HE 188/1999

Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi valtion talousarviosta annetun lain muuttamisesta

ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi valtion talousarviosta annettua lakia vastaamaan uuden perustuslain vaatimuksia asetuksenantovallasta säätämisestä. Lakiin lisättäisiin lain nykyistä asetuksenantovaltaa tarkentavia säännöksiä asioissa, joita koskevat säännökset ovat nykyisin valtion talousarviosta annetussa asetuksessa. Lakiin lisättäisiin myös talousarvion toimeenpanon nykyisen käytännön mukainen valtuussäännös, jonka mukaan talousarvioon otetun määrärahan käyttämisestä talousarvion mukaisesti voidaan antaa tarkempia säännöksiä asetuksella.

Lakiin lisättäisiin valtuussäännös, jonka nojalla valtiokonttori on voinut jo nykyisin asetuksessa säädetyn mukaisesti antaa valtion viranomaisille tarvittavia tarkempia määräyksiä taloushallintoon kuuluvien tehtävien hoitamisesta.

Esityksessä ehdotetaan lakia muutettavaksi myös siten, että valtion talousarviossa voidaan nettobudjetoida eläkelaitokselle lain nojalla maksettava maksuvalmiussuoritus ja suorituksen palautus valtiolle sekä lakiin perustuva valtionapu kunnalle ja kunnan maksettavaksi valtiolle valtionapujärjestelmän määräytymisperusteiden mukaan tuleva määrä. Lakiin ehdotetaan lisättäväksi säännökset valtion irtaimen omaisuuden luovuttamisesta sekä virastojen ja laitosten sisäisen valvonnan järjestämisestä samoin kuin tehtäväksi lakiin eräitä teknisluonteisia tarkistuksia.

Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä maaliskuuta 2000 samanaikaisesti uuden perustuslain kanssa. Lain nettobudjetointia koskevia säännöksiä saataisiin kuitenkin soveltaa varainhoitovuoden 2000 alusta lukien vuoden 2000 talousarvioon.


YLEISPERUSTELUT

1. Nykytila
1.1. Asetuksenantovalta ja määräystenantovalta valtion talousarviosta annetussa laissa ja asetuksessa

Valtion talousarviosta annettu laki (423/1988), jäljempänä talousarviolaki, sisältää useita säännöksiä, jotka koskevat asetuksenantovaltaa. Lain 3 §:n 2 momentissa, 5 §:n 2 momentissa, 6 §:n 3 momentissa, 7 a §:n 1 momentissa, 7 b §:ssä, 9 §:n 2 momentissa, 12, 13 ja 16 §:ssä, 17 §:n 1 momentissa, 21 §:ssä ja 24 §:n 1 momentissa on tarkkarajaisesti määriteltyjä, asetuksenantovaltaa koskevia säännöksiä. Tavanomainen valtuus tarkempien säännösten antamiseen lain täytäntöönpanosta sisältyy talousarviolain 26 §:ään.

Valtion talousarviosta annetussa asetuksessa (1243/1992), jäljempänä talousarvioasetus, on valtuussäännöksiä, joiden nojalla valtioneuvoston yleisistunto ja valtiovarainministeriö voivat antaa määräyksiä hallinnon sisäisiksi luonnehdittavista asioista. Nämä hallinnolliset määräykset kohdistetaan ministeriöihin, niiden alaisiin virastoihin ja laitoksiin, talousarvion ulkopuolella oleviin rahastoihin sekä valtion taloushallinto-organisaationa toimiviin tilivirastoihin.

Talousarvioasetus sisältää myös useita säännöksiä, joissa valtiokonttorille on säädetty valtuus hallinnollisten määräysten antamiseen. Valtiokonttori antaa tarvittaessa tarkempia määräyksiä valtion maksuliikkeen, virastojen ja laitosten kirjanpidon ja muun laskentatoimen hoitamiseen kuuluvista asioista, tilivirastojen ja talousarvion ulkopuolella olevien rahastojen tilinpäätöksen laatimisesta sekä tilivirastojen taloussäännön sisällöstä ja laadinnasta. Talousarvioasetuksessa valtiokonttorille säädetty valta hallinnollisten määräysten antamiseen rajoittuu valtion viranomaisten taloushallinnon käytännön toimintojen ohjaamiseen.

Yleistoimivaltansa nojalla valtioneuvosto on vakiintuneesti ja ilman lakiin perustuvaa nimenomaista valtuutusta antanut yleisistunnon ja ministeriön päätöksellä myös valtion talousarvion soveltamiseen liittyviä talousarvion määrärahanormeja täydentäviä määräyksiä (PeVL 3/1989 vp, PeVM 16/1994 vp). Hallituksen esityksessä uudeksi Suomen Hallitusmuodoksi on nimenomaisesti todettu, ettei asetuksenantovaltaa koskevan sääntelyn uudistaminen vaikuttaisi valtioneuvoston tällaiseen norminantovaltaan (HE 1/1998 vp).

1.2. Nettobudjetoinnin soveltaminen eläke- laitoksen maksuvalmiussuorituksen ja sen palautuksen sekä kuntien valtion- apujärjestelmän budjetoinnissa

Hallitusmuodon 67 §:n 1 momentin ja talousarviolain 3 §:n perusteella valtion talousarvioon sovelletaan pääsääntöisesti bruttobudjetointia. Arviot vuotuisista tuloista ja määrärahat vuotuisiin menoihin otetaan valtion talousarvioon bruttomäärin niin, ettei menoja vähennetä tuloista eikä tuloja menoista. Hallitusmuodon 67 §:n 1 momentin mukaan kuitenkin lailla voidaan säätää, että talousarvioon voidaan ottaa joistakin toisiinsa välittömästi liittyvistä tuloista ja menoista niiden erotusta vastaavat tuloarviot ja määrärahat. Nettobudjetointia koskeneen hallitusmuodon muutosesityksen (HE 262/1990 vp) perusteluissa todetaan, että nettobudjetoinnilla ei ole tarkoitus rajoittaa eduskunnan budjettivaltaa enempää kuin nettobudjetoinnin tarkoitus välttämättä edellyttää.

Talousarviolain 3 a §:ssä säädetään nettobudjetoinnista. Pykälää on tarkistettu kaksi kertaa (380/1996 ja 960/1998). Talousarviolain 3 a §:n 1 momentin mukaan tulojen ja menojen nettobudjetointia voidaan soveltaa valtionvelan budjetoinnissa, valtionvelan hoitokustannusten budjetoinnissa, valtion virastojen ja laitosten toiminnasta aiheutuvien menojen ja toiminnasta kertyvien tulojen budjetoinnissa sekä osakkeiden myynnistä kertyvien tulojen sekä myyntiin liittyvien myyntipalkkioiden ja valtion ostajan puolesta vastattavaksi ottamien maksuvelvoitteiden budjetoinnissa.

Talousarviolain 3 a §:n 2 momentissa on rajoitettu nettobudjetoinnin soveltamisalaa eräiden tulo- ja menoerien osalta. Pykälän 2 momentin mukaan nettobudjetoinnissa ei tuloina oteta huomioon veroja, veronluonteisia maksuja ja sakkomaksuja. Nettobudjetoinnin kohteena eivät myöskään voi olla siirtomenot tai niiden palautukset eivätkä sijoitusmenot tai omaisuuden myyntitulot, lukuunottamatta osakkeiden myyntiä taikka viraston tai laitoksen toimintaan tarkoitetun irtaimen omaisuuden hankintaa tai irtaimen omaisuuden myyntiä.

Talousarviolain 3 a §:n 3 momentin mukaan nettobudjetointi ei rajoita oikeutta päättää talousarviossa menojen enimmäismääristä, menojen kohdentamisesta tai muista sellaisista asioista, joista bruttobudjetoinnissa voidaan päättää.

Kansaneläkelain (347/1956) 59 §:n 2 momentin mukaan kansaneläkevakuutuksen menot suoritetaan kansaneläkerahastosta. Kansaneläkerahaston vieraalla pääomalla vähennetyn rahoitusomaisuuden on oltava kalenterivuoden päättyessä vähintään neljä prosenttia kansaneläkevakuutuksen vuotuisista maksetuista kokonaismenoista (rahoitusomaisuuden vähimmäismäärä). Jos kansaneläkerahaston tuotot, joihin luetaan myös 62 §:n mukaiset suoritukset, eivät riitä rahoitusomaisuuden vähimmäismäärän saavuttamiseen, puuttuva osa suoritetaan valtion varoista (takuusuoritus). Valtion on suoritettava kuukausittain takuusuorituksen ennakkoa siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään.

