13.7.2009

HANKINTAMENETTELY

Päijät-Hämeen sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymä on 24.11.2008 julkaissut Internet-osoitteessa www.hankintailmoitukset.fi avointa menettelyä koskevan kansallisen hankintailmoituksen ja 2.12.2008 sitä koskevan korjausilmoituksen Artjärven, Myrskylän, Orimattilan ja Pukkilan avoterveydenhuollon vastaanotto- ja terveyskeskuspäivystyspalveluiden sekä toimenpideyksikön palveluiden tuottamisesta sopimuskaudella 1.3.2009?28.2.2012 ja pyytänyt 24.11.2008 päivätyllä tarjouspyynnöllä kyseisistä palveluista tarjouksia. Hankintailmoituksissa ja tarjouspyynnössä on varattu mahdollisuus jatkaa sopimusta kahdella vuoden pituisella optiokaudella. Määräaika tarjousten jättämiselle on päättynyt 12.12.2008.

Tarjouspyynnössä ilmoitetun perusteella hankinnan arvonlisäveroton arvo ajalla 1.3.2009–28.2.2012 on 10.392.000 euroa.

Päijät-Hämeen sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymän johtaja on markkinaoikeudelle 8.12.2008 saapuneessa kirjelmässä ilmoittanut, että kuntayhtymä sitoutuu keskeyttämään kysymyksessä olevan hankintamenettelyn markkinaoikeuskäsittelyn ajaksi.

HAKEMUS

Mediverkko Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kieltää hankintayksikköä soveltamasta tarjouspyynnössä ilmoitettuja laadun arvioinnin vertailuperusteita, velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä, määrää hankinnan keskeytettäväksi markkinaoikeuskäsittelyn ajaksi sekä asettaa riittävän suuren uhkasakon edellä tarkoitetun kiellon ja velvoitteen noudattamisen tehosteeksi. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 3.513,60 eurolla korkoineen.

Tarjouspyynnössä on asetettu tarjottavalle palvelulle kiinteä hinta, mikä merkitsee sitä, että laadun painoarvo tarjouksen valinnassa on 100 prosenttia. Tarjouspyyntö on ollut laatua koskevien vertailuperusteiden asettamisen osalta virheellinen. Laadun arvioinnissa käytettäväksi ilmoitetut vertailuperusteet 1 ja 2, jotka koskevat toimintasuunnitelmien laatimista, on kuvattu tarjouspyynnössä puutteellisesti. Kaksi muuta laadun vertailuperustetta eli laadunhallintajärjestelmää koskeva vertailuperuste 3 sekä tarjoajan aikaisempia referenssejä koskeva vertailuperuste 4 eivät puolestaan liity hankinnan kohteeseen, minkä lisäksi ne asettavat perusteettomasti tarjoajat hankintamenettelyssä eriarvoiseen asemaan.

Toimintasuunnitelmien osalta tarjouspyynnössä on ilmoitettu toimintasuunnitelmiin sisällytettävät asiat ja niiden enimmäispistemäärät, muttei minkäänlaista kuvausta pisteiden määräytymisperusteista. Tarjoajien on tarjouspyynnön perusteella lähes mahdotonta etukäteen arvioida toimintasuunnitelmista annettavien pistemäärien suuruutta. Hankintayksikkö on edellä mainitusta syystä velvoitettava korjaamaan tarjouspyyntö toimintasuunnitelmien pisteytyksen osalta siten, että tarjouspyynnössä ilmoitetaan kunkin pisteytettävän kohdan pisteytysperusteet.

Tarjouspyynnössä ilmoitettu laadunhallintajärjestelmän pisteytys ei kuvasta tarjoajan tosiasiallista kykyä tuottaa hankinnan kohteena olevia palveluja laadukkaasti. Tarjouspyynnön mukaan tarjoaja saa eniten pisteitä sellaisesta laadunhallintajärjestelmästä, joka kattaa kunnan tai kuntayhtymän ulkoistaman terveysaseman ja ulkoistetun päivystysyksikön palveluiden lisäksi operatiivisen toiminnan tai vastaavan toimenpideyksikön toiminnan. Tarjouspyynnössä ilmoitettu toimenpideyksikkösertifikaatin painottaminen pisteytyksessä ei ole suhteessa tarjouspyynnön mukaiseen palvelukokonaisuuteen, koska toimenpideyksikkö vaatii hankittavassa palvelukokonaisuudessa arviolta vain yhden lääkärin osittaisen työpanoksen. Vertailuperuste on myös syrjivä, sillä vain yksi yritys Suomessa on hakenut sertifioinnin yksittäisen toimintayksikön avovastaanottoon ja päivystyksen ulkoistamissopimukseen.

