6.4.2009

ASIAN I JA II RIIDATON TAUSTA JA RIIDATTOMAT TAHPAHTUMATIEDOT

1. Suomen Numeropalvelu Oy – Finlands Nummertjänst Ab:n (jäljempänä myös Numeropalvelu) toimialana on muun muassa valtakunnallisen puhelin- ja teleyhteysnumeroiden sekä muiden näihin liittyvien tietokantojen ja palvelujen ylläpitäminen. Numeropalvelun omistivat vuonna 2003 Finnet-Media Oy 60 prosentin omistusosuudella ja Fonecta Group Oy 40 prosentin omistusosuudella. Vuonna 2008 Fonecta Group Oy:n omistusosuus oli 55 prosenttia, Finnet-Media Oy:n, jonka nimi on 30.5.2008 muuttunut Kontaktia Oy:ksi, omistusosuus oli 30 prosenttia ja EDS Media Oy:n 15 prosenttia. Fonecta Group Oy tarjoaa internetissä Fonecta Finder -hakupalvelua ja Finnet-Media Oy NumeroNetti-hakupalvelua.

2. Numeropalvelun ja Oy Eniro Finland Ab:n (jäljempänä myös Eniro) välillä on ollut voimassa 30.3.1999 päivätty sopimus numerotietojen käytöstä sähköisessä puhelinluettelossa. Sopimuksella on sovittu Numeropalvelun ylläpitämän sähköisen luettelon tietokannan käytöstä sähköisessä puhelinluettelossa.

3. Eniro on 29.10.2003 avannut internetissä verkko-osoitteessa www.eniro.fi hakupalvelun, johon on sisältynyt muun muassa Numeropalvelun sähköisen tietokannan tietoihin perustunut henkilöhakuosio. Henkilöhakuosio on sisältänyt yksityishenkilöitä koskevia tietoja, eli henkilön nimi, osoite ja puhelinnumero. Palveluun on myös sisältynyt karttahaku- ja reittihakumahdollisuus. Henkilöhaku on ollut käyttäjälleen ilmainen eikä sen käyttäminen ole edellyttänyt käyttäjän rekisteröitymistä.

4. Numeropalvelu on 30.10.2003 päivätyllä ilmoituksella purkanut edellä mainitun sen ja Eniron välisen sopimuksen. Samalla Numeropalvelu on ilmoittanut, ettei se enää 31.10.2003 jälkeen päivitä Eniron hallussa olevaa sähköisiin hakemistopalveluihin käytettävää tietokantaa. Tämän lisäksi Numeropalvelu on ilmoittanut katkaisevansa Eniron yhteydet Numeropalvelun ylläpitämiin tietokantoihin, mikäli Eniron palvelussa internetissä oli yksityishenkilöiden yhteystietoja vapaasti saatavilla vielä 3.11.2003.

5. Helsingin käräjäoikeus on päätöksellään 25.11.2003, jota Helsingin hovioikeus 28.4.2004 antamallaan päätöksellä ei ole muuttanut, hylännyt Eniron turvaamistoimenpidettä koskevan hakemuksen. Numeropalvelun hakemuksesta Turun käräjäoikeus on puolestaan 7.11.2003 antanut päätöksen väliaikaisesta turvaamistoimesta ja 30.12.2003 päätöksen turvaamistoimesta, jota Turun hovioikeus 31.5.2004 antamallaan päätöksellä ei ole muuttanut. Turvaamistoimea koskevalla päätöksellä käräjäoikeus on kieltänyt Eniroa sakon uhalla a) jatkamasta internetissä sellaisen henkilötietojen hakupalvelun tarjoamista, josta vapaasti saa yksityishenkilöä koskevia henkilötietoja ja b) käyttämästä hallussaan olevaa, Numeropalvelun Eniron käyttöön luovuttamaa tilaajaluettelotietokantaa sellaisen henkilötietojen hakupalvelun tarjoamiseen, josta saa yksityishenkilöä koskevia henkilötietoja, sekä määrännyt takavarikkoon Eniron hallussa olevan, Numeropalvelun Eniron käyttöön luovuttaman tilaajaluettelotietokannan, jota käytetään sellaisen henkilötietojen hakupalvelun tarjoamiseen ja josta saa yksityishenkilöä koskevia henkilötietoja.

6. Eniro on sulkenut hakupalvelun internetissä yksityishenkilöitä koskevalta osaltaan 12.11.2003.

7. Numeropalvelu ja Eniro ovat tehneet 15.3.2004 uuden sopimuksen tilaajaluettelotietojen käytöstä sähköisessä tilaajaluettelossa. Sopimuksen mukaan henkilöhakupalvelun käyttö edellyttää käyttäjältä maksua ja rekisteröitymistä, ja Eniro on tämän jälkeen avannut henkilöhakupalvelunsa, joka on maksullinen ja vaatii käyttäjän rekisteröitymisen.

8. Espoon kihlakunnanviraston ulosotto-osasto on Numeropalvelun 15.3.2004 päivätyn hakemuksen johdosta 17.3.2004 antanut päätöksen turvaamistoimen osittaisesta lakkaamisesta siltä osin kuin Eniroa on kielletty käyttämästä hallussaan olevaa, Numeropalvelun Eniron käyttöön luovuttamaa tilaajaluettelotietokantaa sellaisen henkilötietojen hakupalvelun tarjoamiseen, josta saa yksityishenkilöä koskevia tietoja.

9. Kilpailuvirasto on 17.5.2005 tehnyt markkinaoikeudelle esityksen Euroopan yhteisön perustamissopimuksessa ja kilpailunrajoituksista annetussa laissa tarkoitetun kilpailurajoituksen toteamisesta ja seuraamusmaksun määräämisestä. Asiaa käsitellään markkinaoikeudessa diaarinumerolla 281/05/KR.

10. Kilpailuvirasto on 17.5.2005 antanut päätöksen, jolla se on määrännyt Numeropalvelun lopettamaan tilaajatiedon tukkumarkkinoilla Suomessa harjoittamansa kilpailunrajoituslaissa kielletyn menettelyn, jossa Numeropalvelu vaatii, ettei sen hakemisto- ja luettelopalveluja tarjoava asiakasyritys saa tarjota palveluitaan loppuasiakkaille internetissä ilmaiseksi ja ilman rekisteröitymistä. Lisäksi Kilpailuvirasto on määrännyt Numeropalvelun toimittamaan tilaajatietoja Oy Eniro Finland Ab:lle vastaavanlaisilla ehdoilla kuin se tarjoaa niitä muille vastaavassa asemassa oleville elinkeinonharjoittajille. Numeropalvelu on 20.5.2005 valittanut edellä mainitusta Kilpailuviraston päätöksestä markkinaoikeuteen. Sanottua valitusta käsitellään markkinaoikeudessa diaarinumerolla 293/05/KR.

ASIA I (281/05/KR)

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

VASTINE

Vaatimukset

102. Suomen Numeropalvelu Oy – Finlands Nummertjänst Ab on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää esityksen kokonaisuudessaan tai toissijaisesti hylkää seuraamusmaksuesityksen tai että markkinaoikeus joka tapauksessa asettaa seuraamusmaksun kohtuulliseksi vastaamaan seuraamusmaksuille asetettua vallitsevaa tasoa.

103. Suomen Numeropalvelu Oy – Finlands Nummertjänst Ab on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Kilpailuviraston korvaamaan sen viranomaismenettelystä Kilpailuvirastossa aiheutuneet kulut ja oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa tässä asiassa ja asiassa 293/05/KR yhteensä 514.093,40 eurolla korkoineen.

Perusteet

1. Merkitykselliset hyödyke- ja maantieteelliset markkinat ja Numeropalvelun asema markkinoilla

104. Numeropalvelu ei ole ottanut kantaa Kilpailuviraston näkemykseen merkityksellisistä hyödykemarkkinoista ja maantieteellisistä markkinoista eikä Numeropalvelun asemasta markkinoilla. Numeropalvelu on kuitenkin todennut, että kenellä tahansa markkinoille tulijalla olisi ollut ja on edelleen mahdollisuus ilman merkittäviä kustannuksia muutamassa kuukaudessa hankkia tilaajatiedot suoraan operaattoreilta.

2. Kilpailuviraston vaatimusten kiistämisen lähtökohta

105. Numeropalvelulla ei ole ollut velvollisuutta luovuttaa tietoja eniro.fi-palveluun eikä se ole syyllistynyt määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön seuraavista syistä:

106. Numeropalvelulla oli hyväksyttävä syy olla luovuttamatta tietoja, koska:
a) eniro.fi-palvelu ei ollut puhelinluettelo
b) vaikka kysymyksessä olisikin ollut puhelinluettelo, se oli lainvastainen, koska siitä ei ollut lain edellyttämällä tavalla ilmoitettu rekisteröidyille henkilöille.

107. Vaikka katsottaisiin, että Numeropalvelulla ei ollut hyväksyttävää syytä olla luovuttamatta tietoja, kysymyksessä ei ole määräävän markkina-aseman väärinkäyttö, koska:
c) tapauksessa ei täyty yksikään niistä (muista kuin hyväksyttävää syytä kieltäytyä koskevista) oikeuskäytännössä asetetuista edellytyksistä, joiden kaikkien on oltava käsillä ennen kuin kieltäytymistä luovuttaa immateriaalioikeuksia koskevaa käyttölupaa voidaan pitää väärinkäyttönä
d) vaikka kohdassa c) tarkoitetun oikeuskäytännön ei katsottaisi soveltuvan, tapauksessa eivät täyty myöskään ne oikeuskäytännössä asetetut edellytykset, jotka koskevat toimituksista kieltäytymistä muissa kuin immateriaalioikeuksien luovuttamista koskevissa tilanteissa.

3. Eniron palvelun luonne

108. Eniron internet-osoitteessa www.eniro.fi toimineessa hakupalvelussa kuka tahansa internetin käyttäjä on saattanut anonyymisti ja rajoituksetta mistä tahansa maailmankolkasta käsin mihin tahansa vuorokaudenaikaan hakea yksityishenkilöä koskevia henkilötietoja. Henkilöstä saatavia tietoja ovat olleet muun muassa henkilön nimi, osoite, puhelinnumero, sekä kartta, johon henkilön asuinpaikka oli merkitty, ja jonka sai suurennettua niin, että asunnon sijainti asuinkorttelissa voitiin suurella tarkkuudella selvittää. Henkilötiedot on saanut haettua henkilön etu- tai sukunimellä tai puhelinnumerolla. Tämän lisäksi palvelun käyttäjä on saattanut pyytää palvelua piirtämään kartalle reitin antamastaan osoitteesta kyseisen henkilön asunnolle. Kartalle piirretyn reitin lisäksi palvelu on antanut selkeät ja yksityiskohtaiset sanalliset kulkuohjeet yksityishenkilön kotiin.

109. Yksityishenkilöt eivät olleet antaneet suostumustaan henkilötietojensa rekisteröintiin internetissä niin, että ne olisivat rajoituksetta ympäri maailman kaikkien saatavissa. Eniro oli lisätietoina henkilötietoihin liittänyt kartan, joka kuvasi henkilön asuinympäristöä, hänen asuntonsa tarkkaa sijaintia sekä yksityiskohtaista kulkureittiä tämän kotiin palvelun anonyymin käyttäjän haluamasta osoitteesta. Nämä ovat yksityishenkilön yksityiselämää kuvaavia tietoja, joille henkilötietolain antaman suojan ohella annetaan perustuslaillista suojaa.

110. Tyypillisesti yksityishenkilö on saattanut antaa suostumuksen nimensä, osoitteensa ja puhelinnumeronsa julkaisemiseen vuosien varrella asemansa vakiinnuttaneissa puhelinluettelopalveluissa kuten numerotiedotuspalvelussa, SMS Wap tai intranet -palvelussa sekä perinteisessä sähköisessä tai painetussa puhelinluettelossa, josta otetaan rajoitettu painos ja jonka jakelu on kontrolloitua tai johon pääsyä kontrolloidaan ja rajoitetaan rekisteröitymisen ja vastikkeellisuuden kautta. Sen sijaan yksityishenkilö ei ole antanut suostumustaan mainittujen tietojen julkaisemiseen internetissä palvelussa, jonne kaikilla ympäri maailman on anonyymisti vapaa pääsy ja jonka väärinkäyttömahdollisuudet ovat aivan toista luokkaa kuin esimerkiksi painetun luettelon.

111. Eniron palvelu on eronnut aikaisemmista puhelinnumero- ja osoitepalveluista siten, että sen käyttäjäkunta oli täysin rajoittamaton. Toisin kuin Kilpailuvirasto on väittänyt, käyttäjien identiteettiä ei olisi saatu ongelmatapauksissakaan selvitettyä. IP-osoitteiden perusteella ei ole ollut mahdollisuutta tehokkaasti valvoa väärinkäyttöä. Eniro ei myöskään ole pystynyt poistamaan yksityishenkilön tietoja palvelusta, vaan on ohjannut asiakkaan ottamaan yhteyttä teleoperaattoriinsa tai toiseen hakemistopalveluyritykseen. Palvelu ei ole mahdollistanut rekisteröintiä eikä asiakassopimuksen tekemistä palveluntarjoajan kanssa. Tämä on mahdollistanut anonyymille palvelunkäyttäjälle palvelun rajoittamattoman käytön esimerkiksi tilaajaluettelo-tietokannan kopioimiseen ja uuden tietokannan luomiseen. Lisäksi palvelu on ollut maksuton. Palvelun ilmaisuus on myös mahdollistanut kenelle hyvänsä anonyymille käyttäjälle palvelun rajoittamattoman käytön sekä palvelun sisältämien tietojen imuroinnin internetistä niin sanotun robotin avulla.

112. Enirolla ei ollut mahdollisuutta mitenkään saada tietoa siitä, ketkä palvelua käyttivät tai muutoin kontrolloida käyttäjiä. Yksityishenkilön yksityiselämää kuvaavia tietoja oli siten kenen tahansa mahdollista saada rajoituksetta palvelun kautta ilman, että edes palveluntarjoaja koskaan sai tietää palvelunkäyttäjän identiteettiä. Myöhemmin olikin käynyt ilmi, että useat internetissä tietoja imuroivat tietoteknisesti toteutetut niin sanotut robotit olivat jo ehtineet aloittaa henkilötietokannan kopioimisen internetistä, pääasiallisesti ulkomailta käsin.

113. Eniro oli toisin sanoen tarjonnut rajoittamattoman henkilöpiirin käyttöön henkilörekisterin, joka sisälsi yksityishenkilöitä koskevia henkilötietoja ja joiden tarjoamiseen internetissä kyseiset henkilöt eivät olleet antaneet suostumustaan eikä heille ollut uudesta käyttötarkoituksesta myöskään ilmoitettu.

4. Eniro.fi-palvelun puhelinluetteloluonteen merkitys

114. Viestintämarkkinalain 58 §:n mukainen velvollisuus luovuttaa yhteystietoja koskee vain luovutuksia puhelinluettelon laatimista (ja numeropalvelun tarjoamista) varten. Numeropalvelun näkemyksen mukaan eniro.fi-palvelu ei ole viestintämarkkinalain 58 §:ssä tarkoitettu puhelinluettelo muun muassa seuraavista syistä.

115. Viestintämarkkinalain 57 §:ää koskevissa hallituksen esityksen (112/2002 vp) perusteluissa on todettu, että sähköiset puhelinluettelot ”eivät tietosuojasyistä ole tällä hetkellä avoimia kaikille käyttäjille, vaan palvelun käyttöoikeus perustuu sopimukseen puhelinluettelopalvelun tarjoajan ja asiakkaan välillä.” Lainsäätäjä on edellyttänyt, että tietoja hakeva taho rekisteröityy palvelun käyttäjäksi ja on siten tarpeen vaatiessa tunnistettavissa. Kun käyttäjiä koskevat henkilötiedot ovat rajoituksetta saatavilla internetissä, henkilötietoja voidaan helposti käyttää muuhunkin tarkoitukseen kuin siihen, jota varten ne on kerätty.
116. Lokakuussa 2003 voimassa olleen, 1.9.2004 kumotun yksityisyyden suojasta televiestinnässä ja teletoiminnan tietoturvasta annetun lain eli televiestinnän tietosuojalain (565/1999) 20 §:n mukaan tilaajaluettelossa saa ilman tilaajan tai käyttäjän suostumusta julkaista vain sellaisia tietoja, jotka ovat välttämättömiä tilaajan tai käyttäjän tunnistamiseksi. Lainkohtaa koskevien hallituksen esityksen (85/1998 vp) perusteluiden mukaan käyttäjän tunnistamiseksi välttämättömiä tietoja ovat nimi, osoite ja numero tai muu liittymän tunniste. Eniro.fi-palveluun on sisältynyt karttapalvelu, josta saatavat tiedot yksityishenkilön asuinpaikasta eivät olleet televiestinnän tietosuojalain 20 §:ssä tarkoitettuja tilaajan tai käyttäjän tunnistamiseksi välttämättömiä tietoja. Kysymyksessä oli siten selkeä televiestinnän tietosuojalain 20 §:n rikkomus. Jos tilaajien henkilötietoja koskevaan luetteloon sisällytetään tilaajan suostumuksetta muita kuin tunnistamisen kannalta välttämättömiä tietoja, voidaan perustellusti katsoa, että kysymyksessä ei ole viestintämarkkinalaissa tarkoitettu puhelinluettelo, vaan muuta tarkoitusta varten valmistettu luettelo.

117. Eniro oli käyttänyt viestintämarkkinalain mukaisen luovutusvelvollisuuden nojalla haltuunsa saamiaan yksityishenkilöiden henkilötietoja käyttötarkoitukseen, joka oli määritellyn käyttötarkoituksen ulkopuolella ja lainvastainen ja josta vähintäänkin olisi tullut ilmoittaa yksityishenkilöille niin, että heillä olisi ollut tosiasiallinen mahdollisuus kieltää yhteystietojensa käyttäminen tällaiseen tarkoitukseen. Eniron palvelu ei myöskään tarjonnut mahdollisuutta poistaa tietoja palvelusta ilman, että tiedot olisivat poistuneet kaikista muistakin palveluista mukaan lukien puhelinluettelot ja numerotiedotuspalvelut.

118. Numeropalvelulla on ollut henkilötietolain velvoittamana velvollisuus huolehtia siitä, että se luovuttaa tietoja vain niiden ennalta määritellyn käyttötarkoituksen mukaisesti. Tietojen saattaminen internetiin vapaasti kaikkien saataville on muodostanut oikeuskäytännön mukaan käyttötarkoituksen muutoksen. Uutta käyttötarkoitusta varten olisi yksityishenkilöiltä tullut saada suostumus. Tällaista suostumusta Eniro ei ollut hankkinut. Tietojen luovuttaminen niiden käyttötarkoitusta vastaamattomaan tarkoitukseen on henkilötietolain mukaan rangaistavaa.

119. Internet toimintaympäristönä muuttaa oleellisella tavalla tietojen käsittelyn luonnetta tietosuojalautakunnan päätöksessään 13.1.1998 taltio 1/98 toteamalla tavalla. Tietojen siirtämisessä internetiin on henkilötietolain ja sen tulkintaan vaikuttavan niin sanotun tietosuojadirektiivin (95/46/EY) mukaan kysymys henkilötietojen luovuttamisesta (edellä mainitussa asiassa C-101/01 Lindqvist annettu tuomio). Internetissä karttapalvelulla täydennetyn ilmaisen henkilöhakupalvelun tarjoamisen ei voida missään olosuhteissa katsoa johtuvan rekisterinpitäjälle eli yhteystietojen luovutuksen saajalle laissa säädetystä velvoitteesta. Henkilötietojen käsittelylle ei ole näin meneteltäessä enää henkilötietolain 8 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaista lainsäädännön valtuutusta.