Kansaneläkelain 59 §:n 3 momentin mukaan valtion tulee sen lisäksi, mitä 2 momentissa säädetään valtion osuudesta kansaneläkevakuutuksen menoihin, suorittaa kansaneläkelaitokselle sellainen määrä varoja, että kansaneläkerahaston maksuvalmius on kunakin ajankohtana riittävästi turvattu (maksuvalmiussuoritus). Maksuvalmiussuorituksen palautuksesta ei ole säädetty.

Sairausvakuutuslain (364/1963) 59 §:n 1 momentin mukaan sairausvakuutuksen menot suoritetaan sairausvakuutusrahastosta. Sairausvakuutusrahaston vieraalla pääomalla ja varauksilla vähennetyn rahoitusomaisuuden on oltava kalenterivuoden päättyessä vähintään kahdeksan prosenttia sairausvakuutuksen vuotuisista maksetuista kokonaismenoista (rahoitusomaisuuden vähimmäismäärä). Jos sairausvakuutusrahaston tuotot eivät riitä rahoitusomaisuuden vähimmäismäärän saavuttamiseen, puuttuva osa suoritetaan valtion varoista (takuusuoritus). Valtion on suoritettava kuukausittain takuusuorituksen ennakkoa siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään. Sairausvakuutuslain 59 §:n 2 momentin mukaan äitiys-, isyys- ja vanhempainrahoista sekä erityishoitorahoista aiheutuvat vähimmäispäivärahakustannukset rahoitetaan valtion varoista. Valtion on suoritettava kuukausittain valtion osuuden ennakkoa siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään.

Sairausvakuutuslain 59 §:n 3 momentissa säädetään, että valtion tulee sen lisäksi, mitä 1 ja 2 momentissa säädetään valtion osuudesta sairausvakuutuksen menoihin, suorittaa kansaneläkelaitokselle sellainen määrä varoja, että sairausvakuutusrahaston maksuvalmius on kunakin ajankohtana riittävästi turvattu (maksuvalmiussuoritus). Maksuvalmiussuorituksen palauttamisesta ei ole säädetty.

Kunnalle maksetaan lakisääteisiä valtionapuja kolmelta hallinnonalalta kuntien valtionosuuslain (1147/1996), sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain (733/1992) sekä opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain (635/1998) mukaisesti.

Kaikkien kolmen hallinnonalan lakisääteisissä valtionavuissa otetaan huomioon kuntien valtionosuuslain 7 §:ssä tarkoitetut kuntien verotuloihin perustuvat valtionosuuksien tasaukset ja 31 §:ssä tarkoitetut siirtymätasaukset. Molemmat tasauserät voivat olla positiivisia tai negatiivisia.

Vuoden 1997 alusta voimaan tulleen valtionosuusuudistuksen yhteydessä otettiin käyttöön kuntien omarahoitusosuus -käsite. Kuntien sosiaali- ja terveydenhuollon sekä opetus- ja kulttuuritoimen laskennalliset valtionavut tasoittavat kokonaan kuntien laskennallisten menojen erot siten, että jokaisen kunnan omarahoitus mk/asukas on sama (laskennallinen meno - valtionapu = omarahoitus mk/asukas). Esimerkiksi opetustoimen valtionosuusjärjestelmässä kuntien ylläpitämien oppilaitosten osalta rahoitus määräytyy yksikköhintojen ja opiskelijamäärien perusteella lasketun valtionosuuden laskennallisen perusteen ja kunnan rahoitusosuuden erotuksena. Yksittäisen kunnan valtionosuuden laskennallinen peruste voi olla joissain tapauksissa pienempi kuin siitä vähennettävät määrät.

Kuntien valtionosuuslain 17 §:n 3 momentissa on perussäännös menettelystä silloin, kun jonkin hallinnonalan valtionosuus on pienempi kuin siihen kohdistuvat tasausvähennykset. Säännöksen mukaan valtionosuusviranomainen tai asianomainen ministeriö perii erotuksen kunnalta.

Sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annettuun lakiin lisättiin selvyyden vuoksi erityinen tasauserien ja valtionosuuden erotuksen perintää koskeva 19 § (974/998) vuoden 1999 alusta.

Myös opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain 46 §:n 5 ja 6 momentissa säädetään menettelystä silloin, kun kunnalle sanotun lain mukaan laskettu kunnan rahoitusosuus ja kunnan maksettavaksi tulevat osuudet tasauseristä ovat suuremmat kuin kunnan muut rahoitusperusteet.

1.3. Valtion irtaimen omaisuuden luovuttaminen

Hallitusmuodon 74 §:n mukaan valtion kiinteätä omaisuutta voidaan luovuttaa eduskunnan suostumuksella tai sen mukaan kuin lailla säädetään. Valtion irtaimen omaisuuden luovuttamisesta ei ole yleisiä laintasoisia säännöksiä. Talousarviolain 22 §:n 1 momentissa säädetään, että valtion omaisuutta on sen käyttötarkoitus huomioon ottaen käytettävä tuottavalla tavalla. Vaikka säännös ei suoranaisesti ota kantaa valtion omaisuuden luovuttamiseen, se asettaa kuitenkin tietyt puitteet myös valtion irtaimen omaisuuden luovuttamiselle.

Valtion irtaimen omaisuuden luovuttamisen osalta talousarviolain 3 a § sisältää nykyisellään säännöksen, joka sallii nettobudjetoinnin käyttämisen viraston tai laitoksen irtaimen omaisuuden hankinta- ja myyntitoimien yhteydessä, sekä 24 § säännöksen, joka koskee valtion omistamien osakkeiden, osuustodistusten ja muiden arvopapereiden luovuttamista ja hoitamista. Talousarviolain 24 §:n 1 momentin mukaan sellaisia valtion omistamia osakkeita, osuustodistuksia ja muita arvopapereita, joiden hankinta on tapahtunut eduskunnan nimenomaisen päätöksen nojalla, ei saa luovuttaa toiselle ilman eduskunnan suostumusta. Suostumusta ei kuitenkaan tarvita, mikäli luovutusta on asetuksella tarkemmin säädettävällä tavalla pidettävä merkitykseltään vähäisenä. Talousarviolain 24 §:n 2 momentin mukaan valtiovarainministeriö voi antaa määräyksiä valtion omistamien osakkeiden, osuustodistusten ja muiden arvopapereiden hoitamisesta ja luetteloimisesta. Liikelaitoksia koskevien määräysten antamisesta säädetään valtion liikelaitoksista annetussa laissa (627/1987).

Talousarvioasetuksen 72 §:n mukaan valtion arvopaperien luovutusta on pidettävä merkitykseltään vähäisenä, milloin varainhoitovuonna luovutettavien, samaa yhteisöä koskevien arvopapereiden käypä arvo ei yhteensä ylitä kolmea miljoonaa markkaa, arvopaperit luovutetaan vähintään niiden käyvästä arvosta ja luovutus ei merkitse valtiolla olevan yksinkertaisen ääntenenemmistön tai määräenemmistö- tai määrävähemmistöosuuden menettämistä.

Yleisiä määräyksiä irtaimen omaisuuden luovuttamisesta on perinteisesti sisältynyt valtion talousarvion yleisiin soveltamismääräyksiin, jotka valtioneuvosto antaa yleistoimivaltansa nojalla. Nykyisin voimassa olevat soveltamismääräykset on annettu 12 päivänä huhtikuuta 1995 (N:o TM 9509). Määräyksissä (kohta 6.13) rajoitutaan valtion virastojen ja laitosten irtaimen omaisuuden osalta vain niiden käytöstä poistetun irtaimen omaisuuden luovuttamiseen ja myyntiin. Määräykset eivät koske arvopapereita. Määräyksissä otetaan kantaa siihen, milloin ja millä tavoin virastojen ja laitosten käytössä ja hallinnassa oleva irtain omaisuus saadaan luovuttaa. Määräyksissä ohjataan myös virastoja ja laitoksia siinä, missä tapauksissa ne saavat vastikkeetta luovuttaa käytössään ja hallinnassaan olevaa valtion irtainta omaisuutta.

