8.11.2018/5179 HFD:2018:151

Markanvändning och byggande - Generalplan - Utformning av generalplan - Generalplanens rättsverkningar - Tillräckliga utredningar - Dimensionering av byggnadsrätt - Landskapsplanens styrande verkan - Ordnande av trafik - Stadsbulevarder - Byggd kulturmiljö av riksintresse (RKY) - Malm flygstation - Nätverket Natura 2000 - Försämringsförbud - Natura-bedömning

1. Utformningen av generalplanen och planens rättsverkningar

Generalplanen för Helsingfors var utarbetad i skalan 1:30 000 och bestod av rutor på 100 x 100 meter. Rutorna bildade områden som beskrev markanvändningens huvudsakliga ändamål. Enligt en planbestämmelse var gränsen mellan områden inte exakt, utan markanvändningen på områden intill varandra som underlöd olika planbestämmelser skulle sammanjämkas så att en fungerande stadsstruktur uppstår. Kontinuiteten i grönstråk och andra regionala grönområden samt i det lokala nätet av grönområden skulle garanteras. Generalplankartan preciserades genom åtta temakartor, varav två delvis givits rättsverkningar.

Byggnadsrätten hade dimensionerats i generalplanen. Effektiviteten av byggandet på områden som anvisat för byggnation hade angivits med kvartersexploateringstal så att man för vissa områden anvisat en maximal tillåten effektivitet, för vissa en tillåten variationsvidd och för vissa ett effektivitetsminimum.

Då man beaktande hur allmänt hållna markanvändnings- och bygglagens samt -förordningens bestämmelser om utformning av en generalplan var, kunde planens utformning inte i sig anses vara lagstridig. Utformningen inverkade emellertid på bedömningen av lagenligheten av planlösningarna avseende de områden och objekt som var föremål för besvären. Till exempel skulle tillräckligheten av utredningar och förenligheten med överordnade planer för markanvändningen bedömas med i ljus av samtliga sådana lösningar, vars förverkligande generalplanen möjliggjorde, antingen som sådan eller via rättsverkningar riktade till planering på mer detaljerad nivå. Vid bedömningen skulle därtill hänsyn tas till generalplanens betydelse i att förmedla centrala syften i de riksomfattande målen för områdesanvändningen samt de landskapsplaner som styr generalplanläggningen vidare till detaljplanläggningen och annan planering på detaljnivå.

2. Ordnande av trafiken och stadsbulevarderna

I ärendet skulle på stadsstyrelsens besvär avgöras huruvida generalplanlösningen i fråga om beteckningen av fyra motorleder som stadsbulevarder i enlighet med 9 § i markanvändnings- och bygglagen hade baserat sig på tillräckliga utredningar och konsekvensbedömningar samt huruvida man i generalplanen angivit tillräckliga grunder för att anvisa sagda vägförbindelser i tekniskt eller funktionellt lägre klass enligt vad som förutsattes av den planeringsbestämmelse som i landskapsplanen var förknippad med motorlederna. Enligt generalplanbestämmelsen som anknöt till beteckningen som stadsbulevard var det frågan om en trafikled som utvecklas som del av en högklassig och urban stadsmiljö där samhällsstrukturen förtätas. Stadsbulevarden betjänar bilister, kollektivtrafik, fotgängare och cyklister.

På basis av de utredningar som gjorts i samband med utarbetande av generalplanen skulle stadsbulevarderna minska infartsledernas kapacitet för biltrafik, varmed trafiknätets belastning skulle öka och restiden med personbil från utanför Helsingfors till innerstaden förlängas med 5 - 20 procent under morgonens rusningstimmar. Också med tanke på godstrafiken hade bulevarderna konstaterats leda till förlängda restider och i fråga om busstrafiken var utmaningarna förknippade med körtidernas förutsebarhet och tillförlitlighet. En uppgjord målinriktad konsekvensbedömning avseende stadsbulevarderna och en utredning av stadsbulevardernas regionala konsekvenser baserade sig på premisser ur den trafiksystemplan för Helsingforsregionen som utarbetats år 2015, enligt vilka man bland annat tagit i bruk prissättning av fordonstrafiken. Förverkligande av generalplanen förutsatte emellertid på basis av planbeskrivningen inte ibruktagande av vägavgifter. Generalplanen innehöll inte heller bestämmelser som skulle ha säkerställt förverkligandet av anvisade spårförbindelser samtidigt med stadsbulevarderna och det bostadsbyggande som var förknippat med dem. Övriga sätt att minska biltrafiken och undgå uppkomsten av trafikstockning som förts fram i utredningarna inför generalplanen var huvudsakligen sådana att de inte kunde avgöras genom planläggning.

