HE 194/1999

Hallituksen esitys Eduskunnalle 86. Kansainvälisen työkonferenssin eräiden päätösten johdosta

ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ

Kansainvälisen työjärjestön (ILO) yleiskokous, Kansainvälinen työkonferenssi hyväksyi vuonna 1998 julistuksen, joka koskee työelämän perusperiaatteita ja -oikeuksia. Julistuksessa on vahvistettu niiden perusperiaatteiden ja -oikeuksien, joihin jäsenvaltiot ILO:on liittyessään sitoutuvat, merkityksellisyys. Julistuksessa jäsenvaltiot ilmaisevat sitoutuneensa noudattamaan, edistämään ja toteuttamaan järjestön ydinsopimuksissa ilmaistuihin perusoikeuksiin liittyviä periaatteita, riippumatta siitä ovatko jäsenvaltiot ratifioineet kyseisiä ydinsopimuksia. Julistukseen liittyy kiinteästi myös seurantamenettely, jonka tarkoitus on kannustaa jäsenvaltioita perusperiaatteiden ja -oikeuksien edistämisessä.

Kansainvälinen työjärjestö on korostanut

työelämän perusperiaatteita ja -oikeuksia koskevan julistuksen merkittävyyttä ja lisäksi pyytänyt jäsenvaltioita varmistamaan, että julistus toimitetaan asianomaiselle valtioelimelle tiedoksi julistuksen toteuttamisen varmistamiseksi. Siksi julistus toimitetaan Eduskunnalle tiedoksi ja esityksessä ehdotetaan, että julistus otetaan huomioon tulevassa lainsäädäntötyössä.

Kansainvälisessä työkonferenssissa hyväksyttiin vuonna 1998 myös suositus nro 189, joka koskee yleisiä edellytyksiä pienten ja keskisuurten yritysten työpaikkojen luomisen edistämiseksi. Suositus nro 189 saatetaan Eduskunnan tietoon otettavaksi huomioon tulevassa lainsäädäntötyössä sikäli kuin se on tarkoituksenmukaista ja mahdollista.


YLEISPERUSTELUT

1. Asian valmistelu
1.1. Julistus työelämän perusperiaatteista ja -oikeuksista

Kansainvälinen työkonferenssi keskusteli jo vuonna 1994 ILO:n pääjohtajan raportin pohjalta mahdollisuuksista vahvistaa jäsenvaltioiden sitoutumista ILO:n perusarvoihin. Keskeisenä lähtökohtana työelämän perusperiaatteita ja -oikeuksia koskevalle julistukselle oli kuitenkin Yhdistyneiden Kansakuntien (YK) sosiaalisen kehityksen huippukokous Kööpenhaminassa vuonna 1995. Tuolloin työelämän perusoikeuksien sisällöksi vahvistui pakkotyön ja lapsityön kielto, järjestäytymisvapaus ja oikeus työehtosopimusneuvotteluihin sekä yhtäläisen kohtelun periaate.

Maailman kauppajärjestön (WTO) ministerikokouksessa Singaporessa vuonna 1996 hyväksyttiin päätöslauselma, jossa ilmaistiin WTO:n tuki ILO:n työlle ja todettiin, että kansainvälisten työnormien säätäminen kuuluu nimenomaan ILO:n toimialaan. Singaporen päätöslauselma oli julistuksen valmistelussa keskeisesti esillä ja vaikutti sen sisältöön.

Kööpenhaminan sosiaalista huippukokousta seuranneiden keskusteluiden ja tapahtumien johdosta ILO:n hallintoneuvosto päätti 270. istunnossaan vuonna 1997 sisällyttää vuoden 1998 työkonferenssin asialistalle kysymyksen mahdollisesta työelämän perusoikeuksia koskevasta julistuksesta. Työelämän perusperiaatteita ja -oikeuksia koskeva julistus hyväksyttiin 86. Kansainvälisessä työkonferenssissa kesäkuussa 1998. Julistuksen puolesta äänesti 273 edustajaa, vastaan ei äänestänyt yhtään edustajaa ja äänestyksestä pidättäytyi 43 edustajaa.

1.2. Suositus (nro 189), joka koskee yleisiä edellytyksiä pienten ja keskisuurten yritysten työpaikkojen luomisen edistämiseksi

Suositus nro 189, joka koskee yleisiä edellytyksiä pienten ja keskisuurten yritysten (pk-yritysten) työpaikkojen luomisen edistämiseksi hyväksyttiin 86. Kansainvälisessä työkonferenssissa kesäkuussa 1998. Suosituksen puolesta äänesti 403 edustajaa, vastaan ei äänestänyt yhtään edustajaa ja 4 pidättäytyi äänestyksestä.

1.3. Lausunnot

Hallituksen esitys on valmisteltu työministeriössä asiasta saatujen lausuntojen perusteella. Lausunnon tämän hallituksen esityksen laatimista varten julistuksesta ovat antaneet ulkoasiainministeriö, oikeusministeriö, opetusministeriö, liikenneministeriö, kauppa- ja teollisuusministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö, Teollisuuden ja Työnantajain Keskusliitto (TT), Palvelutyönantajat ry, Valtion työmarkkinalaitos (VTML), Kunnallinen työmarkkinalaitos (KT), Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry (SAK), Toimihenkilökeskusjärjestö STTK ry (STTK) ja AKAVA ry.