1.4. Virastojen ja laitosten sisäisen valvonnan järjestäminen

Talousarviolaissa ei ole säännöksiä virastojen ja laitosten sisäisen valvonnan järjestämisestä, vaan säännökset ovat talousarvioasetuksessa. Talousarvioasetuksen 69 §:n mukaan viraston ja laitoksen johdon on huolehdittava, että sisäinen valvonta on asianmukaisesti järjestetty. Tilivirastona toimivan viraston ja laitoksen osalta velvollisuus koskee myös sille kuuluvien tilivirastotehtävien sisäisen valvonnan järjestämistä.

Talousarvioasetuksen 70 §:n 1 momentin mukaan yksityiskohtaiset määräykset sisäisen valvonnan järjestämisestä annetaan talousarvioasetuksen 26 §:ssä tarkoitetussa taloussäännössä. Talousarvioasetuksen 70 §:n 2 momentin säännöksillä määräykset viraston ja laitoksen taloussääntöön otettavista taloushallintojärjestelmien valvontamenetelmistä on täsmennetty sekä jaoteltu sisäisen tarkkailun ja sisäisen tarkastuksen toimenpiteisiin. Talousarvioasetuksen 65 §:n 2 momentin 5 kohdan mukaan tiliviraston toimintakertomuksen tulee sisältää selostus viraston ja laitoksen sisäisen valvonnan järjestämisestä ja valvontatoiminnan yleiskatsaus.

Talousarvioasetuksen 71 §:n mukaan valtiontalouden tarkastusvirasto antaa tarvittaessa tilivirastolle tarkempia ohjeita sisäisen valvonnan järjestämisestä ja suorittamisesta ja osallistuu tilivirastojen sisäisen tarkastuksen kehittämiseen.

2. Nykytilan arviointi

Talousarviolain useissa pykälissä on selkeästi rajattu, tiettyä asiaa koskeva asetuksenantovaltuus. Uuden perustuslain 80 §:n 1 momentin asettamiin vaatimuksiin nähden talousarviolaissa nykyisin olevat asetuksenantovaltuudet ovat sisällöltään pääsääntöisesti asianmukaisia. Talousarviolakia olisi kuitenkin täydennettävä eräillä uusilla säännöksillä, jotka myös antaisivat asetuksenantovaltuuden asioissa, jota koskevat säännökset ovat nykyisin talousarvioasetuksessa. Kyseisissä talousarvioasetuksen säännöksissä ei tulisi säätää asioista, jotka kuuluisivat lain alaan.

Talousarvioasetukseen sisältyy tällä hetkellä lukuisia säännöksiä, joissa valtiovarainministeriölle ja valtiokonttorille säädetään valta antaa hallinnon sisäiseksi luonnehdittavia määräyksiä valtion virastoille ja laitoksille. Tätä hallinnollista määräyksenantoa muille valtion viranomaisille on valtion taloushallinnon tehtävien kannalta pidettävä välttämättömänä yhtenäisen asioiden hoitamisen varmistamiseksi. Valtioneuvoston tehtäviin liittyvän hallitus- ja hallintoasioiden yleistoimivallan mukaisesti valtiovarainministeriö voi vastaisuudessakin antaa yleistoimivaltaansa perustuvia hallinnollisia määräyksiä, vaikka määräysten antovallasta ei olisikaan erikseen säädetty. Perustuslain 80 §:n 2 momentin asettamien vaatimusten takia olisi kuitenkin talousarviolakiin otettava valtuussäännös, joka antaisi valtiokonttorille valtuuden hallinnolliseen määräyksenantoon.

Perustuslain asetuksenantovaltaa koskevan sääntelyn uudistaminen merkitsee myös sitä, että talousarvion määrärahanormeja tarkentavien määräysten antamisvallasta olisi säädettävä lailla. Valtioneuvoston yleisistunnon ja ministeriön toimivallan tiettyä epämääräisyyttä määrärahanormien osalta voidaan pitää pulmallisena etenkin kun otetaan huomioon tämän määräystenantovallan periaatteellinen merkitys sekä se, että määräyksillä voi olla myös hallinnon ulkopuolelle ulottuvia vaikutuksia. Selvyyden vuoksi olisi siten asianmukaista säätää talousarviolailla nykyistä käytäntöä vastaavasta asetuksenantovaltuudesta, jonka nojalla asetuksella voitaisiin antaa tarkentavia säännöksiä talousarvioon otetun määrärahan talousarvion mukaisesta käyttämisestä.

Vuonna 1999 valtion takuusuoritusten määriä kansaneläke- ja sairausvakuutusrahastoon on alennettu yhteensä 500 miljoonaa markkaa. Asiasta säädetään valtion vuonna 1999 kansaneläkelaitokselle suorittaman takuusuorituksen vähentämisestä annetussa laissa (910/1998). Kansaneläkelaitoksen tulee rahoittaa omilla varoillaan valtion takuusuorituksen pieneneminen vuoden 2001 loppuun mennessä.

Takuusuoritukset kansaneläkerahastoon ja sairausvakuutusrahastoon sekä varojen siirto rahastojen välillä eivät välttämättä kokonaan riitä turvaamaan kansaneläkelaitoksen maksuvalmiutta. Sairausvakuutusrahastoon maksettavan takuusuorituksen lisäksi kansaneläkelaitokselle on edellä mainitun johdosta kuluvana vuonna myös maksettu maksuvalmiuden turvaamiseksi sairausvakuutuslain 59 §:n 3 momentissa tarkoitettuja maksuvalmiussuorituksia. Kansaneläkelaitos palauttaa maksuvalmiussuorituksen valtiolle. Palautus tapahtuu vakuutusmaksujen tilityspäivänä, joka on yleensä saman suorituskuukauden 28 päivä.

Kansaneläkelaitoksen maksuvalmiuden turvaamisvaroja on tarvittu pääsääntöisesti apteekkitilitysten maksamiseen kuukauden puolivälissä sekä eläkkeiden kolmannen maksuerän yhteydessä eli kuukauden 19, 20 ja 21 päivänä. Tarvittavien maksuvalmiuden turvaamisvarojen määrä vaihtelee kuukausittain. Vuonna 2000 maksuvalmiussuorituksia myös tarvitaan.

Koska valtiolla on lakisääteinen velvollisuus huolehtia kansaneläkelaitoksen maksuvalmiuden turvaamisesta kunakin ajankohtana, sosiaali- ja terveysministeriö on kuluvana vuonna huolehtinut, valtioneuvoston raha-asiainvaliokunnan annettua 22 päivänä joulukuuta 1998 puoltavan lausunnon käytännön menettelyistä asiassa, kansaneläkelaitoksen maksuvalmiussuorituksista momentilla 33.18.60 olevan määrärahan puitteissa. Momentin määräraha on arviomääräraha.

Kansaneläkelaitokselle saman kalenterikuukauden aikana maksetut maksuvalmiussuoritukset ja sen valtiolle takaisin maksamat palautukset ovat osoittautuneet budjetoinnin kannalta ongelmallisiksi. Asiaa on pyritty lähestymään myös siitä näkökulmasta, olisiko lakia muuttaen perusteltua kuitata nämä maksuvalmiussuoritukset ja niiden palautukset seuraavista valtionosuuden ja takuusuorituksen ennakkosuorituksista, jolloin varsinaiselta palauttamiselta valtiolle voitaisiin välttyä. Selvityksen perusteella on todettu, että tällainen kuittaaminen ei ole bruttobudjetoinnissa puollettavissa kyseisissä tilanteissa. Kysymyksessähän ovat eri suoritukset. On päädytty siihen, että maksuvalmiussuoritusten palautuksia koskevat budjettitekniset ongelmat olisivat käytännössä ratkaistavissa vain nettobudjetointia käyttäen. Sama ratkaisu tulisi säätää koskemaan kaikille eläkelaitoksille lain nojalla maksettavaa maksuvalmiusuoritusta ja sen palautusta.

Kuntien valtionapujärjestelmän määräytymisperusteet on lainsäädännössä rakennettu siten, että käytännössä yksittäisen kunnan valtionapu voi jäädä pienemmäksi kuin siitä vähennettävät määrät. Valtionapulainsäädännön mukaan tämä erotus on maksettava valtiolle.