Tarjouspyynnössä ilmoitetusta laadunhallintajärjestelmän pisteytyksestä tulee poistaa yhtä toimijaa suosivat sanamuodot ja laadunhallintajärjestelmä tulee pisteyttää siten, että pisteytys kuvastaa tarjoajan tosiasiallista ja todennettua kykyä tuottaa hankinnan kohteena olevat palvelut laadukkaasti. Yksittäistä toimipaikkaa koskevan sertifioinnin olemassaolo ei ole hankinnan taloudellisuuden arvioinnin kannalta merkityksellinen eikä kuvasta palveluntarjoajan parempia edellytyksiä tuottaa tarjouspyynnön mukaisia palveluja. Tarjousten paremmuutta voidaan tältä osin arvioida esimerkiksi sen perusteella, sitoutuuko tarjoaja laajentamaan laadunhallintajärjestelmäänsä siten, että se kattaa tarjouspyynnön mukaisen palvelun.

Tarjoajan aikaisempi kokemus on tarjouspyynnössä ilmoitettu pisteytettävän niin vastaanotto- ja päivystyspalveluiden kuin sopimusten toimivuuden osalta. Kahden ensiksi mainitun kohdan osalta pisteitä on ilmoitettu annettavan sopimusten määrän sekä väestöpohjan suuruuden perusteella. Tarjouspyynnössä ilmoitetun mukainen vertailuperuste on virheellinen. Sopimuksia ei voida pisteyttää samalla tavalla suoraviivaisen kvantitatiivisesti kuin hintaa. Sopimusten määrän ja väestöpohjan pisteyttäminen johtaa suoraan yhden palveluntuottajan suosimiseen, koska Suomessa on vain yksi palveluntuottaja, jolla on yli 15.000 asukkaan väestöpohjan ulkoistamissopimuksia. Referenssien lukumäärää ja sopimusten yhteenlaskettua väestöpohjaa mittaavat vertailuperusteen osatekijät liittyvät myös enemmän tarjoajan soveltuvuuden kuin tarjottavan palvelun laadun arvioimiseen. Lisäksi vertailuperusteen sopimusten toimivuutta koskeva osatekijä on kuvattu tarjouspyynnössä ylimalkaisesti.

Hankintayksikön tulee korjata virheellinen menettelynsä tarjoajan aikaisempaa kokemusta koskevan vertailuperusteen asettamisessa ensisijaisesti poistamalla tarjouspyynnössä ilmoitettu sopimusten määrään ja väestöpohjaan perustuva pisteytys sekä ilmoittamalla sopimusten toimivuutta koskevan vertailuperusteen osatekijän osalta tarjouspyynnössä kunkin pisteytettävän kohdan pisteytysperusteet. Toissijaisesti hankintayksikön tulee poistaa tarjouspyynnön vaatimus yli 15.000 asukkaan väestöpohjasta ja korjata tarjouspyynnössä ilmoitetussa pisteytyksessä oleva päällekkäisyys, jos sopimuksia on kuusi.

VASTINE

Päijät-Hämeen sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 500 eurolla korkoineen.

Hankintayksiköllä tulee olla mahdollisuus määritellä tarjousten vertailuperusteet hankinnan kohteen edellyttämällä tavalla. Tässä tapauksessa tarjouspyynnön lähtökohtana on ollut niin sanottu käänteinen kilpailutus, jossa hinta on kiinteä ja laadun painoarvo on 100 prosenttia. Tarjouspyynnössä ilmoitetut laadun vertailuperusteet ovat olleet objektiivisia ja syrjimättömiä.

Käänteisessä kilpailutuksessa on lähtökohtana, että tarjoajat tekevät tarjouksen parhaasta mahdollisesta tavasta toteuttaa hankinnan kohteena oleva palvelu. Tarjouspyynnössä on edellytetty, että tarjoaja esittää tarjouksessaan toimintasuunnitelman Artjärjen, Myrskylän, Orimattilan ja Pukkilan terveysasemien vastaanottopalveluiden tuottamisesta sekä toimintasuunnitelman Orimattilan terveyskeskuspäivystyksen palveluiden tuottamisesta.

Hankintamenettelyn tavoitteena on ollut saada tarjouksia, jotka sisältävät vaihtoehtoisia ja mahdollisimman laadukkaita tapoja järjestää kysymyksessä olevat palvelut hankintayksikön ilmoittamalla hinnalla. Jos tarjouksen valintaperusteena olisi ollut hinta, hankintayksikkö olisi kuvannut tarjouspyynnössä varsin tarkasti ne laatutekijät, joihin tarjoajien olisi tullut tarjouksissaan pystyä sitoutumaan. Koska tarjouksen valintaperusteena on tässä tapauksessa ollut laatu, hankintayksikön ei ole ollut tarkoituksenmukaista kuvata toimintasuunnitelmien osatekijöitä tarjouspyynnössä liian yksityiskohtaisesti, jottei tarjouspyyntö tuota tarjoajilta liian samansisältöisiä tarjouksia. Tarjouspyynnön liitteessä on kuitenkin kuvattu toimintasuunnitelmien osatekijät niin tarkasti, että tarjouspyynnön perusteella on ollut mahdollista tehdä vertailukelpoisia tarjouksia, joita voidaan vertailla tasapuolisesti ja syrjimättömästi.

