviranomainen eduskunnan kyseiseen toimintaan vuosittain hyväksymän määrärahan rajoissa. Valtiontalouden yleiset mahdollisuudet, noudatettava budjettipolitiikka sekä ministeriöiden hallinnonalakohtaiset määrärahapainotukset vaikuttavat yksityisen yhteisön tai laitoksen vuosittain saaman toiminta-avustuksen suuruuteen. Näiden lähtökohtien vuosittainen muuttuminen on myös käytännössä merkinnyt valtionavun saajan kannalta epävarmuuden lisääntymistä valtionavun tasosta ja tulevasta kehityksestä. Tällaisessa tilanteessa ei ole enää perustetta sille, että toimiehtosopimuslailla rajoitettaisiin harkinnanvaraista valtionapua saavan yksityisen yhteisön tai laitoksen oikeutta päättää henkilöstönsä palvelussuhteen ehtojen järjestämisestä. Tämän vuoksi ehdotetaan, että yksityisten valtionapulaitosten toimiehtosopimuslakia ei 1 päivästä heinäkuuta 1993 sovellettaisi harkinnanvaraista valtionapua saaviin yhteisöihin tai laitoksiin.

Toimiehtosopimuslain 2 §:n 4 momentin mukaan lakia sovelletaan myös niihin yksityisiin valtionapulaitoksiin, jotka yksityisten valtionapulaitosten sopimusvaltuuskunnan suostumuksella liittyvät vapaaehtoisesti neuvottelujärjestelmään. Kyseinen säännös synnyttää epäselvyyttä siitä, mitä vaikutuksia vapaaehtoisesta liittymisestä toimiehtosopimusjärjestelmään on työsopimuslaista ja työehtosopimuslaista johtuviin velvoitteisiin. Yleisen lainsäädännön periaatteiden mukaista ei ole, että yksityinen yhteisö tai laitos voisi valita, kuuluuko se toimiehtosopimuslain soveltamisalaan vai kuuluuko se työehtosopimuslain soveltamisalaan ja siten työsopimuslaissa säädetyn työehtosopimuksen yleissitovuuden piiriin. Tästä syystä ehdotetaan, että toimiehtosopimuslain soveltamisalaan kuulumisesta säädetään toimiehtosopimuslailla.

Toimiehtosopimuslain 3 §:n 2 momentti ehdotetaan edellä todettuun liittyen muutettavaksi siten, että toimiehtosopimuslain soveltamisalaan kuulumisen lakatessa valtionapulaitos olisi kuitenkin sidottu toimiehtosopimukseen kulloinkin kulumassa olevan sopimuskauden loppuun saakka.

Ehdotetut muutokset merkitsisivät toimiehtosopimusjärjestelmään kuuluvien yksityisten yhteisöjen tai laitosten määrän vähenemistä noin 320:llä. Vuoden 1993 heinäkuun alun jälkeen toimiehtosopimuslain soveltamisalaan kuuluisi noin 130 yksityistä yhteisöä tai laitosta, jotka lain nojalla saavat palkkausmenoihinsa valtionapua.

Opetusministeriön tavoitteena on, että vuoden 1994 alusta valtionosuusuudistus kattaisi keskeisiltä osiltaan koko opetussektorin. Tuolloin toimiehtosopimuslain soveltamisala supistuisi enintään kymmeneen yhteisöön tai laitokseen. Siinä yhteydessä olisi mahdollista päättää toimiehtosopimuslain kumoamisesta.

2.Asian valmistelu

Esitys on valmisteltu virkatyönä valtiovarainministeriössä. Asiaa on valmisteltu myös yhteistyössä yksityisten valtionapulaitosten sopimusvaltuuskunnan puheenjohtajiston kanssa ja asiasta on käyty keskustelua yksityisten valtionapulaitosten sopimusvaltuuskunnassa valtiovarainministeriön ehdotuksen pohjalta.

3.Esityksen organisatoriset ja taloudelliset vaikutukset

Valtiovarainministeriön tehtävänä on käydä toimiehtosopimuksia koskevat neuvottelut. Yhteisön tai laitoksen siirtyminen toimiehtosopimuslain soveltamisalasta yleisen työlainsäädännön piiriin muuttaa sekä mahdollisuuksia että velvoitteita, joita toimintayksiköillä on palvelussuhteen ehtojen järjestämisessä. Vuonna 1993 valtiovarainministeriön tehtävänä olisi edelleen huolehtia toimiehtosopimuslain soveltamisalaan kuuluvia koskevasta neuvottelu- ja sopimustoiminnasta. Lain soveltamisalan ulkopuolelle siirtyvien osalta valtiovarainministeriön tehtäväksi jäisi enää sopimusten noudattamisen valvonta sekä muutoksen edellyttämien tukipalvelujen antaminen.

Yksityisten valtionapulaitosten sopimusvaltuuskunnasta annetun lain mukaan sopimusvaltuuskunnasta aiheutuvat menot suoritetaan valtion varoista. Vuonna 1993 toimiehtosopimustoiminnasta valtiolle aiheutuvat menot pienenisivät neuvottelu- ja sopimustoiminnan edellyttämän työpanoksen tarpeen vähentyessä.

4.Voimaantulo

Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan 1 päivänä heinäkuuta 1993.

5.Säätämisjärjestys

Yksityisten valtionapulaitosten toimiehtosopimuslaki on säädetty perustuslainsäätämisjärjestyksessä sen johdosta, että toimiehtosopimuslaki rajoittaa yksityisen yhteisön tai laitoksen mahdollisuutta taloudellisiin sopimuksiin ryhtymällä määrätä oman varallisuutensa käyttämisestä (PeVL 5/1978 vp). Esityksessä ehdotetaan toimiehtosopimuslain soveltamisalan muuttamista niin, että voimassa olevan lain mukaiseen soveltamisalaan kuuluvista yhteisöistä lakisääteistä laskennallista valtionosuutta saavat sekä harkinnanvaraista valtionapua saavat yhteisöt tai laitokset jäisivät soveltamisalan ulkopuolelle. Muutokset merkitsisivät toimiehtosopimuslaista johtuvien rajoitusten poistamista kyseisiltä yhteisöiltä tai laitoksilta. Muutosten valmistelun lähtökohtana on edellä mainitulla perusteella ollut, että laki voitaisiin säätää tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.

Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

2 §

3 §