Vuonna 1999 on sisäasiainministeriön hallinnonalalta maksettava yleinen valtionosuus jäänyt yhden kunnan osalta pienemmäksi kuin tasausvähennykset. Sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalalla tällaisia kuntia on kaksi.

Opetusministeriön hallinnonalalla kuntia, joiden valtionosuuden peruste on pienempi kuin siitä maksettaessa vähennettävät määrät, on noin 50. Kuntien suuri lukumäärä johtuu siitä, että opetustoimen puolella rahoitus myönnetään ja maksetaan suoraan koulutuksen järjestäjälle eli kunnalle, kuntayhtymälle tai yksityiselle yhteisölle ja säätiölle. Tällöin kunnan, joka järjestää koulutuspalveluita itse vain vähän, nettorahoitus voi jäädä kunnan rahoitusosuuden, tasausvähennysten ja valtionosuusleikkausten vuoksi negatiiviseksi, koska nämä vähennykset voidaan tehdä vain kuntien valtionosuuksiin.

Valtionapujärjestelmässä kuntien valtiolle maksamat erotukset on tarkoitettu käytettäväksi valtionosuusmenojen maksamiseen eikä tuloutettavaksi valtiolle. Valtionapulainsäädäntö sisältää siis tältä osin nettoutuselementin. Kunnille maksettavat lakiin perustuvat valtionavut ja kunnan maksettavaksi valtiolle valtionapujärjestelmän mukaan tulevat määrät ovat selvästi luonteeltaan myös sellaisia hallitusmuodon 67 §:n 1 momentissa ja uuden perustuslain 84 §:n 1 momentissa tarkoitettuja välittömästi toisiinsa liittyviä tuloja ja menoja, jotka voidaan näiden lainkohtien mukaiseksi nettobudjetoida.

Talousarvion valtionosuusmäärärahojen tulisi olla nettoutettavia määrärahoja, jotta kuntien maksamia erotuksia ei tarvitsisi budjetoinnissa tulouttaa valtiolle bruttobudjetoinnin mukaisesti. Vuoden 2000 talousarvioesityksessä valtionosuusmäärärahat momenteilla 26.97.31, 29.20.30, 29.40.30, 29.60.30, 29.90.30, 29.90.33 ja 33.32.30 eivät ole merkitty nettomäärärahoiksi. Määrärahat on kuitenkin mitoitettu siten, että niissä on otettu huomioon valtionapulainsäädännön mukaan valtiolle maksettavat määrät.

Valtion irtain omaisuus käsittää osakkeiden ja muiden arvopapereiden lisäksi hyvin erityyppisiä omaisuuseriä ja -esineitä. Irtaimen omaisuuden luovuttamista yleensä sekä luovuttamista vastikkeellisesti ja vastikkeetta on välttämätöntä tarkastella erilaisista näkökulmista. Valtion talousarvion yleisten soveltamismääräysten mukaan virastojen ja laitosten tulee myydä niille tarpeettomaksi käyvä irtain omaisuus. Luovuttaminen voidaan myynnin lisäksi toteuttaa myös muulla tavoin, kuten vaihtamalla, antamalla toisen valtion viraston tai laitoksen käyttöön, lahjoittamalla budjettitalouden ulkopuolelle tai hävittämällä.

Valtion irtain omaisuus on yleensä virastojen ja laitosten hallinnassa olevia koneita, laitteita ja muuta kalustoa, ajoneuvoja sekä tarvikkeita. Lähinnä puolustusvoimien, rajavartiolaitoksen, merenkulkulaitoksen, tielaitoksen ja poliisin hallinnassa oleva omaisuus ei merkittäviltä osiltaan ole tavanomaista valtion virastojen ja laitosten irtainta omaisuutta. Osaa puolustusvoimien, rajavartiolaitoksen ja poliisin hallinnassa olevasta omaisuudesta ei voida luovuttaa muille lainkaan, joten se romutetaan, kun se tulee tarpeettomaksi tai käyttökelvottomaksi.

Kirjanpidon ja tilinpäätöksen kannalta viraston tai laitoksen hallinnassa oleva irtain omaisuus on sen käyttöomaisuutta. Tiliviraston taseeseen merkitään riittävästi eriteltynä käyttöomaisuuden hankintamenojen poistamaton osa. Tarvittaessa on irtaimen omaisuuden kirjanpitoarvo siis esitettävissä, jos kirjanpitoarvoa on vielä jäljellä.

Virastojen ja laitosten siirtyminen toimintamenoissaan nettobudjetointiin on merkinnyt myös sitä, että ne omaehtoisin valinnoin pyrkivät luovuttamaan käytetyn omaisuutensa mahdollisimman edullisesti tai pääsemään taloudellisesti kokonaisedullisimpaan lopputulokseen irtaimen omaisuuden luovutuksissa. Eräät virastot ja laitokset, kuten poliisi ja tielaitos, järjestävät säännönmukaisesti avoimia huutokauppoja erilaisten ajoneuvojen sekä koneiden, laitteiden, valtiolle tuomittujen esineiden ja löytötavaran myymiseksi. Lähinnä edellä mainitut esineet kiinnostavat ostajia niin paljon, että huutokauppojen järjestäminen on osoittautunut taloudellisesti kannattavaksi. Vanhojen konttorikalusteiden ja -koneiden sekä atk-laitteiden ja matkapuhelimien myynti avoimella huutokaupalla ei hallinnosta saatujen tietojen mukaan kiinnosta ostajia säännönmukaisesti siten, että tämän toiminnan järjestäminen olisi kannattavaa avoimen huutokaupan järjestämisestä aiheutuviin erilaisiin kustannuksiin verrattuna.

Valtioneuvoston yleisistunnossa on viime vuosina ollut esillä muutamia lähialueyhteistyöhön liittyviä merkittävän irtaimen omaisuuden lahjoittamista koskevia asioita. Lahjoittajina ovat olleet rajavartiolaitos ja puolustusvoimat sekä vastaanottajina Baltian maiden rajavartiolaitokset ja Viron puolustusvoimat. Lahjoitusten kohteena ovat olleet käytöstä poistetut alukset, kalusto tai materiaali. Valtioneuvoston oikeuskansleri on 13 päivänä lokakuuta 1997 päivätyllä, valtiovarainministeriölle osoitetulla kirjeellä kiinnittänyt huomiota valtion irtaimen omaisuuden luovuttamismenettelyyn liittyviin kysymyksiin. Oikeuskanslerin kirjeen mukaan ongelmana on ollut se, että huomattavankaan valtion irtaimen omaisuuden vastikkeettoman luovuttamisen edellytyksistä ei ole laintasoisia säännöksiä. Vaikkakin asian ratkaisu näyttäisi olevan mahdollista esimerkiksi talousarvioperusteluin, oikeuskansleri esitti kirjeessään pitävänsä parempana, että valtion irtaimen omaisuuden vastikkeettomasta luovuttamisesta olisi selkeät laintasoiset perussäännökset, joista muun ohella ilmenisi luovuttamisen edellytykset ja toimivaltainen viranomainen. Valtiovarainministeriö asetti 13 päivänä marraskuuta 1997 työryhmän selvittämään valtion virastojen ja laitosten irtaimen omaisuuden luovuttamisen sääntelyyn liittyviä kysymyksiä. Työryhmä sai muistionsa (valtiovarainministeriön työryhmämuistioita 1998:14) valmiiksi 29 päivänä toukokuuta 1998.

Tähänastisilla sisäisen valvonnan aktivointiin tähtäävillä säädöstämis- ja muilla toimenpiteillä ei ole aikaansaatu tavoiteltuja vaikutuksia monista eri syistä johtuen. Euroopan yhteisöjen vaatimukset jäsenvaltioiden suorittamalle yhteisövarojen valvonnalle ovat tehostaneet sisäisen valvonnan kehittämistä yhteisövarojen ja niihin liittyvien kansallisten varojen valvonnassa, mutta johtaneet toisaalta resurssitilanteen heikkenemiseen entisestään muiden kansallisten varojen valvonnassa.

Valtiovarainministeriön 6 päivänä helmikuuta 1995 asettama sisäisen valvonnan työryhmä totesi muistiossaan (valtiovarainministeriön työryhmämuistioita 1995:21), ettei sisäisen valvonnan tilan parantamista voida ratkaista säännöksillä, mutta asianmukaiset säännökset luovat yhteisen perustan valvonnan järjestämiselle. Säännöksillä voidaan vaikuttaa sisäisen valvonnan näkökulman nykyistä parempaan tiedostamiseen johtamisessa. Työryhmä ehdottikin, että talousarviolakiin lisättäisiin säännös virastojen ja laitosten vastuusta sisäisessä valvonnassa.