TT, Palvelutyönantajat ry, VTML ja KT ilmoittivat yhteislausunnossaan, että Suomen työnantajat ovat työkonferenssissa äänestäneet julistuksen hyväksymisen puolesta. Järjestöt totesivat myös, että Suomi on ratifioinut kaikki ne yleissopimukset, joiden ilmaisemiin periaatteisiin julistuksessa viitataan ja ettei julistus aiheuta muutostarpeita Suomen lainsäädäntöön. SAK, STTK ja AKAVA painottivat työelämän perusperiaatteiden ja -oikeuksien julistuksen merkittävyyttä. Lisäksi palkansaajakeskusjärjestöt tähdensivät, että Suomen on toimiessaan kansainvälisissä järjestöissä määrätietoisesti edistettävä julistuksessa hyväksyttyjen työelämän perusoikeuksien toteuttamista kaikkialla maailmassa.

Hallituksen esityksen laatimista varten lausunnon ovat suosituksesta antaneet ulkoasiainministeriö, valtiovarainministeriö, opetusministeriö, kauppa- ja teollisuusministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö, Suomen Kuntaliitto, Teollisuuden ja Työnantajain Keskusliitto (TT), Palvelutyönantajat ry, Suomen Yrittäjät ry, Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry (SAK), Toimihenkilökeskusjärjestö STTK ry (STTK) ja AKAVA ry.

TT ja Palvelutyönantajat totesivat, että pk-yritysten toimintaedellytysten turvaaminen on tärkeätä ja toimintaedellytyksiä voidaan parantaa suosituksessa mainituilla toimenpiteillä. Järjestöt katsoivat, ettei suositus edellytä lainsäädäntömuutoksia. Suomen Yrittäjät ry:n mukaan suosituksen suuntaviivat ovat suurimmalta osin oikeansuuntaisia ja ne on pääosin tunnustettu Suomessa. Suomen Yrittäjät ry katsoi kuitenkin, että päinvastoin kuin suosituksessa esitetään, pk-yrityksiä koskevaa työehtojen sääntelyä tulisi eriyttää. Palkansaajakeskusjärjestöt SAK, STTK ja AKAVA katsoivat, että suositus voi tarjota hallituksille hyödyllisiä suuntaviivoja ja suositusta tulisi toteuttaa työelämän laadun edistämiseksi pk-yrityksissä. Palkansaajakeskusjärjestöt kiinnittivät huomiota siihen, että suositus korostaa työnantajayritysten koosta riippumatonta työntekijöiden suojelun tavoitetta. Hallituksen esitys on käsitelty ILO-neuvottelukunnassa, joka päätti puoltaa esitystä.

2. Nykytilanne ja asiakirjojen merkitys
2.1. Julistus työelämän perusperiaatteista ja -oikeuksista

Julistuksessa ILO:n jäsenvaltiot ilmaisevat sitoutuneensa noudattamaan työelämän perusoikeuksia koskevien ydinsopimusten periaatteita ja oikeuksia sekä edistämään niiden maailmanlaajuista toteuttamista. Julistuksessa mainitut periaatteet ovat yhdistymisvapaus ja kollektiivisen neuvotteluoikeuden tehokas tunnustaminen, kaikenlaisen pakkotyön poistaminen, lapsityövoiman käytön tehokas kieltäminen sekä työmarkkinoilla ja ammatinharjoittamisen yhteydessä tapahtuvan syrjinnän poistaminen. Merkittävää on, että julistuksen mukaisesti velvollisuus koskee kaikkia ILO:n jäsenvaltioita järjestön jäseninä riippumatta siitä ovatko ne ratifioineet ydinsopimuksia, joihin perusperiaatteet on kirjattu määrättyinä oikeuksina ja velvollisuuksina.

Jäsenvaltioiden velvollisuuden vastapainona julistuksessa on lausuttu ILO:n velvollisuus auttaa kaikin käytettävissään olevin keinoin jäsenvaltioita julistuksen tavoitteiden saavuttamisessa. Julistukseen liittyy kiinteästi seurantajärjestely, jonka tarkoitus on kannustaa jäsenvaltioita perusperiaatteiden ja -oikeuksien edistämisessä. Seurantamenettelyn yksityiskohdista päättäminen kuuluu ILO:n hallintoneuvostolle. Ensimmäinen maailmanlaajuinen selvitys, joka on osa seurantaa, on päätetty laatia vuoden 2000 työkonferenssille yhdistymisvapaudesta. Seuraavina vuosina raportti tulee koskemaan ensin pakkotyötä ja sitten syrjintää ja lapsityötä.

Ydinsopimukset, joihin julistuksessa luetellut perusperiaatteet sisältyvät, ovat pakkotyötä koskevat yleissopimukset nrot 29 ja 105, järjestäytymisoikeutta koskevat yleissopimukset nrot 87 ja 98, syrjinnän kieltoa koskevat yleissopimukset nrot 100 ja 111 sekä lapsityövoiman käyttöä koskeva yleissopimus nro 138. Myös julistuksen hyväksymisen jälkeen Kansainvälisessä työkonferenssissa hyväksytty yleissopimus nro 182, joka koskee lapsityön pahimpien muotojen kieltämistä ja välittömiä toimia niiden poistamiseksi, tulee kuulumaan järjestön ydinsopimuksiin. Suomi on niiden 45 jäsenvaltion joukossa, jotka tällä hetkellä ovat ratifioineet yleissopimusta nro 182 lukuunottamatta kaikki ydinsopimukset.

Julistus ja sen seurantajärjestely eivät aiheuta muutoksia lainsäädäntöömme tai käytäntöömme. Seurantamekanismista ei myöskään aiheudu erillisiä raportointi tai muita toimenpiteitä. Suomi raportoi jo nykyisellään säännönmukaisesti ILO:lle ydinsopimuksia koskevista lainsäädännön ja käytännön muutoksista ja ILO seuraa ydinsopimuksiin sisältyvien perusperiaatteiden ja -oikeuksien toteutumista Suomessa.

