27.10.1995

Lyhennysote apulaisoikeuskansleri Jukka Pasasen päätöksestä 27.10.1995, dnro 174/1/94

"KANTELUKIRJOITUS

Ulkomaalaisvaltuutettu Antti Seppälä on oikeuskanslerille 21.2.1994 osoittamassaan kirjoituksessa pyytänyt oikeuskanslerin kannanottoa viranomaisten toiminnasta kirjoituksessa kerrotussa turvapaikkapäätöstä ja ulkomaalaisten käännyttämistä koskeneessa asiassa.

Turvapaikka-asia

Somalian kansalainen AA ja hänen vaimonsa sekä heidän kolme alaikäistä lastaan saapuivat 8.2.1994 laivalla Saksasta Suomeen. Koska heillä ei ollut viisumia Suomeen ja heidän oleskelulupansa olivat menneet umpeen, sataman passintarkastus teki käännytyksen. Perheen suku otti yhteyttä ulkomaalaisvaltuutetun toimistoon, josta syystä ulkomaalaisvaltuutettu Seppälä oli mennyt tapaamaan käännytettyjä satamaan.

Käännytetty perhe otaksui voineensa saapua Suomeen, koska he olivat kirjoituksen mukaan saaneet turvapaikanhakijoina Suomessa 25.9.1991 humanitaarisista syistä oleskeluluvat. Viranomaiset taas pitivät kiinni käännytyksestä. Nopea käännytys olisi kirjoituksen mukaan ilmeisesti päätynyt käännytettyjen paluuseen Suomeen, sillä heidän viisuminsa Saksaan olivat menneet umpeen.

Käännytetty perheenisä piti kiinni oikeudestaan saada oleskeluluvan jatko Suomeen. Hallinnollisesti järkevintä ulkomaalaisvaltuutetun mielestä olisi ollut antaa satamassa lyhyt viisumi oleskeluluvan hakemista varten. Koska aikaa oli niukalti, ulkomaalaisvaltuutettu oli neuvonut käännytettyjä hakemaan turvapaikkaa. Heidän edellinen hakemuksensa oli johtanut tulokseen. Näin asia saatiin sisäasiainministeriön käsittelyyn.

Perhe oli selvittänyt ulkomaalaisvaltuutetulle vaiheitaan Saksassa ja siteitään Suomeen. Suomessa perheenisällä oli kolme veljeä ja yksi sisar. Yhdessä aikoinaan myönnettyjen oleskelulupien kanssa nämä ulkomaalaisvaltuutetun näkemyksen mukaan muodostivat ulkomaalaislain mukaiset siteet Suomeen harkittaessa uutta oleskelulupaa. Lisäksi Suomi oli ollut ns. ensimmäinen turvapaikkamaa perheelle. Vierailu Saksaan ei ollut voinut muuttaa tilannetta.

Perheenisä soitti ulkomaalaisvaltuutetulle lauantaina 12.2.1994 kello 9.00 ja kertoi asunnossaan olevan poliiseja, jotka halusivat perheen mukaansa. Poliisin ilmoituksen mukaan perhe oli tarkoitus lähettää kello 13.00 Saksaan. Ulkomaalaiskeskus oli tehnyt kielteisen päätöksen turvapaikasta sekä oleskeluluvasta ja lisäksi käännytyspäätöksen.

Ulkomaalaislain 33 §:n 2 momentin mukaan ulkomaalaisvaltuutetulle on varattava tilaisuus tulla kuulluksi turvapaikkahakemuksen käsittelyssä, jollei se ole ilmeisen tarpeetonta. Ulkomaalaisvaltuutettu oli kirjoituksen mukaan moneen kertaan ilmoittanut ulkomaalaiskeskukselle, että hän halusi antaa asiasta lausunnon aina, jollei toisin sovittu. Ulkomaalaisvaltuutetun näkemyksen mukaan ulkomaalaiskeskus ei voi yksipuolisesti päättää lausunnon tarpeellisuudesta. Tässäkin tapauksessa hän oli saanut hakijoilta uutta tietoa.