Sisäisen valvonnan sääntelyn nostaminen talousarvioasetuksesta talousarviolakiin vahvistaisi tämän toiminnan merkittävyyttä. Se korostaisi viraston ja laitoksen johdon velvollisuutta tehtävän hoidon järjestämisessä ja loisi selkeän oikeusperustan valvontajärjestelyille.

Valtiontalouden tarkastusvirastolla nykyisin oleva sisäisen valvonnan kehittämistehtävä, joka perustuu talousarvioasetuksen 71 §:ään, on tarkoitus sääntelytason muutoksen yhteydessä poistaa. Tehtävä siirtyisi valtiovarainministeriölle ja asianomaisille ministeriöille.

3. Keskeiset tavoitteet ja ehdotukset

Talousarviolakiin tehtäisiin perustuslain vaatimuksia vastaavat asetuksenantovaltaa koskevat tarkistukset ja täydennykset. Lain 10 a §:ään, 10 b §:ään, 17 §:n uuteen 4 momenttiin ja 24 a §:ään ehdotetaan otettavaksi valtuussäännökset asetuksella säätämiseen. Kysymys on sellaisista asioista, joista perustuslain mukaan ei edellytetä talousarviolaissa säädettäväksi. Näistä asioista säädetään pääsääntöisesti jo nykyisin talousarvioasetuksessa.

Talousarvioasetus sisältää nykyisin valtiovarainministeriön ja valtiokonttorin hallinnollista määräyksenantovaltaa virastoille ja laitoksille koskevia säännöksiä. Valtiovarainministeriön määräyksenantovalta perustuu valtioneuvoston yleistoimivaltaan. Sen sijaan valtiokonttorin määräyksenantovaltuussäännös ehdotetaan lisättäväksi lain 24 c §:ksi. Valtiokonttori voisi antaa hallinnollisia määräyksiä valtion viranomaisille taloushallintoon kuuluvien tehtävien hoitamisen yksityiskohdista.

Asetuksenantovaltaa koskevan sääntelyn uudistaminen puoltaa myös sitä, että talousarvion määrärahan käyttämistä koskevien tarkempien säännösten antamisvallasta säädettäisiin nimenomaisesti lailla. Talousarviolaissa säädettäisiin nykyistä käytäntöä vastaavasta asetuksenantovaltuudesta. Talousarviolakiin ehdotetaan otettavaksi 7 c §, jonka nojalla tarkempia säännöksiä määrärahan talousarviopäätöksen mukaisesta käyttämisestä voidaan antaa valtioneuvoston tai ministeriön asetuksella.

Talousarviolain 3 a §:ään ehdotetaan lisättäväksi säännös, joka mahdollistaa nettobudjetoinnin soveltamisen eläkelaitokselle maksettavasta maksuvalmiussuorituksesta aiheutuviin menoihin ja näihin menoihin välittömästi liittyviin tuloihin, kun eläkelaitos palauttaa maksuvalmiussuorituksen valtiolle. Valtion talousarvioon ei tarvitsisi esityksen mukaan ottaa näiden menojen ja tulojen erotusta vastaavaa määrärahaa, koska maksuvalmiussuoritus ja sen palautus lähtökohtaisesti aina olisivat yhtä suuret. Bruttobudjetointia käytettäessä maksuvalmiussuoritukset ja niiden palautukset lisäisivät tarpeettomasti budjetin menopuolen ja tulopuolen loppusummia.

Talousarviolain 3 a §:ään ehdotetaan otettavaksi erityinen säännös nettobudjetoinnin käyttämisestä lainsäädäntöön perustuviin valtionapuihin kunnille ja niihin välittömästi liittyviin kuntien maksettaviksi valtiolle valtionapujärjestelmän määräytymisperusteiden mukaan tuleviin määriin. Tämän talousarviolakiin ehdotetun nettoutusmenettelyn on katsottava jo sisältyvän valtionosuuslainsäädännön mukaiseen järjestelmään.

Nettobudjetoinnissa voitaisiin yksittäisiltä kunnilta valtionosuuslainsäädännön mukaan valtiolle perittävät erotukset ottaa huomioon asianomaisten hallinnonalojen menopuolen valtionosuusmäärärahojen mitoituksessa ja siten käyttää kyseisistä määrärahoista maksettaviin menoihin. Erotuksia ei tarvitsisi tarpeettomasti kierrättää valtion talousarvion tulopuolen kautta talousarvion menopuolen määrärahasta maksettavaksi.

Valtion irtaimen omaisuuden luovuttamista koskevat tarvittavat säännökset ehdotetaan koottaviksi talousarviolain 24 §:ään. Pykälän uudessa 1 momentissa olisi viraston ja laitoksen toimivaltaa koskeva yleissäännös. Ehdotettu 24 § ei kuitenkaan tulisi sovellettavaksi tilanteissa, joissa sovelletaan erityislakia, kuten valtion osakasvallan käytöstä eräissä taloudellista toimintaa harjoittavissa osakeyhtiöissä annettua lakia (740/1991). Eduskunnan päätökset valtion talousarviossa valtion omaisuudesta myös rajoittaisivat säännöksen soveltamista.

Virastojen ja laitosten sisäisen valvonnan järjestämiseen velvoittavat yleiset säännökset ehdotetaan otettavaksi talousarviolain 24 b §:ään siten, että säännökset kattaisivat myös viraston ja laitoksen hoitamat tilivirastotehtävät. Tarkemmat säännökset sisäisestä valvonnasta ja sen järjestämisestä annettaisiin asetuksella.

4. Esityksen vaikutukset

Esitykseen sisältyvillä asetuksenantovaltaa ja valtiokonttorin määräyksenantovaltaa koskevilla ehdotuksilla ei ole välittömiä hallinnollisia eikä taloudellisia vaikutuksia.

Eläkelaitokselle maksettavan maksuvalmiussuorituksen ja sen palautuksen nettobudjetoinnin mahdollistaminen ehdotetulla tavalla pienentää talousarvion tulo- ja menopuolen loppusummia. Vuonna 2000 maksuvalmiussuorituksen määrä kansaneläkelaitokselle on arviolta keskimäärin 500 miljoonaa markkaa kuukaudessa niinä kuukausina, jolloin maksuvalmiussuoritus on maksettava. Valtion menetyksenä on saamatta jäänyt korkohyöty maksuvalmiussuorituksen ja suorituksen palautuksen väliseltä ajalta.

Vuonna 1999 yksittäisten kuntien valtiolle valtionapujärjestelmän määräytymisperusteiden mukaan maksettavat määrät ovat sisäasiainministeriön hallinnonalalla noin 260 000 markkaa, sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalalla noin 49 miljoonaa markkaa sekä opetusministeriön hallinnonalalla noin 440 miljoonaa markkaa eli yhteensä noin 500 miljoonaa markkaa. Valtionosuusjärjestelmän piirissä olevat määrärahat, joiden mitoituksessa kuntien maksettavat määrät on otettu huomioon, ovat vuonna 1999 yhteensä noin 22,6 miljardia markkaa.

Irtaimen omaisuuden luovuttamista koskevat ehdotukset selkeyttävät virastojen ja laitosten toimia ja samalla tulosohjauksen mukaista vastuullisuutta hallinnassaan olevan irtaimen omaisuuden käyttämisessä tuottavalla tavalla. Irtaimen omaisuuden käyttämiseen kuuluu tärkeänä osana myös huolehtia asianmukaisesti omaisuuden luovuttamisesta.

Virastojen ja laitosten hakemukset valtioneuvoston suostumuksen saamiseksi valtion irtaimen omaisuuden luovuttamiseen lisäävät vähäisessä määrin valtioneuvoston tehtäviä.

Sisäisen valvonnan järjestämistä koskevien ehdotusten tavoitteena on selkeyttää sisäisen valvonnan tilannetta sekä aktivoida virastoja ja laitoksia sisäisen valvonnan tehostamiseksi.