Työelämän perusperiaatteiden ja -oikeuksien julistuksella on tärkeä merkitys sosiaalisen kehityksen ja oikeudenmukaisuuden edistämisessä. Työelämän perusperiaatteet ja -oikeudet ovat hyvin perustavanlaatuisia ja ne liittyvät kiinteästi kansainvälisesti tunnustettuihin ihmisoikeuksiin. Suomen hallituksen ihmisoikeuspolitiikasta annetussa selonteossa 11.11.1998 todetaan nimenomaisesti, että Suomen ihmisoikeuspolitiikkaan kuuluvat sekä kansainvälisen ihmisoikeusjärjestelmän kehittäminen ja ihmisoikeuksien arvostuksen lisääminen kansainvälisen yhteisön työjärjestyksessä että toiminta ihmisoikeuksien kunnioittamisen edistämiseksi käytännössä ja ihmisoikeusloukkausten torjuminen kaikkialla maailmassa. Suomella on myös ILO:n jäsenmaana velvollisuus kunnioittaa ja edistää työelämän perusperiaatteita ja -oikeuksia sekä niiden toteutumista.

2.2. Suositus (nro 189), joka koskee yleisiä edellytyksiä pienten ja keskisuurten yritysten työpaikkojen luomisen edistämiseksi

Pienillä ja keskisuurilla yrityksillä on keskeinen merkitys työllisyyden kohentamisessa. Pk-yritykset vastaavat yli 80-prosenttisesti uusien työpaikkojen luomisesta maailman mitassa. Näin ollen on perusteltua, että elinkeinopolitiikassa korostetaan niitä toimia, joilla voidaan parantaa pk-yritysten toimintaedellytyksiä.

Suositus toimii ohjeistona hallituksille pk-yritysten toimintaedellytysten edistämisessä ja työpaikkojen luomisessa. Suositus nro 189 on varsin yleisluonteinen, koska se on tarkoitettu sovellettavaksi kaikkialla maailmassa. Suositus on myöskin kompromissi, jossa on pyritty ottamaan huomioon niin työnantajien kuin työntekijöiden edut. Suositus tuo melko vähän uutta minkään kehittyneen maan pk-politiikkaan. Suomen kannalta suosituksessa ei ole työpaikkojen luomisen edistämistä pk-yrityksissä koskevia asioita, joita ei olisi tutkittu muissa yhteyksissä kuten Suomen työllisyysohjelmassa vuosille 1996-1999 ja Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön (OECD) tai Euroopan unionin (EU) suosituksissa ja niistä annetuissa lausunnoissa. Enemmän merkitystä suosituksella onkin kehitysmaille, minkä vuoksi on tärkeää, että Suomi mahdollisimman suuressa määrin tukee suositusta.

YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT

1. Julistus työelämän perusperiaatteista ja -oikeuksista
1.1. Julistuksen ja sen liitteen sisältö
1.1.1. Julistuksen sisältö

Työelämän perusperiaatteiden ja -oikeuksien julistuksessa Kansainvälisen työjärjestön jäsenvaltiot ilmaisevat hyväksyneensä ILO:n perussäännössä ja Philadelphian julistuksessa ilmaistut oikeudet ja periaatteet ja sitoutuvat toimimaan järjestön yleisten tavoitteiden saavuttamiseksi. Julistuksessa todetaan, että nämä periaatteet ja oikeudet on ilmaistu ja kirjattu tarkasti määritellyiksi oikeuksiksi ja velvollisuuksiksi yleissopimuksiin, jotka tunnustetaan järjestön ydinsopimuksiksi.

Julistuksen 2 kohdan mukaisesti kaikilla jäsenvaltioilla on järjestön jäsenvaltioina velvollisuus noudattaa, edistää ja toteuttaa järjestön ydinsopimuksissa ilmaistuihin perusoikeuksiin liittyviä periaatteita. Nämä periaatteet, joita ovat yhdistymisvapaus ja kollektiivisen neuvotteluoikeuden tehokas tunnustaminen, kaikenlaisen pakkotyön poistaminen, lapsityövoiman käytön tehokas kieltäminen sekä työmarkkinoilla ja ammatinharjoittamisen yhteydessä tapahtuvan syrjinnän poistaminen on nimenomaisesti lueteltu julistuksen kohdassa 2. Merkittävää on, että 2 kohdan mukainen velvollisuus koskee myös niitä jäsenvaltioita, jotka eivät ole ratifioineet kyseisiä ydinsopimuksia. Lapsityötä koskevan periaatteen osalta on huomioitava, ettei julistuksen tarkoitus ole kieltää kaikkea lasten tekemää työtä. Lasten työnteko katsotaan sallituksi niissä rajoissa, joissa yleissopimus nro 138 sallii lasten työskentelyn.

Jäsenvaltioiden velvollisuuden vastapainoksi julistuksen 3 kohtaan on kirjattu Kansainvälisen työjärjestön velvollisuus auttaa jäsenvaltioita julistuksen tavoitteiden saavuttamisessa. Julistuksen toteuttamiseksi julistukseen liittyy kiinteästi seurantamenettely, joka selostetaan julistuksen liitteessä.

Julistuksen 5 kohdassa korostetaan, että työelämän normeja ei saisi käyttää protektionististen kaupallisten tarkoitusperien edistämiseen ja että mihinkään tämän julistuksen tai sen seurannan määräysten kohtaan ei saisi vedota eikä niitä muutoin käyttää tällaisiin tarkoituksiin. Julistuksella tai sen seurannalla ei myöskään saisi kyseenalaistaa minkään maan suhteellista etua.