Utgående från de utredningar som legat till grund för antagandet av generalplanen kvarstod det som oklart hur bulevardiseringen av lederna i fråga skulle inverka på funktionsdugligheten av de i landskapsplanen såsom motorleder angivna vägarna i den situationen att de lindrande omständigheter med tanke på uppkomsten av trafikstockningar som varit premisser för utredningarna skulle förbli orealiserade. De till konsekvensbedömningarna förknippade osäkerheterna framhävdes särskilt i den situationen att alla de som stadsbulevarder i generalplanen anvisade lederna var förverkligade. Med beaktande av de osäkerhetsfaktorer som hänförde sig till genomförbarheten av planlösningen var det inte heller möjligt anse att man inför generalplanen skulle ha fört fram sådana i landskapsplanens planeringsbestämmelse förutsatta tillräckliga grunder för att anvisa de som motorleder angivna vägförbindelserna i funktionellt lägre klass såsom stadsbulevarder.

Det förelåg således inte skäl att ändra utgången enligt förvaltningsdomstolens beslut, varigenom beteckningarna som stadsbulevard av sagda motorleder hade upphävts.

3. Bostadsbyggande på RKY-området vid Malm flygstation

På området vid Malm flygstation hade i generalplanen anvisats byggande med beteckningarna närcentrum C3 och område A2 där boende dominerar. Öster om det område som betecknats C3 hade anvisats ett rekreations- och grönområde, varifrån man vidare anvisat grönförbindelser genom området i sydvästlig och nordvästlig ritning. Området hade också anvisats som byggd kulturmiljö av riksintresse i generalplanens temakarta Kulturmiljöer. Enligt en planbestämmelse som gällde hela generalplanområdet skulle kulturmiljöer av riksintresse på temakartan Kulturmiljöer beaktas som angivna med rättsverkningar.

I landskapsplanen var området för Malm flygstation angivet som trafikområde, vars sekundära användningsändamål är område för tätortsfunktioner. Området var därtill i landskapsplanen betecknat som område, väg eller objekt som är viktigt med tanke på kulturmiljön eller landskapsvården. Då generalplanen antogs hade det varit klarlagt att staten jämte funktioner drar sig från Malm flygstation senast under början av 2020-talet. Syftet med statens lösning hade varit att möjliggöra anvisandet av området för bostadsbyggande. Vid antagande av planen hade det ytterligare varit känt att området skulle övergå i stadens besittning. Det hade således varit befogat att vid beslutsfattande om generalplanen anse att områdets användning för flygtrafik upphört på det sätt som avsågs i landskapsplanens planeringsbestämmelse. Förutsättningar för att anvisa området för bostadsändamål hade förelegat. Egenskapsbeteckningen i landskapsplanen om värnande av kulturmiljön förutsatte inte heller att flygstationens område lämnades helt fritt från byggnation.

Förverkligandet av den byggnation som anvisats vid området för Malm flygstationen innebar en uppenbar förändring landskapsbildens öppenhet i förhållande till det befintliga flygstationens område, särskilt startbanområdet. Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att det inte kunde anses vara nödvändigt att bibehålla startbanområdet som fullständigt öppet för att bevara kulturmiljöns värden. Med vidare beaktande av att dimensioneringen av byggnadsrätt vid den noggrannare fortsatta planering som görs i samband med detaljplanläggning skulle komma att sammanjämkas med den beteckning som byggd kulturmiljö av riksintresse som föreskrivits rättsverkningar i generalplanen, hade man på ett tillfredsställande sätt säkerställts att områdets centrala och kulturhistoriskt karaktäristiska drag bibehålls.