120. Lokakuussa 2003 voimassa ollut televiestinnän tietosuojalaki rajasi puhelinluettelossa esitettävät tiedot niihin, jotka ovat välttämättömiä henkilön tunnistamiseksi. Eniron palvelu on sisältänyt paljon muutakin. Muun muassa tästä syystä kysymyksessä ei ollut sanotussa laissa tarkoitettu puhelin- eli tilaajaluettelo. Niin sanotun sähköisen viestinnän tietosuojadirektiiviin (2002/58/EY) perustuva sähköisen viestinnän tietosuojalaki selkiytti voimaan tultuaan 1.9.2004 tilannetta. Voimassa oleva laki vaati ilmoittamaan yksityishenkilöille ennen kuin heidän tietonsa voidaan merkitä uuteen palveluun.

121. Numeropalvelu on saanut vahvistuksen Eniron palvelun lainvastaisuudesta tietosuojaviranomaiselta, joka on velvoittanut Numeropalvelun toimiin palvelun estämiseksi. Hallinto-oikeuden perusperiaatteisiin kuuluvan luottamuksensuojaperiaate pitää sisällään vilpittömässä mielessä toimivan oikeussubjektin perusteltujen ja oikeutettujen odotusten suojan. Periaatteen mukaan asianosaisen on voitava luottaa viranomaisen aiempaan käytäntöön ja toimivaltansa puitteissa antamiin ohjeisiin.

122. Koska eniro.fi-palvelu ei ole puhelinluettelo, Numeropalvelulla ei ole viestintämarkkinalain 58 §:n nojalla velvollisuutta luovuttaa yhteystietoja tähän tarkoitukseen. Koska yksityishenkilöt ovat luovuttaneet tietojaan käytettäväksi vain puhelinluettelossa, Numeropalvelulla ei myöskään ole oikeutta luovuttaa tietoja muihin luetteloihin tai hakemistoihin.

123. Vaikka katsottaisiin, että eniro.fi-palvelu olisi viestintämarkkinalain 58 §:ssä tarkoitettu puhelinluettelo, kysymyksessä on joka tapauksessa tietosuojan ja henkilötietojen käytön kannalta uudenlainen palvelu muun muassa seuraavista syistä.

124. Ennen eniro.fi-palvelun avaamista henkilötietoja oli mahdollista saada sähköisistä palveluista, joita koskevia käyttäjäsopimuksia tehtiin vain suomalaisten tahojen kanssa. Palveluja käytettiin vain Suomesta käsin, lukuun ottamatta mahdollisesti hakupalveluyritysten suomalaisten asiakasyritysten ulkomaille sijoitettujen tai siellä liikkuvien työntekijöiden tekemiä hakuja. Koskaan ennen yksityishenkilöiden henkilötietoja ei ole ollut mahdollista sähköisestä palvelusta hakea (a) anonyymisti rekisteröitymättä palvelun käyttäjäksi ja (b) vapaasti myös Suomen ulkopuolelta mistä päin maailmaa tahansa. Potentiaalinen käyttäjäkunta kasvoi siis 5 miljoonasta 6 miljardiin.

125. Palvelun uutuusluonne ja se, että lainsäätäjä on katsonut palvelun avoimuudella olevan merkitystä tietosuojan kannalta, ilmenee yllä mainitusta viestintämarkkinalain hallituksen esityksen (112/2002 vp) perusteluiden toteamuksesta, jonka mukaan sähköiset puhelinluettelot ”eivät tietosuojasyistä ole tällä hetkellä avoimia kaikille käyttäjille, vaan palvelun käyttöoikeus perustuu sopimukseen puhelinluettelopalvelun tarjoajan ja asiakkaan välillä”. Lainsäätäjä on siten katsonut, että kaikille käyttäjille avoimia puhelinluetteloita ei voida tietosuojan näkökulmasta rinnastaa rekisteröitymistä edellyttäviin palveluihin.

126. Kaikissa olosuhteissa eniro.fi-palvelu on siten ollut tietosuojan ja yksityishenkilöiden tiedollisen itsemääräämisoikeuden kannalta merkityksellisellä tavalla uusi ja on edellyttänyt siten joko (i) televiestinnän tietosuojalain 20 §:ssä tarkoitettua suostumusta tai (ii) joka tapauksessa vähintäänkin sähköisen viestinnän tietosuojalain 25 §:n 3 momentissa tarkoitettua etukäteisilmoitusta tilaajana oleville luonnollisille henkilöille.

127. Henkilötietolain ja yleisten tietosuojaperiaatteiden nojalla yksityishenkilöille oli ja on ilmoitettava henkilötietojen uudenlaisesta käytöstä. Tämä velvoite on yksiselitteisesti ilmaistu henkilötietolain 24 §:n 1 momentissa, jonka mukaan rekisteröidyille henkilöille on etukäteen ilmoitettava, ”mihin tietoja säännönmukaisesti luovutetaan”. Myös tietosuojavaltuutettu oli jatkuvasti vahvistanut tämän ilmoitusvelvollisuuden olemassaolon. Vaikka sähköisen viestinnän tietosuojalaki tuli voimaan vasta syyskuussa 2004, velvollisuus ilmoittaa uudenlaisesta sähköisestä palvelusta oli olemassa jo syksyllä 2003 ja jo paljon aikaisemminkin. Sähköisen viestinnän tietosuojadirektiivi oli annettu heinäkuussa 2002 ja se sisälsi velvoitteen ilmoittaa tilaajille tilaajatietojen käytöstä etukäteen. Direktiivi piti saattaa osaksi kansallista lainsäädäntöä ennen 31.10.2003. Sähköisen viestinnän tietosuojalakia koskeva hallituksen esitys oli annettu eduskunnalle 24.10.2003.

5. Perusoikeusmyönteinen laintulkinta

128. Perustuslaissa turvattuja perusoikeuksia, eli tässä tapauksessa yksityiselämän suojaa, rajoittavien lain säännösten tulkinnassa on otettava huomioon vaatimukset perusoikeusmyönteisestä laintulkinnasta sekä sääntelyn tarkkarajaisuudesta.

129. Perusoikeusmyönteinen laintulkinta tarkoittaa, että kahdesta mahdollisesta laintulkintavaihtoehdosta on valittava se, joka vähemmän rajoittaa perusoikeutta tai joka paremmin sallii perusoikeuden toteutumisen. Vaatimus sääntelyn tarkkarajaisuudesta taas tarkoittaa, että perusoikeuksia rajoittavien lain säännösten on oltava selkeitä ja tarkkarajaisia.

130. Molemmat tulkintasäännöt edellyttävät tässä tapauksessa, että uudenlaisen sähköisen luettelopalvelun käyttöönottoon liittyvää vaatimusta ilmoittaa yksityishenkilöille etukäteen palvelun tarkoituksesta ja käytöstä ei tulkita supistavasti ja että viestintämarkkinalain 58 §:ssä tarkoitettua puhelinluettelon käsitettä ei tulkita laajentavasti.

131. Jos on epäselvyyttä siitä, onko luettelotietojen käyttötarkoitus sellainen, että siitä on yksityishenkilöille etukäteen ilmoitettava, vaatimus perusoikeusmyönteisestä laintulkinnasta edellyttää ilmoitusvaatimuksen asettamista. Vain ilmoituksen kautta rekisteröidyt henkilöt saavat mahdollisuuden itse määrätä henkilötietojensa käytöstä ja voivat siten toteuttaa yksityiselämän suojaa koskevaa perusoikeuttaan.

6. Numeropalvelun menettelylleen esittämät hyväksyttävät syyt

6.1. Erityislainsäädännön ensisijaisuus

132. Kilpailuoikeudellisessa oikeuskäytännössä on johdonmukaisesti katsottu, että määräävässä asemassa olevalla yrityksellä on oikeus kieltäytyä liikesuhteesta, jos kieltäytymiselle on hyväksyttävä syy (esimerkiksi edellä mainitussa asiassa 27/76, United Brands v. komissio annetun tuomion 184 kohta).

133. Numeropalvelun velvollisuus luovuttaa tilaajatietojen käyttöoikeus perustuu viestintämarkkinalain 58 §:n erityissäännökseen. Kysymys Numeropalvelun menettelyn lainmukaisuudesta on ratkaistava ensisijaisesti asiaan soveltuvan erityislainsäädännön eli viestintämarkkinalain ja tietosuojasäännösten perusteella. Tämän arviointi kuuluu ensisijaisesti vain viestintävirastolle ja toimivaltaisille tietosuojaviranomaisille.

134. Määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä ja liikesuhteista kieltäytymistä koskevassa kilpailuoikeudellisessa oikeuskäytännössä on painotettu tarkastelun kohteena olevaa toimialaa koskevan erityssääntelyn merkitystä (esimerkiksi yhteisöjen tuomioistuimen julkiasiamies ratkaisuehdotuksessaan asiassa C-53/03 Syfait ym., tuomio 31.5.2005, Kok. 2005, s. I-4609).

135. Arvioitaessa sitä, onko Numeropalvelu syyllistynyt määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön, viestintämarkkinalain 58 §:n mukaisen luovutusvelvollisuuden laajuudella ja Eniron palvelun lainmukaisuudella on siten ratkaiseva merkitys. Jos Numeropalvelulla ei asiaan sovellettavan erityislainsäädännön perusteella ole velvollisuutta tai oikeutta luovuttaa tilaajatietoja koskevaa käyttölupaa eniro.fi-palvelun kaltaiseen käyttötarkoitukseen, ei päätös, jolla Numeropalvelu on kieltäytynyt myöntämästä käyttölupaa tällaiseen tarkoitukseen, myöskään kilpailuoikeudellisesti merkitse määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä.

136. Viestintämarkkina- ja tietosuojalainsäädännön mukaan tilaajatietojen luovutusvelvollisuutta tai -oikeutta ei ole, jos Eniron palvelu ei ole viestintämarkkinalaissa tarkoitettu puhelinluettelo. Luovutus-velvollisuutta tai -oikeutta ei soveltuvan erityislainsäädännön mukaan myöskään ole, jos Eniron palvelu on tietosuojalainsäädännön vastainen.

137. Eniro.fi-palvelu ei ole viestintämarkkinalaissa tarkoitettu puhelinluettelo. Vaikka palvelua pidettäisiinkin viestintämarkkinalaissa tarkoitettuna puhelinluettelona, eniro.fi-palvelu on joka tapauksessa soveltuvan tietosuojalainsäädännön vastainen erityisesti sen vuoksi, että rekisteröidyille yksityishenkilöille ei ole lain edellyttämällä tavalla ilmoitettu palvelun käytöstä eikä varattu mahdollisuutta kieltää tietojensa sisällyttämistä kyseisenlaiseen palveluun.

138. Koska Eniron palvelu on lainvastainen, ei Numeropalvelu voi syyllistyä määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön kieltäytyessään luovuttamasta tilaajatietojen käyttöoikeutta kyseisenlaiseen tarkoitukseen.

139. Komissio on katsonut, että tilaajatietojen luovuttamisesta kieltäytyminen ei ole määräävän aseman väärinkäyttöä tilanteessa, jossa luovutuksensaaja ei voimassaolevan lainsäädännön mukaan voi laillisesti käyttää tilaajatietoja (asia T-111/96, ITT Promedia v. komissio, tuomio 17.7.1998, Kok. 1998, s. II-2937, 36 kohta).

140. Tässä asiassa Kilpailuvirasto on itse tulkinnut tietosuoja- ja viestintämarkkinaoikeudellisia säännöksiä ja katsonut Numeropalvelun syyllistyneen määräävän aseman väärinkäyttöön ilman, että missään toimivaltaisessa viranomaisessa tai tuomioistuimessa olisi todettu, että Numeropalvelulla on viestintämarkkinalain mukainen velvollisuus luovuttaa yksityishenkilöiden tilaajatietoja eniro.fi-palvelun kaltaiseen käyttötarkoitukseen tai että eniro.fi-palvelu olisi tietosuojalain-säädännön mukainen.

141. Kaikki käytettävissä olevat laintulkintakeinot viittaavat siihen, että Kilpailuviraston näkemys viestintämarkkinalain ja tietosuojalainsäädännön tulkinnasta on virheellinen. Asiassa Kilpailuvirasto on tulkinnut virheellisesti sille toimitettuja tietosuojavaltuutetun kannanottoja ja ottanut sellaiset laintulkintavaltuudet, joita sille ei ole lainsäädännössä myönnetty.

6.2. Immateriaalioikeuksia koskevan käyttöluvan myöntäminen

142. Numeropalvelulla ei ole edellä jo todetulla tavalla viestintämarkkinalain 58 §:n eikä sovellettavan tietosuojalainsäädännön nojalla velvollisuutta tai oikeutta luovuttaa tilaajatietoja eniro.fi-palvelun kaltaiseen tarkoitukseen. Sikäli kuin kilpailuoikeudellisen sääntelyn soveltaminen ylipäänsä on asianmukaista tilanteessa, jossa itse asiassa on kysymys sektorikohtaisen erityislainsäädännön alaan kuuluvasta kiistasta, kysymys siitä, merkitseekö luettelotietokannan käyttöoikeuden epääminen määräävän aseman väärinkäyttöä, on ratkaistava yleisten immateriaalioikeuden lisensiointia koskevien kilpailuoikeudellisten periaatteiden nojalla.

143. Numeropalvelun asiakkaiden oikeus käyttää toiminnassaan yksityishenkilöiden henkilötietoja perustuu Numeropalvelun myöntämään lupaan käyttää tekijänoikeudellista suojaa nauttivia tilaajaluettelotietoja. Kilpailuvirasto on esittänyt, että Numeropalvelu on syyllistynyt määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön kieltäytyessä luovuttamasta Enirolle sellaista tekijänoikeuteen perustuvaa tilaajatietojen käyttöoikeutta, jonka perusteella Eniro voisi saattaa yksityishenkilöiden tilaajatiedot globaaliin ja rajoittamattomaan internetjakeluun. Kysymys on siten tilanteesta, jossa määräävässä asemassa oleva yritys kieltäytyy myöntämästä rajoituksetonta lisenssiä käyttää omistamaansa immateriaalioikeutta toisen yrityksen sitä pyytäessä.

144. Koska kysymys ei ole asiakkaiden epätasapuolisesta kohtelusta, Numeropalvelun menettelyä on kilpailuoikeudellisesti arvioitava niiden periaatteiden mukaan, jotka koskevat tilannetta, jossa määräävässä markkina-asemassa oleva yritys tasapuolisesti kieltäytyy myöntämästä immateriaalioikeuden käyttöön oikeuttavaa lisenssiä kenellekään sitä pyytävistä yrityksistä.

145. Koska Numeropalvelu ei ole sallinut kenenkään potentiaalisen asiakkaan käyttävän tilaajatietoja palvelussa, jonka käyttö on eniro.fi-palvelun tavoin rajoittamatonta, Numeropalvelu ei ole voinut syyllistyä asiakkaiden epätasapuoliseen kohteluun. Kilpailuviraston moite kohdistuu siten Numeropalvelun menettelyyn, jossa se tasapuolisesti kieltäytyy myöntämästä kenellekään asiakkaistaan tekijänoikeudellista tilaajatietojen käyttöoikeutta palveluun, joka Numeropalvelun käsityksen mukaan on tietosuojalainsäädännön vastainen. Kilpailuoikeudelliselta kannalta katsottuna kysymys on menettelystä, jota voidaan arvioida lisensioinnista kieltäytymistä koskevien kilpailuoikeudellisten periaatteiden mukaan.

146. Asiassa on sovellettava niin sanotussa Magill-tapauksessa (edellä mainitut yhdistetyt asiat C-241/91 P ja 242/91 P, RTE ja ITP v. komissio) asetettuja edellytyksiä sille, koska kieltäytymistä myöntää immateriaalioikeuksia koskevaa käyttölupaa voidaan pitää määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä.

147. Numeropalvelu on johdonmukaisesti ja kaikkien potentiaalisten asiakkaiden osalta kieltäytynyt myöntämästä oikeutta käyttää tilaajatietoja eniro.fi-palvelun kaltaiseen tarkoitukseen. Kilpailuvirasto kuitenkin nyt edellyttää, että Numeropalvelu ensimmäistä kertaa myöntää tilaajaluettelotietojen tekijänoikeudellisen käyttöoikeuden tarkoitukseen, johon Numeropalvelu ei ole käyttöoikeutta koskaan aikaisemmin myöntänyt.

148. Yhteisöjen tuomioistuinten oikeuskäytännössä on useassa tapauksessa vahvistettu periaate, jonka mukaan määräävässä asemassa olevalla yrityksellä ei lähtökohtaisesti ole velvollisuutta myöntää lisenssiä omistamansa immateriaalioikeuden käyttöön (esimerkiksi mallioikeuden lisensiointia koskeva asia 238/87, Volvo, tuomio 5.10.1988, Kok. 1988, s. 6211, 8 kohta). Oikeuskäytännön mukaan lisensioinnista kieltäytyminen voi olla väärinkäyttöä vain poikkeuksellisissa tapauksissa. Oikeuskäytännössä on otettu kantaa siihen, milloin määräävässä asemassa oleva yritys syyllistyy väärinkäyttöön kieltäytyessään myöntämästä immateriaalioikeuden käyttöön oikeuttavaa lisenssiä (edellä mainitut asiat Magill ja IMS Health sekä asia T-504/93, Tiercé Ladbroke v. komissio, tuomio 12.6.1997, Kok. 1997, s. II-923).

149. Vastaavanlaisilla perusteilla yhteisöjen tuomioistuin on arvioinut myös muusta sopimussuhteesta kieltäytymistä edellä mainitussa asiassa Bronner.

150. Edellä mainitussa asiassa IMS Health annetussa tuomiossa tuomioistuin on tehnyt yhteenvedon siihenastisesta oikeuskäytännöstä ja esittänyt oikeuskäytännössä vaaditut edellytykset, joiden täyttyessä lisensioinnista kieltäytymistä voidaan pitää määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä (tuomion kohdat 37 ja 38). Jotta lisensioinnista kieltäytyminen olisi väärinkäyttöä, kaikkien seuraavien edellytysten on tuomioistuimen mukaan täytyttävä:
1. immateriaalioikeuden haltijan myöntämä lisenssi on välttämätön, jotta lisenssiä pyytävä yritys voi harjoittaa kyseistä toimintaa;
2. kieltäytymisellä estetään sellaisen uuden tuotteen pääsy markkinoille, jolla olisi potentiaalista kysyntää kuluttajien keskuudessa;
3. kieltäytymisen seurauksena kaikki kilpailu johdannaistuotteiden markkinoilla estyy; ja
4. kieltäytymiselle ei ole objektiivisesti hyväksyttävää perustetta.

151. Käsillä olevassa tapauksessa yksikään esitetyistä edellytyksistä ei täyty.

152. Käyttöoikeuden välttämättömyyden osalta on todettavissa, että Eniro tai muut alalla toimivat yritykset eivät tarvitse Numeropalvelun myöntämää tilaajatietojen käyttölupaa tarjotakseen hakupalvelua internetissä. On täysin mahdollista saada lupa tilaajatietojen käyttöön suoraan tietoja hallinnoivilta teleyrityksiltä. Se, että tämä voi olla hankalampaa tai kalliimpaa kuin tietojen käyttöoikeuden hankkiminen Numeropalvelulta, ei tarkoita, että tilaajatietojen käyttöoikeuden saaminen Numeropalvelulta olisi objektiivisesti arvioiden välttämätöntä uuden hakupalvelun tarjoamiseksi. Edellä mainitussa Bronner-asiassa, jossa Itävallan johtava päivälehtien julkaisija oli kieltäytynyt liittämästä kilpailevaa päivälehteä perustamaansa lehtien kotiinkantojärjestelmään, yhteisöjen tuomioistuin katsoi, ettei mikään estänyt kilpailevia päivälehtiä perustamasta omaa lehtien kotiinkantojärjestelmää. Riittävää ei ollut vedota siihen, ettei kilpailevan kotiinkantojärjestelmän perustaminen ollut taloudellisesti kannattavaa jaettavan päivälehden tai jaettavien päivälehtien pienen levikin vuoksi (tuomion 45 kohta).