Työelämän perusperiaatteita ja -oikeuksia koskeva julistus on luonteeltaan poliittinen julkilausuma, joka ei ole oikeudellisesti sitova. Julistuksesta tai sen seurannasta ei ole tarkoitus seurata uusia oikeudellisia velvoitteita jäsenvaltioille. Julistuksesta ja sen seurannasta ei myöskään aiheudu jäsenvaltiolle sellaisen yleissopimuksen, jota kyseinen jäsenvaltio ei ole hyväksynyt, mukaisia velvoitteita. Julistus ei myöskään velvoita jäsenvaltioita ratifioimaan ILO:n yleissopimuksia eikä myöskään rajoita jäsenvaltioiden mahdollisuuksia ratifioida niitä.

1.1.2. Julistuksen liitteen sisältö

Julistuksen seurannan tavoite on kannustaa jäsenvaltioita toimimaan ILO:n perussäännössä, Philadelphian julistuksessa ja käsiteltävänä olevassa julistuksessa vahvistettujen perusperiaatteiden ja -oikeuksien edistämiseksi. Seurannan tarkoitus on auttaa kohdentamaan järjestön tarjoama tekninen yhteistyö mahdollisimman hyödyllisesti. Seuranta tulee ymmärtää oikeuksia edistävänä menettelynä, joka ei ole tarkoitettu yksittäisten maiden arvostelemiseksi. Toisaalta seuranta ei korvaa voimassa olevia valvontamekanismeja eikä estä niiden toimintaa. Seuranta muodostuu ratifioimattomien ydinsopimusten vuosittaisesta seurannasta ja maailmanlaajuisesta selvityksestä eli ns. globaaliraportista.

Liitteen mukaisesti ratifioimattomien ydinsopimusten seurannassa tarkastellaan vuosittain julistuksen toteutumista niissä jäsenvaltioissa, jotka eivät ole vielä ratifioineet kaikkia ydinsopimuksia. Vuosittainen seuranta kattaa julistuksessa määritellyt neljä perusperiaatteiden ja -oikeuksien aluetta. Seuranta tapahtuu siten, että jäsenvaltioilta pyydetään selvityslomakkeella tietoja lainsäädännön ja käytäntöjen muutoksista. ILO:n työtoimisto kokoaan saaduista selvityksistä yhteenvedon, jonka ILO:n hallintoneuvosto käsittelee. Toimisto voi pyytää hallintoneuvoston tarkoitukseen nimeämää asiantuntijaryhmää laatimaan selvitykseen johdannon, jossa kiinnitetään huomiota lähempää tarkastelua vaativiin kohtiin. Hallintoneuvoston menettelytapoja on liitteen mukaan voitava tarvittaessa muuttaa, jotta myös ne jäsenvaltiot, jotka eivät ole edustettuina hallintoneuvostossa, voivat tarvittaessa tehdä maakohtaisiin selvityksiinsä täydennyksiä.

Maailmanlaajuisen selvityksen tavoitteena on antaa yleiskuva perusperiaatteiden ja -oikeuksien toteutumisesta kuluneena nelivuotiskautena. Selvitystä käytetään arvioitaessa järjestön antaman avun vaikuttavuutta sekä teknisen yhteistyön toimintasuunnitelmien tavoitteita määritettäessä. Selvitys kattaa kunakin vuonna yhden perusperiaatteiden ja -oikeuksien neljästä alueesta.

Selvityksen laatiminen on ILO:n pääjohtajan vastuulla ja se perustuu virallisiin tai vakiintuneen käytännön mukaisesti kerättyihin ja arvioituihin tietoihin. Selvitys toimitetaan konferenssille pääjohtajan raporttina kolmikantakeskustelua varten. Liitteen mukaisesti konferenssi voi käsitellä selvityksen erityisistunnossa tai käsitellä sitä jollakin muulla sopivalla tavalla. Käsittelyn pohjalta hallintoneuvoston on tehtävä tarvittavat johtopäätökset seuraavan nelivuotiskauden toimintalinjoja ja teknisen yhteistyön suunnitelmia varten. Liitteen lopussa todetaan vielä, että konferenssin on sopivana ajankohtana tarkasteltava tästä seurannasta saatuja kokemuksia ja arvioitava niiden perusteella I osassa esitettyjen kokonaistavoitteiden toteutumista.

1.2. Julistuksen suhde Suomen lainsäädäntöön ja käytäntöön

Julistuksen mukaisesti kaikki jäsenvaltiot ovat järjestön jäseninä velvollisia noudattamaan, edistämään ja toteuttamaan ILO:n ydinsopimuksissa ilmaistuihin perusoikeuksiin liittyviä periaatteita, joita ovat yhdistymisvapaus ja kollektiivisen neuvotteluoikeuden tehokas tunnustaminen, kaikenlaisen pakkotyön poistaminen, lapsityövoiman käytön tehokas kieltäminen sekä työmarkkinoilla ja ammatinharjoittamisen yhteydessä tapahtuvan syrjinnän poistaminen.

Vuonna 1995 voimaantulleessa hallitusmuodon uudessa perusoikeusluvussa hallitusmuodon perusoikeussäännökset saatettiin vastaamaan Suomea velvoittavien kansainvälisten ihmisoikeussopimusten sääntelyä (969/1995). Hallitusmuodon 1 §:n mukaisesti valtiosääntö turvaa ihmisarvon loukkaamattomuuden ja yksilön vapauden ja oikeudet sekä edistää oikeudenmukaisuutta yhteiskunnassa.