Laadunhallintajärjestelmää koskeva tarjousten vertailuperuste on liittynyt hankinnan kohteeseen ja ollut vertailuperusteena syrjimätön. Hankintayksiköllä ei ole tiedossa, minkälaisia sertifiointeja tarjoajilla on. Tarjoajat, joilla on riittävää näyttöä toiminnastaan, voivat myös vapaasti hakea itselleen sertifiointeja.

Tarjouspyynnössä laadunhallintajärjestelmän osalta ilmoitetut pisteytysperusteet ovat kuvanneet hankittavana olevan palvelun eri osatekijöitä ja tasoja. Laadunhallintajärjestelmästä on tarjouspyynnössä ilmoitetun mukaisesti mahdollista saada enimmillään 15 pistettä. Toimenpideyksikköä koskevan sertifioinnin osuus on tästä enintään kolme pistettä, mikä on 20 prosenttia vertailuperusteen painoarvosta. Tämä tekee kokonaisarvioinnissa kolme prosenttia. Painoarvoa ei toimenpideyksikön toiminnan vaativuus ja vaikuttavuus huomioon ottaen ole pidettävä liian suurena.

Siltä osin, kuin hankintayksikkö on pyytänyt tarjouspyynnössä tarjoajilta selvitystä niiden hankinnan kohteen kannalta merkityksellisestä aiemmasta kokemuksesta vastaanotto- ja päivystyspalveluiden tuottamisessa, ei tarjousten vertailussa ole kysymys pelkästä referenssien lukumäärän laskemisesta, vaan myös niiden laadullisesta vertailemisesta. Koska hankinnassa on kysymys keskisuuresta kokonaisvaltaisesta ulkoistuksesta, tarjoajan aikaisemmalla kokemuksella keskisuurten tai suurten ulkoistusten hoitamisesta on merkitystä, kun arvioidaan tarjoajan mahdollisuuksia onnistua laadukkaasti hankinnan toteuttamisessa. Hankintayksiköllä ei ole tiedossa, millaisia ulkoistamissopimuksia eri palveluntuottajilla on, eikä hankintayksikköä voida velvoittaa tätä selvittämään.

VASTASELITYS

Mediverkko Oy on lausunut vastaselityksessään muun ohella seuraavaa.

Tarjouksille annettavien pisteiden määrä tulee olla objektiivisesti määriteltävissä sekä etu- että jälkikäteen. Tarjouspyynnön perusteella jää toimintasuunnitelmia koskevien vertailuperusteiden osalta epäselväksi, millainen suunnitelma tuottaa täydet pisteet tai esimerkiksi puolet ilmoitetuista enimmäispisteistä. Toimintasuunnitelmia ei tarjouspyynnön mukaan pisteytetä pelkästään laatutekijöiden osalta, kuten hankintayksikkö esittää, vaan tarjoukset pisteytetään myös lääkäreiden ja hoitohenkilökunnan määrään liittyvien seikkojen osalta. Tarjouspyynnöstä ei ilmene, miten lääkäreiden ja hoitohenkilökunnan määrää sekä toisaalta laatua painotetaan suhteessa toisiinsa. Hankintayksiköllä on toimintasuunnitelmia koskevien vertailuperusteiden osalta käytännössä rajoittamaton vapaus pisteyttää tarjoukset, koska tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu niitä ominaisuuksia, joita tarjouspyynnössä ilmoitetuilla osatekijöillä tulee olla, jotta pisteitä annetaan.

Tarjouspyynnössä ilmoitetun mukaisella laadunhallintajärjestelmää koskevalla vertailuperusteella arvioidaan palvelun tuottajaa, ei kilpailutettavaa palvelua. Ulkoisesti auditoitu laatujärjestelmä voi tuottaa laadunhallintajärjestelmän pisteytyksessä enintään kolme pistettä. Sertifioitu laatujärjestelmä voi sen sijaan tuottaa enimmillään 15 pistettä, vaikka sertifiointi ei edes koskisi hankinnan kohdetta, vaan olisi myönnetty eri kohteeseen.