153. Edellä kohdassa 1. tarkoitettu edellytys täyttyisi vain, jos tilaajatietojen hankkiminen muualta kuin Numeropalvelulta olisi taloudellisessa mielessä mahdotonta. Tätä se ei suinkaan ole, vaan tilaajatietojen käyttöoikeudet on täysin mahdollista kohtuullisin kustannuksin kerätä tilaajatietoja hallinnoivilta operaattoreilta.

154. Edellä kohdassa 2. mainittua uuden tuotteen markkinoille tuloon liittyvää edellytystä on tarkasteltu muun muassa edellä mainitussa tuomiossa niin sanotussa Magill-asiassa. Kyseisessä tapauksessa Irlannin ja Pohjois-Irlannin markkinoilla ei ollut saatavissa kaikkien TV-kanavien ohjelmalähetykset sisältävää viikoittaista TV-ohjelmalehteä vaan vain kutakin kanavaa koskevat erilliset viikko-ohjelmat. Tuomiossaan yhteisöjen tuomioistuin piti uutena tuotteena viikoittaista ohjelmalehteä, jossa julkaistaisiin kaikkien TV-asemien lähettämien ohjelmien ohjelmatiedot. Edellä mainitussa IMS Health -asiassa katsottiin vastaavasti, että lisensoinnista kieltäytyminen voi olla väärinkäyttöä vain, jos käyttöoikeutta pyytänyt yritys ei pelkästään tarjoa markkinoilla jo olevia tuotteita ja palveluja vastaavia hyödykkeitä vaan aikoo tarjota uusia hyödykkeitä, joita markkinoilla ei ole ja joille on potentiaalista kulutuskysyntää (tuomion kohta 49).

155. Vaikka hakupalvelu, joka ei edellytä käyttäjäksi rekisteröitymistä, on kiistatta uusi palvelu tietosuojalainsäädännön tarkoittamassa merkityksessä ja suhteessa rekisteröityjen henkilöiden oikeuteen määrätä omien henkilötietojensa käytöstä, kysymyksessä ei ole palvelun käyttäjien kannalta uudenlainen hakupalvelu vaan tuote, joita markkinoilla on jo useita. Käyttäjien näkökulmasta eniro.fi-palvelun tuoma merkittävin uutuus on, että palvelun käyttö on ilmaista. Pelkkä halvempi hinta ei kuitenkaan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan tee palvelusta oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla uutta, vaan itse palvelun ja sen ominaisuuksien on oltava käyttäjien kannalta katsottuna uusia.

156. Edellä kohdassa 3. mainittu kilpailun estymistä koskeva edellytys tarkoittaa, että lisenssin epäämisen seurauksena määräävässä asemassa oleva yritys monopolisoi johdannaistuotteiden markkinat ja estää näin kaiken kilpailun kyseisillä käyttöoikeuden hyödyntämistä edellyttävien hyödykkeiden markkinoilla. Myös komissio on ratkaisukäytännössään katsonut, että tilanteissa, joissa määräävässä asemassa oleva yritys on ketään asiakasta syrjimättä kieltäytynyt myöntämästä oikeutta käyttää omistamaansa immateriaalioikeutta, kysymyksessä voi olla määräävän aseman väärinkäyttö vain, jos kieltäytymisen seurauksena on, että kaikki kilpailu johdannaismarkkinoilla estyy.

157. Asiassa ei ole lainkaan käsitelty sitä, vaikuttaako Numeropalvelun päätös olla luovuttamatta tilaajatietojen tekijänoikeudellista käyttöoikeutta millään erityisellä tavalla Eniron asemaan tai yleensä markkinatoimijoiden väliseen kilpailutilanteeseen tilaajatietojen vähittäismarkkinoilla.

158. Asiassa on kiistatonta, että sähköisten tilaajaluetteloiden markkinoilla on useita keskenään kilpailevia hakupalveluita, siitä huolimatta, että Numeropalvelu onkin kieltäytynyt myöntämästä tilaajatietojen käyttöoikeutta eniro.fi-palvelun tyyppiseen käyttötarkoitukseen. Numeropalvelun menettely ei siten ole poistanut eikä poista kilpailua oikeuskäytännössä tarkoitettujen ”johdannaistuotteiden” eli tässä tapauksessa tilaajatietojen vähittäismarkkinoilla tarjottavien erilaisten henkilöhakupalveluiden välillä.

159. Edellä kohdassa 4. mainitun mukaisesti määräävässä asemassa oleva yritys ei syyllisty väärinkäyttöön, jos käyttöoikeuden epääminen on objektiivisesti arvostellen perusteltua. Koska eniro.fi-palvelu on edellä esitetyn mukaisesti ollut tietosuojalainsäädännön vastainen, on Numeropalvelulla ollut perusteltu syy kieltäytyä myöntämästä käyttöoikeutta tällaiseen tarkoitukseen. Numeropalvelu on vahvistanut laintulkintansa oikeellisuuden tietosuojavaltuutetulta, joka on johdonmukaisesti katsonut, että eniro.fi-palvelun avaaminen ei ole sallittua ainakaan ennen kuin yksityishenkilöille on annettu sähköisen viestinnän tietosuojalaissa tarkoitettu ilmoitus tilaajaluettelotietojen uudenlaisesta käytöstä ja varattu oikeus kieltää tietojensa sisällyttäminen tällaiseen palveluun.

160. Nyt käsiteltävässä asiassa ei siten täyty yksikään neljästä edellytyksestä, joiden kaikkien on oikeuskäytännön mukaan oltava käsillä, jotta immateriaalioikeuden käyttöluvan epääminen sitä pyytäviltä tahoilta merkitsisi määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä. Immateriaalioikeuden lisensiointia koskevan kilpailuoikeuskäytännön valossa on selvää, että Numeropalvelu ei ole syyllistynyt määräävän aseman väärinkäyttöön kieltäytyessään myöntämästä yhdellekään potentiaaliselle asiakasyritykselle oikeutta käyttää tekijänoikeudellista suojaa nauttivia tilaajaluettelotietoja eniro.fi-palvelun kaltaiseen tarkoitukseen.

6.3. Toimituksista kieltäytyminen muissa kuin immateriaalioikeuksia koskevissa tapauksissa

161. Kilpailuoikeuskäytännössä sopimussuhteesta kieltäytymistä on tietyissä tilanteissa pidetty määräävän aseman väärinkäyttönä myös muissa kuin immateriaalioikeuksien lisensiointia koskevissa tapauksissa (esimerkiksi edellä mainituissa yhdistetyissä asioissa 6/73 ja 7/73 Commercial Solvents v. komissio annetun tuomion 25 kohta ja asiassa 27/76 United Brands v. komissio annetun tuomion 183 ja 194 kohdat sekä asia 311/84 CBEM, tuomio 3.10.1985, Kok. 1985, s. 3261, niin kutsuttu Telemarketing-tapaus). Kaikissa näissä tapauksissa liikesuhteesta pidättäytymistä pidettiin määräävän aseman väärinkäyttönä tilanteessa, jossa liikesuhteesta kieltäytymisen seurauksena olisi ollut asiakasyrityksen eliminoituminen markkinoilta kokonaan. Johtopäätös toistuu edellä mainitussa asiassa Bronner annetun tuomion 38 kohdassa.

162. Mikäli Numeropalvelun näkemyksen vastaisesti katsottaisiin, että edellä mainitut immateriaalioikeuden käyttölupaa koskevasta oikeuskäytännöstä ilmenevät periaatteet eivät sovellu käsillä olevaan tilanteeseen, Numeropalvelun kieltäytyminen myöntämästä lupaa tilaajatietojen käyttämiseen eniro.fi-palvelun kaltaiseen tarkoitukseen ei kuitenkaan ole väärinkäyttöä edes muun liikesuhteista kieltäytymistä koskevan oikeuskäytännön mukaan. Jotta liikesuhteista kieltäytyminen voisi merkitä määräävän aseman väärinkäyttöä, on oikeuskäytännössä johdonmukaisesti edellytetty, että potentiaalinen asiakasyritys ei kieltäytymisen seurauksena pysty lainkaan kilpailemaan markkinoilla.

163. Käsillä olevassa tapauksessa Eniro on jatkuvasti menestyksellisesti kilpaillut tilaajaluettelotietojen vähittäismarkkinoilla. Tapauksessa ei ole edes väitetty, että Numeropalvelun toimenpiteillä olisi huomattavaa merkitystä Eniron kilpailuasemaan – saati, että Eniro Numeropalvelun toimenpiteiden seurauksena olisi vaarassa joutua lopettamaan toimintansa kokonaan. Numeropalvelun johdonmukaisesti kaikkien potentiaalisten asiakkaiden osalta soveltama menettely, jossa se on kieltäytynyt myöntämästä lupaa tilaajatietojen käyttöön eniro.fi-palvelun kaltaiseen tarkoitukseen, ei siten vallitsevan oikeuskäytännön mukaan ole määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä.

164. Asiakasyrityksen eliminoitumisuhkaa koskevan edellytyksen ohella oikeuskäytännössä on johdonmukaisesti katsottu, että sopimussuhteista kieltäytyminen tai päätös olla toimittamatta kaikkia asiakasyrityksen pyytämiä määriä voi merkitä väärinkäyttöä vain silloin, kun asiakasyritys ei voi hankkia kyseistä hyödykettä muualta kuin määräävässä asemassa olevalta toimittajalta (esimerkiksi asia 77/77 BP, tuomio 29.6.1978, Kok. 1978, s. 1513, 41–43 kohdat ja asia T-5/97 Industrie des poudres sphériques v. komissio, tuomio 30.11.2000, Kok. 2000, s. II-3755, 57 kohta).

165. Enirolle on täysin mahdollista pyytää lupa tilaajatietojen käyttöön eniro.fi-palvelussa tilaajatietoja kerääviltä teleyrityksiltä – sikäli kuin nämä yritykset katsovat voivansa luvan tällaiseen tarkoitukseen antaa – sen sijaan, että se pyytää käyttölupaa Numeropalvelulta. Se, että käyttöoikeuden hakeminen useammalta teleyritykseltä voi olla hankalampaa kuin luvan pyytäminen Numeropalvelulta ei tarkoita, etteikö se olisi täysin mahdollista ja kohtuullisin kustannuksin toteutettavissa.

166. Nykytilanteessa 98 prosenttia kaikista Numeropalvelulla olevista tilaajatiedoista on saatavissa kolmelta suurimmalta tilaajatietoja hallinnoivalta taholta eli Fonecta Gruop Oy:ltä, Enirolta ja DNA Finland Oy:ltä. Siten kääntymällä pelkästään Fonectan ja DNA:n puoleen Eniro saisi käyttöönsä 98 prosenttia kaikista Numeropalvelulla olevista tilaajatiedoista. Numeropalvelu on tältä osin viitannut komission joulukuussa 2005 julkaisemaan määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä koskevan kannanottoon (Staff Discussion Paper) kohtaan 229 sekä siinä viitattuun yhteisöjen tuomioistuimen edellä mainitussa Bronner-asiassa antamaan tuomioon.

167. Kilpailuviraston näkemys, jonka mukaan Numeropalvelu on syyllistynyt määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön, on siten virheellinen siitäkin syystä, että Eniro voi hankkia luvan tilaajatietojen käyttöön muualta kuin Numeropalvelulta.

6.4. Numeropalvelun oikeus puuttua asiakasyrityksen toimintaan

168. Kilpailuvirasto on yhteisöjen tuomioistuinten oikeuskäytäntöön vedoten esittänyt, että yksittäisellä markkinatoimijalla ei ole oikeutta ryhtyä välittömiin toimenpiteisiin lainsäädännön noudattamiseksi, jos on olemassa asiaa koskevia lakeja ja nimenomaisesti näiden lakien noudattamista valvovia viranomaisia. Kilpailuviraston mielestä Numeropalvelulla ei siten olisi ollut asiallista syytä kieltäytyä myöntämästä tilaajatietojen käyttölupaa eniro.fi-palvelun kaltaiseen tarkoitukseen, vaikka Numeropalvelu on tiennyt, että tietoja tullaan käyttämään lainvastaisesti. Kilpailuviraston näkemys on kuitenkin tässä asiassa paitsi tietosuojavaltuutetun johdonmukaisesti esittämän laintulkintalinjan vastainen myös tietosuojavaatimusten ja Numeropalvelun toimintamahdollisuuksien kannalta kestämätön.

169. Luettelotietojen luovutusvelvollisuutta koskeva säännös, eli voimassa olevan viestintämarkkinalain 58 § ja kumotun telemarkkinalain 8 §:n 2 momentin 9 kohta (566/1999), ei merkitse poikkeusta siihen yleiseen henkilötietolainsäädännön asettamaan vaatimukseen, jonka mukaan rekisterinpitäjän on henkilötietoja luovuttaessaan selvitettävä, että henkilötietojen käyttö on lainmukaista.

170. Kilpailuvirasto ei ole ottanut huomioon Numeropalvelun toiminnan poikkeuksellista luonnetta. Numeropalvelu ei omista tietokannassaan hallinnoimiaan ja sieltä luovuttamiaan tietoja, eikä siten voi vapaasti määrätä niiden käytöstä kuten normaali tavarantoimittaja. Tavallisesti myyjä on vastuussa vain asiakkaisiinsa nähden siitä, että toimitetut tuotteet ovat virheettömiä. Numeropalvelu taas on tämän normaalin toimittajavastuun lisäksi vastuussa henkilötietojen lainmukaisesta käytöstä ja luovuttamisesta paitsi suhteessa yhteystiedot keränneisiin teleyrityksiin myös suhteessa yksityishenkilöihin, joiden henkilötietoja sillä on hallussaan.

171. Jos Numeropalvelu olisi luovuttanut tilaajatietoja lainvastaiseen tarkoitukseen, se olisi myös itse rikkonut henkilötietolakia. Tietojen luovuttaminen lainvastaiseen tarkoitukseen on rikosoikeudellisesti sanktioitu teko.

172. Toisin kuin Kilpailuvirasto on esittänyt, henkilötietojen luovuttajan selonottovelvollisuus luovutettavien tietojen tulevasta käytöstä on riippumaton siitä, perustuuko luovutuspyyntö nimenomaiseen erityislain säädökseen. Tämä on todettu yksiselitteisesti muun muassa sähköisen viestinnän tietosuojadirektiiviin (2002/58/EY) 39 perustelukappaleessa, jonka mukaan ”tietoja saa välittää sillä ehdolla, ettei niitä käytetä muihin tarkoituksiin kuin niihin, joita varten ne on kerätty”.

173. Siitä huolimatta, että Numeropalvelu on ryhtynyt toimiin luettelotietojen lainvastaisen käytön estämiseksi, Numeropalvelu on koko ajan jatkanut tietojen luovuttamista Enirolle laillisiin tarkoituksiin.

174. Käsitys, että Numeropalvelu olisi jatkanut saman hyödykkeen toimittamista muille vastaavassa asemassa oleville toimijoille, on virheellinen. Todellisuudessa Numeropalvelu on kohdellut Eniroa täysin samalla tavalla kuin kaikkia muita asiakkaitaan. Numeropalvelulta on vuosien varrella useasti pyydetty lupaa käyttää tilaajatietoja avoimissa internetpalveluissa, mutta Numeropalvelu on johdonmukaisesti ja kaikkien potentiaalisten asiakkaiden osalta kieltäytynyt antamasta tällaista lupaa. Numeropalvelu on myös jatkuvasti sallinut ja sallii edelleen Eniron käyttävän tilaajatietoja internetpalveluissa, joiden käyttö on asianmukaisella tavalla kontrolloitu. Numeropalvelu on johdonmukaisesti ja suhteessa kaikkiin potentiaalisiin asiakkaisiin kieltäytynyt toimittamasta kyseistä hyödykettä, eli antamasta lupaa käyttää tekijänoikeudellista suojaa nauttivia tilaajatietoja eniro.fi-palvelun kaltaiseen tarkoitukseen.

175. Numeropalvelun tilanne on siten täysin toisenlainen kuin tavarantoimittajien oikeudellinen asema Kilpailuviraston viittaamissa edellä mainituissa tapauksissa T-30/89 Hilti v. komissio ja T-83/91 Tetra Pak v. komissio. Näissä tapauksissa oli kysymys fyysisten hyödykkeiden kaupasta ja toimittajan menettelystä, jossa toimittaja asetti tiettyjen tuotteiden myynnin edellytykseksi, että myös kyseisen tuotteen kanssa käytettävät komplementtituotteet hankitaan samalta toimittajalta. Toisin kuin Numeropalvelulla, jolla on tietosuojalainsäädäntöön perustuva vastuu henkilötietojen lainmukaisesta käytöstä ja luovuttamisesta, edellä mainitussa kahdessa tapauksessa myyjillä ei ollut suhteessa omiin tavarantoimittajiinsa ja muihin kolmansiin tahoihin lainsäädännössä asetettua velvoitetta huolehtia hallussaan olevien hyödykkeiden lainmukaisesta hallinnoinnista.

176. Lisäksi on huomattava, että tapauksessa Hilti ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ei pitänyt tuoteturvallisuutta koskevia Hiltin väitteitä uskottavina, koska Hilti ei ollut ottanut yhteyttä toimivaltaisiin viranomaisiin vaan esitti väitteensä vasta kilpailuviranomaisten alettua tutkia asiaa (tuomion kohta 115). Tapauksessa Tetra Pak ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin taas katsoi, että sikäli kuin Tetra Pakin esittämät tuoteturvallisuutta koskevat väitteet ylipäänsä pitivät paikkansa, tuoteturvallisuudesta oli mahdollista huolehtia muilla keinoin eli informoimalla ostajaa tuotteiden käyttörajoituksista (tuomion kohta 139). Numeropalvelu on sitä vastoin koko ajan ollut tietosuoja-asian osalta yhteydessä paitsi tietosuojavaltuutettuun myös Eniroon. Tietosuojavaltuutettu on vahvistanut Numeropalvelun menettelyn lainmukaisuuden ja todennut, että sillä on velvollisuus kontrolloida tietojen käyttöä. Eniron kieltäydyttyä muuttamasta palveluaan Numeropalvelun oli pakko ryhtyä toimenpiteisiin, joiden tarkoituksena oli muuttaa Eniron palvelua siten, että se ei enää rikkoisi yksityishenkilöiden yksityisyyden suojaa.

177. Yksityishenkilöiden suostumusten puuttuessa Numeropalvelun oli kontrollivastuunsa perusteella huolehdittava siitä, että yksityishenkilöiden henkilötietoja ei käytetä tarkoitukseen, johon he eivät olleet antaneet suostumustaan ja josta heille ei ollut ilmoitettu.

178. Numeropalvelun kontrollivastuun puuttumista koskevan näkemyksenä tueksi Kilpailuvirasto on viitannut myös perustamissopimuksen 81 artiklan 3 kohdan soveltamista koskevien komission suuntaviivojen (EUVL 2004, C 101, s. 97) 47 kohtaan. Kyseisessä suuntaviivojen kohdassa puhutaan kilpailijoiden välisistä kilpailua rajoittavista sopimuksista, joiden väitetään täyttävän perustamissopimuksen 81 artiklan 3 kohdan poikkeussäännöksen edellytykset sen vuoksi, että niillä pyritään varmistamaan tasaveroiset kilpailuedellytykset markkinoilla.