Hallitusmuodon 10 a §:n yhdistysmisvapautta koskevassa säännöksessä vahvistetaan nimenomaisesti myös ammatillinen yhdistysmisvapaus. Hallitusmuodon 10 a §:n 3 momentin mukaan tarkempia säännöksiä yhdistymisvapauden käyttämisestä annetaan lailla. Työntekijöiden järjestäytymisvapauden loukkaaminen on säädetty rangaistavaksi rikoslain (39/1889) 47 luvun 5 §:ssä. Säännöksen 5 §:n 2 ja 3 momentilla suojataan työtekijöiden järjestäytymisoikeuden lisäksi heidän oikeuttaan olla järjestäytymättä. Hallitusmuodon 5 §:ään sisältyy erityinen syrjintäkielto. Perusoikeussäännösten uudistamista koskevan hallituksen esityksen perusteluissa yhdistystoimintaan osallistuminen mainitaan sellaisena seikkana, jonka perusteella syrjintä on kielletty (HE 309/1993 vp).

Hallitusmuodon 6 §:ssä säädetään henkilökohtaisesta koskemattomuudesta. Säännöksen 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus elämään sekä henkilökohtaiseen vapauteen, koskemattomuuteen ja turvallisuuteen. Pakkotyön kiellon on katsottu hallituksen esityksen (HE 309/1993 vp.) perustelujen mukaan riidattomasti seuraavan hallitusmuodon 6 §:n 1 momentista eikä erillisiä säännöksiä orjuuden tai pakkotyön kieltämisestä katsottu aiheelliseksi säätää. Lisäksi hallitusmuodon 15 §:ssä taataan jokaiselle oikeus itse valita työnsä, ammattinsa tai elinkeinonsa. Pakkotyön teettämiseen soveltuva pakottamista koskeva rangaistussäännös sisältyy rikoslain 25 luvun 8 §:ään.

Alle 18-vuotiaiden henkilöiden työntekoa sääntelevät yleiset työoikeudelliset lait sekä nuoria työntekijöitä koskevat erityislait. Erityisesti alle 18-vuotiaita koskee laki nuorista työntekijöistä (998/1993) ja asetus nuorten työntekijöiden suojelusta (508/1986). Lisäksi nuoriin työntekijöihin sovelletaan työsopimuslakia (320/1970), työaikalakia (605/1996), työturvallisuuslakia (299/1958) ja vuosilomalakia (272/1973), ellei nuorten työnteosta ole toisin säädetty. Työministeriö on myös antanut päätöksen nuorille työntekijöille vaarallisista töistä (756/1996) ja nuorille sopivista kevyistä töistä (1431/1993). Alle 18-vuotiaiden henkilöiden työnteko on hyvin säänneltyä ja säännösten noudattaminen valvottua, joten heidän työntekonsa on mahdollista vain tietyin edellytyksin.

Syrjinnän kielto on vahvistettu hallitusmuodon 5 §:ssä, johon on viitattu myös edellä yhdistymisvapautta koskevan sääntelyn yhteydessä. Lisäksi työelämän kannalta merkityksellisiä ovat työsopimuslain 17 §:n 3 ja 4 momentissa asetetut syrjintäkielto ja tasapuolisen kohtelun vaatimus. Syrjinnän kiellosta on säädetty myös valtion virkamieslaissa (750/1994) sekä laissa kunnallisen viranhaltijan palvelussuhdeturvasta (484/1996). Sukupuoleen perustuvan syrjinnän kiellosta säädetään naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetussa laissa (609/1986). Työsyrjintä on säädetty rangaistavaksi rikoslain 47 luvun 3 §:ssä.

Perustuslain säännösten lisäksi eri laeissa on säädetty perusoikeuksien toteuttamisesta. Perusoikeussäännöstö on siirretty lähes sellaisenaan uuteen Suomen perustuslakiin (731/1999), joka tulee voimaan 1.3.2000.

Edellä esitetyn mukaisesti Suomen lainsäädäntö ja käytäntö ovat sopusoinnussa julistuksen ja siinä esitettyjen periaatteiden kanssa.

1.3. Julistuksen suhde yhteisölainsäädäntöön

Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 6 artiklassa todetaan, että unioni perustuu jäsenvaltioille yhteisiin vapauden, kansanvallan, ihmisoikeuksien ja perusvapauksien kunnioittamisen ja oikeusvaltion periaatteisiin. EU pyrkiikin kaikessa toiminnassaan edistämään laaja-alaisesti ihmisoikeuksia niin unionin sisäisessä toiminnassa kuin sen ulkosuhteissa.

Amsterdamin sopimus Euroopan unionista tehdyn sopimuksen, Euroopan yhteisöjen (EY) perustamissopimusten ja niihin liittyvien tiettyjen asiakirjojen muuttamisesta tuli voimaan 1 päivänä toukokuuta 1999 (506/1999). Perusoikeudet tulevat aiempaa vahvemmin esille EY:n perustamissopimuksessa Amsterdamin sopimuksen aikaansaamien muutosten myötä. Uudet määräykset vahvistavat jäsenvaltioiden sitoutumisen sosiaalisiin perusoikeuksiin ja tukevat siten osaltaan julistuksessa ilmaistuja periaatteita ja niiden huomioon ottamista.

Euroopan komissio on antanut 25.11.1999 EY:n perustamissopimuksen 13 artiklan nojalla kaksi direktiiviehdotusta neuvostolle. Nämä direktiiviehdotukset koskevat toisaalta yleisten puitteiden hyväksymistä yhdenvertaisen kohtelun turvaamiseksi työhön ja ammatinharjoittamiseen liittyvissä asioissa sekä toisaalta henkilöiden yhdenvertaisen kohtelun turvaamista riippumatta heidän rodustaan tai etnisestä alkuperästään. Direktiiviehdotukset pyrkivät siihen, että EU:n jäsenvaltioissa hyväksyttäisiin yhteiset vähimmäistasoa koskevat määräykset syrjimättömyyden turvaamisesta.