Käännytys

Lisäksi ulkomaalaisvaltuutettu on kirjoituksessaan kertonut perheen käännytyksen toimeenpanosta ja siinä havaitsemastaan virheellisestä menettelystä. Ulkomaalaisvaltuutettu oli jättänyt käännytysasiaa hoitaneille viranomaisille viestin, että käännytystä olisi lykätty yhdellä viikolla. Näin ei ollut menetelty, vaan käännyttäminen oli pantu täytäntöön nopeasti. Perhe ei ollut ehtinyt keskustella sukunsa kanssa eikä tehdä lapsiperheelle tarpeellisia valmisteluja.

Ulkomaalaisvaltuutettu on pitänyt pahana virheenä sitä, että hänen ilmoittauduttua ulkomaalaisvaltuutetun ominaisuudessa perheen oikeusavustajaksi hän ei saanut satamassa tilaisuutta keskusteluun asiakkaiden kanssa. Perhe oli ulkomaalaisvaltuutetun ja saattajina olleiden sukulaisten tietämättä viety laivaan autokannen kautta.

Ulkomaalaisvaltuutettu Antti Seppälä on asiassa tehdystä valituksesta erillään pyytänyt oikeuskanslerin kannanottoa seuraaviin seikkoihin, joihin vastaavissa tilanteissa on törmätty aikaisemminkin:

1) Ulkomaalaiskeskuksen turvapaikka- ja oleskelulupa päätöksen tekeminen ulkomaalaisvaltuutettua kuulematta.

2) Käännytyksen toimeenpano liian pikaisesti. ----------------------------------------------------

RATKAISU

Totean asiassa seuraavaa.

Säännöksistä

Turvapaikan hakeminen ja myöntäminen

Turvapaikkaa koskevat säännökset ovat ulkomaalaislain 5 luvussa. Tapahtuma-aikaan voimassa olleen ulkomaalaislain 33 §:n (laissa 378/91) mukaan turvapaikkahakemuksen ratkaisi sisäasiainministeriö. Pykälän 2 momentin mukaan ulkomaalaisvaltuutetulle on varattava tilaisuus tulla kuulluksi turvapaikkahakemuksen käsittelyssä, jollei se ole ilmeisen tarpeetonta.

Turvapaikkatutkintaa koskeneen ulkomaalaisasetuksen 18 §:n (asetuksessa 449/91) mukaan turvapaikkatutkinnan suoritti poliisi. Tutkinnan tarkoituksena on selvittää turvapaikanhakijan henkilöllisyys ja ne syyt, joihin turvapaikanhakija perustaa hakemuksensa.

Ulkomaalaisvaltuutetun kuulemista turvapaikkahakemuksen yhteydessä koskeva säännös lisättiin ulkomaalaislakiin lakiehdotuksen eduskuntakäsittelyssä eduskunnan lakivaliokunnan ulkoasiainvaliokunnalle antaman lausunnon (LaVL nro 4/1990 vp) perusteella. Kuulemissäännös on samansisältöinen aikaisemmassa ulkomaalaisasetuksessa (252/84) olleen ulkomaalaiskuraattorin kuulemista koskeneen säännöksen kanssa.

Turvapaikkahakemus voidaan käsitellä nopeutetussa menettelyssä ulkomaalaislain 32 §:n 3 momentissa (639/93) säädetyin edellytyksin. Lakiehdotuksen perustelujen (HE 293/1992 vp) mukaan "turvallisesta maasta Suomeen tulleen turvapaikanhakijan hakemus voitaisiin heti hylätä sillä perusteella, että hakija on saapunut maasta, jossa hän ei voi joutua vainon kohteeksi tai lähetetyksi maahan tai alueelle, jossa häntä uhkaisi vaino taikka epäinhimillinen kohtelu. Sisäasiainministeriö tekisi asiassa päätöksen. Varsinaista turvapaikkatutkintaa ei tällaisesta maasta saapuvan hakijan osalta yleensä siis suoritettaisi."

Ulkomaalaisvaltuutetun asemasta ja tietojensaantioikeudesta

Ulkomaalaisvaltuutetusta annetun lain (446/91) 2 §:n mukaan ulkomaalaisvaltuutetun tehtävänä on suorittaa hänelle ulkomaalaislaissa säädetyt tehtävät. Lain 3 §:n mukaan ulkomaalaisvaltuutettu voi avustaa ulkomaalaista tämän oikeuksien turvaamisessa sekä tarvittaessa hankkia tälle oikeusapua, jos hän katsoo, että asialla on ulkomaalaisen oikeusturvan kannalta huomattava merkitys.