179. Kyseisillä suuntaviivoilla tai mainitulla suuntaviivojen kohdalla ei ole merkitystä nyt käsiteltävän asian kannalta. Tässä asiassa ei ole kysymys 81 artiklan vastaisesta kilpailijoiden välisestä kilpailua rajoittavasta sopimuksesta, eikä Numeropalvelu ole esittänyt pyrkineensä varmistamaan tasavertaisia kilpailuedellytyksiä markkinoilla. Numeropalvelu on sen sijaan pyrkinyt noudattamaan voimassaolevaa tietosuojalainsäädäntöä ja estämään sen, että yksityishenkilöiden henkilötiedot saatetaan rajoittamattomaan globaaliin internetjakeluun ilman, että rekisteröidyille henkilöille lainsäädännön edellyttämällä tavalla ilmoitetaan tällaisesta henkilötietojen käytöstä ja varataan mahdollisuus kieltää tietojensa käyttö kyseiseen tarkoitukseen.

7. Vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan

180. Numeropalvelun näkemyksen mukaan tässä asiassa ei niin sanottu kauppakriteeri täyty.

181. Numeropalvelu tai muut tukkutasolla yhteystietoja tarjoavat toimijat eivät myy yhteystietoja ulkomaille. Numeropalvelun tietojen mukaan myöskään Fonecta Group Oy:n, Eniron tai muiden toimijoiden nykyisiä, loppukäyttäjille tarjottavia sähköisiä palveluita ei markkinoida Suomen ulkopuolella. Suomalaiset yhteystiedot eivät sisälly ulkomaisiin verkkopalveluihin. Ainoastaan ulkomaisista numeropalveluista on mahdollista saada suomalaisia yhteystietoja. Käsiteltävä asia koskee vain sähköisiä luetteloita, ei numeropalvelua. Pelkästään se seikka, että Oy Eniro Finland Ab on osa konsernia, johon kuuluu myös ulkomaisia yrityksiä, ei tarkoita, että tässä asiassa käsiteltävillä Numeropalvelun menettelytavoilla olisi vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

8. Seuraamusmaksu

182. Numeropalvelu ei ole syyllistynyt sellaiseen menettelyyn, joka antaisi aihetta seuraamusmaksun määräämiseen. Numeropalvelu ei ole kieltäytynyt liikesuhteesta ilman asiallista perustetta eikä myöskään soveltanut hyvään kauppatapaan perustumattomia kohtuuttomia ehtoja. Sen sijaan Numeropalvelu on pyrkinyt täyttämään lainsäädännön mukaisen huolellisuusvelvoitteensa ja näin estänyt luovuttamiensa henkilötietojen lainvastaisen käytön. Ottaen huomioon tietosuojaviranomaisten kannanotot ja Turun hovioikeuden vahvistaman turvaamistoimipäätöksen on selvää, että Numeropalvelulla on ollut perusteltu syy toiminnalleen.

183. Koska Eniro on käyttänyt henkilötietoja lainvastaisella tavalla, Numeropalvelulla on ollut sekä oikeus että velvollisuus toimia. Pakottavaan lainsäädäntöön ja viranomaisten kannanottoihin perustuvaa toimintaa ei voida katsoa määräävän markkina-aseman väärinkäytöksi. Näin ollen seuraamusmaksun määräämiselle ei ole perustetta.

184. Mikäli vastoin Numeropalvelun vakaata käsitystä katsottaisiin, että sen toiminta olisi jossain vaiheessa ollut ristiriidassa kilpailuoikeudellisten säännösten kanssa, mahdollista seuraamusmaksua määrättäessä on otettava huomioon nyt käsillä olevan tapauksen erityiset olosuhteet.

185. Kilpailuviraston esittämä seuraamusmaksu on poikkeuksellisen suuri suhteessa aiempaan, vakiintuneeseen oikeuskäytäntöön ja niihin tosiseikkoihin, joiden perusteella seuraamusmaksun suuruus on määrättävä. Kilpailunrajoituslain uudistuksella on pyritty yhdenmukaistamaan Suomessa määrättäviä seuraamusmaksuja EY:n tasolla määrättäviin sanktioihin. Nyt esitetty maksu on kuitenkin huomattavan suuri paitsi suhteessa kotimaiseen oikeuskäytäntöön myös verrattuna komission sakkokäytäntöön, kun otetaan huomioon vastaajayhtiöiden erilainen koko ja taloudellinen toimintaympäristö, ja se tulisi joka tapauksessa suhteuttaa aikaisemmin tuomittuihin seuraamusmaksuihin.

186. Kilpailuvirasto on esityksessään lisäksi täysin sivuuttanut useita sellaisia seuraamusmaksun määrään alentavasti vaikuttavia seikkoja, joita vakiintuneesti on otettu huomioon sekä Suomen että EY:n kilpailuoikeudellisessa käytännössä.

187. Numeropalvelun väitetty kilpailurikkomus on ollut lyhytaikainen. Lisäksi tapaukseen liittyy kilpailuoikeudellisesti tulkinnanvaraisia kysymyksiä, ja lainsäädäntö on asettanut Numeropalvelulle velvoitteita, joita yhtiö ei ole voinut jättää huomiotta. Varmistuakseen lainsäädännön asettamien velvoitteiden sisällöstä Numeropalvelu on toistuvasti ollut yhteydessä tietosuojavaltuutettuun, joka on vahvistanut Numeropalvelun laintulkinnan oikeellisuuden. Numeropalvelu on saattanut vaatimuksensa oikeudenkäymiskaaren 7 luvussa tarkoitetulla tavalla todennäköisiksi Turun käräjäoikeuden ja Turun hovioikeuden antamista päätöksistä ilmenevällä tavalla. Näin ollen mahdollista seuraamusmaksua on huomattavasti alennettava Kilpailuviraston esittämästä.

LAUSUNTO

188. Oy Eniro Finland Ab on antanut lausunnon.

189. Oy Eniro Finland Ab on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Suomen Numeropalvelu Oy – Finlands Nummertjänst Ab:n korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa tässä asiassa ja asiassa 293/05/KR yhteensä 165.582,50 eurolla korkoineen.

ASIA II (293/05/KR)

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

PÄÄTÖKSEN TÄYTÄNTÖÖNPANON KIELTÄMINEN

193. Markkinaoikeus on 13.6.2005 antamallaan päätöksellä kieltänyt Kilpailuviraston valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpanon siltä osin, kuin Numeropalvelua on määrätty juoksevan sakon uhalla lopettamaan noudattamansa menettely, jonka mukaan Numeropalvelu vaatii yksityishenkilöiden henkilötietojen osalta, ettei sen hakemisto- ja luettelopalveluja tarjoava asiakasyritys saa tarjota palveluitaan loppuasiakkaille internetissä ilmaiseksi ja ilman rekisteröitymistä. Kielto on määrätty olemaan voimassa kunnes Numeropalvelun Kilpailuviraston päätöksestä tekemä valitus on markkinaoikeudessa ratkaistu tai asiassa on toisin määrätty.

VALITUS

Vaatimukset

194. Suomen Numeropalvelu Oy – Finlands Nummertjänst Ab on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Kilpailuviraston päätöksen 17.5.2005 (Dno 1097/61/2003). Se on vaatinut toissijaisesti, että markkinaoikeus kumoaa Kilpailuviraston päätöksen siltä osin kuin siinä velvoitetaan Numeropalvelu luovuttamaan yksityishenkilöiden tilaajatietoja sellaista internetissä tarjottavaa hakupalvelua varten, josta ilmaiseksi ja ilman rekisteröitymistä saa yksityishenkilöitä koskevia tietoja ilman heidän suostumustaan.

195. Suomen Numeropalvelu Oy – Finlands Nummertjänst Ab on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Kilpailuviraston korvaamaan sen viranomaismenettelystä Kilpailuvirastossa aiheutuneet kulut ja oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa tässä asiassa ja asiassa 281/05/KR yhteensä 514.093,40 eurolla korkoineen

Perusteet

196. Numeropalvelu on esittänyt valituksensa perusteina tämän päätöksen kohdissa 104–181 esittämänsä.

VASTINE

Vaatimukset

197. Kilpailuvirasto on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

198. Kilpailuvirasto on lisäksi vaatinut, että Suomen Numeropalvelu Oy – Finlands Nummertjänst Ab velvoitetaan korvaamaan Kilpailuviraston oikeudenkäyntikulut tässä asiassa ja asiassa 281/05/KR yhteensä 1.603,79 eurolla korkoineen.

Perusteet

199. Kilpailuvirasto on esittänyt vastineensa perusteina tämän päätöksen kohdissa 13–90 esittämänsä.

LAUSUNTO

200. Oy Eniro Finland Ab on antanut lausunnon.

201. Oy Eniro Finland Ab on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Suomen Numeropalvelu Oy – Finlands Nummertjänst Ab:n korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa tässä asiassa ja asiassa 281/05/KR yhteensä 165.582,50 eurolla korkoineen.

SUULLINEN KÄSITTELY

202. Markkinaoikeus on valmistellut asiaa suullisesti istunnossa 28.10.2008 ja 6.11.2008.

203. Markkinaoikeus on 25.11.2008, 28.11.2008 ja 12.12.2008 toimittanut asiassa suullisen käsittelyn, jossa on kuultu Kilpailuviraston nimeäminä todistajina johtaja KL:ää, Head of Product Management HM:ää ja lakimies EL:ää sekä Numeropalvelun nimeäminä sen toimitusjohtajaa KM:ää ja hallituksen jäsentä JI:tä sekä todistajina palvelupäällikkö LH:ta, tietosuojavaltuutettu RA:ta ja hallituksen puheenjohtaja HJ:tä.

204. Asiaa 281/05/KR ja 293/05/KR on suullisessa käsittelyssä käsitelty yhdessä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT ASIASSA I JA II

Pääasia

Tarkastelun kohteena oleva Numeropalvelun menettely

205. Asiassa on edellä päätöksen jaksossa riidaton tausta ja riidattomat tapahtumatiedot todetulla tavalla selvitetty, että Eniron avattua 29.10.2003 internetissä eniro.fi-hakupalvelun, Numeropalvelu on 30.10.2003 päivätyllä ilmoituksella purkanut sen ja Eniron välillä voimassa olleen 30.3.1999 päivätyn sopimuksen numerotietojen käytöstä sähköisessä puhelinluettelossa. Samalla Numeropalvelu on ilmoittanut, ettei se enää 31.10.2003 jälkeen päivitä Eniron hallussa olevaa sähköisiin hakemistopalveluihin käytettävää tietokantaa. Tämän lisäksi Numeropalvelu on ilmoittanut katkaisevansa Eniron yhteydet Numeropalvelun ylläpitämiin tietokantoihin, mikäli Eniron palvelussa internetissä oli yksityishenkilöiden yhteystietoja vapaasti saatavilla vielä 3.11.2003.

206. Edelleen on selvitetty, että Eniro on sulkenut hakupalvelun internetissä yksityishenkilöitä koskevalta osaltaan 12.11.2003. Numeropalvelu ja Eniro ovat tehneet 15.3.2004 uuden sopimuksen tilaajaluettelotietojen käytöstä sähköisessä tilaajaluettelossa. Sopimuksen mukaan henkilöhakupalvelun käyttö edellyttää käyttäjältä maksua ja rekisteröitymistä. Eniro on tämän jälkeen avannut henkilöhakupalvelunsa, joka on maksullinen ja vaatii käyttäjän rekisteröitymisen.

207. Kun jäljempänä viitataan eniro.fi-palveluun tarkoitetaan, jollei muuta mainita, eniro.fi-palvelua siinä muodossa kuin se oli 29.10.2003.

Kysymyksenasettelu

208. Kilpailuvirasto on esittänyt, että Numeropalvelu on menettelemällä edellä kuvatulla tavalla toiminut kilpailusäännösten vastaisesti ja käyttänyt väärin määräävää markkina-asemaansa. Kilpailuviraston esityksen ja päätöksen lähtökohtana on, että Numeropalvelulla on viestintämarkkinalain yhteystietojen luovuttamista koskevien säännösten ja markkina-asemansa vuoksi kilpailunrajoituslain säännösten nojalla velvollisuus luovuttaa hallussaan olevia yhteystietoja luettelo- ja hakemistopalveluiden tarjoamiseksi kustannusvastaavaan hintaan sekä tasapuolisin ja syrjimättömin ehdoin.

209. Asiassa on selvitetty, että Numeropalvelun hallitus oli kesäkuussa 2003 hyväksynyt uudet yksityishenkilöiden tilaajaluettelotietojen käyttöoikeutta koskevat yleiset ehdot, joissa kiellettiin tilaajaluettelotiedoista muodostettavan sähköisen hakemiston laittaminen yleisön yleisesti saataville internetiin vapaasti ja vastikkeetta. Hallituksen päätöksen mukaisesti uudet ehdot tulivat voimaan 25.6.2003 ja ne oli tarkoitus paitsi soveltaa uusiin tietojen luovutusta koskeviin sopimuksiin myös lisätä elokuussa samana vuonna uusittaviin sähköisen luettelon sopimuksiin.

210. Numeropalvelu on asettanut sopimuskumppaneilleen puheena olevien yhteystietojen eli niin sanottujen tilaajatietojen luovuttamisen sähköiseen luettelopalveluun ehdoksi sen, että palvelun käyttö edellyttää rekisteröitymistä ja vastikkeen maksamista. Asiassa ei näin ollen ole kysymys siitä, että Numeropalvelu olisi menettelemällä edellä kuvatulla tavalla syrjinyt Eniroa asettamalla yhteystietojen luovutukselle sellaisia ehtoja, joita se ei ole edellyttänyt kilpailevilta luettelo- ja hakemistopalveluiden tarjoajilta.

211. Asiassa on sinänsä riidatonta, että Numeropalvelu on viestintämarkkinalain 58 §:ssä tarkoitettu taho, joka on velvollinen luovuttamaan viestintämarkkinalaissa tarkoitetut yhteystiedot muun ohella puhelinluettelon laatimista varten ja siten hakemistopalveluiden tarjoamiseksi kustannussuuntautuneeseen hintaan sekä syrjimättömin ehdoin.

212. Numeropalvelu on kuitenkin kiistänyt, että se olisi Kilpailuviraston väittämällä tavalla velvollinen luovuttamaan yhteystietoja Enirolle eniro.fi-palvelua varten. Numeropalvelu on ensisijaisesti vedonnut siihen, että sillä on ollut hyväksyttävä syy olla luovuttamatta tietoja koska eniro.fi-palvelu ei ollut puhelinluettelo. Vaikka eniro.fi-palvelua olisikin vastoin Numeropalvelun käsitystä pidettävä puhelinluettelona, se oli lainvastainen, koska siitä ei ollut lain edellyttämällä tavalla ilmoitettu tilaajille eikä heiltä ollut pyydetty suostumusta tietojensa käyttöön eniro.fi-palvelussa eikä varattu mahdollisuutta kieltää tietojensa sisällyttämistä siihen.

213. Edellä sanotun johdosta asiassa on ensin tarkasteltava kysymystä Numeropalvelun velvollisuudesta viestintämarkkinalain säännösten nojalla luovuttaa yhteystietoja Enirolle eniro.fi-palvelua varten.

Puhelinluettelopalvelun tarjoamista ja yhteystietojen luovuttamista koskevat oikeusohjeet

Viestintämarkkinalaki

214. Viestintämarkkinalain 57 §:ssä säädetään puhelinluettelopalvelun tarjoamisesta. Pykälän 1 momentin mukaan teleyrityksen on huolehdittava siitä, että sen kanssa kiinteän puhelinverkon tai matkaviestinverkon liittymän käytöstä sopimuksen tehneen käyttäjän nimeä, osoitetta ja puhelinnumeroa koskevat yhteystiedot kerätään ja julkaistaan yleisesti saatavilla olevassa kattavassa ja kohtuuhintaisessa painetussa tai sähköisessä muodossa olevassa puhelinluettelossa, joka päivitetään vähintään kerran vuodessa.

215. Velvollisuudesta luovuttaa yhteystietoja puhelinluettelon laatimista varten säädetään puolestaan viestintämarkkinalain 58 §:ssä. Pykälän 1 momentin mukaan teleyrityksen ja sen kanssa laissa tarkoitettujen yhteystietojen ylläpidosta sopimuksen tehneen yrityksen on pyynnöstä luovutettava sanotut yhteystiedot toiselle yritykselle puhelinluettelon laatimista varten käyttökelpoisessa muodossa. Yhteystiedot on luovutettava kustannussuuntautuneeseen hintaan ja syrjimättömin ehdoin.

216. Viestintämarkkinalain edellä mainituilla 25.7.2003 voimaan tulleilla säännöksillä saatettiin voimaan Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/22/EY yleispalvelusta ja käyttäjien oikeuksista sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen alalla (yleispalveludirektiivi).

217. Viestintämarkkinalain 57 §:n ja 58 §:n säännökset vastaavat pääosin sisällöltään telemarkkinalain, sittemmin viestintämarkkinalain (489/2002) 8 §:n 2 momentin 8 ja 9 kohtaa (566/1999). Telemarkkinalain 8 §:n 2 momentin 8 ja 9 kohdan säätämisellä oli saatettu voimaan Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 98/10/EY avoimen verkon tarjoamisen (ONP) soveltamisesta puhelintoimintaan ja teleyleispalvelusta kilpailuympäristössä (niin sanottu ONP-puhelintoimintadirektiivi).

218. Mainitut direktiivit ja niitä koskeva Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö on otettava huomioon viestintämarkkinalain asianomaista säännöstä tulkittaessa.

Televiestinnän tietosuojalaki ja sähköisen viestinnän tietosuojalaki

219. Telemarkkinalain edellä mainitun muuttamisen yhteydessä (566/1999) säädettiin laki yksityisyyden suojasta televiestinnässä ja teletoiminnan tietoturvasta (jäljempänä televiestinnän tietosuojalaki; 565/1999), jolla saatettiin osaltaan voimaan edellä mainittu ONP-puhelintoimintadirektiivi 98/10/EY ja lisäksi Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 97/66/EY henkilötietojen käsittelystä ja yksityisyyden suojasta televiestinnän alalla (niin sanottu televiestinnän tietosuojadirektiivi). Televiestinnän tietosuojalaki (565/1999) on tullut voimaan 1.7.1999 ja se on sittemmin kumottu 1.9.2004 voimaan tulleella sähköisen viestinnän tietosuojalailla.

220. Televiestinnän tietosuojalain luettelotietojen luovuttamista ja tilaajaluetteloiden tarjoamista koskeneen 19 §:n mukaan teleyritykset voivat, sen estämättä, mitä tilaajaluettelon tietojen luovutuksesta muualla säädetään, luovuttaa tilaajan tilaajaluettelossa julkaistaviksi ilmoittamia tietoja niiden toisessa tilaajaluettelossa julkaisemista varten. Tilaajaluettelon tarjoajalla on oikeus ylläpitää ja tarjota tilaajaluetteloita. Lain tilaajaluetteloita koskeneen 20 §:n 1 momentin mukaan tilaajaluettelossa saa julkaista vain sellaisia tietoja, jotka ovat välttämättömiä tilaajan tai käyttäjän tunnistamiseksi, jollei se, jonka tietoja julkaistaan, ole selkeästi antanut suostumustaan muiden tietojen julkaisemiseen. Pykälän 2 momentissa säädettiin tilaajan oikeudesta poistaa ja korjata tilaajaluettelossa olevat tietonsa.