EY:n perustamissopimuksen 158 artiklan mukaan yhteisö kehittää ja harjoittaa toimintaansa taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden lujittamiseksi edistääkseen koko yhteisön sopusointuista kehitystä. Toimintaa tuetaan muun muassa rakennerahastojen kautta. Rakennerahastoja koskevan uudistetun lainsäädännön, joka on linjassa julistuksessa esitettyjen periaatteiden kanssa, on tarkoitus tulla voimaan 1.1.2000.

EU:n ihmisoikeusraportissa on todettu, että EU kannattaa Kansainvälisen työjärjestön ratkaisevaa roolia työntekijöiden oikeuksia koskevien normien kehittämisessä. Yhteisö painottaa erityisesti niiden ILO:n ydinnormien, jotka koskevat yhdistysmisvapautta, kollektiivista neuvotteluoikeutta sekä syrjinnän, pakkotyön ja lapsityön poistamista, kunnioittamisen tärkeyttä. Ihmisoikeusraportissa todetaan nimenomaisesti, että EU huomioi tyytyväisenä ILO:n vuonna 1998 hyväksymän työelämän perusperiaatteiden ja -oikeuksien julistuksen ja painottaa julistuksen tehokkaan seurannan merkitystä.

2. Suositus (nro 189), joka koskee yleisiä edellytyksiä pienten ja keskisuurten yritysten työpaikkojen luomisen edistämiseksi
2.1. Suosituksen sisältö

Suosituksella pyritään edistämään työpaikkojen luomista pk-yrityksissä. Suositus on jaettu kuuteen lukuun, joista ensimmäinen koskee määritelmää, tarkoitusta ja soveltamisalaa. Suosituksen 2 kohdan mukaisesti jäsenvaltioiden tulisi olosuhteidensa ja kansallisten käytäntöjensä pohjalta ryhtyä toimenpiteisiin, jotta ne voivat tunnistaa ja edistää sitä keskeistä asemaa, joka pk-yrityksillä voi olla eri osa-alueilla kuten täystyöllisyyden toteutumisessa tuottavassa ja vapaasti valitussa työssä. Suositus koskee kohdan 4 mukaisesti kaikkea taloudellista toimintaa ja kaiken tyyppisiä pk-yrityksiä niiden omistussuhteista riippumatta.

Suosituksen toinen osa käsittelee poliittista ja oikeudellista perustaa. Turvatakseen pk-yritysten kasvun ja kehittymisen, jäsenvaltioiden tulisi muun muassa omaksua ja harjoittaa tarkoituksenmukaista finanssi-, raha- ja työllisyyspolitiikkaa (kohta 5). Toimintaperiaatteita laatiessaan jäsenvaltioiden tulisi 7 kohdan mukaisesti muun muassa koota pk-yrityksiä koskevaa tietoa ja selvittää toimintaperiaatteiden ja säännösten vaikutuksia pk-yrityksiin sekä tarkastella aika ajoin työ- ja sosiaalilainsäädäntöä edustavimpien työnantaja- ja työntekijäjärjestöjen kanssa. Kohdassa 8 todetaan, että taloudellisten vaikeuksien aikana jäsenvaltioiden hallitusten tulisi voimakkaasti ja tehokkaasti auttaa pk-yrityksiä ja niiden työntekijöitä.

Suosituksen kolmas luku koskee yrityskulttuurin kehittämistä. Suosituksen 10 kohdan mukaan jäsenvaltioiden tulisi ryhtyä toimenpiteisiin kehittääkseen ja vahvistaakseen sellaista yrityskulttuuria, joka edistää muun muassa tuottavuutta, ympäristötietoisuutta ja laatua. Kohdassa luetellaan seikkoja, joiden avulla jäsenvaltion tulisi päämääriin pyrkiä.

Suosituksen kohdat 11―16 koskevat toimivan palveluinfrastruktuurin kehittämistä. Kohdan 11 mukaisesti jäsenvaltioiden tulisi kiinnittää huomiota siihen, että pk-yrityksillä ja niiden työntekijöillä on käytettävissään erilaisia tukipalveluja kuten yrityksen perustamisen ja sen toiminnan käynnistämisen avustaminen sekä rahoitus-, luotto- ja velkaneuvonta. Jäsenvaltioiden tulisi kohdan 14 mukaan helpottaa pk-yritysten rahoitusta ja luotonsaantia. Kohdan 16 mukaan jäsenvaltioiden tulisi lisäksi muun muassa edistää pk-yritysten ja suuryritysten välistä yhteistyötä ja niiden välisiä yhteyksiä.

Suosituksen viides osa käsittelee työnantaja- ja työntekijäjärjestöjen roolia. Suosituksessa luetellaan toimenpiteitä, joita työnantaja- ja työntekijäjärjestöjen tulisi harkita pk-yrityksiä tukeakseen. Suosituksen kuudes osa koskee kansainvälistä yhteistyötä, jota tulisi suosituksen 19 kohdan mukaisesti edistää muun muassa tiedon keruuta ja vaihtoa sekä kansallisia ja kansainvälisiä yhteyksiä edistämällä.

2.2. Suosituksen suhde Suomen lainsäädäntöön ja käytäntöön

Suositus nro 189 on yleisluonteinen, jotta siinä esitetyt suositukset voitaisiin paremmin ottaa huomioon ILO:n jäsenvaltioissa, jotka yhteiskuntarakenteiltaan ovat hyvinkin erilaisia. Suositus sisältää päämääriä ja tavoitteita, jotka ovat peruslinjoiltaan kannatettavia ja Suomen lainsäädännössä jo hyvin huomioonotettuja.