Lain 4 §:n mukaan havaitessaan ulkomaalaiseen kohdistuvaa syrjintää ulkomaalaisvaltuutetun on neuvoin ja ohjein pyrittävä siihen, ettei syrjintää jatketa tai uusita.

Ulkomaalaisvaltuutetusta annetun lain 6 §:n mukaan ulkomaalaisvaltuutetulla on oikeus salassapitosäännösten estämättä saada tehtäviensä hoitamiseksi tarpeelliset tiedot muilta viranomaisilta.

Menettelyn arviointia

Ensinnäkin totean, että asiakirjoissa olevan selvityksen perusteella ulkomaalaisvaltuutettu Antti Seppälällä ja toisaalta A:n perheen turvapaikka- ja käännyttämisasiaa hoitaneilla ulkomaalais- ja poliisiviranomaisilla on jossain määrin toisistaan poikkeavat käsitykset kyseisen asian tapahtumainkulusta asian käsittelyn eri vaiheissa ja asiaa käsitelleiden viranomaisten ja virkamiesten toimista asiassa.

Turvapaikka-asia

A:n perheen turvapaikkahakemukset oli hylätty ulkomaalaislain 32 §:n 3 momentin (639/93) perusteella, koska hakijat olivat saapuneet Suomeen turvalliseksi katsottavasta maasta, jossa he olivat oleskelleet yli vuoden ajan. Hakijat eivät olleet esittäneet ulkomaalaislain 20 §:n mukaisia perusteita oleskeluluvan myöntämiselle Suomessa. He eivät olleet myöskään esittäneet ulkomaalaislain 32 §:n 3 momentin mukaista erityistä perustetta, jonka mukaan maa, josta he olivat Suomeen tulleet, ei ollut heille turvallinen. Turvapaikkaratkaisun sisältöön viranomaisten menettelyä valvova oikeuskansleri ei voi tarkemmin puuttua. Asiassa esitetyn selvityksen valossa voidaan kuitenkin todeta, että asianomaiset rajavalvontavirkamiehet ja sisäasiainministeriön ulkomaalaiskeskus ovat menetelleet harkintavaltansa rajoissa, kun viranomaiset olivat katsoneet, että kyseisen asian käsittely saattoi tapahtua ulkomaalaislain 32 §:n 3 momentin mukaisessa nopeutetussa järjestyksessä.

Ulkomaalaisvaltuutetun kuulemistarvetta ulkomaalaislain 33 §:n 2 momentissa mainituissa tapauksissa ei voida yleisellä säännöllä määrittää, vaan se on ratkaistava kussakin yksittäistapauksessa erikseen. Ei voida lähteä siitä, että nopeutetussa käsittelyssä ratkaistavissa tapauksissa kuulemista voitaisiin ilman muuta pitää ilmeisen perusteettomana. Toisaalta ulkomaalaislain 33 §:n 2 momentin sanamuodosta ei voida saada tukea sellaiselle tulkinnalle, että kuulluksi tulemiselle olisi myös ulkomaalaislain 32 §:n 3 momentissa tarkoitetuissa tapauksissa aina varattava tilaisuus, jollei ulkomaalaisvaltuutettu erikseen toisin ilmoita.

Ulkomaalaisvaltuutetun kuulemistarpeen harkinnasta ei ole laissa tai asetuksessa tarkempia säännöksiä. Myöskään lainvalmisteluasiakirjoissa ei ole asiaa tarkemmin käsitelty. Kantelukirjoituksessa kerrottu tapaus koski perhettä, jolle oli aikanaan myönnetty määräaikainen oleskelulupa, jonka voimassaoloaika oli perheen ulkomaillaolon aikana päättynyt. Ulkomaalaislainsäädäntöä tarkemmin tuntematon perhe on voinut saapua maahan siinä uskossa, että heidän aikaisemmalla umpeen menneellä oleskeluluvallaan olisi jokin heille myönteinen merkitys perheen saapuessa uudelleen maahan. Tapaus on ollut muutoinkin jossain määrin tavanomaisesta poikkeava.