221. Sähköisen viestinnän tietosuojalailla, joka siis on tullut voimaan 1.9.2004, on pantu täytäntöön Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/58/EY henkilötietojen käsittelystä ja yksityisyyden suojasta sähköisen viestinnän alalla (sähköisen viestinnän tietosuojadirektiivi). Viimeksi mainitulla direktiivillä on kumottu televiestinnän tietosuojadirektiivi 97/66/EY.

222. Sähköisen viestinnän tietosuojalain 25 §:n 1 momentin mukaan puhelinluettelon, muun tilaajaluettelon ja numerotiedotuksen tarjoajalla on oikeus käsitellä henkilötietoja luettelopalvelun ja numerotiedotuksen muodostamiseksi sekä niiden tarjoamista varten.

223. Sähköisen viestinnän tietosuojalain 25 §:n 2 momentin mukaan tilaajan oikeudesta saada nimeään, osoitettaan ja puhelinnumeroaan koskevat yhteystietonsa puhelinluetteloon säädetään viestintämarkkinalain 57 §:ssä ja teleyrityksen tai lisäarvopalvelun tarjoajan velvollisuudesta luovuttaa yhteystietoja toisille palvelujen tarjoajille puhelinluettelon laatimista tai numerotiedotuspalvelun tarjoamista varten puolestaan viestintämarkkinalain 58 §:ssä.

224. Sähköisen viestinnän tietosuojalain 25 §:n 3 momentin mukaan teleyrityksen on ilmoitettava tilaajana olevalle luonnolliselle henkilölle yleisesti saatavilla olevan tai luettelopalvelun kautta käytettävissä olevan puhelinluettelon tai muun tilaajaluettelon taikka numerotiedotuspalvelun tarkoituksesta ja käytöstä. Ilmoitus on annettava maksutta ennen kuin hänen tietonsa merkitään tilaajaluetteloon tai numerotiedotuspalveluun.

225. Pykälän 4 ja 5 momentissa säädetään tilaajana olevan luonnollisen henkilön oikeudesta kieltää tietojensa merkitseminen kokonaan tai osittain puhelinluetteloon tai muuhun tilaajaluetteloon.

226. Sähköisen viestinnän tietosuojalain 44 §:n 6 momentin siirtymäsäännöksen mukaan lain 25 §:ssä säädettyä ei sovelleta sellaisiin tilaajaluettelojen painoksiin, jotka on jo tuotettu tai saatettu markkinoille painetussa tai muussa kuin verkkokäyttöisessä sähköisessä muodossa ennen tämän lain voimaantuloa. Jos tilaajan tai käyttäjän tiedot on merkitty tilaajaluetteloon, joka on verkkokäyttöisessä sähköisessä muodossa televiestinnän tietosuojalain mukaisesti ennen tämän lain voimaantuloa, teleyrityksen sekä tilaajaluettelopalvelua ja numerotiedotuspalvelua tarjoavan yrityksen, joka on saanut yhteystiedot viestintämarkkinalain 58 §:n nojalla, on annettava tilaajana olevalle luonnolliselle henkilölle tiedot tilaajaluettelon tarkoituksesta tai käytöstä ja 25 §:n 4 ja 5 momentissa tarkoitetuista oikeuksista vuoden kuluessa lain voimaantulosta. Jollei tilaajana oleva luonnollinen henkilö vaadi tietojensa poistamista, kyseiset tiedot saavat jäädä tilaajaluetteloon.

227. Myös edellä mainitut direktiivit ja niitä koskeva Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö on otettava huomioon televiestinnän tietosuojalain ja sähköisen viestinnän tietosuojalain asianomaista säännöstä tulkittaessa.

Numeropalvelun velvollisuus luovuttaa yhteystietoja Enirolle eniro.fi-palvelua varten

Luovutusvelvollisuudesta ja sen taustasta

228. Yhteystietojen luovuttamisesta säädettiin edellä todetulla tavalla ensin telemarkkinalain 8 §:n 2 momentin 9 kohdassa, jolla on saatettu voimaan ONP-puhelintoimintadirektiivin 98/10/EY luettelopalveluja koskeva 6 artikla. Säännöksen tarkoituksena oli sen esitöiden mukaan kilpailevan tilaajaluettelotoiminnan mahdollistaminen (HE 85/1998 vp, s. 31).

229. Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on ONP-puhelintoimintadirektiivin 98/10/EY tulkintaa koskevassa tuomiossa asiassa C-109/03 KPN Telecom BV v. OPTA todennut direktiivin tarkoituksena olevan taata tasapaino yleispalvelun tarjoajan erityisten intressien ja kilpailusektorille kuuluvien yritysten intressien sekä käyttäjien, kuluttajat mukaan luettuna, intressien välillä (tuomio 25.11.2004, Kok. 2004, s. I-11273, 18 kohta). Tuomiossa on todettu, että direktiivissä viitataan useaan kertaan sen tavoitteeseen edistää kilpailumarkkinoiden avaamista televiestintäalalla. Direktiivin johdanto-osan seitsemännessä perustelukappaleessa todetaan erityisesti luetteloiden osalta, että ”luettelopalvelujen tarjoaminen on kilpailulle avointa toimintaa”. Lisäksi direktiivin 6 artiklan 3 kohdassa tuetaan tätä tavoitetta, kun siinä säädetään tiettyjen tilaajia koskevien tietojen antamisesta kilpailevien yritysten käyttöön (tuomion kohta 25).

230. Yhteystietojen luovuttamisesta on sittemmin säädetty viestintämarkkinalain 58 §:ssä, jolla on saatettu voimaan yleispalveludirektiivin 2002/22/EY luovutusvelvollisuutta koskevat säännökset. Luovutusvelvollisuuden säätämisen tarkoituksena on ollut turvata ja edistää puhelinluettelopalvelujen tarjontaa. Velvollisuus on kohdistettu teleyritysten ohella sellaisiin puhelinluettelopalveluja tarjoaviin yrityksiin kuten Numeropalvelu, jotka ovat tehneet teleyrityksen kanssa sopimuksen luettelopalvelujen ylläpidosta (HE 112/2002 vp s. 152).

231. Yhteystietojen luovuttamista koskevaa edellä kuvattua velvollisuutta vastaa viestintämarkkinalain 57 §:ssä teleyritykselle asetettu velvollisuus kerätä ja julkaista painetussa tai sähköisessä muodossa olevassa puhelinluettelossa säännöksessä tarkoitettuja yhteystietoja. Näin on toteutettu teleyrityksen kanssa kiinteän puhelinverkon tai matkaviestinverkon liittymän käytöstä sopimuksen tehneen käyttäjän eli tilaajan oikeus saada nimeä, osoitetta ja puhelinnumeroa koskevat yhteystietonsa julkaistuksi painetussa tai sähköisessä puhelinluettelossa. Yleispalveludirektiivin 2002/22/EY johdanto-osan 11 perustelukappaleessa onkin todettu, että luettelotiedot kuten myös numerotiedotuspalvelut ovat olennainen apuväline yleisesti saatavilla olevien puhelinpalvelujen käytön kannalta, ja ne ovat osa yleispalveluvelvollisuutta. Käyttäjien ja kuluttajien on todettu haluavan kattavia luetteloita ja sellaista numerotiedotuspalvelua, joka sisältää kaikki luetteloidut puhelinpalvelujen tilaajat ja heidän kaikki numeronsa, kiinteät ja matkapuhelinnumerot mukaan lukien.

Viestintämarkkinalaissa tarkoitetusta puhelinluettelosta

232. Viestintämarkkinalain 58 §:ssä tarkoitetut luovutusvelvollisuuden kohteena olevat yhteystiedot on tyhjentävästi lueteltu lain 57 §:ssä. Viimeksi mainitun säännöksen mukaan laissa tarkoitettuja yhteystietoja ovat tilaajan nimi, osoite sekä kiinteän liittymän ja matkapuhelinliittymän puhelinnumero. Näitä niin sanottuja vähimmäistietoja koskevan luovutusvelvollisuuden tarkoituksena on edellä todetun mukaisesti turvata ja edistää puhelinluettelopalvelujen tarjoaminen. Tästä seuraa, että luovutusvelvollisuuden on katsottava käsittävän nimenomaan puhelinluettelopalvelun tarjoamiseen käytettäviä yhteystietoja.

233. Arvioitaessa onko Numeropalvelu ollut velvollinen luovuttamaan ylläpitämänsä yhteystiedot Enirolle, on siten keskeistä se, onko internetpalveluna käytettävä eniro.fi-palvelu luonnehdittavissa viestintämarkkinalaissa tarkoitetuksi puhelinluetteloksi.

234. Viestintämarkkinalakiin ei sisälly erillistä puhelinluettelon määritelmää. Viestintämarkkinalain 57 §:stä käy kuitenkin ilmi, että puhelinluettelolla tarkoitetaan yleisesti saatavilla olevaa, kattavaa ja vähintään vuoden välein päivitettävää painetussa tai sähköisessä muodossa olevaa puheena olevia yhteystietoja sisältävää luetteloa. Sittemmin 1.9.2004 voimaan tulleen sähköisen viestinnän tietosuojalain esitöistä käy ilmi, että puhelinluettelolla tarkoitetaan sellaista tilaajaluetteloa, joka sisältää luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden puhelinnumeron lisäksi esimerkiksi nimen, osoitteen tai muun henkilötiedon (HE 125/2003 vp s. 77).

235. Viestintämarkkinalain 57 §:n on lainkohdan esitöissä todettu vastaavan pääosin sisällöltään telemarkkinalain, sittemmin viestintämarkkinalain, 8 §:n 2 momentin 8 kohtaa, jossa on viitattu tilaajaluetteloon (HE 112/2002 vp s. 151). Viimeksi mainitussa laissa, kuten myös televiestinnän tietosuojalaissa on tilaajaluettelon määritelmä, jonka mukaan tilaajaluettelolla tarkoitetaan yleisesti saatavilla olevaa puhelinluetteloa ja muuta painettua tai sähköisessä muodossa olevaa luetteloa tai osoitteistoa, jossa on tai esitetään luettelotoiminnan harjoittajan keräämiä ja ylläpitämiä tilaajien tai käyttäjien henkilötietoja tai muita tilaajia tai käyttäjiä koskevia tietoja.

236. Jo televiestinnän tietosuojalain ja entisen telemarkkinalain tilaajaluettelon määritelmän mukaan tilaajaluettelo voi olla painetussa tai sähköisessä muodossa. Säännösten esitöistä käy ilmi, että sähköisessä muodossa olevalla tilaajaluettelolla on tarkoitettu muun ohella sähköisessä muodossa olevaa osoitteistoa, josta käyttäjä voi itse hakea luettelotietoja (HE 85/1998 vp s. 19 ja 30). Sähköisen viestinnän tietosuojalain esitöissä on puolestaan todettu, että tilaajaluettelolla tarkoitetaan joko painettua luetteloa tai sähköistä luetteloa, joka voi olla käytettävissä esimerkiksi internetpalveluna tai cd-romlevyltä (HE 125/2003 vp s. 77). On siten selvää, että viestintämarkkinalain 57 §:ssä tarkoitettu sähköinen puhelinluettelo voi olla käytettävissä internetpalveluna, eikä tätä ole asiassa myöskään kyseenalaistettu.

237. Eniron ilmoituksen mukaan eniro.fi-palvelu on sisältänyt viestintämarkkinalain 57 §:ssä tarkoitetut yhteystiedot, eli tilaajan puhelinluetteloon ilmoittamat nimi, osoite, kunta ja puhelinnumero. Eniron mukaan eniro.fi-palvelu ei ole sisältänyt muita henkilötietoja kuin viestintämarkkinalaissa tarkoitetut sanotut vähimmäistiedot.

238. Asiassa todistajana kuullun syksyllä 2003 Enirossa toimineen Heikki Mikkosen kertoman mukaan oli käynyt ilmi, että eniro.fi-palvelun henkilöhakuosiossa oli myös ollut Numeropalvelun Enirolle toimittamaan tietokantaan sisältyneitä sähköpostiosoitteita. Todistaja on ilmoittanut käsityksenään, että kysymyksessä olevat sähköpostiosoitteet olivat erään teleyhtiön keräämiä ja Fonectan toimesta Numeropalvelulle luovuttamia. Todistajan mukaan Enirossa ei ollut mahdollista Numeropalvelun tietokannasta selvittää mistä lähteestä sähköpostiosoitteet oli tietokantaan siirretty.

239. Eniro.fi-palvelusta on voinut hakea yksityisen henkilön puhelinnumeron henkilön nimen tai sen osan perusteella. Pelkällä osoitteella tai paikkakunnalla ei ole ollut mahdollista hakea tilaajatietoja. Palveluun on kuulunut myös niin sanottu käänteinen hakutoiminto, eli puhelinnumeron perusteella on ollut mahdollista hakea henkilön nimi ja mahdollisia muita yhteystietoja, jolloin hakukriteerinä on tullut antaa koko puhelinnumero suuntanumero mukaan lukien. Teknisesti hakua palvelusta on selvitetty rajoitetun siten, että mikäli hakutulos on ollut 200 tai enemmän, on hakuehtoja tullut tarkentaa tai rajata ne osoite- tai kuntatiedoilla. Haun tuloksena syntynyt niin sanottu tuloslista ei ole sisältänyt kaikkia yhteystietoja, vaan yksittäiseen henkilöön liittyvien yhteystietojen esille saaminen on edellyttänyt tuloslistaan sisältyneen linkin käyttämistä. Eniro.fi-palvelusta ei ole ollut mahdollista saada tietoja niin sanotusta salaisesta puhelinnumerosta.

240. Palvelua on siten voinut käyttää painetun puhelinluettelon tavoin henkilön puhelinnumero- tai muiden yhteystietojen hakemiseen. Eniro.fi-palvelua on siten lähtökohtaisesti pidettävä sekä tietosisältönsä että käyttötarkoituksensa perusteella viestintämarkkinalaissa tarkoitettuna yleisesti saatavilla olevana, kattavana ja säännöllisesti päivitettävänä sähköisenä puhelinluettelona. Se seikka, että eniro.fi-palveluun on myös tullut sisältymään Numeropalvelun tietokantaan sisältyneitä muita kuin viestintämarkkinalain 58 §:n luovutusvelvollisuuden piiriin kuuluneita vähimmäistietoja ei merkitse, että eniro.fi-palvelua ei olisi tietosisältönsä puolesta pidettävä viestintämarkkinalaissa tarkoitettuna puhelinluettelona.

241. Keskeistä arvioitaessa eniro.fi-palvelua käyttötarkoitus-sidonnaisuuden periaatteen kannalta on se, että eniro.fi-palvelussa hakukriteerien voidaan katsoa olleen rajattu puhelinluettelon käyttötarkoituksen mukaisesti siten, että hakukriteerit palvelivat palvelun käyttämistä puhelinluettelona ja olivat tähän tarkoitukseen tarpeellisia. Siten oli estetty haku, jonka tuloksena oli esimerkiksi yhden paikkakunnan tai tietyn katuosoitteen asuintalon kaikki asukkaat. Edellä kuvatulla tavalla oli myös estetty hakutulosten kerääminen ja yhdistäminen uudeksi luetteloksi. Se seikka, että eniro.fi-palvelu on mahdollistanut myös niin sanotun käänteisen haun, mikä luonnollisesti ei painetussa puhelinluettelossa teknisistä syistä ole ollut järkevä tiedon hakemisen keino, ei edellä mainitut seikat huomioon ottaen johda palvelun luonteen muuttumiseen toiseksi.

242. Numeropalvelun mukaan eniro.fi-palvelu ei ole ollut viestintämarkkinalaissa tarkoitettu puhelinluettelo ensiksikin siitä syystä, että siihen oli yhdistetty kartta- ja reittihakupalvelu.

243. Eniro.fi-palvelun kartta- ja reittihakupalvelu on saadun selvityksen mukaan toiminut siten, että tilaajatiedoista hakutuloksena saatu tilaajan osoite oli käytettävissä linkkinä karttahakutoimintoon ja siihen liittyvään reittihakuun. Kysymys on toisin sanoen ollut siitä, että eniro.fi-palvelun internetsivuilta on ollut mahdollista käyttää kahta erillistä palvelua, siten että siirtyminen henkilöhakupalvelusta karttapalveluun oli teknisesti tehty mahdolliseksi käyttämällä henkilöhakupalvelun osoitetietoa linkkinä.

244. Televiestinnän tietosuojalain tilaajaluetteloita koskeneen 20 §:n 1 momentin mukaan tilaajaluettelossa saa julkaista vain sellaisia tietoja, jotka ovat välttämättömiä tilaajan tai käyttäjän tunnistamiseksi. Se seikka, että eniro.fi-palvelussa on ollut mahdollista käyttää karttapalvelua, ei kuitenkaan merkitse, että tilaajatietoihin olisi liitetty muita kuin mainitussa laissa taikka sähköisen viestinnän tietosuojalain 25 §:ssä tarkoitettuja henkilötietoja. Markkinaoikeus siten katsoo, ettei eniro.fi-palveluun sisältyvällä kartta- ja reittihakupalvelulla ole merkitystä arvioitaessa sitä, onko eniro.fi-palvelua pidettävä viestintämarkkinalaissa tarkoitettuna puhelinluettelona.

245. Numeropalvelun mukaan eniro.fi-palvelu ei ole ollut viestintämarkkinalaissa tarkoitettu puhelinluettelo myöskään siitä syystä, että se oli vapaasti internetissä käytettävissä vastikkeetta ja ilman sen käyttäjän rekisteröitymistä. Numeropalvelu on tältä osin viitannut näkemyksensä tueksi viestintämarkkinalain 57 §:n esitöihin.

246. Markkinaoikeus toteaa, että viestintämarkkinalain 57 §:n esitöissä on lähdetty siitä, että säännöksessä tarkoitettu sähköinen puhelinluettelopalvelu voi olla internetissä. Hallituksen esityksessä on korostettu, että niin kauan kuin internet-yhteys ei ole kaikkien suomalaisten saatavilla ja vapaasti käytettävissä, puhelinluettelopalvelua on kuitenkin tarjottava perinteisessä painetussa muodossa sähköisen puhelinluettelopalvelun ohella. Esitöissä on käsiteltäessä viestintämarkkinalain 57 §:ssä säädettäväksi ehdotettua vaatimusta puhelinluettelon kattavuudesta todettu, ettei sillä tarkoiteta sitä, että yksittäisen puhelinluettelon tulisi sisältää tiedot kaikista valtakunnan puhelinnumeroista ja ettei valtakunnallista puhelinluettelopalvelua ole mahdollista toteuttaa ainakaan painetussa muodossa. Tähän liittyen on todettu, että ”sähköisessä muodossa olevat puhelinluettelot voivat olla valtakunnallisia, mutta nekään eivät tietosuojasyistä ole tällä hetkellä avoimia kaikille käyttäjille, vaan palvelun käyttöoikeus perustuu sopimukseen puhelinluettelopalvelun tarjoajan ja asiakkaan välillä” (HE 112/2002 vp s. 151).

247. Asiassa on suullisessa käsittelyssä kuullun Numeropalvelun toimitusjohtajan kertomuksella selvitetty, että Numeropalvelun jo 1990-luvulla ja 2000-luvun alussa noudattaman käytännön mukaan sen ylläpitämiä yhteystietoja on luovutettu luettelopalvelujen tarjoajalle edellytyksin, että sähköisen puhelinluettelon käyttö edellyttää käyttäjältä maksua ja rekisteröitymistä eli siis toisin sanoen sopimusta luettelopalvelujen tarjoajan kanssa palvelun käytöstä.