Tarjoajan aikaisempaa toimintaa koskevien referenssien osalta tarjouspyynnössä ei esitetä tarjousten vertailulle mitään laadullista kriteeriä, vaan pisteitä on ilmoitettu annettavan referenssien lukumäärän perusteella. Myös suurten ulkoistusten merkitys kilpailutuksessa on kyseenalainen samoin kuin kaikkien alle 15.000 asukkaan väestöpohjan ulkoistusten jättäminen pisteytyksen ulkopuolelle. Suomessa on vain yksi palveluntuottaja, joka voi menestyä tätä vertailuperustetta koskevassa tarjousvertailussa. Vertailuperuste ei voi olla syrjimätön ja tasapuolinen, jos se tosiasiallisesti ohjaa yhden tarjoajan valintaan muutoin tasavertaisten kilpailijoiden joukosta.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 1 §:n 2 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on julkisten varojen käytön tehostaminen, laadukkaiden hankintojen tekemisen edistäminen sekä yritysten ja muiden yhteisöjen tasapuolisten mahdollisuuksien turvaaminen tavaroiden, palvelujen ja rakennusurakoiden tarjoamisessa julkisia hankintoja koskevissa tarjouskilpailuissa. Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin 3 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella tarjouksen valintaperuste, sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys. Pykälän 3 momentin nojalla tarjouspyynnössä on ilmoitettava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjouksen tekemisessä.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Palveluhankinnoissa tai rakennusurakoissa, joissa palvelun tarjoamisesta tai rakennustyöstä vastaavien henkilöiden asiantuntemuksella, ammattitaidolla tai pätevyydellä on erityinen merkitys, vertailuperusteina voidaan käyttää myös hankinnan toteuttamisessa tarvittavaa tarjoajien soveltuvuuden vähimmäisvaatimukset ylittävää laadunhallintaa, pätevyyttä, kokemusta ja ammattitaitoa. Pykälän 2 momentin mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta myös arvioinnissa käytettävät vertailuperusteet on ilmoitettava tärkeysjärjestyksessä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sovellettavien vertailuperusteiden ja niiden painotuksen määrittämisessä. Vertailuperusteina tulee kuitenkin käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin. Vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Vertailuperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Vertailuperusteina ei tule käyttää sellaisia perusteita, jotka liittyvät ehdokkaiden tai tarjoajien ominaisuuksiin. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä on katsottu (asia C-315/01, GAT, tuomio 19.6.2003, Kok. 2003, s. I-6351, 62–67 kohta), että luettelomaista referenssilistaa, josta ilmenee vain tarjoajan aikaisempien asiakkaiden nimet ja näiden lukumäärä, mutta ei muita täsmennyksiä näille asiakkaille suoritetuista toimituksista, ei voida käyttää tarjouksen valinnan perusteena. Ratkaisun mukaan perusteena tällaisten referenssilistojen käytön kiellolle on se, että niiden perusteella ei voida selvittää, mikä tarjouksista on hankintayksikölle taloudellisesti edullisin.

Kysymyksessä oleva hankintamenettely koskee avoterveydenhuollon vastaanottopalvelujen ja perusterveydenhuollon päivystyspalvelujen hankkimista. Tarjouspyynnön kohdassa ”3. Hankinnan kohde” ilmoitetun mukaan hankinnan kohteena ovat seuraavat palvelukokonaisuudet: A) Orimattilan, Pukkilan, Artjärven ja Myrskylän terveysaseman avovastaanottopalvelut sekä Orimattilan terveysaseman toimenpideyksikön toiminta ja B) Orimattilan terveysaseman päivystys. Kyseiset palvelukokonaisuudet on kuvattu tarjouspyynnössä myös tarkemmin, minkä lisäksi tarjouspyynnön liitteessä 1 on esitetty kuvaus kilpailutuksen kohteena olevista palveluista sekä palveluntuottajan ja Päijät-Hämeen sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymän vastuunjaosta siltä osin kuin sitä ei ole kuvattu tarjouspyynnössä.

Hankintamenettelystä 24.11.2008 julkaistussa hankintailmoituksessa ja 2.12.2008 julkaistussa korjatussa hankintailmoituksessa ilmoitetun mukaan tarjouksen valintaperusteena hankinnassa on kokonaistaloudellinen edullisuus ottaen huomioon tarjouspyyntö-asiakirjoissa esitetyt vertailuperusteet.

Tarjouspyynnön kohdassa ”21. Valintaperuste” on ilmoitettu, että tarjouksen hinta on kiinteä ja että laadun painoarvo tarjouksen valinnassa on näin ollen 100 prosenttia. Valintaperusteeksi on ilmoitettu kokonaistaloudellinen edullisuus, jota arvioidaan tarjouspyynnön liitteessä 2 ilmoitettujen laatukriteerien mukaisesti.