4. Bostadsbyggande intill Natura-objektet

Delar av åkerområdena i främre Vik, vilka var belägna i närheten av områden som i generalplanen anvisats för bostadsbyggande med beteckningarna A2- och A4, var av särskild vikt som närings- och rastområden för flera arter som utgjorde grunden för skyddet av ett Natura 2000-område.

Byggnaderna och deras användning förorsakade fåglarna störning som nådde utanför byggnadsområdet. Åkerområdet fanns i direkt anslutning till Natura-området, och åkrarna samt Natura-området bilade på basis av den utredning som erhållits i ärendet en enda ekologisk helhet för flera av de arter som var grund för Natura-skyddet. Konsekvenserna för åkerområdet återspeglades således på det egentliga Natura-området, varför även inverkan på åkerområdena i fråga skulle bedömas på motsvarande sätt som inverkan på Natura-området.

I den Natura-bedömning som gjorts i anslutning till generalplanen omnämndes ett förminskat åkerområde, en mer sluten landskapsbild samt störningar under byggarbetena som byggandets negativa konsekvenser för åkerområdet. De uppgifter om antalen fågelpar som använts vid bedömningen baserade sig på den aktuella Natura-datablanketten, uppdatering av densamma samt i viss mån på en samlingspublikation av fågeluppföljningsdata. I bedömningen hade emellertid inte angivits artspecifika uppgifter om antalet fåglar som förekommer på området inom påverkan av A2- och A4-områdena. I bedömningen hade man inte heller fäst uppmärksamhet på hur byggandets effektivitet och sättet att förverkliga bebyggelsen inverkade på störningsområdets artspecifika räckvidd.

Natura-bedömningen inför generalplanen kunde med beaktande av ovan sagda inte anses vara tillfredsställande fullt ut, och dess slutsatser om att betydande skadliga verkningar inte skulle uppstå baserade sig inte till samtliga delar på sådana fullständiga, exakta och slutliga bedömningar och slutsatser, på grundval av vilka varje rimligt vetenskapligt tvivel kan skingras vad gäller de planerade arbetenas inverkan på det berörda skyddade området, enligt vad som avses i Europeiska unionens domstols rättspraxis. Eftersom generalplanlösningens eventuella skadliga verkan på de fågelarter som utgjort grunden för skyddet av Natura-området och på den för fågellivet värdefulla områdeshelheten i anslutning till Natura-området inte uteslutits i tillfredsställande grad, fanns det med beaktande av den utredning som lagts fram en fara för att de nya områden för byggande som anvisats på åkerområdet skulle innebära en betydlig försämring av de naturvärden som legat till grund för skyddet av Natura 2000-området. Förvaltningsdomstolens och stadsfullmäktiges beslut skulle således upphävas såsom oförenliga med 66 § 1 mom. i naturvårdslagen till den del som avsåg A2- och A4-beteckningarna på åkerområdet.

Omröstning 4−1 (punkt 3)

Markanvändnings- och bygglagen 9 §, 39 §, 40 § och 42 §

Markanvändnings- och byggförordningen 16 § 1 mom.

Naturvårdslagen 64 a §, 65 § och 66 §

Habitatdirektivet (92/43/EEG) artikel 6.2 och 3 samt artikel 7

Ärendet har avgjorts av president Kari Kuusiniemi samt justitieråden Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski (skiljaktig avs. punkt 3) och Jaakko Autio. Föredragande Petri Hellstén (skiljaktig avs. punkt 3).

Finlex ® är en offentlig och gratis internettjänst för rättsligt material som ägs av justitieministeriet.
Innehållet i Finlex produceras och upprätthålls av Edita Publishing Ab. Varken justitieministeriet eller Edita svarar för eventuella fel i innehållet i databaserna, för den omedelbara eller medelbara skada som orsakas av att felaktig information används eller för avbrott i användningen av eller andra störningar i Internet.