248. Tämä huomioon ottaen ja kun viestintämarkkinalaissa ei ole nimenomaisesti edellytetty sähköisessä muodossa olevalta puhelinluetteloltakaan sen käyttäjän rekisteröitymistä tai vastikkeen suorittamista palvelun käyttämisestä, markkinaoikeus katsoo, että viestintämarkkinalain 57 §:n esitöissä oleva lausuma kuvaa puheena olevan hallituksen esityksen antamisen ajankohtana vallinnutta tilannetta. Hallituksen esityksessä olevasta lausumasta ei siten voi tehdä johtopäätöstä, että rekisteröitymisen puuttuminen ja vastikkeettomuus muuttaisivat eniro.fi-palvelun luonnetta siten, ettei sitä olisi pidettävä viestintämarkkinalaissa tarkoitettuna puhelinluettelona.

249. Numeropalvelu on tässä yhteydessä myös viitannut siihen, että rekisteröintiä ja maksullisuutta koskevat vaatimukset olisivat ehdottomia tietosuojavaatimuksia sähköiselle puhelinluettelolle. Numeropalvelun mukaan rekisteröitymisellä sitoutetaan käyttäjä tiettyihin käyttöehtoihin ja ennalta määriteltyyn käyttötarkoitukseen. Lisäksi rekisteröityminen ja vastikkeellisuus yhdessä varmistavat käyttäjän varmennetun tunnistamisen ja väärinkäyttö-mahdollisuuksien minimoimisen.

250. Markkinaoikeus toteaa tämän johdosta ensiksikin, että asiassa saadun selvityksen mukaan internetpalveluna käytettäviin puhelinluetteloihin liittyvä rekisteröintimenettely on ollut luonteeltaan automaattista, eli toisin sanoen palvelun ylläpitäjä ei ole rajoittanut käyttöoikeuden myöntämistä eikä se ole ollut harkintaan perustuvaa. On ilmeistä, että rekisteröintimenettely on ollut tarpeellinen palvelun käyttäjän tunnistamiseksi vastikkeen perimistä varten. Käyttäjän sitoutumisen käyttäjäehtoihin on puolestaan katsottava olleen merkityksellistä lähinnä palvelun tuottajan ja käyttäjän välisessä sopimussuhteessa.

251. Rekisteröintimenettelyllä on sinänsä saattanut olla merkitystä ilmenneiden internetpalvelun väärinkäytösten selvittämisessä ja siten myös väärinkäytön ennalta ehkäisevää vaikutusta. Asiassa saadun selvityksen mukaan rekisteröintiä edellyttäneitä internetpalveluita on kuitenkin käytännössä ollut mahdollista käyttää ilman, että käyttäjän henkilöllisyys olisi ollut palvelun tarjoajan tiedossa. Tästä on tehtävissä se johtopäätös, ettei rekisteröintimenettelyllä voida kattavasti varmentaa palvelun käyttäjän tunnistamista.

252. Markkinaoikeus katsoo näin ollen, ettei Numeropalvelun viittaamilla seikoilla ole merkitystä arvioitaessa sitä, onko eniro.fi-palvelua pidettävä viestintämarkkinalaissa tarkoitettuna sähköisenä puhelinluettelona.

253. Numeropalvelu on tässä yhteydessä vielä esittänyt, että eniro.fi-palvelu ei ollut puhelinluettelo siitäkään syystä, että Eniro oli käyttänyt haltuunsa saamia tilaajien henkilötietoja käyttötarkoitukseen, joka oli määritellyn käyttötarkoituksen ulkopuolella. Numeropalvelun käsityksen mukaan yksityishenkilöt olivat antaneet – tai olivat ainakin saattaneet antaa – suostumuksen tilaajatietojensa julkaisemiseen muun muassa sellaisessa sähköisessä puhelinluettelossa, johon pääsyä kontrolloidaan ja rajoitetaan rekisteröitymisen ja vastikkeellisuuden kautta, mutta ei eniro.fi-palvelun kaltaiseen palveluun. Markkinaoikeus katsoo, ettei näilläkään seikoilla ole merkitystä arvioitaessa sitä, onko eniro.fi-palvelua pidettävä viestintämarkkinalaissa tarkoitettuna sähköisenä puhelinluettelona.

254. Edellä lausutun johdosta markkinaoikeus katsoo, että eniro.fi-palvelu on ollut viestintämarkkinalaissa tarkoitettu sähköisessä muodossa oleva puhelinluettelo.

Velvollisuus ilmoittaa tilaajatietojen käytöstä

255. Numeropalvelun mukaan eniro.fi-palvelu oli lainvastainen, koska siitä ei ollut ilmoitettu tilaajille eikä heiltä ollut pyydetty suostumusta tietojensa käyttöön eniro.fi-palvelussa eikä varattu mahdollisuutta kieltää tietojensa sisällyttämistä siihen.

256. Puheena olevana ajankohtana lokakuussa 2003 voimassa olleessa televiestinnän tietosuojalaissa ei ollut säännöstä, joka olisi velvoittanut teleyritystä tai tilaajaluettelon tarjoajaa ilmoittamaan tilaajatietojen julkaisemisesta saati pyytämään nimenomaista suostumusta tähän. Sen sijaan sähköisen viestinnän tietosuojalaissa, joka on tullut voimaan 1.9.2004, on sittemmin asetettu teleyritykselle velvollisuus ilmoittaa tilaajana olevalle luonnolliselle henkilölle yleisesti saatavilla olevan tai luettelopalvelun kautta käytettävissä olevan puhelinluettelon tai muun tilaajaluettelon tarkoituksesta ja käytöstä. Tästä syystä on perusteltua käsitellä Numeropalvelun väitettä ensiksikin televiestinnän tietosuojalain näkökulmasta ja sen jälkeen sähköisen viestinnän tietosuojalain sääntelyn kannalta.

257. Televiestinnän tietosuojalain luettelotietojen luovuttamista ja tilaajaluetteloiden tarjoamista koskeneen 19 §:n 1 momentin mukaan teleyritykset voivat, sen estämättä, mitä tilaajaluettelon tietojen luovutuksesta muualla säädetään, luovuttaa tilaajan tilaajaluettelossa julkaistaviksi ilmoittamia tietoja niiden toisessa tilaajaluettelossa julkaisemista varten.

258. Lainkohtaa koskevista esitöistä käy selkeästi ilmi, että teleyritykset saattoivat tilaajan suostumuksetta luovuttaa tilaajan tilaajaluettelossa julkaistavaksi ilmoittamia tietoja julkaistavaksi toisessa tilaajaluettelossa (HE 85/1998 vp s. 26). Lain tilaajaluetteloita koskeneessa 20 §:n 1 momentissa säädettiin puolestaan, että tilaajaluettelossa saa julkaista vain sellaisia tietoja, jotka ovat välttämättömiä tilaajan tunnistamiseksi, jollei se, jonka tietoja julkaistaan, ole selkeästi antanut suostumustaan muiden tietojen julkaisemiseen. Muidenkaan tietojen kuin tilaajan tunnistamiseksi välttämättömien tietojen julkaiseminen ei siis sinänsä ollut kiellettyä, mutta edellytti suostumusta. Edelleen on esitöissä lain 20 §:ään liittyen nimenomaisesti todettu, että lain voimaan tullessa 1.7.1999 tilaajaluettelossa olevien tai sitä varten jo kerättyjen tietojen katsottaisiin olevan tunnistamisen kannalta välttämättömiä tai sellaisia, joiden julkaisemiseen tilaaja on antanut suostumuksensa.

259. Numeropalvelun mukaan tilaajatietojen sisällyttäminen eniro.fi-palvelun kaltaiseen palveluun olisi kuitenkin merkinnyt sellaista muutosta tietojen ennalta rajattuun käyttötarkoitukseen, että palvelusta olisi tullut henkilötietolain säännösten nojalla ilmoittaa tilaajille ja pyytää heiltä suostumus tilaajatietojen käyttämiseen tai vähintäänkin varata tilaajille tilaisuus tietojensa käytön kieltämiseen palvelussa.

260. Televiestinnän tietosuojalain soveltamisalaa koskeneen 2 §:n 1 momentin mukaan yleisessä teletoiminnassa ja yleisiä telepalveluita käyttäen harjoitetussa televiestinnässä sekä tilaajaluetteloiden tarjoamisessa noudatetaan, mitä tässä laissa säädetään. Henkilötietojen käsittelyyn teletoiminnassa sovelletaan, mitä henkilötietojen käsittelystä erikseen säädetään, jollei tästä laista muuta johdu. Viimeksi mainitulla viittauksella tarkoitetaan 1.6.1999 voimaan tullutta henkilötietolakia, jolla on saatettu voimaan yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta annettu direktiivi 95/46/EY (niin sanottu tietosuojadirektiivi).

261. Televiestinnän tietosuojalailla on saatettu edellä todetulla tavalla voimaan niin sanottu televiestinnän tietosuojadirektiivi 97/66/EY. Direktiivin 1 artiklan 1 kohdasta käy ilmi direktiivin tarkoituksen olevan säätää ”jäsenvaltioiden säännösten yhdenmukaistamisesta samantasoisen perusoikeuksien ja -vapauksien, erityisesti yksityisyyttä koskevan oikeuden, suojan varmistamiseksi henkilötietojen käsittelyssä televiestinnässä sekä tällaisten tietojen ja telelaitteiden ja -palvelujen vapaan liikkuvuuden varmistamiseksi yhteisössä”. Mainitun artiklan 2 kohdan mukaan direktiivin säännöksissä täsmennetään ja täydennetään niin sanottua tietosuojadirektiiviä 95/46/EY artiklan 1 kohdassa mainittuja tarkoituksia varten.

262. Kuten televiestinnän tietosuojadirektiivin 97/66/EY johdanto-osan 11 perustelukappaleesta ilmenee, sovelletaan televiestintäalalla niin sanottua tietosuojadirektiiviä 95/46/EY vain sellaisten perusoikeuksien ja -vapauksien turvaamista koskevien kysymysten osalta, jotka eivät nimenomaisesti sisälly televiestinnän tietosuojadirektiivin säännöksiin. Direktiivin 11 artiklassa on nimenomaisesti säädetty tilaajaluetteloista ja rajoitettu niissä olevat henkilötiedot tietyn tilaajan tunnistamiseen tarvittaviin tietoihin, jollei tilaaja ole antanut yksiselitteistä suostumustaan muiden henkilötietojen julkaisemiseen. Lisäksi on säädetty tilaajan oikeudesta määrittää missä määrin heidän henkilötietonsa julkaistaan tilaajaluettelossa. Markkinaoikeus katsoo, että televiestinnän tietosuojadirektiivistä 97/66/EY käy ilmi sen ensisijaisuus tietosuojadirektiivin säännöksiin nähden tilaajaluetteloita koskevan sääntelyn osalta.

263. Henkilötietolain ja televiestinnän tietosuojalain soveltamisalaa on käsitelty viimeksi mainittua lakia ja telemarkkinalakia koskeneessa hallituksen esityksessä. Esityksen televiestinnän tietosuojalakia koskevista perusteluista käy ensiksikin ilmi, että yleislakina henkilötietolakia sovelletaan myös televiestinnässä, jollei erityislaissa muuta säädetä (HE 85/1998 vp s. 16). Lausuma ilmentää periaatetta, jonka mukaan yleislain säännökset syrjäytyvät niiltä osin kuin erityislainsäädäntöön sisältyvän säännöksen kohde on sama kuin yleislain sääntely. Edelleen käy edellä mainituista perusteluista ilmi, että televiestinnän tietosuojalaki tulee nimenomaan sovellettavaksi henkilötietoja sisältävään luetteloon edellyttäen, että se täyttää tilaajaluettelolle asetetut vaatimukset (HE 85/1998 vp s. 19).

264. Henkilötietolain 8 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan henkilötietoja saa käsitellä ainoastaan jos käsittelystä säädetään laissa tai jos käsittely johtuu rekisterinpitäjälle laissa säädetystä tai sen nojalla määrätystä tehtävästä tai velvoitteesta. Henkilötietolaissa ilmaistut henkilötietojen käsittelyä koskevat yleiset periaatteet on otettu huomioon televiestinnän tietosuojalakia säädettäessä, kuten lain esitöissä onkin todettu (HE 85/1998 vp s. 14). Siten on käyttötarkoituksen periaatteen mukaisesti lain 19 §:n 1 momentissa rajattu tietojen luovuttaminen vain niiden toisessa tilaajaluettelossa julkaisemista varten. Lainkohdassa on myös nimenomaisesti säädetty tilaajaluettelon tarjoajan oikeudesta ylläpitää ja tarjota tilaajaluetteloita teleyrityksen ohella. Säännöksen myötä myös teletoimintaa harjoittamattomalla tilaajaluettelon tarjoajalla annettiin henkilötietolaissa säädetty oikeus käsitellä tilaajan henkilötietoja ylläpitäessään ja tarjotessaan tilaajaluetteloita, vaikka lähtökohtaisesti tilaajaluettelon tarjoajalla, joka ei ollut teleyritys, ei olisi ollut henkilötietolain tarkoittamaa henkilötietojen käsittelyn edellytyksenä olevaa asiallista yhteyttä tilaajaan.

265. Markkinaoikeus on edellä päätöksen kohdassa 254 katsonut, että eniro.fi-palvelu on luonteeltaan viestintämarkkinalaissa tarkoitettu sähköinen puhelinluettelo. Kun otetaan huomioon, että televiestinnän tietosuojalain 19 §:n 1 momentissa on nimenomaisesti säädetty luettelotietojen luovutuksesta ja tilaajaluetteloiden tarjoamisesta, on Eniron väitettyä velvollisuutta ilmoittaa tilaajille eniro.fi-palvelusta arvioitava televiestinnän tietosuojalain säännösten mukaan.

266. Edellä todetulla tavalla televiestinnän tietosuojalaissa ei ole säännöstä, joka olisi velvoittanut teleyritystä tai tilaajaluettelon tarjoajaa ilmoittamaan tilaajatietojen julkaisemisesta puhelinluettelossa taikka pyytämään nimenomaista suostumusta tähän, vaan laissa on annettu näille tahoille oikeus tilaajan suostumuksetta luovuttaa tilaajan tilaajaluettelossa julkaistavaksi ilmoittamia tietoja julkaistavaksi toisessa tilaajaluettelossa. Enirolla tai teleyrityksillä ei siten ole ollut velvollisuutta televiestinnän tietosuojalain voimassa ollessa ilmoittaa tilaajatietojen julkaisemisesta eniro.fi-palvelussa taikka pyytää nimenomaista suostumusta tilaajatietojen julkaisemiseen palvelussa. Televiestinnän tietosuojalaissa ei ole liioin asetettu luettelotietojen luovutuksen edellytykseksi sanottua ilmoitusta taikka suostumusta.

267. Sähköisen viestinnän tietosuojalaissa, joka on tullut voimaan 1.9.2004, on sittemmin asetettu teleyritykselle velvollisuus ilmoittaa tilaajana olevalle luonnolliselle henkilölle yleisesti saatavilla olevan tai luettelopalvelun kautta käytettävissä olevan puhelinluettelon tai muun tilaajaluettelon tarkoituksesta ja käytöstä.

268. Sähköisen viestinnän tietosuojalain esitöiden yleisperusteluissa on taustana lakiehdotukselle kuvattu miten avoimet tietoverkot ja erityisesti internet saattavat muuttaa lähitulevaisuudessa olennaisesti sähköisen viestinnän markkinoiden perinteisiä rakenteita ja toimintamalleja. Edelleen on todettu, että avoimissa tietoverkoissa yleisesti saatavilla olevat sähköiset viestintäpalvelut avaavat käyttäjille uusia mahdollisuuksia, mutta saattavat samalla lisätä yksityisyyden suojaan liittyviä riskejä. Sähköisten viestintäpalvelujen käytössä on todettu olevan yksityisyyden suojan piiriin kuuluvia ongelmia ja tässä yhteydessä on mainittu ei-toivottu suoramarkkinointi sähköpostin avulla sekä paikantamiseen liittyvien tietojen käyttäminen erilaisten lisäarvopalvelujen toteuttamiseen (HE 125/2003 vp s. 7). Sähköisen viestinnän tietosuojalaissa onkin säännelty muun ohella viestin, tunnistamistietojen ja paikkatietojen luottamuksellisuudesta kuten myös suoramarkkinoinnista. Yhtenä sääntelyn kohteena on lisäksi ollut puhelinluettelo ja muut tilaajaluettelot sekä numerotiedotus.

269. Edellä lausutusta voi päätellä, että erilaisten palveluiden kuten puhelinluettelopalveluiden siirtäminen internetiin ja sitä myötä palveluiden kehittyminen internetin teknisiä mahdollisuuksia hyödyntäen ja ylipäätänsä internetin käytön yleistyminen on tehnyt tarpeelliseksi tässä kehitysvaiheessa täsmentää henkilötietojen käsittelyä koskevaa sääntelyä erityisesti koskien verkkokäyttöisessä sähköisessä muodossa olevia puhelinluetteloita.

270. Sähköisen viestinnän tietosuojalain 25 §:n 3 momentin mukaan teleyrityksen on ilmoitettava tilaajana olevalle luonnolliselle henkilölle yleisesti saatavilla olevan tai luettelopalvelun kautta käytettävissä olevan puhelinluettelon tai muun tilaajaluettelon taikka numerotiedotuspalvelun tarkoituksesta ja käytöstä. Ilmoitus on annettava maksutta ennen kuin henkilön tiedot merkitään tilaajaluetteloon tai numerotiedotuspalveluun. Sähköisen viestinnän tietosuojalain 44 §:n 6 momentin siirtymäsäännöksen mukaan lain 25 §:ssä säädettyä ei sovelleta sellaisiin tilaajaluettelojen painoksiin, jotka on jo tuotettu tai saatettu markkinoille painetussa tai muussa kuin verkkokäyttöisessä sähköisessä muodossa ennen tämän lain voimaantuloa. Jos tilaajan tai käyttäjän tiedot on merkitty tilaajaluetteloon, joka on verkkokäyttöisessä sähköisessä muodossa televiestinnän tietosuojalain mukaisesti ennen tämän lain voimaantuloa, teleyrityksen sekä tilaajaluettelopalvelua ja numerotiedotuspalvelua tarjoavan yrityksen, joka on saanut yhteystiedot viestintämarkkinalain 58 §:n nojalla, on annettava tilaajana olevalle luonnolliselle henkilölle tiedot tilaajaluettelon tarkoituksesta tai käytöstä ja 25 §:n 4 ja 5 momentissa tarkoitetuista oikeuksista vuoden kuluessa lain voimaantulosta. Jollei tilaajana oleva luonnollinen henkilö vaadi tietojensa poistamista, kyseiset tiedot saavat jäädä tilaajaluetteloon.

271. Siirtymäsäännöksestä seuraa, että teleyritysten ja myös tilaajaluettelopalvelua tarjoavien yritysten on tullut viimeistään 1.9.2005 ilmoittaa tilaajana olevalle luonnolliselle henkilölle siitä, että hänen tietonsa on merkitty ennen lain voimaantuloa verkkokäyttöiseen sähköisessä muodossa olevaan tilaajaluetteloon.

272. Asiassa on selvitetty, että teleyritykset tai tilaajaluettelopalvelua tarjoavat yritykset eivät ole täyttäneet niille sähköisen viestinnän tietosuojalaissa asetettua edellä kuvattua ilmoitusvelvollisuutta.