Suosituksen 2 kohdassa jäsenvaltioita kannustetaan ryhtymään toimenpiteisiin pk-yritysten aseman edistämiseksi. Valtioneuvosto on vuonna 1996 hyväksynyt periaatepäätöksen niistä toimenpiteistä, joilla edistetään pk-yritystoimintaa. Suositus nro 189 on yhdensuuntainen periaatepäätöksen kanssa.

Suomen hallitusohjelmassa on kiinnitetty pk-yritystoiminnan edistämiseen erityistä huomiota. Hallitusohjelman mukaan hallituksen elinkeinopoliittisilla toimenpiteillä vahvistetaan yrittäjyyttä sekä pk-yritysten kasvua ja kilpailukykyä. Suosituksen linjausten mukaisesti muun muassa pyritään poistamaan yritystoiminnan esteitä, kevennetään hallinnollisia rasitteita ja kehitetään erityisesti pk-yritysten kansainvälistymistä edistäviä rahoituspalveluja.

Pk-yritystoiminnan edistämiseksi Suomen työllisyysohjelma vuosille 1996―1999 on korostanut takaustoiminnan kehittämistä, työnantajabyrokratian yksinkertaistamista ja yrittäjäkoulutuksen lisäämistä. Yrittäjyyden edistämistä koskevia toimenpiteitä sisältyy EU:n työllisyyssuuntaviivojen mukaiseen Suomen työllisyyspolitiikan toimintasuunnitelmaan ja naisyrittäjyyden edistämistä painotetaan erityisesti. Naisyrittäjyyden tukeminen sekä naisten ja miesten välinen tasa-arvo mainitaan myös suosituksen useissa kohdin. Suomessa käytössä olevina kannusteina ja erityistoimenpiteinä voidaan mainita naisyrittäjälainat ja naisyrittäjäkoulutus.

Suosituksen kohta 7 mukaan jäsenvaltioiden tulisi tarvittaessa tarkastella työ- ja sosiaalilainsäädäntöä työnantaja- ja työntekijäjärjestöjen kanssa selvittääkseen muun muassa vastaako tämä lainsäädäntö pk-yritysten tarpeita varmistaen kuitenkin työntekijöiden riittävän suojelun. Suomessa työsuojelulainsäädäntö koskee yhtäläisesti eri kokoisia yrityksiä. Myös Suomen lakisääteinen sosiaaliturvajärjestelmä kattaa kaikki työntekijät samalla tavoin riippumatta yrityksen koosta eikä siten ole tarvetta luoda kohdassa 7 (b) tarkoitettuja täydentäviä lisätoimenpiteitä pk-yrityksissä työskenteleviä varten.

Työhallinnon alueorganisaation uudistuksella vuonna 1997 perustettiin työvoima- ja elinkeinokeskukset (TE-keskus). Kauppa- ja teollisuusministeriön, maa- ja metsätalousministeriön sekä työministeriön hallinnonalojen yhteisinä palvelukeskuksina ne merkittävästi toteuttavat suosituksen kohdissa 11―17 esitettyjä toimivan palveluinfrastruktuurin kehittämiseen tähtääviä toimenpiteitä. TE-keskusten tehtävinä on muun muassa tukea ja neuvoa pk-yrityksiä niiden elinkaaren eri vaiheissa. Suomen työllisyyspolitiikan toimintaohjelmassa on mainittu jokaiseen TE-keskukseen nimettävästä yrityspalveluiden vastuuhenkilöstä, jonka tehtävänä on organisoida yrityspalvelutoimintaa.

Osa esimerkiksi suosituksen kohdassa 11 mainituissa tukipalveluista on sellaisia, joilla Suomessa ei ole käytännön merkitystä kuten kohta 11 (i) siltä osin, kun kyse on esimiesten ja työntekijöiden luku-, kirjoitus- ja laskutaidon kehittämisestä. Osa kohdan 11 tukipalveluista on suomalaisessa yhteiskunnassa tähän asti vakiintuneesti kuulunut muun kuin julkisen sektorin tuottamiin tukipalveluihin esimerkiksi kirjanpito- ja rahoituspalvelut (kohta 11 (l)) ja markkinatutkimukset ja markkinointiapu (kohta 11 (s)). Toisaalta pientyönantajien on mahdollista antaa työnantajamaksuliikenteensä työhallinnon ylläpitämän palveluyksikön Pientyönantajien palvelukeskuksen hoidettavaksi. Palvelukeskuksen palvelutoiminta on 1.1.1999 lähtien laajennettu koskemaan myös alle kymmenen työntekijän yrityksiä.

Useiden suosituksen tavoitteiden yhteydessä painotetaan koulutuksen ja sen kehittämisen merkitystä. Koulutuslainsäädäntö kuten ammatillisesta koulutuksesta annetun lain (630/1998), ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain (631/1998) sekä ammattikorkeakouluopinnoista annetun lain (255/1995) säännökset tukevat suosituksen periaatteita. Elinikäisen oppimisen mahdollisuuksien kehittämiseen kiinnitetään huomiota muun muassa Suomen työllisyysohjelmassa. Ikääntyvien työntekijöiden työllistämisedellytysten ylläpitämiseksi ja parantamiseksi on käynnissä Kansallinen Ikäohjelma.

Suosituksessa korostetaan myös viranomaisten ja työmarkkinajärjestöjen yhteistyön merkitystä. Työvoimapoliittiseen järjestelmään liittyvistä kysymyksistä neuvotellaan ja sitä koskevat asiat valmistellaan kolmikantaisesti yhteistyössä työmarkkinajärjestöjen kanssa. Kauppa- ja teollisuusministeriön yhteydessä toimii pienen ja keskisuuren yritystoiminnan neuvottelukunta, jossa edustettuina ovat keskeiset puolueet, elinkeinoelämän järjestöt sekä työmarkkinajärjestöt. Valtioneuvoston periaatepäätös pk-yritystoiminnan edistämiseksi perustuu neuvottelukunnan pk-poliittiseen ohjelmaan.