5. Asian valmistelu

Esitys on valmisteltu virkatyönä valtiovarainministeriössä. Asetuksenantovaltaa ja valtiokonttorin määräyksenantovaltaa koskevat säännösehdotukset ja erityisesti säännösehdotus, joka koskee määrärahan talousarvion mukaisesta käyttämisestä annettavia säännöksiä, pohjautuvat oikeusministeriön 27 päivänä elokuuta 1997 asettaman perustuslain voimaanpanotyöryhmän muistioon ("Uuden hallitusmuodon voimaan-tulosta aiheutuvat muun lainsäädännön muutostarpeet". Oikeusministeriön lainvalmisteluosaston julkaisu 1/1999).

Ehdotukset nettobudjetoinnin käyttämiseksi eläkelaitokselle maksettavassa lakisääteisessä maksuvalmiussuorituksessa ja suorituksen palautuksessa valtiolle perustuvat sosiaali- ja terveysministeriön taholta valtiovarainministeriölle kyseisessä asiassa tehtyihin ehdotuksiin ja selvityksiin. Sisäasiainministeriöllä, opetusministeriöllä, sosiaali- ja terveysministeriöllä sekä valtiovarainministeriöllä on yhteneväinen käsitys siitä, että nettobudjetointia tulisi soveltaa lakiin perustuvaan valtionapuun kunnalle ja kunnan maksettavaksi valtiolle valtionapujärjestelmän määräytymisperusteiden mukaan tulevaan määrään.

Ehdotukset irtaimen omaisuuden luovuttamista koskeviksi säännöksiksi pohjautuvat valtiovarainministeriön asettaman valtion irtaimen omaisuuden luovuttamisen sääntelytyöryhmän muistioon. Muistiosta pyydettiin lausunnot valtioneuvoston kanslialta ja kaikilta ministeriöiltä sekä valtiokonttorilta ja valtiontalouden tarkastusvirastolta. Lausunnoissa suhtauduttiin yleisesti myönteisesti työryhmän ehdotuksiin. Lausunnoissa esiintuotu on mahdollisuuksien mukaan otettu huomioon hallituksen esityksen valmistelussa.

Ehdotukset sisäisen valvonnan järjestämisvastuuta koskevien säännösten lisäämiseksi talousarviolakiin pohjautuvat valtiovarainministeriön 15 päivänä maaliskuuta 1996 aset- taman selvitysmies Vellamo Kivistön osaselvitykseen II ("Valtion virastojen ja laitosten sisäinen valvonta. EU-vaikutukset". Valtiovarainministeriön työryhmämuistioita 11/1998). Selvityksestä pyydettiin lausunnot valtioneuvoston kanslialta ja ministeriöiltä, joiden tuli lausuntoaan varten myös hankkia lausunnot toimialaansa kuuluvilta virastoilta ja laitoksilta. Lausunto saatiin myös valtiontilintarkastajain kanslialta ja valtiontalouden tarkastusvirastolta. Lausunnoissa kannatettiin yleisesti ehdotusta nostaa sisäisen valvonnan järjestämisvastuun sääntely lain tasolle.

YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT

1. Lakiehdotuksen perustelut
Laki valtion talousarviosta

3 a §. Nettobudjetointi. Talousarviolain 3 a §:n 1 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi säännös, joka mahdollistaa nettobudjetoinnin soveltamisen valtion talousarviosta maksettavaan kansaneläkelain 59 §:n 3 momentissa ja sairausvakuutuslain 59 §:n 3 momentissa tarkoitettuun lakisääteiseen maksuvalmiussuoritukseen kansaneläkelaitokselle ja suoritukseen välittömästi liittyvään suorituksen palautukseen kansaneläkelaitokselta valtiolle. Koska talousarviosta maksettavien muiden kuin edellä tarkoitettujen lakisääteisten maksuvalmiussuoritusten ja niiden palautusten budjetointia ei ole perusteltua säännellä toisin, ehdotetaan, että nettobudjetointimahdollisuus koskisi yleensä eläkelaitokselle lakisääteisesti maksettavaa maksuvalmiussuoritusta ja suorituksen palautusta. Säännös lisättäisiin talousarviolain 3 a §:n 1 momentin uudeksi 5 kohdaksi.

Talousarviolain 3 a §:n 1 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi uutena 6 kohtana myös säännös, joka mahdollistaa nettobudjetoinnin soveltamisen lakiin perustuvaan valtionapuun kunnalle ja siihen välittömästi liittyvään kunnan maksettavaksi valtiolle valtionapujärjestelmän määräytymisperusteiden mukaan tulevaan määrään. Tarkoitetuista valtionapujärjestelmistä säädetään nykyisellään kuntien valtionosuuslaissa, sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetussa laissa sekä opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetussa laissa.

Nettobudjetoinnin soveltamisalaa rajoittavan 3 a §:n 2 momentin toisen lauseen mukaan nettobudjetoinnin kohteena eivät voi olla siirtomenot ja niiden palautukset. Koska voimassa olevan lain kyseinen säännös estäisi käytännössä ehdotetun siirtomenoa ja sen palautusta koskevan säännöksen soveltamisen, ehdotetaan 3 a §:n 2 momentin toiseen lauseeseen lisättäväksi maininta, jonka mukaan lakisääteinen maksuvalmiussuoritus ja suorituksen palautus sekä lakisääteinen valtionapu ja valtiolle valtionapujärjestelmän määräytymisperusteiden mukaan tuleva määrä voivat olla nettobudjetoinnin kohteena.

7 c §. Säännökset määrärahan käyttämisestä. Talousarviolakiin lisättäisiin 7 c §, jonka nojalla voitaisiin valtioneuvoston tai ministeriön asetuksella antaa tarkempia säännöksiä määrärahan talousarvion mukaisesta käyttämisestä. Säännöksiä saataisiin antaa vain talousarvion puitteissa eli eduskunnan päättämien määrärahan perustelujen puitteissa. Tarkempia säännöksiä voitaisiin antaa valtioneuvoston yleisistunnon tai ministeriön antamalla asetuksella.

10 a §. Talousarvioesityksen valmistelu. Talousarvioesityksen antamista koskeva perussäännös sisältyy hallitusmuodon 69 §:n 1 momenttiin ja vastaavansisältöinen perussäännös perustuslain 83 §:n 2 momenttiin. Talousarvioasetuksen 1 §:ssä säädetään virastojen, laitosten ja hallinnonalojen talousarvioehdotusten laadinnasta sekä eduskunnalle annettavan talousarvioesityksen valmistelusta.

Ehdotetun 10 a §:n mukaan talousarvioesityksen valmistelun vaiheista ja valmistelussa noudatettavista menettelytavoista voidaan säätää valtioneuvoston asetuksella. Talousarvioesityksen valmistelua koskevista käytännön toimista hallinnossa annettaisiin edelleenkin säännökset asetuksella. Asetuksen säännöksissä otetaan huomioon, mitä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999) 6 §:n 1 momentin 4 kohdassa säädetään talousarvioehdotusten ja siihen liittyvien ehdotusten julkisiksi tulemisesta.

10 b §. Talousarvion toimeenpaneminen. Talousarvion toimeenpanosta ja taloushallinnosta säädetään nykyisellään talousarvioasetuksen 11―21 §:ssä sekä 23―26 §:ssä. Uuteen 10 b §:ään ehdotetaan otettavaksi säännös, jonka mukaan talousarvion toimeenpanemiseksi ja taloushallinnon järjestämiseksi tarpeellisia säännöksiä voidaan antaa valtioneuvoston asetuksella. Ehdotettu säännös ei aiheuttaisi muutosta nykyiseen sääntelytapaan ja käytäntöön talousarvion toimeenpanossa ja taloushallinnon järjestämisessä.

17 §. Valtion tilinpäätös. Valtion tilinpäätöksen laatimista koskevat tarkemmat säännökset ovat nykyisellään talousarvioasetuksen 67―68 §:ssä.

Lain 17 §:ään ehdotetaan otettavaksi uusi 4 momentti, jonka mukaan valtion tilinpäätöksen laadinnasta tarkempia säännöksiä voidaan antaa valtioneuvoston asetuksella. Ehdotettu säännös ei aiheuta muutosta nykyiseen käytäntöön valtion tilinpäätöksen laadinnassa.