273. Asiassa on esitetty erilaisia näkemyksiä siitä onko ilmoitusvelvollisuuden laiminlyönnillä merkitystä viestintämarkkinalain 58 §:ssä säädetyn luovutusvelvollisuuden kannalta. Kilpailuvirasto on viitannut viestintäviraston 26.9.2005 päivättyyn Enirolle antamaan lausuntoon (Kilpailuviraston asiakirjatodiste 6). Suullisessa käsittelyssä todistajana kuultu viestintäviraston lakimies on mainittuun lausuntoon viitaten todennut, että teleyritys tai lainkohdassa tarkoitettu muu taho voi kieltäytyä luovuttamasta yhteystietoja ainoastaan siinä tapauksessa, että tilaaja on sähköisen viestinnän tietosuojalain 25 §:n 5 momentin mukaisesti kieltänyt yhteystietojensa edelleen luovuttamisen. Suullisessa käsittelyssä niin ikään todistajana kuullun tietosuojavaltuutetun kertoman perusteella voidaan katsoa hänen näkemyksensä olleen, ettei yhteystietojen luovutusvelvollisuus ole riippumaton sähköisen viestinnän tietosuojalaissa säädetystä ilmoitusvelvollisuuden täyttämisestä. Numeropalvelu on puolestaan loppulausunnossaan esittänyt, ettei eniro.fi-palvelu ollut sähköisen viestinnän tietosuojalain 44 §:n 6 momentissa tarkoitettu verkkokäyttöinen sähköisessä muodossa oleva tilaajaluettelo, ja ettei lainkohdan mukainen siirtymäaika siten koskenut eniro.fi-palvelua.

274. Markkinaoikeus toteaa ensiksikin, että sähköisen viestinnän tietosuojalain esitöissä on todettu, että verkkokäyttöisellä sähköisessä muodossa olevalla tilaajaluettelolla tarkoitetaan sellaista luetteloa, jota voidaan käyttää viestintäverkkojen välityksellä (HE 125/2003 vp s. 101). Laista tai sen esitöistä ei ilmene mitään sellaista, joka tukisi Numeropalvelun näkemystä siitä, että lainkohdassa tarkoitettu ilmoitusvelvollisuus olisi tarkoitettu koskemaan vain Numeropalvelun esittämällä tavalla uudenlaisia palveluja, jollaisena se on pitänyt eniro.fi-palvelua. Ilmoitusvelvollisuutta ei ole laissa myöskään rajattu koskemaan vain sellaisia verkkokäyttöisiä sähköisiä tilaajaluetteloita, joiden käyttö on edellyttänyt rekisteröitymistä tai vastikkeen maksamista. Ainoa lainkohdassa mainittu kriteeri siirtymäsäännöksessä säädetyn järjestelyn käyttämiselle on, että tilaajaluettelo on verkkokäyttöisessä sähköisessä muodossa televiestinnän tietosuojalain mukaisesti ennen lain voimaantuloa.

275. Markkinaoikeus katsoo, että eniro.fi-palvelu on verkkokäyttöisessä sähköisessä muodossa oleva tilaajaluettelo, joka on edellä todetun mukaisesti täyttänyt televiestinnän tietosuojalain vaatimukset. Näin ollen markkinaoikeus katsoo sähköisen viestinnän tietosuojalain 44 §:n 6 momentista seuraavan, että myös eniro.fi-palvelun tarkoituksesta tai käytöstä ja lain 25 §:n 4 ja 5 momentissa tarkoitetuista tilaajan oikeuksista on tullut ilmoittaa tilaajana olevalle luonnolliselle henkilölle viimeistään vuoden kuluessa lain voimaantulosta eli siis viimeistään 1.9.2005.

276. Sähköisen viestinnän tietosuojalaissa säädetty ilmoitusvelvollisuus palvelee tilaajana olevan luonnollisen henkilön laissa säädettyä oikeutta kieltää yhteystietojensa merkitseminen puhelinluetteloon tai kieltää tietojen edelleen luovuttaminen ja oikeutta vaatia tietojensa poistamista tai korjaamista. Sekä sähköisen viestinnän tietosuojadirektiivissä 2002/58/EY että sähköisen viestinnän tietosuojalain esitöissä (HE 125/2003 vp s. 101) on korostettu, että tilaajana olevien luonnollisten henkilöiden oikeus yksityisyyteen edellyttää, että he voivat itse määrittää, julkaistaanko heidän henkilötietonsa luettelossa ja mitkä niistä julkaistaan.

277. Sähköisen viestinnän tietosuojalakia säädettäessä on siis lähdetty siitä, että jos tiedot on merkitty verkkokäyttöiseen sähköisessä muodossa olevaan tilaajaluettelon ennen lain voimaantuloa, tiedot saavat myös jäädä sähköisessä muodossa olevaan luetteloon, jollei tilaaja ole toisin ilmoittanut. Kun laissa säädettyä ilmoitusvelvollisuutta ei ole täytetty, ei ole olemassa varmuutta siitä salliiko tilaaja tietojensa jäämisen sähköiseen luetteloon. Markkinaoikeus katsoo, että sähköisen viestinnän tietosuojalain 25 §:n 4 ja 5 momentin säännösten tarkoitus puoltaa tulkintaa, jonka mukaan laissa säädetyn ilmoitusvelvollisuuden laiminlyönti estää viestintämarkkinalain 57 §:ssä tarkoitettujen yhteystietojen luovuttamisen viestintämarkkinalain 58 §:n mukaisesti verkkokäyttöisen sähköisessä muodossa olevan tilaajaluettelon laatimista varten.

278. Markkinaoikeus toteaa, että jäsenvaltioiden on tullut saattaa voimaan direktiivin 2002/58/EY noudattamisen edellyttämät lait ennen 31.10.2003. Direktiivin voimaan saattaminen oli siten Suomessa viivästynyt, kun sähköisen viestinnän tietosuojalaki tuli voimaan vasta 1.9.2004. EY-oikeudessa vakiintuneen periaatteen mukaisesti yksityinen voi tiettyjen edellytysten vallitessa vedota voimaansaattamattoman direktiivin säännöksiin valtiota vastaan, jollei direktiiviä ole asianmukaisella tavalla saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä säädetyssä ajassa. Tästä periaatteesta ei kuitenkaan seuraa, että Numeropalvelu olisi direktiivin ilmoitusvelvollisuutta koskeviin säännöksiin vedoten voinut edellyttää Enirolta, vastoin voimassa olevaa televiestinnän tietosuojalakia, direktiivin mukaisen ilmoitusvelvollisuuden täyttämistä ennen direktiivin voimaansaattamista.

Johtopäätös Numeropalvelun luovutusvelvollisuudesta

279. Yhteenvetona edellä lausutun johdosta markkinaoikeus toteaa Numeropalvelun velvollisuudesta luovuttaa ylläpitämiään viestintämarkkinalain 57 §:ssä tarkoitettuja yhteystietoja Enirolle käytettäväksi eniro.fi-palveluun seuraavan.

280. Numeropalvelu on perustellut kysymyksessä olevaa menettelyään ensiksikin sillä, että eniro.fi-palvelu ei ollut viestintämarkkinalaissa tarkoitettu puhelinluettelo, jota viestintämarkkinalain luovutusvelvollisuus koski, ja toiseksi sillä, että eniro.fi-palvelu oli lainvastainen Eniron laiminlyötyä ainakin ilmoitusvelvollisuutensa tilaajille, mikä esti viestintämarkkinalain mukaisen yhteystietojen luovuttamisen.

281. Markkinaoikeus on edellä päätöksen kohdassa 254 katsonut, että eniro.fi-palvelua oli pidettävä viestintämarkkinalaissa tarkoitettuna puhelinluettelona. Markkinaoikeuden päätöksen kohdassa 275 lausutusta seuraa, ettei Enirolla tai teleyrityksillä ole ollut velvollisuutta televiestinnän tietosuojalain voimassa ollessa eikä ennen sähköisen viestinnän tietosuojalain siirtymäsäännöksen mukaisen siirtymäajan umpeen kulumista ilmoittaa tilaajatietojen julkaisemisesta eniro.fi-palvelussa taikka pyytää nimenomaista suostumusta tilaajatietojen julkaisemiseen palvelussa. Edellä mainituilla perusteilla markkinaoikeus siten katsoo, että Numeropalvelu on ollut viestintämarkkinalain 58 §:n nojalla velvollinen luovuttamaan ylläpitämiään viestintämarkkinalain 57 §:ssä tarkoitettuja yhteystietoja Enirolle käytettäväksi eniro.fi-palveluun ajalla 30.10.2003–1.9.2005.

282. Sen sijaan Numeropalvelulla ei ole ollut sähköisen viestinnän tietosuojalain 44 §:n 6 momentin säännös huomioon ottaen viestintämarkkinalain 58 §:n nojalla velvollisuutta 1.9.2005 jälkeen luovuttaa ylläpitämiään tilaajatietoja Enirolle eniro.fi-palvelua varten.

Merkitykselliset markkinat ja Numeropalvelun asema näillä markkinoilla

283. Kilpailunrajoituslain 3 §:n 2 momentin (480/1992) mukaan määräävä markkina-asema katsotaan olevan elinkeinonharjoittajalla tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymällä, jolla koko maassa tai tietyllä alueella on yksinoikeus tai muu sellainen määräävä asema tietyillä hyödykemarkkinoilla, että se merkittävästi ohjaa hyödykkeen hintatasoa tai toimitusehtoja taikka vastaavalla muulla tavalla vaikuttaa kilpailuolosuhteisiin tietyllä tuotanto- tai jakeluportaalla. Voimassa olevan kilpailunrajoituslain 3 §:n 2 momentin määräävän markkina-aseman määritelmään on lisätty maininta yhdestä tai useammasta elinkeinonharjoittajasta, määritelmän säilyessä muutoin muuttumattomana.

284. Kilpailuviraston mukaan käsiteltävässä asiassa merkitykselliset markkinat ovat tilaajatietojen tukkumarkkinat Suomessa, joilla Numeropalvelulla on määräävä markkina-asema.

285. Numeropalvelu on hallinnollisen menettelyn kuluessa pitänyt merkityksellisinä tuote- ja maantieteellisinä markkinoina Kilpailuviraston määrittelemällä tavalla tilaajatietojen tukkumarkkinoita Suomessa. Numeropalvelu ei ole markkinaoikeudessa kyseenalaistanut Kilpailuviraston markkinamääritelmää. Numeropalvelu ei ole enemmälti ottanut kantaa sen väitettyyn määräävään asemaan näillä markkinoilla, mutta on kuitenkin tässä yhteydessä viitannut siihen, että Numeropalvelun hallinnoimia tilaajatietoja on ollut ja on edelleen mahdollista ilman merkittäviä kustannuksia hankkia suoraan teleyrityksiltä.

286. Numeropalvelu on saadakseen ensisijaisesti puuttumattomuus-todistuksen ja toissijaisesti poikkeusluvan tehnyt 30.9.2003 Kilpailuvirastolle ilmoituksen Finnet-Media Oy:n ja Fonecta Group Oy:n Numeropalvelun puitteissa harjoittamasta yhteistoiminnasta. Tuossa yhteydessä Numeropalvelu on korostanut, että yhteistyön tuloksena koko maan viestintämarkkinalain 57 §:ssä tarkoitetut yhteystiedot on koottu keskitetysti Numeropalvelun ylläpitämään tietokantaan. Yhteistyötä on kuvattu välttämättömäksi tarpeettomien kustannusten ja hallinnollisten toimenpiteiden välttämiseksi monioperaattoriympäristössä. Numeropalvelun ylläpitämää tietokantaa on kuvattu välttämättömäksi valtakunnallisen numerotiedotuspalvelun järjestämiseksi ja avainasemassa olevaksi luettelotietojärjestelmän toteuttamisessa. Edelleen on viitaten viestintämarkkinalain 58 §:ssä säädettyyn luovutusvelvollisuuteen todettu, että teleyritykset ovat toteuttamalla yhteystietojen luovuttamisvelvollisuuden Numeropalvelun kautta mahdollistaneet ajantasaisten ja kattavien yhteystietojen luovutuksen ja päivittämisen. Erikseen on korostettu, että järjestelyn ulkopuoliset toimijat voivat käyttää Numeropalvelun tietokantaa hakemistopalveluja tarjotessaan.

287. Edellä todetulla tavalla Numeropalvelu on viestintämarkkinalain 58 §:ssä tarkoitettu yritys, joka on tehnyt teleyritysten kanssa sopimuksen laissa tarkoitettujen yhteystietojen eli tilaajatietojen luovuttamisesta tilaajaluettelopalvelun tarjoamista varten. Asiassa on selvitetty, että Numeropalvelu ylläpitää teleyritysten kanssa tekemänsä sopimuksen perusteella valtakunnallista tilaajatietojen tietokantaa, jota käytetään muun ohella sähköisten puhelinluettelojen tietokantana. Näin ollen teleyrityksille viestintämarkkinalain 57 §:ssä ja 58 §:ssä asetetut velvoitteet toteutetaan Numeropalvelun tarjoaman järjestelmän avulla.

288. Kun otetaan huomioon Numeropalvelun tosiasiallinen asema ja toiminta markkinoilla, markkinaoikeus katsoo, ettei yksinomaan sille Numeropalvelun esittämälle seikalle, että tilaajatietoja luettelopalvelujen tarjoamista varten tarvitseva mahdollisesti voisi hankkia niitä suoraan teleyrityksiltä, ole annettava ratkaisevaa merkitystä arvioitaessa Numeropalvelun asemaa puheena olevilla markkinoilla.

289. Asiassa ei näin ole tullut esille mitään sellaista, minkä perusteella merkityksellisten markkinoiden määrittelyä ja Numeropalvelun asemaa näillä markkinoilla olisi aihetta arvioida toisin kuin Kilpailuvirasto on tehnyt.

290. Markkinaoikeus katsoo siten, että Numeropalvelulla on määräävä markkina-asema tilaajatietojen tukkumarkkinoilla Suomessa.

Numeropalvelun määräävän markkina-aseman väärinkäyttö

Oikeusohjeet

291. Kilpailunrajoituslaki. Elinkeinonharjoittajan tai näiden yhteenliittymän määräävän markkina-aseman väärinkäyttö on ollut 30.4.2004 saakka voimassa olleen kilpailunrajoituslain 7 §:n (480/1992) mukaan kielletty. Väärinkäyttönä on säännöksen mukaan pidetty muun ohella liikesuhteesta pidättäytymistä ilman asiallista syytä (1 kohta), hyvään kauppatapaan perustumattomien asiakkaan toimintavapautta rajoittavien liikesuhteen ehtojen käyttämistä (2 kohta), yksinmyynti- tai yksinostosopimusten käyttämistä ilman erityistä syytä (3 kohta), kohtuuttoman tai kilpailun rajoittamista ilmeisesti tarkoittavan hinnoittelukäytännön soveltamista (4 kohta) tai määräävän markkina-aseman hyväksi käyttämistä muiden hyödykkeiden tuotantoa tai markkinointia koskevan kilpailun rajoittamiseksi (5 kohta).

292. Määräävän markkina-aseman väärinkäytön kiellosta on 1.5.2004 lukien säädetty kilpailunrajoituslain 6 §:ssä (318/2004). Säännöksen mukaan yhden tai useamman elinkeinonharjoittajan tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän määräävän markkina-aseman väärinkäyttö on kiellettyä. Väärinkäyttöä voi olla erityisesti kohtuuttomien osto- tai myyntihintojen taikka muiden kohtuuttomien kauppaehtojen suora tai välillinen määrääminen (1 kohta), tuotannon, markkinoiden tai teknisen kehityksen rajoittaminen kuluttajien vahingoksi (2 kohta), erilaisten ehtojen soveltaminen eri kauppakumppanien samankaltaisiin suorituksiin kauppakumppaneita epäedulliseen kilpailuasetelmaan asettavalla tavalla (3 kohta) tai sen asettaminen sopimuksen syntymisen edellytykseksi, että sopimuspuoli hyväksyy lisäsuoritukset, joilla niiden luonteen vuoksi tai kauppatavan mukaan ei ole yhteyttä sopimuksen kohteeseen (4 kohta).

293. Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 82 artikla. EY:n perustamissopimuksen 82 artiklan mukaan yhteismarkkinoille soveltumatonta ja kiellettyä on yhden tai useamman yrityksen määräävän aseman väärinkäyttö yhteismarkkinoilla tai niiden merkittävällä osalla, jos se on omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

294. Perustamissopimuksen 81 ja 82 artiklassa vahvistettujen kilpailusääntöjen täytäntöönpanosta 16.12.2002 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1/2003 (EYVL 2003 L 1, s. 1) 3 artiklan 1 kohdassa säädetään, että jos jäsenvaltioiden kilpailuviranomaiset tai kansalliset tuomioistuimet soveltavat kansallista kilpailulainsäädäntöä perustamissopimuksen 82 artiklassa kiellettyihin väärinkäyttötapauksiin, niiden on myös sovellettava perustamissopimuksen 82 artiklaa.

295. Myös kilpailunrajoituslain 1 a §:ään on sisällytetty edellä mainittua vastaava säännös. Mainitussa kilpailunrajoituslain 1 a §:ssä nimittäin säädetään, että kun kilpailunrajoitus on omiaan vaikuttamaan Euroopan yhteisön jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, sovelletaan EY:n perustamissopimuksen 82 artiklan säännöksiä.

EY:n perustamissopimuksen 82 artiklan soveltuminen asiassa

296. Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on tulkitessaan käsitettä ”jos se on omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan” todennut, että kauppaan kohdistuvan vaikutuksen peruste on yhteisön oikeuteen liittyvä itsenäinen peruste, jota on arvioitava erikseen kussakin tapauksessa. Se on sovellettavan lain valintaa koskeva peruste, jonka mukaan määräytyy yhteisön kilpailuoikeuden soveltamisala (esimerkiksi yhdistetyt asiat 56/64 ja 58/64, Consten ja Grundig v. komissio, tuomio 13.7.1966, Kok. 1966, s. 429, Kok. Ep. I, s. 275).

297. Yhteisöjen tuomioistuimen mukaan käsitteellä ”on omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan” tarkoitetaan, että menettelytavan on objektiivisten oikeudellisten ja tosiasiallisten seikkojen perusteella annettava riittävästi aihetta epäillä, että sillä saattaa olla tosiasiallisesti tai mahdollisesti suora tai välillinen vaikutus jäsenvaltioiden välisen kaupan rakenteeseen. Tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan sopimuksen tai menettelytavan on oltava omiaan vaikuttamaan tuntuvasti jäsenvaltioiden väliseen kauppaan (asia 22/71, Béguelin Import, tuomio 25.11.1971, Kok. 1971, s. 949, 16 kohta).

298. Kilpailuvirasto on esittänyt, että Numeropalvelun tarkastelun kohteena olevalla menettelyllä on todennäköisesti vaikutuksia jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja viitannut Euroopan komission tiedonantoon EY:n perustamissopimuksen 81 ja 82 artiklassa tarkoitettua kauppaan kohdistuvan vaikutuksen käsitettä koskevista suuntaviivoista (EUVL 2004, C 101, s. 81; jäljempänä suuntaviivat) ja erityisesti suuntaviivojen 93 ja 94 kohtaan. Näissä kohdissa todetaan Kilpailuviraston esittämällä tavalla muun ohella, että jos yrityksellä on määräävä markkina-asema, joka ulottuu yhden jäsenvaltion koko alueelle ja johon liittyy kilpailijoiden markkinoilta sulkemiseen perustuvaa väärinkäyttöä, tämä on yleensä omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

299. Markkinaoikeus toteaa, että Kilpailuviraston viittaamat suuntaviivojen kohdat sisältyvät niiden lukuun 3 ”Edellä mainittujen periaatteiden soveltaminen yleisiin sopimus- ja menettelytaparyhmiin”. Suuntaviivojen edellisessä luvussa 2 on käsitelty ”jäsenvaltioiden välinen kauppa”, ”on omiaan vaikuttamaan” ja ”tuntuva vaikutus” -käsitteitä, jotka on otettava huomioon kauppaan kohdistuvan vaikutuksen perusteen soveltamisessa.