Tarjouspyynnön liitteessä 2 on ilmoitettu vertailuperusteiksi 1) toimintasuunnitelma Artjärven, Myrskylän, Orimattilan ja Pukkilan terveysaseman vastaanottopalveluiden tuottamisesta (enimmäispistemäärä 40 pistettä), 2) toimintasuunnitelma Orimattilan terveyskeskuspäivystyksen palveluiden tuottamisesta (enimmäispistemäärä 25 pistettä), 3) laadunhallintajärjestelmä (enimmäispistemäärä 15 pistettä) sekä 4) hankinnan kohteen kannalta merkityksellinen tuottajan aikaisempi kokemus vastaavanlaisesta vastaanotto- ja päivystyspalveluiden tuottamisesta (enimmäispistemäärä 20 pistettä).

Toimintasuunnitelmia koskevat vertailuperusteet

Toimintasuunnitelmia koskeva tarjousvertailu tehdään tarjouspyynnön liitteessä 2 ilmoitetun mukaan seuraavalla tavalla:

”1) Toimintasuunnitelma Artjärven, Myrskylän, Orimattilan ja Pukkilan, terveysaseman vastaanottopalveluiden tuottamisesta (maksimi 40 pistettä)

Tarjoaja laatii toimintasuunnitelman noudattaen alla olevaa otsikointia. Toimintasuunnitelman arviointiperusteiden maksimipistemäärä on esitetty arviointiperusteen yhteydessä.

1. Toiminnan toteutussuunnitelma
1.1. palveluiden käynnistämissuunnitelma, max 2 pistettä
1.2. palveluiden toteuttamissuunnitelma, max 12 pistettä
1.3. hoidon saatavuus ja saavutettavuus (palvelujen saatavuus eri terveysasemilla), max 3 pistettä
1.4. toimenpideyksikön toiminnan järjestämissuunnitelma, max 3 pistettä
1.5. toiminnan kehittämis- ja tehostamissuunnitelma, max 4 pistettä

2. Henkilöstön kuvaus ja henkilöstösuunnitelma
2.1. johtamisjärjestelyt, max 2 pistettä
* kuvaus suunnitellusta johtamis- ja hallinnointimallista
* toiminnasta vastaavan lääkärin CV
2.2. henkilöstörakenne, max 8 pistettä
* lääkäreiden suunniteltu määrä ja kokemuksen mukainen jakauma eri toimintoihin (yleislääketieteen erikoislääkärit, yleislääkärin oikeudet omaavat lääkärit ja lääketieteen kandidaatit)
* hoitohenkilökunnan suunniteltu määrä, ammatillinen pätevyys ja jakautuminen eri toimintoihin
2.3. henkilöstön sitoutuneisuus, max 2 pistettä
* luettelo sitoutuneesta henkilökunnasta tai suunnitelma heidän rekrytoimisekseen
2.4. sijaisjärjestelyt ja toimitusvarmuus max 2 pistettä
* kuvaus varahenkilöjärjestelmästä tai muusta sijaisjärjestelystä sekä lääkärien että hoitajien osalta
2.5. henkilöstön täydennyskoulutus, max 2 pistettä
* alustava koulutussuunnitelma lääkärien ja hoitohenkilökunnan osalta

2) Toimintasuunnitelma Orimattilan terveyskeskuspäivystyksen palveluiden tuottamisesta (maksimi 25 pistettä)

1. Toiminnan toteutussuunnitelma
1.1. palveluiden käynnistämissuunnitelma, max 2 pistettä
1.2. palveluiden toteuttamissuunnitelma, max 8 pistettä
1.3. hoidon saatavuus ja saavutettavuus, max 2 pistettä
1.4. toiminnan kehittämis- ja tehostamissuunnitelma, max 2 pistettä

2. Henkilöstön kuvaus ja henkilöstösuunnitelma
2.1. johtamisjärjestelyt, max 2 pistettä
* kuvaus suunnitellusta johtamis- ja hallinnointimallista
* toiminnasta vastaavan lääkärin CV
2.2. henkilöstörakenne, max 4 pistettä
* suunniteltu lääkäreiden määrä ja kokemuksen mukainen jakauma (yleislääketieteen erikoislääkärit, yleislääkärin oikeudet omaavat lääkärit ja lääketieteen kandidaatit)
* hoitohenkilökunnan suunniteltu määrä ja laatu
* henkilöstön ammatillinen pätevyys, kielitaito
2.3. henkilöstön sitoutuneisuus, max 1 pistettä
* luettelo sitoutuneesta henkilökunnasta tai suunnitelma heidän rekrytoimisekseen
2.4. sijaisjärjestelyt ja toimitusvarmuus max 2 pistettä
* kuvaus varahenkilöjärjestelmästä tai muusta sijaisjärjestelystä sekä lääkärien että hoitajien osalta
* kuvaus toimintamallista hoidon saatavuutta uhkaavassa ruuhkatilanteessa
2.5. henkilöstön täydennyskoulutus, max 2 pistettä
* alustava koulutussuunnitelma lääkärien ja hoitohenkilökunnan osalta”.