18 §. Valtion tilinpäätösasiakirja. Lain 18 §:n 3 momenttia ehdotetaan tarkistettavaksi siten, että valtion ulkomaanrahan määräinen velka muunnetaan Suomen rahan määräiseksi joko käyttämällä varainhoitovuoden viimeistä Euroopan keskuspankin julkaisemaa kurssia tai sitten samaa Suomen Pankin julkaisemaa kurssia. Nykyisellään säännös sisältää vain Suomen Pankin kurssin käyttämisen.

24 §. Valtion irtaimen omaisuuden luovuttaminen. Muutettavaksi ehdotettavan 24 §:n soveltamisen piiriin kuuluisi valtion virastojen ja laitosten kaikki irtain omaisuus. Ehdotetun 24 §:n 1 momentti olisi toimivaltaa koskeva yleissäännös, jonka nojalla virasto tai laitos voisi luovuttaa hallinnassaan olevaa irtainta omaisuutta. Talousarviolain 24 §:n nykyistä 1 momenttia vastaava säännös otettaisiin 2 momentiksi. Ehdotettu 2 momentti olisi poikkeus 1 momentissa säädetystä luovuttamisesta. Talousarviolain 24 §:n nykyistä 2 momenttia vastaava säännös otettaisiin uudeksi 3 momentiksi. Valtiovarainministeriön määräyksenantovalta ehdotetaan muutettavaksi valtiovarainministeriön asetuksenantovallaksi, mitä arvopapereiden hoitamisessa on pidettävä tarkoituksenmukaisena. Talousarviolain 24 §:n nykyisessä 2 momentissa oleva viittaus valtion liikelaitoksia koskevien määräysten antamisesta jätettäisiin uudessa 3 momentissa tarpeettomana pois. Pykälän otsikko muutettaisiin vastaamaan paremmin sen muuttunutta sisältöä.

Ehdotetun 24 §:n 1 momentti olisi toissijainen eikä tulisi sovellettavaksi tilanteissa, joissa noudatetaan erityislakia, kuten noudatettaessa valtion osakasvallan käytöstä eräissä taloudellista toimintaa harjoittavissa osakeyhtiöissä annettua lakia. Samoin talousarvioon sisältyvät eduskunnan päätökset valtion omaisuuden luovuttamisesta rajoittaisivat pykälän soveltamista.

Ehdotetun 24 §:n 1 momentin mukaan luovuttamisen edellytyksenä on, että se olisi taloudellisesti perusteltua ja tarkoituksenmukaista omaisuuden käyttötarkoituksen kannalta.Virastot ja laitokset saisivat päätyä luovuttamistilanteeseen omien syidensä mukaisesti, joiden perustana on talousarviolain 22 §:n 1 momentin säännös siitä, että valtion omaisuutta on sen käyttötarkoitus huomioon ottaen käytettävä tuottavalla tavalla. Käytännössä valtion irtainta omaisuutta voitaisiin jatkossakin luovuttaa yhtä huolellisen harkinnan jälkeen kuin nykyisinkin eli lähtökohtaisesti valtion talousarvion yleisten soveltamismääräysten asianomaisessa kohdassa tarkoitetuissa tai vastaavissa tilanteissa.

Virasto ja laitos tarvitsisi luovutukseen valtioneuvoston suostumuksen, jos luovutettavan omaisuuden arvo olisi huomattava tai luovutus olisi merkittävä. Asetuksella säädettäisiin siitä, milloin luovutettavan omaisuuden arvoa olisi pidettävä huomattavana sekä yleensäkin tapauksista, joissa luovutusta olisi muutoin pidettävä merkittävänä.

Luovuttamisessa olisi myös lähtökohtana, että valtion irtainta omaisuutta ei saisi luovuttaa käypää arvoa alemmasta hinnasta eikä vastikkeetta muutoin kuin luovutukseen liittyvien syiden takia. Asetuksella säädettäisiin tarkemmin niistä syistä, joiden nojalla luovutus voisi tapahtua käypää arvoa alemmasta hinnasta tai ilman vastiketta. Asetukseen voitaisiin ottaa nykyisin käytössä olevat lahjoitusperusteet, esimerkiksi yleishyödylliset tarkoitukset tai lähialue- tai muu vastaava yhteistyö.

24 a §. Velanhoito. Lakiin ehdotetaan otettavaksi uusi 24 a §, jonka nojalla voidaan valtioneuvoston asetuksella säätää valtion velanhoidon järjestämisestä. Valtion velanoton enimmäismääristä päättää eduskunta hallitusmuodon 64 §:n ja perustuslain 82 §:n mukaisesti. Noudatetun käytännön mukaan eduskunta on samalla oikeuttanut valtioneuvoston antamaan velan ottamisen valtiovarainministeriön tai valtiokonttorin tehtäväksi. Valtiolle näin otettujen lainojen hoitaminen valtiontaloudelle mahdollisimman edullisella tavalla ja valtionvelkaan liittyvien riskien hallinta edellyttävät aktiivisia velanhoidon toimenpiteitä. Tällaisia ovat muun muassa lainanotossa käytettävien velkainstrumenttien tarkoituksenmukainen valinta ja vanhojen velkakirjojen vaihtaminen uusiin velkainstrumentteihin. Ehdotetun uuden 24 a §:n nojalla voidaan velanhoidosta antaa tarkempia yleisiä säännöksiä valtioneuvoston asetuksella. Asetuksella annettavat säännökset koskisivat lähinnä valtion velanhoidon tavoitteita ja keskeisiä periaatteita, velanhoidossa käytettäviä menettelyitä, velanhoidon valvontaa ja riskienhallintaa sekä toimivaltuuksia ja niitä koskevia vastuita velanhoidon tehtävissä.

24 b §. Sisäinen valvonta. Ehdotetun uuden 24 b §:n 1 ja 2 momentin säännöksissä sisäisen valvonnan vastuu asetettaisiin virastolle ja laitokselle sekä niiden johdolle. Säännösten sanamuoto kattaa myös viraston ja laitoksen hoitamat tilivirastotehtävät.

Sisäisen valvonnan tehtäväalue ja toimivalta riippuvat kunkin viraston ja laitoksen tehtäviä ja toimivaltaa koskevista organisatorisista ja materiaalisista säännöksistä. Hallinnollista valvontaa koskevat säännökset ja mahdollisesti tarvittavia sisäisen tarkastuksen järjestelyjä koskevat säännökset on sisällytettävä asianomaisia toimintajärjestelmiä koskevaan materiaaliseen lainsäädäntöön. Tällaisista yksittäiseen toimintaan ja toimintajärjestelmään kiinteästi liittyvistä asioista ei voida säätää talousarviolainsäädännössä.

Yhteisölainsäädännössä on asetettu vaatimuksia jäsenvaltioiden velvollisuutena olevalle yhteisöjen talousarvioiden toimeenpanon sisäiselle valvonnalle esimerkiksi tarkastusten riippumattomuuden, tarkastustapojen ja tietojen saannin suhteen. Koska yhteisölainsäädännön säännökset ovat useimmiten jäsenvaltioita suoraan velvoittavia, asiaa ei ehdoteta nimenomaisesti otettavaksi mu-kaan sisäisen valvonnan järjestämistä koskeviin säännöksiin.

24 c §. Määräystenantovaltuus. Ehdotettu uusi 24 c § sisältää hallinnollista määräyksenantovaltaa koskevan säännöksen, jonka nojalla valtiokonttori voisi antaa tarkempia määräyksiä virastojen, laitosten ja talousarvion ulkopuolella olevien valtion rahastojen kirjanpidon, maksuliikkeen ja muun laskentatoimen hoitamisesta sekä tilinpäätöksen laadinnasta ja muista taloushallinnon toimintojen ja menettelytapojen yksityiskohdista. Ehdotetun säännöksen puitteissa valtiokonttori voisi suorittaa nykyiseen tapaan käytännön tehtäviään valtion taloushallinnon hoitamisessa ja ohjaamisessa. Säännöksen nojalla valtiokonttori voisi antaa määräyksiä vain valtion viranomaisille.

2. Tarkemmat säännökset

Ehdotetut muutokset talousarviolakiin aiheuttavat merkittävässä määrin talousarvioasetuksen tarkistamistarvetta. Irtaimen omaisuuden luovuttamista koskevien säännösten ottaminen talousarviolakiin aiheuttaa lisäksi valtion talousarvion yleisten soveltamismääräysten sekä tilivirastojen taloussääntöjen tai materiaaliohjesääntöjen tarkistamistarvetta.