Edellä mainituista syistä ja kun ulkomaalaisvaltuutettu oli kyseisessä tapauksessa nimenomaisesti ilmoittanut haluavansa tarkoin seurata asian käsittelyä ja antaa siinä lausuntonsa katson, että sisäasiainministeriön ulkomaalaiskeskuksen olisi tullut toimillaan myötävaikuttaa siihen, että ulkomaalaisten aseman turvaamista varten oleva erityisviranomainen ulkomaalaisvaltuutettu olisi voinut suorittaa toimivaltaansa kuuluvaa virkatehtävää asiakkaansa edun vaatimalla tavalla. Ulkomaalaisvaltuutetulle olisi näin ollen tullut varata tilaisuus tulla ulkomaalaislain 33 §:n 2 momentissa tarkoitetuin tavoin kuulluksi. Kuuleminen ei olisi pitkittänyt kiireellisenä käsitellyn asian käsittelyä, koska se olisi voitu toimittaa myös puhelimitse.

Käännyttämisen toimeenpano

Käännyttämispäätöksen täytäntöönpanosta ei ole laissa tarkempia säännöksiä. Kuten muidenkin tuomioistuin- ja hallintopäätösten täytäntöönpanossa myös käännyttämispäätöksen suhteen on meneteltävä niin, että täytäntöönpanon tarkoitus ei vaarannu. Toisaalta täytäntöönpanon ajankohdan osalta ja muutoinkin on meneteltävä siten, että täytäntöönpano ei aiheuta sen kohteena oleville henkilöille kohtuutonta haittaa tai vaivaa ja että asianomaisia kohdellaan inhimillisesti.

Käännyttäminen on tässä tapauksessa kohdistunut maahan vain muutamia päiviä aikaisemmin saapuneisiin ja tilapäismajoituksessa olleisiin henkilöihin, jotka ovat heti maahan saapumisen ja asian käsittelyn yhteydessä saamiensa tietojen perusteella voineet varautua siihen, että heidän asiansa käsiteltiin ulkomaalaislain 32 §:n 3 momentissa säädetyssä nopeutetussa menettelyssä ja että perheen maahan pääsy ei sen vuoksi ollut mitenkään varmaa. Saamiensa tietojen perusteella heillä on ollut riittävät perusteet varautua kielteiseen päätökseen ja välittömästi sen jälkeen toimeenpantavaan käännyttämiseen.

Käännyttäminen oli toimeenpantu asiasta tehtyä päätöstä seuranneena päivänä. Käännyttämispäätöksen täytäntöönpanoajankohtaan oli osaltaan vaikuttanut se, että vastaanottavan maan maahantuloviranomaiset olisivat voineet vedota omiin, Suomen viranomaisille tiedotettuihin käännytettyjen vastaanottamista koskeneisiin ohjeisiin. Niiden perusteella vastaanottava maa olisi saattanut käännyttämisen lykkääntyessä kieltäytyä vastaanottamasta perhettä.

Perheen viemiseen laivaan autokannen kautta on Helsingin poliisilaitoksen selvityksessä esitetty eräitä perusteita. Asiassa ei ole ilmennyt sellaista, että menettelyn tarkoituksena olisi ollut ulkomaalaisvaltuutetun tai A:n perheen sukulaisten tahallinen harhauttaminen.

Saadun selvityksen perusteella katson, että asiassa ei ole ilmennyt, että sisäasiainministeriön käännyttämispäätöksen täytäntöönpanoajankohdasta päättänyt Helsingin poliisilaitoksen ylikomisario tai käännyttämisen käytännön toimeenpanosta vastanneet poliisimiehet olisivat menetelleet sillä tavoin virheellisesti, että menettely edellyttäisi oikeuskanslerin toimenpiteitä.

Lopputoteamus

Edellä lausuttuun viitaten ulkomaalaisvaltuutetun kirjoitus ei ole aiheuttanut puoleltani muita toimenpiteitä kuin, että päätökseni 5.2.1 kohtaan viitaten totean silloisen sisäasiainministeriön ulkomaalaiskeskuksen menettelyn virheellisyyden ja vastaisen varalle kiinnitän ulkomaalaisviraston (L ulkomaalaislain muuttamisesta 154/95) huomiota ulkomaalaisvaltuutetun kuulemisvelvollisuuden tärkeyteen kirjoituksessa kerrotun kaltaisissa turvapaikka-asioissa.

Tässä tarkoituksessa lähetän jäljennöksen päätöksestäni sisäasiainministeriölle edelleen ulkomaalaisvirastolle toimitettavaksi. Päätöksen jäljennös lähetetään myös sisäasiainministeriön poliisiosastolle ja Helsingin poliisilaitoksen ulkomaalaisyksikölle tiedoksi."