Tulevassa lainsäädännössä ja hallintotoiminnassa yleensä voitaneen jatkossakin ottaa entistä paremmin huomioon suosituksen 12 (e) kohta, jossa kannustetaan pyrkimään palvelujen yhtenäiseen ja helppoon saatavuuteen ns. yhden luukun järjestelyillä tai neuvontapalveluilla. Sama koskee suosituksen kohtia 16 (2) ja (3), joissa korostetaan suuryritysten ja pk-yritysten yhteistyön kehittämistä ja rohkaistaan muun muassa verkostojen luomiseen.

Lainsäädännön kehittämisen kannalta huomiota tulisi kiinnittää myös suosituksen kohtaa 10 (2), jonka mukaan jäsenvaltioiden tulisi pyrkiä asianmukaisin keinoin edistämään myönteisempää suhtautumista riskinottoon ja liike-elämän epäonnistumisiin, joiden arvo oppimiskokemuksina ja toisaalta vaikutus niin yrittäjiin kuin työntekijöihin on samalla tunnustettava. Suosituskohdan mukaisesti olisi etsittävä keinoja, joilla helpotettaisiin konkurssin tehneiden yrittäjien mahdollisuuksia aloittaa uudelleen yritystoiminta.

2.3. Suosituksen suhde yhteisölainsäädäntöön

Suomen työllisyyspolitiikan toimintasuunnitelmassa vahvistetaan vuosittain Suomen kansallinen toimintasuunnitelma EU:n yhteisen työllisyysstrategian toteuttamiseksi. Suuntaviivat on jaoteltu neljään pilariin, jotka ovat työllisyyden parantaminen, yrittäjyyden edistäminen, yritysten ja sopeutumiskyvyn parantaminen sekä naisten ja miesten yhtäläisten mahdollisuuksien edistäminen.

Toimintasuunnitelmaan on sisällytetty muun muassa yritysten ja ammatinharjoittajien yleiskustannusten ja hallinnollisten rasitteiden vähentäminen, uusien työpaikkojen luominen, kokonaisverorasituksen sekä työhön kohdistuvien verorasitusten ja välillisten työvoimakustannusten vähentäminen asteittain.

Vuonna 1997 hyväksytty Amsterdam Summit Action Programme-ohjelma (ASAP) sisältää lainarahoitusmahdollisuuksia pk-sektorille. Lisäksi pk-yrityksiä varten on korkotukiohjelma. Euroopan Investointipankin yhteydessä toimivan Euroopan Investointirahaston on tarkoitus alkaa toimia pienten, etenkin teknologiapainotteisten yritysten riskirahoittajana.

Suositus ei ole ristiriidassa EU:n piirissä tehtyjen linjausten kanssa.

3. Kansainvälisen työkonferenssin hyväksymien asiakirjojen eduskuntakäsittely

Kansainvälisen työjärjestön perussäännön 19 artikla edellyttää kunkin jäsenvaltion saattavan yleiskokouksen hyväksymät yleissopimukset ja suositukset määräajassa yleiskokouksen päättymisestä toimivaltaisen valtioelimen käsiteltäväksi lainsäädäntö- ja muita toimia varten. Tämän vuoksi suositus nro 189 tulee saattaa eduskunnan käsiteltäväksi.

Kansainvälisen työjärjestön perussäännössä ei nimenomaisesti ole määrätty jäsenvaltioiden velvollisuuksista silloin, kun Kansainvälinen työkonferenssi on hyväksynyt muun asiakirjan kuin yleissopimuksen tai suosituksen eli esimerkiksi julistuksen. Julistustyyppisen asiakirjan hyväksyminen työkonferenssissa on hyvin harvinaista.

Kansainvälinen työjärjestö on korostanut työelämän perusperiaatteita ja -oikeuksia koskevan julistuksen merkittävyyttä ja lisäksi pyytänyt jäsenvaltioita varmistamaan, että julistus toimitetaan asianomaiselle valtioelimelle tiedoksi julistuksen toteuttamisen varmistamiseksi. Tästä syystä ja julistuksen periaatteellinen merkittävyys huomioiden hallitus katsoo tarkoituksenmukaiseksi saattaa julistuksen eduskunnan käsiteltäväksi.

Edellä esitetyn perusteella esitetään,

että Genevessä pidetyssä Kansainvälisessä työkonferenssissa 18 päivänä kesäkuuta 1998 hyväksytty Kansainvälisen työjärjestön julistus, joka koskee työelämän perusperiaatteita ja -oikeuksia, otetaan huomioon tulevassa lainsäädäntötyössä, ja

että Genevessä pidetyssä Kansainvälisessä työkonferenssissa 17 päivänä kesäkuuta 1998 hyväksytty Kansainvälisen työjärjestön suositus nro 189, joka koskee yleisiä edellytyksiä pienten ja keskisuurten yritysten työpaikkojen luomisen edistämiseksi, otetaan huomioon tulevassa lainsäädäntötyössä sikäli kuin se on tarkoituksenmukaista ja mahdollista.

Helsingissä 23 päivänä joulukuuta 1999

Tasavallan Presidentti
MARTTI AHTISAARI

Työministeri
Sinikka Mönkäre

Finlex ® är en offentlig och gratis internettjänst för rättsligt material som ägs av justitieministeriet.
Innehållet i Finlex produceras och upprätthålls av Edita Publishing Ab. Varken justitieministeriet eller Edita svarar för eventuella fel i innehållet i databaserna, för den omedelbara eller medelbara skada som orsakas av att felaktig information används eller för avbrott i användningen av eller andra störningar i Internet.