3. Säätämisjärjestys

Ehdotettu nettobudjetoinnin laajennus kohdistuu valtion lakisääteisiin maksuvalmiuden turvaamissuorituksiin eläkelaitoksille sekä niiden palautuksiin eläkelaitoksilta valtiolle. Ehdotettu nettobudjetoinnin laajennus koskee myös lakisääteistä valtionapua kunnalle ja kunnan maksettavaksi valtiolle valtionapujärjestelmän määräytymisperusteiden mukaan tulevaa määrää. Nettoutettaviksi ehdotettuja menoja ja tuloja voidaan pitää hallitusmuodon 67 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla toisiinsa välittömästi liittyvinä. Lainmuutos ei näin ollen edellytä sen käsittelemistä eduskunnassa valtiopäiväjärjestyksen 67 §:ssä säädetyllä tavalla.

4. Voimaantulo

Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan samanaikaisesti uuden perustuslain kanssa 1 päivänä maaliskuuta 2000.

Lain 3 a §:n muutosta on tarkoitus soveltaa vuoden 2000 aikana eläkelaitoksen maksuvalmiusuorituksen ja sen palautuksen sekä kuntien valtionapujärjestelmän budjetoinnissa. Tämän vuoksi ehdotetaan, että lain 3 a §:n 1 ja 2 momenttia saataisiin soveltaa varainhoitovuoden 2000 alusta lukien vuoden 2000 talousarvioon.

Edellä esitetyn perusteella Eduskunnan hyväksyttäväksi annetaan seuraava lakiehdotus:

Laki valtion talousarviosta annetun lain muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan valtion talousarviosta 13 päivänä toukokuuta 1988 annetun lain (423/1988) 3 a §:n 1 ja 2 momentti, 18 §:n 3 momentti ja 24 §,

sellaisina kuin niistä ovat 3 a §:n 1 ja 2 momentti laissa 960/1998, sekä

lisätään lakiin uusi 7 c, 10 a ja 10 b §, 17 §:ään, sellaisena kuin se on laissa 430/1998, uusi 4 momentti sekä lakiin uusi 24 a―24 c § seuraavasti:

3 a §
Nettobudjetointi

Talousarvioon voidaan ottaa seuraavista tuloista ja menoista vain niiden erotusta vastaavat tuloarviot tai määrärahat (nettobudjetointi):

1) uudet valtionlainat ja valtionvelan kuoletukset;

2) valtionlainoista saatavat korkotulot, emissiovoitot ja pääomavoitot sekä valtionlainoista aiheutuvat korkomenot, emissioalennukset ja pääomatappiot;

3) viraston tai laitoksen toiminnasta kertyvät tulot ja siitä aiheutuvat menot;

4) osakkeiden myynnistä kertyvät tulot sekä myyntiin liittyvät myyntipalkkiot ja valtion ostajan puolesta vastattavaksi ottamat maksuvelvoitteet;

5) eläkelaitokselle lain nojalla maksettava maksuvalmiussuoritus ja suorituksen palautus valtiolle;

6) lakiin perustuva valtionapu kunnalle ja kunnan maksettavaksi valtiolle valtionapujärjestelmän määräytymisperusteiden mukaan tuleva määrä.

Nettobudjetoinnissa ei tuloina oteta huomioon veroja, veronluonteisia maksuja tai sakkomaksuja. Nettobudjetoinnin kohteena eivät myöskään voi olla siirtomenot tai niiden palautukset, lukuunottamatta lain nojalla maksettavaa maksuvalmiussuoritusta eläkelaitokselle ja suorituksen palautusta sekä lakiin perustuvaa valtionapua kunnalle ja kunnan maksettavaksi valtiolle valtionapujärjestelmän määräytymisperusteiden mukaan tulevaa määrää, eivätkä sijoitusmenot tai omaisuuden myyntitulot, lukuunottamatta osakkeiden myyntiä taikka viraston tai laitoksen toimintaan tarkoitetun irtaimen omaisuuden hankintaa tai irtaimen omaisuuden myyntiä.


7 c §
Säännökset määrärahan käyttämisestä

Tarkempia säännöksiä määrärahan talousarvion mukaisesta käyttämisestä voidaan antaa valtioneuvoston tai ministeriön asetuksella.

10 a §
Talousarvioesityksen valmistelu

Talousarvioesityksen valmistelun vaiheista ja valmistelussa noudatettavista menettelytavoista voidaan säätää valtioneuvoston asetuksella.

10 b §
Talousarvion toimeenpaneminen

Talousarvion toimeenpanemiseksi ja ta-loushallinnon järjestämiseksi tarpeellisia säännöksiä voidaan antaa valtioneuvoston asetuksella.

17 §
Valtion tilinpäätös

Tarkempia säännöksiä valtion tilinpäätöksen laadinnasta voidaan antaa valtioneuvoston asetuksella.

18 §
Valtion tilinpäätösasiakirja

Valtion ulkomaanrahan määräinen velka muutetaan Suomen rahan määräiseksi varainhoitovuoden viimeisen Euroopan keskuspankin tai Suomen Pankin julkaiseman kurssin mukaan.

24 §
Valtion irtaimen omaisuuden luovuttaminen

Virasto ja laitos saa luovuttaa, jollei laissa toisin säädetä tai talousarviossa muuta päätetä, hallinnassaan olevaa valtion irtainta omaisuutta, jos luovutusta on pidettävä taloudellisesti perusteltuna ja tarkoituksenmukaisena. Viraston tai laitoksen on saatava luovutukseen valtioneuvoston suostumus, jos luovutettavan omaisuuden arvo on huomattava tai luovutusta on muutoin pidettävä merkittävänä sen mukaan kuin valtioneuvoston asetuksella säädetään. Omaisuutta ei saa luovuttaa käypää arvoa alemmasta hinnasta eikä vastikkeetta, ellei luovutukseen liittyvistä valtioneuvoston asetuksella tarkemmin säädettävistä syistä muuta johdu.

Sellaisia valtion omistamia osakkeita, osuustodistuksia ja muita arvopapereita, jotka on hankittu eduskunnan nimenomaisen päätöksen nojalla, ei kuitenkaan saa luovuttaa ilman eduskunnan suostumusta, ellei luovutusta ole asetuksella tarkemmin säädettävällä tavalla pidettävä merkitykseltään vähäisenä.

Valtiovarainministeriön asetuksella voidaan antaa säännöksiä, jollei laissa tai sen nojalla toisin säädetä, valtion omistamien osakkeiden, osuustodistusten ja muiden arvopapereiden hoitamisesta.

24 a §
Velanhoito

Valtion velanhoidon järjestämisestä voidaan säätää valtioneuvoston asetuksella.

24 b §
Sisäinen valvonta

Viraston ja laitoksen on huolehdittava siitä, että sisäinen valvonta on asianmukaisesti järjestetty sen omassa toiminnassa sekä toiminnassa, josta virasto tai laitos vastaa.

Sisäisen valvonnan järjestämistä johtaa ja sen asianmukaisuudesta ja riittävyydestä vastaa viraston ja laitoksen johto.

Tarkemmat säännökset virastojen ja laitosten sisäisestä valvonnasta ja sen järjestämisestä annetaan valtioneuvoston asetuksella.

24 c §
Määräystenantovaltuus

Valtiokonttori voi antaa tarkempia määräyksiä virastojen, laitosten ja talousarvion ulkopuolella olevien valtion rahastojen kirjanpidon, maksuliikkeen ja muun laskentatoimen hoitamisesta sekä tilinpäätöksen laadinnasta ja muista taloushallinnon toimintojen ja menettelytapojen yksityiskohdista.


Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 2000. Sen 3 a §:n 1 ja 2 momenttia voidaan soveltaa varainhoitovuoden 2000 alusta lukien vuoden 2000 valtion talousarvioon.


Helsingissä 23 päivänä joulukuuta 1999

Tasavallan Presidentti
MARTTI AHTISAARI

Ministeri
Suvi-Anne Siimes

Finlex ® är en offentlig och gratis internettjänst för rättsligt material som ägs av justitieministeriet.
Innehållet i Finlex produceras och upprätthålls av Edita Publishing Ab. Varken justitieministeriet eller Edita svarar för eventuella fel i innehållet i databaserna, för den omedelbara eller medelbara skada som orsakas av att felaktig information används eller för avbrott i användningen av eller andra störningar i Internet.