300. Edellä todetulla tavalla menettelyllä on oltava vaikutusta jäsenvaltioiden välisen kaupan rakenteeseen, jotta 82 artiklaa voidaan soveltaa. Edellä mainittujen suuntaviivojen kohdassa 34 on viitaten yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöön todettu asian kuuluvan yhteisön toimivaltaan, jos jäsenvaltioiden välinen kauppa todennäköisesti kehittyy erilaiseksi sopimuksen tai menettelyn johdosta kuin se olisi todennäköisesti kehittynyt ilman sopimusta tai menettelyä. Suuntaviivojen kohdassa 43 lausutun mukaan välillisten tai mahdollisten vaikutusten sisällyttäminen jäsenvaltioiden väliseen kauppaan kohdistuvien vaikutusten arviointiin ei tarkoita sitä, että arvio voi perustua etäisiin tai oletettuihin vaikutuksiin. Sen viranomaisen tai osapuolen, jonka mukaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan voi kohdistua tuntuvia vaikutuksia, on selvitettävä, kuinka todennäköistä on se, että sopimuksella tai menettelytavalla on välillisiä tai mahdollisia vaikutuksia. Oletetut tai teoreettiset vaikutukset eivät ole riittäviä yhteisön toimivallan määrittämiseksi.

301. Markkinaoikeus toteaa, ettei Kilpailuvirasto ole esittänyt asiassa minkäänlaista tosiseikkoihin perustuvaa selvitystä siitä, millä tavoin ja kuinka todennäköisesti jäsenvaltioiden välinen kauppa on mahdollisesti kehittynyt erilaiseksi edellä kuvatun Numeropalvelun menettelyn johdosta kuin se olisi todennäköisesti kehittynyt ilman sanottua menettelyä. Riittävänä selvityksenä tässä yhteydessä ei ole pidettävä Kilpailuviraston mainitsemia edellä tämän päätöksen kohdasta 69 ilmeneviä seikkoja.

302. Kun lisäksi otetaan huomioon, ettei niin sanotun kauppavaikutuskriteerin täyttymisen osalta ole riittävää pelkästään se, että kilpailunrajoitus on omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, vaan lisäksi edellytetään, että sanotun vaikutuksen on oltava tuntuva, markkinaoikeus katsoo, ettei edellä kuvatussa Numeropalvelun menettelyssä voida katsoa olevan kysymys sellaisesta menettelystä, joka EY:n perustamissopimuksen 82 artiklan tarkoitetulla tavalla olisi omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

303. Kuten myös kilpailunrajoituslain esitöissä on todettu, lainvalinta kilpailunrajoituslain kansallisten säännösten ja EY:n perustamissopimuksen 82 artiklan välillä perustuu edellä tarkasteltuun kauppavaikutuskriteeriin. Niissä tilanteissa, joissa kilpailunrajoitus ei ole omiaan vaikuttamaan EY:n jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, sovelletaan siten kansallista kilpailunrajoituslakia (HE 11/2004 vp s. 20).

304. Edellä esitetty huomioon ottaen käsillä olevaan tapaukseen on siten sovellettava kansallista kilpailunrajoituslakia.

Numeropalvelun menettelyn oikeudellinen arviointi

305. Koska Numeropalvelulla on ollut edellä esitetyn perusteella kilpailunrajoituslain 3 §:n 2 momentissa tarkoitettu määräävä markkina-asema, sen menettelyä on arvioitava 30.4.2004 saakka vuoden 1992 kilpailunrajoituslain 7 §:n perusteella ja sen jälkeen voimassa olevan kilpailunrajoituslain 6 §:n perusteella.

306. Kilpailuviraston mukaan Numeropalvelu on menetellyt edellä mainittujen kilpailunrajoituslain säännösten vastaisesti kieltäytymällä liikesuhteesta ilman asiallista syytä ja soveltamalla hyvään kauppatapaan perustumattomia ja asiakkaan toimintavapautta kohtuuttomasti rajoittavia liikesuhteen ehtoja ja näin käyttänyt väärin määräävää markkina-asemaansa. Numeropalvelu on puolestaan esittänyt, ettei sen menettelyssä ole kysymys määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä koska tapauksessa ei täyty yksikään niistä oikeuskäytännössä asetetuista edellytyksistä, joiden kaikkien on oltava käsillä ennen kuin kieltäytymistä luovuttaa immateriaalioikeuksia koskevaa käyttölupaa voidaan pitää väärinkäyttönä ja vaikka tämän oikeuskäytännön ei katsottaisi soveltuvan, tapauksessa eivät täyty myöskään ne oikeuskäytännössä asetetut edellytykset, jotka koskevat toimituksista kieltäytymistä muissa kuin immateriaalioikeuksien luovuttamista koskevissa tilanteissa.

307. Edellä todetulla tavalla Numeropalvelu on ollut viestintämarkkinalain 58 §:n nojalla velvollinen luovuttamaan ylläpitämiään viestintämarkkinalain 57 §:ssä tarkoitettuja yhteystietoja Enirolle eniro.fi-palvelua varten 30.10.2003–1.9.2005. Numeropalvelu ei ole esittänyt lakiin perustuvaa hyväksyttävää syytä asettaa yhteystietojen luovuttamisen edellytykseksi sen, että palvelun käyttö edellyttää rekisteröitymistä ja vastikkeen maksamista. Numeropalvelun esittämät immateriaalioikeuden lisensointia koskevat kilpailuoikeudelliset periaatteet tai muusta liikesuhteesta kieltäytymistä koskevat periaatteet eivät anna puheena olevissa olosuhteissa aihetta arvioida asiaa toisin.

308. Numeropalvelun edellä päätöksen kohdissa 286 ja 287 kuvatusta asemasta puheena olevilla markkinoilla seuraa, että Eniro on ollut omassa luettelopalveluliiketoiminnassaan tosiasiallisesti riippuvainen siitä, että Numeropalvelu luovuttaa sille sen liiketoiminnassa välttämättömät yhteystiedot. Asemastaan johtuen Numeropalvelu on osaltaan voinut yksipuolisesti sanella liikesuhteessa käyttämänsä toimitus- ja muut ehdot. Numeropalvelun menettelyn johdosta Eniro on joutunut ensin sulkemaan eniro.fi-palvelun ja sen jälkeen luopumaan palvelun tarjoamisesta suunnittelemassaan muodossa. Numeropalvelun menettely on siten rajoittanut Eniron toimintavapautta ja kilpailua luettelopalvelumarkkinoilla. Kun otetaan vielä huomioon luettelopalveluja koskevan lainsäädännön ja sen taustalla olevien direktiivien tavoitteet aikaansaada ja edistää kilpailua, markkinaoikeus katsoo, että Numeropalvelu on käyttänyt määräävää markkina-asemaansa väärin 30.10.2003–1.9.2005.

309. Määräävän markkina-aseman väärinkäyttö on ollut 30.4.2004 saakka kiellettyä kilpailunrajoituslain 7 §:n (480/1992) nojalla ja sen jälkeen kilpailunrajoituslain 6 §:n nojalla.

Johtopäätös

310. Edellä lausutuilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, että Numeropalvelu on käyttänyt väärin määräävää markkina-asemaansa tilaajatietojen tukkumarkkinoilla Suomessa soveltamalla asiakkaan toimintavapautta kohtuuttomasti rajoittavia liikesuhteen ehtoja 30.10.2003–1.9.2005.

Seuraamusmaksua koskeva arviointi asiassa I

Seuraamusmaksun määräämistä koskevat oikeusohjeet

311. Kilpailunrajoituslain 30.4.2004 asti voimassa olleen 8 §:n 1 momentin (480/1992) mukaan elinkeinonharjoittajalle tai näiden yhteenliittymälle, joka rikkoo lain 4–7 §:n säännöksiä, määrätään seuraamusmaksu, jollei menettelyä ole pidettävä vähäisenä tai seuraamusmaksun määräämistä kilpailun turvaamisen kannalta muutoin pidetä perusteettomana.

312. Kilpailunrajoituslain 8 §:n 2 momentissa (480/1992) on puolestaan säädetty, että seuraamusmaksua määrättäessä on otettava huomioon kilpailunrajoituksen laatu ja laajuus sekä sen kestoaika. Maksun suuruus on viidestä tuhannesta markasta (840,94 euroa) neljään miljoonaan markkaan (672.751,70 euroa). Jos kilpailunrajoitus ja olosuhteet huomioon ottaen on perusteltua, mainittu määrä saadaan ylittää. Maksu saa kuitenkin olla enintään 10 prosenttia kunkin kilpailunrajoitukseen osallistuvan elinkeinonharjoittajan tai näiden yhteenliittymän edellisen vuoden liikevaihdosta.

313. Kilpailunrajoituslain seuraamusmaksua koskevaa säännöstä on muutettu 1.5.2004 alkaen siten, että tuolloin voimaan tulleen 7 §:n 1 momentin mukaan seuraamusmaksu määrätään lain 4 tai 6 §:n tai EY:n perustamissopimuksen 81 tai 82 artiklan säännösten rikkomisesta.

314. Voimassa olevan kilpailunrajoituslain 7 §:n 2 momentin mukaan maksu saa olla enintään 10 prosenttia kunkin kilpailunrajoitukseen osallistuvan elinkeinonharjoittajan tai näiden yhteenliittymän edellisen vuoden liikevaihdosta.

Seuraamusmaksun määrääminen

315. Numeropalvelu on edellä todetulla tavalla rikkonut kilpailunrajoituslain 7 §:n (480/1992) ja 6 §:n (318/2004) säännöksiä 30.10.2003–1.9.2005.

316. Kysymyksessä olevaa Numeropalvelun kilpailunrajoituslain vastaista menettelyä ei ottaen huomioon menettelyn luonne ja ajallinen kesto ole pidettävä edellä mainituissa seuraamusmaksun määräämistä koskevissa säännöksissä tarkoitetulla tavalla vähäisenä eikä seuraamusmaksun määräämistä kilpailun turvaamisen kannalta ole pidettävä muutoinkaan perusteettomana.

317. Numeropalvelu on sen lisäksi, että se on pitänyt kilpailurikkomusta lyhytaikaisena, viitannut seuraamusmaksun määrään alentavasti vaikuttavana seikkana siihen, että tietosuojavaltuutettu on vahvistanut Numeropalvelun viestintämarkkinalain 58 §:n luovutusvelvollisuutta koskevan laintulkinnan oikeellisuuden.

318. Numeropalvelu on ilmoittanut, että tietosuojavaltuutetut olivat 1990-luvun alusta alkaen edellyttäneet, että sähköiset puhelinluettelot eivät tietosuojaltaan olennaisesti saaneet erota painetusta puhelinluettelosta ja että tästä syystä sähköisten puhelinluetteloiden käyttö on edellyttänyt rekisteröitymistä ja vastikkeellisuutta. Numeropalvelu on lisäksi viitannut hallituksensa kokouksesta 15.11.2000 laadittuun pöytäkirjaan, jossa on viitaten tietosuojavaltuutetun kanssa käytyihin keskusteluihin todettu, että yksityishenkilön tietoja voi luovuttaa julkaistavaksi vain nykyisen kaltaisissa hakemistoissa ja että uudet hakemistot eivät saa poiketa nykyisistä niin paljon, että rekisteröity ei pidä niitä enää puhelinluetteloina (Numeropalvelun asiakirjatodiste 12). Numeropalvelu on lisäksi viitannut tapaamisesta 30.10.2003 tietosuojavaltuutetun kanssa laadittuun muistioon (Numeropalvelun asiakirjatodiste 1).

319. Numeropalvelulle tiedoksi lähetetystä 10.12.2003 päivätystä Fonecta Oy:lle, Eniro Oy:lle ja Finnet-Media Oy:lle osoitetusta tietosuojavaltuutetun lisäselvityspyynnöstä käy ilmi, ettei tietosuojavaltuutettu ole pitänyt Numeropalvelun edellyttämää rekisteröitymisvaatimusta merkityksellisenä tietosuojan kannalta (Kilpailuviraston asiakirjatodiste 9 ja Numeropalvelun asiakirjatodiste 10).

320. Tietosuojavaltuutettu on häntä suullisessa käsittelyssä todistajana kuultaessa korostanut Numeropalvelulla rekisterinpitäjänä tai rekisterinpitäjän toimeksiannosta toimivana olevan henkilötietolain mukainen velvollisuus selvittää, että henkilötietoja käsitellään lainmukaisesti. Tietosuojavaltuutettu on todennut liittyen edellä mainitusta tapaamisesta 30.10.2003 laadittuun muistioon, ettei tietosuojavaltuutetulla ole ennakollista lupa- tai kieltotoimivaltaa ja kertonut ottaneensa tuolloin kantaa Numeropalvelun velvollisuuteen ryhtyä toimenpiteisiin sen pitäessä Eniron toimintaa lainvastaisena.

321. Markkinaoikeus katsoo, ettei Numeropalvelu ole osoittanut sillä olleen ainakaan enää joulukuussa 2003 edellä kuvatun tietosuojavaltuutetun kannanoton jälkeen perusteltua aihetta asettaa viittaamistaan tietosuojasyistä yhteystietojen luovuttamisen ehdoksi eniro.fi-palvelun käyttäjän rekisteröitymistä ja palvelun käytön vastikkeellisuutta. Siltä osin kuin Numeropalvelu on viitannut siihen, että tilaajille olisi tullut ilmoittaa yhteystietojen käyttämisestä eniro.fi-palvelussa taikka että tilaajilta olisi tullut pyytää suostumus tietojen käyttämiseen, markkinaoikeus toteaa, ettei Numeropalvelu ole saadun selvityksen mukaan edellyttänyt sanottua ilmoitusta taikka suostumusta luovuttaessaan yhteystietoja käytettäväksi muissa internetpalveluna käytettävinä olleissa sähköisissä puhelinluetteloissa. Markkinaoikeus näin ollen katsoo, ettei Numeropalvelu ole uskottavasti osoittanut, että sillä olisi ollut perusteltua aihetta asettaa Enirolle yhteystietojen luovuttamisen edellytykseksi mainitun ajankohdan jälkeen myöskään sanottua ilmoitusta tai suostumusta. Kuten edellä päätöksen kohdassa 282 on todettu, Numeropalvelulla ei ole ollut sähköisen viestinnän tietosuojalain 44 §:n 6 momentin säännös huomioon ottaen viestintämarkkinalain 58 §:n nojalla velvollisuutta 1.9.2005 jälkeen luovuttaa ylläpitämiään tilaajatietoja Enirolle eniro.fi-palvelua varten.

322. Seuraamusmaksua määrätessään markkinaoikeus on siten ottanut huomioon, että Numeropalvelu ilmoittamansa mukaisesti on tietosuojavaltuutetuilta jo 1990-luvulla saamiensa ohjeiden tai neuvojen perusteella ollut siinä käsityksessä, että yhteystietojen luovuttamisen ehdoksi on tullut asettaa sähköisen palvelun käyttäjän rekisteröityminen ja palvelun käytön vastikkeellisuus. Kuten edellä on kuitenkin todettu, Numeropalvelulla ei ole enää joulukuussa 2003 ollut perusteltua aihetta asettaa yhteystietojen luovuttamisen ehdoksi eniro.fi-palvelun käyttäjän rekisteröitymistä ja palvelun käytön vastikkeellisuutta kuten ei myöskään edellä tarkoitettua ilmoitusta tai suostumusta. Seuraamusmaksua määrätessään markkinaoikeus on lisäksi ottanut huomioon edellä päätöksen kohdassa 308 kuvatun kilpailua rajoittavan menettelyn luonteen ja sen, että kilpailunrajoitus on kestänyt lähes kaksi vuotta ja ettei sitä sen vuoksi voi pitää Numeropalvelun esittämällä tavalla lyhytaikaisena. Kun vielä otetaan huomioon, että Numeropalvelun liikevaihdon on ilmoitettu vuosina 2004–2008 vaihdelleen noin 5 miljoonan euron ja noin 2,5 miljoonan euron välillä, markkinaoikeus harkitsee Numeropalvelulle määrättävän kilpailunrajoituslaissa tarkoitetun seuraamusmaksun määräksi 100 000 euroa.

Valituksenalaisen päätöksen ratkaisuosan arviointia asiassa II

323. Kilpailuvirasto on valituksenalaisella päätöksellä ensiksikin määrännyt Numeropalvelun sakon uhalla lopettamaan kilpailunrajoituslain vastaisen menettelyn, jossa Numeropalvelu vaatii, ettei sen hakemisto- ja luettelopalveluja tarjoava asiakasyritys saa tarjota palveluitaan loppuasiakkaille internetissä ilmaiseksi ja ilman rekisteröitymistä. Toiseksi Kilpailuvirasto on määrännyt Numeropalvelun sakon uhalla toimittamaan tilaajatietoja Enirolle vastaavanlaisilla ehdoilla kuin se tarjoaa niitä muille vastaavassa asemassa oleville elinkeinonharjoittajille.

324. Markkinaoikeus on edellä tämän päätöksen kohdassa 282 katsonut, ettei Numeropalvelulla ole ollut sähköisen viestinnän tietosuojalain 44 §:n 6 momentin säännös huomioon ottaen viestintämarkkinalain 58 §:n nojalla velvollisuutta 1.9.2005 jälkeen luovuttaa ylläpitämiään tilaajatietoja Enirolle eniro.fi-palvelua varten. Näin ollen ei ole edellytyksiä Kilpailuviraston valituksenalaisessa päätöksessä tarkoitetulla tavalla velvoittaa Numeropalvelua toimittamaan puheena olevia tilaajatietoja Enirolle. Kilpailuviraston päätös on siten kumottava.

325. Markkinaoikeus toteaa vielä viitaten siihen, mitä edellä päätöksen kohdissa 246–252 on lausuttu rekisteröitymisen ja vastikkeellisuuden oikeudellisesta merkityksestä, ettei Numeropalvelu, sen jälkeen kun teleyritykset tai tilaajaluettelopalvelua tai numerotiedotuspalvelua tarjoavat yritykset ovat täyttäneet niille sähköisen viestinnän tietosuojalaissa säädetyn ilmoitusvelvollisuuden, voi kieltäytyä luovuttamasta yhteystietoja eniro.fi-palvelua varten vedoten siihen, ettei sen käyttäminen edellytä rekisteröintiä tai vastikkeen suorittamista.

Oikeudenkäyntikulut

326. Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

327. Kun otetaan huomioon annettava ratkaisu ja sen perustelut kokonaisuudessaan sekä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti markkinaoikeus katsoo, ettei ole kohtuutonta, että Numeropalvelu ja Kilpailuvirasto sekä Eniro saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Asia I (281/05/KR)

Markkinaoikeus määrää Suomen Numeropalvelu Oy – Finlands Nummertjänst Ab:n maksamaan valtiolle seuraamusmaksuna 100 000 euroa.

Asia II (293/05/KR)

Markkinaoikeus kumoaa Kilpailuviraston päätöksen 17.5.2005 (Dno 1097/61/2003).

Markkinaoikeuden 13.6.2005 antamaa päätös Kilpailuviraston 17.5.2005 antaman päätöksen (Dno 1097/61/2003) täytäntöönpanon kieltämisestä raukeaa.

Oikeudenkäyntikulut

Markkinaoikeus hylkää Kilpailuviraston ja Suomen Numeropalvelu Oy – Finlands Nummertjänst Ab:n sekä Oy Eniro Finland Ab:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n 2 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Anne Ekblom-Wörlund, Jussi Karttunen ja Tommi Vuorialho sekä asiantuntijajäsenet Matti J. Sillanpää, Janne Holopainen ja Minna Mattila.

HUOM.

Markkinaoikeuden päätöksestä on valitettu korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Katso korkeimman hallinto-oikeuden päätös 30.1.2013 taltionumero 344.

Katso korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätös KHO 2013:20.