Markkinaoikeus katsoo ensinnäkin, että tarjottavien palveluiden laadulliset erot ovat kysymyksessä olevassa hankinnassa hankintayksikölle erityisen merkityksellisessä asemassa, koska tarjousten hinnat ovat kaikilla tarjoajilla samat ja tarjouksen valinta tehdään yksinomaan palvelun laatua koskevien seikkojen perusteella. Markkinaoikeus katsoo lisäksi, että kysymyksessä olevassa tarjouskilpailussa on hyväksyttävää, että hankintayksikön saamat tarjoukset voivat toimintasuunnitelmien sisällön osalta jossakin määrin poiketa toisistaan ja sisältää erilaisia tapoja järjestää kysymyksessä olevat palvelut hankintayksikön ilmoittamalla hinnalla.

Markkinaoikeus katsoo, että kysymyksessä olevasta tarjouspyynnöstä on käynyt sekä vastaanotto- että päivystyspalveluita koskevien toimintasuunnitelmien osalta riittävällä tarkkuudella ilmi ne eri osatekijät, joiden mukaisesti tarjoajan tulee tarjouksessaan esittää toimintasuunnitelmansa. Hankintayksikkö ei ole myöskään menetellyt virheellisesti siltä osin kuin se ei ole määritellyt tarjouspyynnössä edellä kuvattua tarkemmin toimintasuunnitelmien osalta vertailtavien seikkojen pisteytysperusteita. Asiassa ei ole tullut ilmi seikkoja, joiden perusteella olisi syytä katsoa, että tarjouspyyntö ei olisi toimintasuunnitelmia koskevien vertailuperusteiden osalta omiaan tuottamaan vertailukelpoisia tarjouksia, joita ei myös olisi mahdollista vertailla tarjouspyynnössä ilmoitettujen vertailutekijöiden osalta objektiivisesti keskenään. Asiaa ei anna aihetta arvioida toisin myöskään se seikka, että toimintasuunnitelmien osalta on ilmoitettu pisteytettäväksi myös lääkäreiden ja hoitohenkilökunnan määrään liittyviä vertailutekijöitä.

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt mainittujen kahden toimintasuunnitelmien laatimista koskevan vertailuperusteen asettamisessa hankintasäännösten vastaisesti.

Laadunhallintajärjestelmää koskeva vertailuperuste

Laadunhallintajärjestelmää koskeva tarjousvertailu tehdään tarjouspyynnön liitteessä 2 ilmoitetun mukaan seuraavalla tavalla:

A) Ei laadunhallintajärjestelmää: 0 pistettä
B) Ulkoisesti auditoitu laatujärjestelmä: 3 pistettä
C) Sertifioitu laatujärjestelmä, joka kattaa lääkäri- ja hoitajavuokrauksen: 5 pistettä
D) Sertifioitu laatujärjestelmä, joka kattaa kunnan tai kuntayhtymän ulkoistaman terveysaseman vastaanottopalvelut: 9 pistettä
E) Sertifioitu laatujärjestelmä, joka kattaa kunnan tai kuntayhtymän ulkoistaman terveysaseman sekä lisäksi ulkoistetun päivystysyksikön palvelut: 12 pistettä
F) Laatujärjestelmä, jonka sertifikaatti kattaa kohdan E) lisäksi operatiivisen toiminnan tai vastaavan toimenpideyksikön toiminnan: 15 pistettä

Tarjouspyynnön liitteessä 2 ilmoitetun mukaan tarjoajan tulee liittää tarjoukseensa kopiot niistä sertifikaateista, jotka se toivoo otettavan huomioon pisteytyksessä, sekä lisäksi viimeisimmät ulkoisen auditoinnin tai sertifiointiauditoinnin pöytäkirjat. Tarjouspyynnössä on lisäksi todettu, että mikäli sertifikaatti koskee jotakin toimipistettä (kohdat D?F), näiden yksiköiden nimet tulee ilmetä sertifikaatista.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnössä ilmoitettu laadunhallintajärjestelmän pisteytystapa merkitsee sitä, että sertifioidusta laadunhallintajärjestelmästä saa enemmän pisteitä kuin ulkoisesti auditoidusta laadunhallintajärjestelmästä ja että pisteitä saa lisäksi laadunhallintajärjestelmän kattavuuden perusteella. Suurimmat pistemäärät (kohdat D?F) on ilmoitettu annettavan tiettyä toimipistettä koskevista sertifikaateista.

Markkinaoikeus katsoo, että kysymyksessä olevan hankinnan kohteen laatu huomioon ottaen tarjoajan laadunhallintajärjestelmän tasolla ja kattavuudella voidaan sinänsä katsoa olevan merkitystä tarjousten laatua arvioitaessa. Laadunhallintajärjestelmän pisteytys on kuitenkin tarjouspyynnössä ilmoitettu tehtävän nimenomaisesti siten, että vain sertifioidun laadunhallintajärjestelmän omaava tarjoaja voi saada kyseisen vertailuperusteen osalta 5 pistettä ja vain tiettyä toimipistettä koskevan sertifikaatin omaava tarjoaja voi saada vertailuperusteen osalta parhaat pisteet (9?15 pistettä).

Laadunhallintajärjestelmän pisteytys määräytyy edellä todetun mukaisesti suoraan tarjouspyynnössä määriteltyjen laadunhallinta-järjestelmätasojen perusteella ilman, että tarjoajalla olisi mahdollisuus osoittaa tarjoamansa palvelun laatua vertailuperusteen osalta muulla tavoin. Ottaen huomioon hankintalainsäädännön tavoitteena olevan kilpailumahdollisuuksien tehokkaan hyödyntämisen markkinaoikeus katsoo, että nyt kysymyksessä olevalla tavalla asetettu laadunhallintajärjestelmää koskeva vertailuperuste on omiaan vaikeuttamaan uusien yrittäjien alalle pääsyä ja rajoittamaan kilpailua. Vertailuperuste ei myöskään ole omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjousvertailussa.

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt mainitun laadunhallintajärjestelmää koskevan vertailuperusteen asettamisessa hankintasäännösten vastaisesti.

Tarjoajan aikaisempaa kokemusta koskeva vertailuperuste

Tarjouspyynnön liitteessä 2 on edellytetty, että tarjoaja liittää kysymyksessä olevan vertailuperusteen osalta tarjoukseensa tarjouspyynnön liitteen 3 mukaisen selvityksen valmiudestaan sopimuksen kohteena olevan palvelun tuottajaksi. Selvityksestä tulee ilmetä tarjouspyynnössä yksilöidyt tiedot vastaavista päivystys- ja vastaanottopalveluiden ulkoistussopimuksista.

Vertailuperusteen enimmäispistemäärä on edellä todetun mukaisesti 20 pistettä, ja se on ilmoitettu pisteytettävän siten, että tarjoajan on mahdollista saada vastaanottopalveluista kertyneestä aikaisemmasta kokemuksestaan 0–8 pistettä, päivystyspalveluiden kokemuksestaan 0–6 pistettä sekä sopimusten toimivuuden osalta 0–6 pistettä.

Tuottajan aikaisemmasta kokemuksesta annettava pistemäärä määräytyy vastaanotto- ja päivystyspalveluiden osalta tarjoajan vastaavan suuruisten sopimusten lukumäärän sekä kyseisten sopimusten yhteenlasketun väestöpohjan perusteella.

Tarjoajan aikaisempi kokemus vastaavan suuruisista sopimuksista, edellyttäen kuitenkin, että sopimuksen väestöpohja on ollut vähintään 15.000 asukasta, on vastaanottopalveluiden osalta ilmoitettu pisteytettävän siten, yli 10 sopimusta tuottaa 4 pistettä, 6?9 sopimusta 3 pistettä, 4?6 sopimusta 2 pistettä ja 1?3 sopimusta 1 pisteen. Päivystyspalveluiden osalta tarjoajan kokemus vastaavan suuruisista sopimuksista on puolestaan ilmoitettu pisteyttävän siten, että yli 5 sopimusta tuottaa 3 pistettä, 2?4 sopimusta 2 pistettä ja 1 sopimus 1 pisteen.

Lisäksi tarjoajan vastaavan suuruisten sopimusten yhteenlaskettu väestöpohja vaikuttaa vertailuperusteen osalta annettaviin pistemääriin vastaanottopalveluiden osalta siten, että yli 150.000 asukkaan yhteenlaskettu väestöpohja tuottaa 4 pistettä, 90.000?149.999 asukkaan väestöpohja 3 pistettä, 60.000?89.999 asukkaan väestöpohja 2 pistettä ja 15.000?59.999 asukkaan väestöpohja 1 pisteen. Päivystyspalveluiden osalta yli 75.000 asukkaan väestöpohja tuottaa tarjoajalle 3 pistettä, 30.000?74.999 asukkaan väestöpohja 2 pistettä ja 15.000?29.999 asukkaan väestöpohja 1 pisteen.

Sopimusten toimivuutta koskevan tarjousvertailun osalta tarjouspyynnön liitteessä 2 on ilmoitettu seuraavaa: ”Tilaaja arvioi annettujen selvitysten perusteella vastaavan suuruisten sopimusten osalta sopimusten toimivuuden, laajuuden ja toimintavarmuuden. Selvitys voi olla tarjoajan itsensä laatima. Tilaajalla on oikeus tarkistaa lausuntojen paikkansapitävyys nimetyiltä yhteyshenkilöiltä.”

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyyntöasiakirjoista on edellä selostetun mukaisesti käynyt ilmi, että kysymyksessä oleva vertailuperuste pisteytetään siten, että tarjoaja voi saada vastaavan suuruisten ulkoistamissopimusten lukumäärän ja sopimusten yhteenlasketun väestöpohjan perusteella enintään 14 pistettä ja sopimusten toimivuuden perusteella enintään 6 pistettä.

Markkinaoikeus katsoo, että kysymyksessä olevan hankinnan kohteen laatu huomioon ottaen tarjoajan aikaisemmalla kokemuksella vastaavantyyppisistä ulkoistuksista voidaan sinänsä katsoa olevan merkitystä tarjousten laatua arvioitaessa. Tarjouspyynnössä ilmoitetun mukaan vertailuperusteen pisteytyksessä annetaan kuitenkin suuri painoarvo sopimusten lukumäärälle ja niiden yhteenlasketulle väestöpohjalle, vaikka näiden seikkojen perusteella ei lähtökohtaisesti voida selvittää, mikä tarjouksista on hankintayksikölle edullisin. Aikaisempien sopimusten lukumäärän ja väestöpohjan suuruuden painottaminen pisteytyksessä johtaa myös helposti tilanteeseen, jossa uutta alalle pyrkivää yritystä kohdellaan muihin tarjoajiin nähden syrjivästi.

Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnössä ilmoitetulla tavalla tarjoajan aikaisempaa kokemusta mittaavalla vertailuperusteella, jonka pisteytys määräytyy sopimusten lukumäärän ja yhteenlasketun väestöpohjan sekä niiden toimivuuden perusteella, ei ole mahdollista selvittää, mikä tarjouksista on hankintayksikölle edullisin. Vertailuperuste on tarjouspyynnössä ilmoitetussa muodossaan myös omiaan vaikeuttamaan uusien yrittäjien alalle pääsyä ja rajoittamaan kilpailua. Lisäksi vertailuperusteen sopimusten toimivuutta koskeva osatekijä on virheellinen siitäkin syystä, että sen täsmällinen sisältö ja soveltamistapa jää tarjouspyynnön perusteella epäselväksi, minkä vuoksi vertailuperuste on tältä osin omiaan antamaan hankintayksikölle rajoittamattoman vapauden tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt tarjoajan aikaisempaa kokemusta koskevan vertailuperusteen asettamisessa hankintasäännösten vastaisesti.

Johtopäätös

Päijät-Hämeen sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymä on edellä lausutun perusteella menetellyt hankinnassa laadunhallintajärjestelmää sekä tarjoajan aikaisempaa kokemusta koskevien vertailuperusteiden asettamisen osalta julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa tulee näin ollen harkittavaksi hankintalain 76 §:ssä säädetyn seuraamuksen määrääminen.

Seuraamus

Päijät-Hämeen sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymä on ilmoittanut keskeyttävänsä kysymyksessä olevan hankintamenettelyn markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi. Hankintapäätöstä asiassa ei ole tehty. Markkinaoikeus voi siten kieltää hankintayksikköä noudattamasta virheellistä menettelyään ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut virheellinen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Päijät-Hämeen sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymä aikoo edelleen toteuttaa kysymyksessä olevan hankinnan julkisena hankintana, sen tulee järjestää asiassa hankintalain säännökset huomioon ottaen uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian käsittely markkinaoikeudessa on aiheutunut hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla hankintayksikön virheestä, joten olisi kohtuutonta, jos hakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on siten velvoitettava korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä, ja hankintayksikkö saa vastaavasti pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kieltää Päijät-Hämeen sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymää jatkamasta Internet-osoitteessa www.hankintailmoitukset.fi 24.11.2008 julkaistulla hankinta-ilmoituksella, jota on korjattu 2.12.2008 julkaistulla hankintailmoituksella, ja 24.11.2008 päivätyllä tarjouspyynnöllä aloittamaansa Artjärven, Myrskylän, Orimattilan ja Pukkilan avoterveydenhuollon vastaanotto- ja terveyskeskuspäivystyspalveluiden sekä toimenpideyksikön palveluiden tuottamista koskevaa hankintamenettelyä sekä panemasta hankintaa täytäntöön kysymyksessä olevan hankintamenettelyn perusteella. Kieltoa on noudatettava nyt asetetun 200.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Päijät-Hämeen sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymän korvaamaan Mediverkko Oy:n oikeudenkäyntikulut 2.500 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

Markkinaoikeus hylkää Päijät-Hämeen sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymän oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 83 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Maarit Lindroos, Pasi Yli-Ikkelä ja Perttu Koivula.